臺北市政府汲取首爾市參與式預算經驗之可行性評估 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 臺北市政府汲取首爾市參與式預算經驗之可行性評估治. 政. 大立 A Feasibility Assessment on the Lesson-Drawing of Participatory. ‧ 國. 學. Budgeting of Seoul Special City in Taipei City Government. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i Un. v. e n g凱 c h i若博士指導教授：傅研究生：張雅瑄撰. 中華民國 109 年 12 月. DOI:10.6814/NCCU202100125.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100125.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Master Thesis. A Feasibility Assessment on the Lesson-Drawing of. Taipei City Government. 學 ‧. ‧ 國. 政治大 Participatory Budgeting of Seoul Special City in 立. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Advisor: Kai-Jo Fu, Ph. D. Graduate Student: Ya-Hsuan Chang. December, 2020. DOI:10.6814/NCCU202100125.


(5) 謝辭不知不覺來到了研究所生涯的尾聲，即便於研究所生涯中，總是期待著畢業這一刻趕緊到來，但真正到了此時此刻，內心仍感覺到一絲不捨。在這段研究所旅程中，除了學業上充實、踏實與成長，也遇見了許多美好的人、事、物。非常感謝我的指導教授凱若老師對我的教誨、包容與鼓勵，謝謝凱若老師在我撰寫論文的過程中，時常給予我溫暖的鼓勵，並在我論文遇到瓶頸時，耐心地給予我建議，為我指引方向，能夠成為老師的指導學生，是一件很開心也很幸福的事。非常感謝東益老師與凱弘老師擔任我的口試委員，為我的論文指點迷津，給予我許多寶貴的撰寫建議，使我能夠發現於撰寫論文過程中所未能注意到的問題點，並使論文更加完善，在此向兩位老師致上我由衷的敬意與感謝。德芳學長也是我十分感謝的對象，謝謝德芳學長協助我修改訪談題綱，給予我論文撰寫的建議，您的熱心使我在對論文撰寫感到疲乏時，重新燃起了撰寫論文的動力。再者，非常感謝臺北市政府民政局與公民參與委員會委員於我撰寫論文期間，提供我豐富的資源，使我有機會能夠參與到臺北市參與式預算的相關會議中，更加深入的瞭解臺北市參與式預算之運作。除此之外，非常感謝我的每一位受訪者，因為有你們的熱心受訪，我才能完成這篇碩士論文。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 而回顧在政大的日子，不得不提起我於入學後，第一位認識的系上好友兼宿友阿均，謝謝你總是耐心的回答我許多課業與生活上的問題，陪伴我一起度過各種喜怒哀樂。謝謝與我一同來到政大公行所的大學好友姿妤與欣燕，以及我在政大認識的好友慧盈、姵文女神、家瑋、連安、舒婷、郁辰、羽婷、粲綺、柏賢、. sit. y. Nat. n. al. er. io. 則翔、名庭、亮哥、軒軒，與我互相加油打氣，陪伴我度過了有淚水、有焦慮，但也充實和充滿歡笑的研究所日常。謝謝公行系系辦的怡瑩學姊與漢琪學姊，以及「傅貴人家」研究室的冠瑩學姊、容辰學姊、佳彣學姊、苡修學長、育茵、智維、幃棠等夥伴對我的照顧及協助，很幸運能夠在這裡遇見你們。另外，很感謝大學畢業後與我一同成為研究生的撒撒與阿嶺，時常給予我鼓勵，和我組成文獻互助黃金鐵三角，在我找不到文獻時，協助我搜尋文獻，陪伴我度過研究所生涯。. Ch. engchi. i Un. v. 最後，我想要特別感謝我的家人。非常感謝我父母親對我的各種支持、勉勵、照顧、包容與信任，一直以來做我的避風港，並在我迷茫時給予我安慰與建議，讓我能夠順利且沒有後顧之憂的完成研究所學業。謝謝我的妹妹與表姐時常給予我關心、和我分享生活並製造生活中的小驚喜，為我的研究所生活增添了許多樂趣。也謝謝所有親戚對我的關心與鼓勵。還有我親愛的阿公和阿嬤，謝謝祢們從小到大對我的照顧，讓我學會許多人生道理，我想跟祢們說聲：「我畢業了！」很慶幸我能踏上並走完這段研究所旅程，謝謝我在這裡遇見的所有人、事、物，願未來的我們都能達成心目中的理想，平安、健康、快樂。張雅瑄謹誌 2021/01/25. DOI:10.6814/NCCU202100125.


(7) 摘要臺北市辦理參與式預算多年，除展現初步成果，亦逐漸走向常態化，然而，未鑲嵌於體制內之公民參與易因不同政治首長所持有之理念與態度而有所變動，故於臺北市市長柯文哲已連選連任一次之際，下一任市長是否將繼續肯定與支持臺北市參與式預算之推動，便成為本研究所關切之處。韓國首爾市以韓國《地方財政法》第 39 條與《地方財政法執行法令》第 46 條作為其推動公民參與預算之基礎，並自行訂定《首爾市公民參與預算條例》，提供了其實施公民參與預算之體制與框架，亦使其推動能夠具備持續性；故本研究以經驗汲取作為理論基礎，並透過深入訪談法，以政府人員、專家學者與議會人員共 9 位對象為受訪者，探. 政治大. 討首爾市公民參與預算於「法律規範」、「主責機關」、「預算學校」與「預算來源」. 立. 方面之經驗，是否具有值得臺北市經驗汲取之處，以及若臺北市欲汲取首爾市之. ‧ 國. 學. 經驗，該以何種汲取經驗方法汲取之，該些經驗又是否能被臺北市所採用並執行。本研究之研究結果有三：第一，首爾市推動公民參與預算之經驗具部分值得. ‧. 臺北市經驗汲取之處；第二，若臺北市欲汲取首爾市之經驗，得以「啟發」作為. sit. y. Nat. 主要之汲取經驗方法；第三，前瞻性評估結果之不同，形成不同之經驗汲取情形，. io. er. 若臺北市欲採用並執行首爾市於「法律規範」與「預算學校」方面之經驗，將可能產生「可取」之經驗汲取情形，惟若臺北市欲採用並執行首爾市於「主責機關」. n. al. Ch. i Un. v. 與「預算來源」方面之經驗，則將可能面臨「雙重拒絕」之經驗汲取情形，或產. engchi. 生該經驗對臺北市而言，僅為「不需要的行政（技術）解決方案」情況。因此，本研究根據上述研究結果，提出五點研究建議：一、短期內可藉由法制化確保臺北市參與式預算推動之持續性。二、爭取中央法令對於參與式預算推動之支持。三、培養臺北市市民參加參與式預算之習慣，並提升推動成效，以維持臺北市參與式預算之長期推動。四、為初任公民參與委員會委員提供實務比例性高之強化教育課程。五、提升局處承辦參與式預算窗口之位階。. 關鍵詞：參與式預算、首爾市公民參與預算、經驗汲取. DOI:10.6814/NCCU202100125.


(9) Abstract The participatory budgeting (PB) in Taipei City has been held for many years, except showing its preliminary results, it is also gradually becoming normalized. However, citizen participation that is not embedded in the system is liable to change due to different mayors’ ideas and attitudes. Therefore, whether the next mayor of Taipei City continues to support the implementation of PB in Taipei City by the time the mayor of Taipei City, Wen-Je Ko, has already been won re-election, become the concern of this research. On the other hand, the PB of Seoul Special City based its implementation on Article 39 of the Local Finance Act and Article 46 of the. 政治大. Enforcement Ordinance of the Local Finance Act. Besides, Seoul Metropolitan. 立. Government formulated the Seoul City Citizen Participation Budget System Operation. ‧ 國. 學. Ordinance to provide the system and framework for implementing PB and make the implementation sustainable. Thus, this research is based on lesson-drawing theory and. ‧. takes the in-depth interview as the research method. Hope to understand if it is worth. sit. y. Nat. that Taipei City Government to draw a lesson from the PB implementation experience. io. er. of Seoul Special City in terms of “legal norm,” “PM agency,” “budget school,” and “budget source.” Besides, what kind of lesson-drawing method should be selected and. n. al. Ch. i Un. v. whether the PB implementation experience of Seoul Special City can be adopted and. engchi. implemented in Taipei City Government are also important issues of this research. The results indicate that, first of all, part of the PB implementation experience of Seoul Special City is worth lesson drawing. Second, if the Taipei City Government wants to draw a lesson from the PB implementation experience of Seoul Special City, it can take “inspiration” as the primary lesson-drawing method. Third, the difference in prospective evaluation results will form different lesson-drawing situations. If the Taipei City Government wants to adopt and implement the PB implementation experience of Seoul Special City in terms of “legal norm” and “budget school,” it may form a “desirable” lesson-drawing situation. However, suppose the Taipei City Government intends to adopt and implement the PB implementation experience of. DOI:10.6814/NCCU202100125.

(10) Seoul Special City in terms of “PM agency” and “budget sources.” In that case, it may form a “doubly rejected” lesson-drawing situation or face the situation that such experience is just an “unwanted administrative (technical) solution” for Taipei City Government. Accordingly, this research puts forward five research recommendations based on the above research results: 1. In the short term, legalization can ensure the continuity of the PB implementation in Taipei City. 2. Strive for the support of the central act of PB implementation. 3. Develop citizens’ habit of participating in PB and improve implementation effectiveness to maintain long-term implementation.. 政治大. 4. Offer an intensive educational course with a high practical proportion for new. 立. members of the Citizen Participation Committee.. 學. ‧ 國. 5. Enhance the grade level of the PB contact person of the bureau in Taipei City Government.. ‧. Nat. sit. n. al. er. io. Lesson-drawing. y. Keywords: Participatory budgeting, Participatory budgeting in Seoul Special City,. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100125.

(11) 目次第一章第一節第二節第三節第四節第二章. 緒論 ............................................................................................................... 1 研究緣起.................................................................................................... 1 研究目的與問題........................................................................................ 3 臺北市參與式預算.................................................................................... 5 研究流程.................................................................................................. 12 文獻檢閱 ..................................................................................................... 15. 第一節參與式預算.............................................................................................. 15 第二節經驗汲取.................................................................................................. 19 第三章. 研究設計 ..................................................................................................... 31. 政治大. 第一節研究架構.................................................................................................. 31 第二節研究方法與對象...................................................................................... 32. 學. 韓國首爾市公民參與預算 ......................................................................... 37. ‧ 國. 第四章. 立. 臺北市汲取首爾市公民參與預算經驗之評估 ......................................... 69. sit. y. Nat. 第五章. ‧. 第一節首爾市公民參與預算.............................................................................. 37 第二節首爾市與臺北市參與式預算比較.......................................................... 57 第三節首爾市公民參與預算之成效檢視.......................................................... 64. n. al. er. io. 第一節首爾市具值得臺北市經驗汲取之處...................................................... 69 第二節以「啟發」為汲取經驗方法.................................................................. 84 第三節前瞻性評估結果之不同形成不同汲取情形.......................................... 90 第六章第一節第二節第三節第四節. Ch. engchi. i Un. v. 結論與建議 ............................................................................................... 127 研究結論................................................................................................ 127 研究建議................................................................................................ 132 研究效度................................................................................................ 135 研究限制與後續研究建議.................................................................... 137. 參考文獻 ................................................................................................................... 141 附錄一. 《地方財政法》第 39 條 ......................................................................... 151. 附錄二. 《地方財政法執行法令》第 46 條 ......................................................... 152. 附錄三. 《首爾市公民參與預算條例》 ............................................................... 153. 附錄四. 訪談題綱 ................................................................................................... 161. 附錄五. 首爾市公民參與預算簡介 ....................................................................... 163 i DOI:10.6814/NCCU202100125.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. ii DOI:10.6814/NCCU202100125.

(13) 表次表一五種政策學習理論對政策學習理論三要素之理解比較 ................................ 21 表二訪談對象 ............................................................................................................ 34 表三首爾市公民參與預算基礎教育課程課表 ........................................................ 44 表四首爾市公民參與預算委員會強化教育課程課表 ............................................ 46 表五首爾市與臺北市參與式預算比較 .................................................................... 58 表六首爾市公民參與預算成效檢視 ........................................................................ 65 表七臺北市汲取首爾市公民參與預算經驗之評估標準 ........................................ 91. 政治大表九臺北市汲取首爾市經驗之前瞻性評估結果 .................................................. 132 立表八首爾市經驗是否具值得臺北市經驗汲取之處 .............................................. 129. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iii DOI:10.6814/NCCU202100125.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iv DOI:10.6814/NCCU202100125.

(15) 圖次圖一臺北市參與式預算提案與審查作業程序 ........................................................ 11 圖二研究流程 ............................................................................................................ 13 圖三研究架構 ............................................................................................................ 32 圖四公民參與預算委員會成員 ................................................................................ 41 圖五基礎教育課程 .................................................................................................... 45 圖六強化教育課程 .................................................................................................... 47 圖七首爾市公民參與預算項目 ................................................................................ 48. 政治大. 圖八提案審查 ............................................................................................................ 52. 立. 圖九首爾市舉辦「公民參與預算大會」 ................................................................ 53. ‧ 國. 學. 圖十提案投票站 ........................................................................................................ 54 圖十一首爾市公民參與預算提案與審查流程 ........................................................ 55. ‧. 圖十二首爾市市政府 M-VOTING 網站 2020 年提案項目投票頁面 ....................... 56. Nat. n. al. er. io. sit. y. 圖十三首爾市 M-VOTING 手機應用程式下載頁面與投票頁面 ............................. 56. Ch. engchi. i Un. v. v DOI:10.6814/NCCU202100125.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. vi DOI:10.6814/NCCU202100125.

(17) 第一章. 緒論. 參與式預算已成為許多國家與城市用以落實公民參與或調整資源配置之工具，我國亦不例外；臺北市市長柯文哲於其 2014 年競選政見中，提出了參與式預算之概念，期望能夠藉由參與式預算之推動，有效落實「開放政府，全民參與」，並於其上任後，展開了參與式預算之推行，成為我國第一個以行政體系模式推動參與式預算之城市。臺北市參與式預算推動至今已五年有餘，除展現其初步成果，亦逐漸走向常態化，惟於柯文哲市長已連選連任一次之際，下一任市長是否將繼續支持臺北市參與式預算之推動，成為本研究所關切之處。而因韓國首爾特別市. 政治大. （以下簡稱首爾市）之公民參與預算推動具有其推動持續性，能夠不受政黨輪替. 立. 所影響，因此，究竟首爾市公民參與預算之推動經驗是否具有值得臺北市經驗汲. ‧ 國. 學. 取之處，以及該經驗是否能夠被臺北市所採用並執行，便成為本研究所欲探討之. ‧. 焦點。基於此，本研究將於本章第一節中，闡述本研究之研究緣起；接著，於第二節中，說明本研究之研究目的並提出研究問題；而於此之後，本研究將於第三. y. Nat. er. io. sit. 節中，針對臺北市參與式預算之推動緣起、設計與執行過程進行介紹；並於第四節中，說明本研究之研究流程設計。. n. al. i Un. Ch. v. 第一節e n g 研究緣起 chi. 於民主治理之脈絡下，公民參與已成為當代所重視之重要課題，許多國家紛紛採用參與式預算作為民主治理與落實公民參與之工具，而我國至 2013 年爆發太陽花學運後，參與式預算始於 2014 年縣市長選舉中幾位候選人之政見中被提出，並於該些縣市長當選後予以執行，促使我國掀起一股「參與式預算熱」（PB boom），使參與式預算擴散至全臺各地（葉欣怡，2017）。而參與式預算自我國實施以來，展現了許多不同類型之實施樣貌，學者將該些不同實施樣貌分為三種主要模式，分別為「行政體系推動模式」、「議員建議款推動模式」與「標案推動模式」，臺北市則係領先全臺其他城市，以「行政體系推動模式」去推動參與式預 1 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(18) 算計畫，顯示出了臺北市欲以參與式預算帶動行政革新之決心（萬毓澤，2016）。然而，公民參與之有效落實，並非僅是指短時間為公民提供參與機會，而係應藉由長時間之推動，使公民從中學習該如何表達自身意見、如何尊重與包容他人意見、如何與他人進行討論以達成共識，並且養成參與公共事務之習慣，進而具備公民社會成員所需具備之公民意識、公民責任與參與能力；因此，欲以參與式預算作為民主治理與落實公民參與之工具，並有效促進參與式民主與落實直接民主價值，應將參與式預算作為一長期推動之計畫並且予以實踐，使能確實發揮參與式預算可能為民主治理帶來之效果，同時避免功虧一簣或資源浪費之情形產生。參與式預算自 2015 年於我國推動至今已四年有餘，並已展現了初步成果，. 政治大. 惟許多參與式預算計畫於我國實施並未具有持續性，如參與式預算計畫隨著計畫. 立. 結束而停擺，又如於某些縣市，亦因受選舉之政黨輪替影響，新上任行政首長並. ‧ 國. 學. 未肯定與支持參與式預算之推動，使參與式預算之推動從施政項目中被剔除，中. ‧. 斷了參與式預算之推動，影響到以參與式預算有效落實直接民主價值之可能性，以及長期實行參與式預算所能於民主治理上看見之效果；而臺北市辦理參與式預. y. Nat. er. io. sit. 算多年，除展現其初步成果，亦逐漸走向常態化，惟未鑲嵌於體制內之公民參與很容易因不同政治首長所持有之理念與態度而有所變動，故於許多我國參與式預. n. al. Ch. i Un. v. 算計畫隨著計畫結束而停擺，亦或是因政黨輪替而被從施政項目中被剔除，且臺. engchi. 北市市長柯文哲已連選連任一次之際，下一任臺北市市長是否將繼續肯定與支持臺北市參與式預算之推動，使臺北市參與式預算之推動能具備持續性，亦或是將不肯定與不支持參與式預算之推動，使臺北市參與式預算從施政項目中被剔除，中斷了參與式預算之推動，影響到以參與式預算有效落實直接民主價值之機會，以及長期實行參與式預算所能於民主治理上看見之效果，便成為本研究所關切之處。而以此關切觀韓國參與式預算，可以發現同處東亞之韓國早於 2003 年盧武鉉政府時期便已經引入參與式預算，並於 2005 年時，修訂韓國《地方財政法》與《地方財政法執行法令》，合法建立了參與式預算實行之基礎，且直至 2011 年李明博政府時期，再次修訂《地方財政法》，將原本能由地方政府自行決定是否 2 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(19) 引入之參與式預算制度改為強制實施規定，同時授權各地方政府自行頒布參與式預算運行條例以規定具體之執行方法（Jongpil & Daejin, 2017），使與我國臺北市同為首都地位之首爾市，於 2012 年頒布了《首爾居民參與預算條例》，詳細的制定了參與式預算之參與程序，保障了公民參與預算編製與決定過程之權利，並為參與式預算提供了體制、框架，以及推動之持續性基礎；接著，於 2017 年文在寅政府時期，將條例名稱更名為《首爾公民參與預算條例》，並同時擴大公民對預算過程之參與（Hwang & Song, 2013），被韓國公共安全部評選為營運公民參與預算之優良地區，從中顯示出了首爾市公民參與預算推動之有效性。1故基於上述本研究所關切之處以及首爾市公民參與預算之推動狀況，本研究欲選擇此同. 政治大. 為亞洲地區國家、同為國家首都，且同為以行政體系推動模式進行參與式預算推. 立. 動之首爾市進行探討，期望能瞭解首爾市公民參與預算之推動經驗是否能為臺北. ‧ 國. 學. 市參與式預算之推動持續性帶來幫助，亦或是是否有其他值得臺北市經驗汲取之. ‧. 處，以為臺北市參與式預算提供未來政策規劃上之參考與建議。. y. Nat. sit. io. n. al. 研究目的與問題. er. 第二節. 壹、研究目的. Ch. engchi. i Un. v. 參與式預算為一民主治理與落實公民參與之工具，其提供了公民能夠共同參與預算過程之管道，並於該過程中，一同發想、討論、學習與決定，使預算之分配與決定能更加符合公民需求，進而促進參與式民主，落實直接民主價值；惟一次性或短時間之參與式預算推動並不一定能為落實公民參與帶來成效，公民參與之推動與普及需經長時間之努力與累積，始能有效落實並看見成效。觀首爾市公. 1. 每年之提案項目數與參加人數亦維持於一定水準：2012 年提案數 402 個；2013 年提案數 1460 個；2014 年提案數 1533 個；2015 年提案數 3593 個；2016 年提案數 3979 個；2017 年提案數 3432 個；2018 年提案數 3288 個。2015 年參加人數 103,531 人；2016 年參加人數 109,938 人； 2017 年參加人數 116,943 人；2018 年參加人數 120,801 人。資料來源：Seoul Metropolitan Government (2019: 116)。 3 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(20) 民參與預算，其以《地方財政法》、《地方財政法執行法令》與《首爾公民參與預算條例》作為其推動參與式預算之基礎，使參與式預算之推動能不受選舉政黨輪替影響，具備推動之持續性，並被韓國公共安全部評選為營運公民參與預算之優良地區，顯示出其推動之有效性；且根據我國相關研究指出，若能協助我國參與式預算適度制度化，藉由立法將參與式預算納入決策制度框架內，或許能使參與式預算涵蓋更為實質之影響力、專業性、代表性與合法性，亦能更加彰顯直接民主價值（蘇彩足、孫煒、蔡馨芳、陳思穎、廖唯傑，2015；張玲玲，2017）。故本研究期望達到之研究目的，一為藉由蒐集相關文獻，瞭解首爾市推動公民參與預算之資訊，如其源起、設計與執行過程等；二為透過瞭解我國政府人員、. 政治大. 專家學者與議員之想法，探討首爾市推動公民參與預算之經驗是否能為臺北市參. 立. 與式預算之推動持續性帶來幫助，亦或是是否有其他值得臺北市經驗汲取之處，. ‧ 國. 學. 以及若欲汲取該經驗，該如何進行汲取與是否能被臺北市所採用並執行；三則為. ‧. 整理並分析本研究所獲得之相關資訊，期望能為臺北市參與式預算提供未來規劃上之參考與建議。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 貳、研究問題. i Un. v. 本研究欲探討首爾市推動公民參與預算之經驗是否能為臺北市參與式預算. Ch. engchi. 之推動持續性帶來幫助，亦或是是否有其他值得臺北市經驗汲取之處，以及若欲汲取首爾市推動公民參與預算之經驗，該如何進行經驗汲取與是否能被臺北市所採用並執行，故本研究之研究問題如下：一、首爾市公民參與預算有哪些值得臺北市參與式預算經驗汲取之處？二、若欲汲取首爾市公民參與預算之經驗，應如何汲取之？三、首爾市公民參與預算之經驗是否可被臺北市所採用並執行？. 4 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(21) 第三節. 臺北市參與式預算. 壹、緣起於我國公民運動越趨頻繁，民主化前進遭遇瓶頸，現行體制無法有效反應民意之脈絡下，為改善民意無法及時表達之問題，臺北市市長柯文哲以「開放政府，全民參與」作為其競選時之政見，並於其新市政白皮書中，提出參與式預算之概念（臺北市政府民政局，2017：4-11）。臺北市市長柯文哲認為，參與式預算已被許多國家所採用，世界上已大約有 1500 個城市進行了參與式預算之推動，我國應打開國際視野，引進參與式預算，2並設計一套使民眾能一同參與預算提出與. 政治大. 審議之制度，3鼓勵民眾積極參與，使民眾之聲音能被聽見、使政府能瞭解民眾. 立. 真正所需的是什麼，並使施政項目與預算能夠充分連結，解決政府預算決策無法. ‧ 國. 學. 反映民眾偏好之問題，同時有效落實「開放政府，全民參與」。. ‧. 於臺北市市長柯文哲上任後，其便以此競選承諾，展開了參與式預算之推行，成為我國第一個以行政體系模式推動參與式預算之城市，並經由臺北市政府民政. y. Nat. er. io. sit. 局、公民參與委員會與研考會對參與式預算進行設計與評估，同時亦向專家學者請益（臺北市政府民政局，2017：52-65），將參與式預算規劃朝向「監督現有預. n. al. Ch. i Un. v. 算編列與執行」、「公民預算提案」與「檢視各局處既有計畫公民參與機制」等三. engchi. 大面向進行，並設計「臺北市推動參與式預算制度公民提案與審查作業程序」與五階段 SOP 以完善參與式預算之推行，同時重視公民參與之教育訓練，設計相關教育課程，使市民與負責相關業務之公務員能夠具備公民參與之正確觀念，以更加有效的進行參與式預算之推動。4故臺北市於 2015 年 7 月開始了參與式預算之試辦與推動，期望能通過參與式預算之運作，提供市民新的公民參與管道與機. 2. 資料來源：柯 P 新政，2019 年 11 月 5 日，取自： https://doctorkowj.gitbooks.io/kppolicy/content/chapter_1/1_ivoting__3.html。 3 資料來源：柯 P 新政#3 參與式預算，2019 年 11 月 5 日，取自： http://kptaipei.tumblr.com/post/94296838864/柯 P 新政 3-參與式預算。 4 資料來源：臺北市政府公民提案參與式預算資訊平台，2019 年 11 月 5 日，取自： http://pb.taipei/ct.asp?xItem=113566028&ctNode=82081&mp=100012。 5 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(22) 會，使市民能一同參與、討論與決定部分預算該用於何處以及如何進行分配，亦能從參與之過程中，學習表達意見，體會直接民主的核心價值。. 貳、設計與執行過程一、參與資格與對象關於臺北市參與式預算參加培訓課程與提案之資格與對象設定，原先設有 18 歲之年齡資格限制，而為擴大參與，臺北市將年齡資格限制下修至 16 歲，並納入了民間組織之參與，亦即，現今凡是於臺北市設籍、居住、就學或就業，且年滿 16 歲之人，或是對公共事務具有熱忱. 政治大. 之民間組織，皆可參加參與式預算之培訓課程與進行提案；5而於最終. 立. 之提案投票資格設計，凡是於臺北市設籍、居住、就學或就業，且年滿. ‧ 國. 學. 16 歲之人，皆可參加參與式預算之提案投票。6 二、主辦機關與運作體系設置. ‧. 臺北市於 2014 年設置「公民參與委員會」，此委員會由 21 人至 25. Nat. sit. y. 人組成，其中包括 8 至 12 位由市民自行上網報名並參加遴選所選出之. n. al. er. io. 府外市民委員，委員之任期為兩年，期滿得連任；又此委員會分為「公. i Un. v. 民參政組」、「開放資料組」、「參與預算組」與「資料探勘組」四個工作. Ch. engchi. 小組，其中，「參與預算組」便是由臺北市政府民政局主責，由主計處與工務局協辦，針對參與式預算之制度政策、執行計畫與作業流程進行討論與研擬，以確保參與式預算推動與審議之完善。7 而臺北市之參與式預算分為市級參與式預算與區級參與式預算，市. 5. 資料來源：臺北市政府公民提案參與式預算資訊平台，2019 年 11 月 6 日，取自： https://pb.taipei/News_Content.aspx?n=4609494B482EF838&sms=05DACFD82D35E00C&s=039C7 1F1DDCB3540。 6. 資料來源：臺北市 109 年參與式預算提案 i-Voting 活動新聞稿，2020 年 11 月 24 日，取自： https://ca.gov.taipei/News_Content.aspx?n=080D7D061A30C74B&s=4D7AF68643ADD837 7. 資料來源：臺北市政府公民參與委員會設置要點， 2019 年 11 月 7 日，取自： http://www.laws.taipei.gov.tw/lawsystem/wfLaw_ArticleContent.aspx?LawID=P26A201020150302&RealID=26-01-2010。 6 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(23) 級參與式預算之主辦機關係以議題類別決定，由該議題之權管機關為主辦機關，並由該權管機關或其所屬機關為執行機關，而區級參與式預算之主辦機關則為臺北市政府民政局，並由臺北市各區公所為執行機關。 8. 再者，選擇臺北市政府民政局作為區級參與式預算主辦機關之原因在. 於，參與式預算係為以民眾角度出發，重視與民眾之溝通與交流之設計，臺北市政府民政局所負責之業務最貼近民眾生活，能夠使參與式預算之推動更貼近民眾之生活脈絡（臺北市政府民政局，2017：52-65）；同時，選擇臺北市各區公所作為區級參與式預算執行機關之原因在於，臺北市各區公所具有與民眾溝通與交流之豐富經驗，且參與式預算之需求多以. 政治大. 地方基礎建設需求為主，為臺北市各區公所經建課主要且熟悉之業務. 立. 合作夥伴，能為參與式預算之執行帶來助益。. 學. ‧ 國. （臺北市政府民政局，2017：52-65），故以其作為臺北市政府民政局之. ‧. 另外，臺北市亦於 2016 年成立「參與式預算官學聯盟」，建構「陪伴學校與行政機關」之合作體系，即於參與式預算之運作過程中，為臺. y. Nat. er. io. sit. 北市 12 個行政區各自配對一個「陪伴學校」，與專家學者形成合作夥伴關係，以納入專家學者之專業知識協助，並善用臺北市教育資源，打造. n. al. Ch. i Un. v. 協力式之參與過程，使參與式預算之推動與實行更趨完善（臺北市政府民政局，2017：52-65）。. engchi. 三、推廣教育課程之規劃於參與式預算之培力方面，臺北市政府與「陪伴學校」進行合作，推出參與式預算之推廣教育課程，並將推廣教育課程分為「初階課程」、「進階課程」與「審議員培訓課程」，使民眾能夠更加瞭解參與式預算之內涵、理念與流程等，並具備一同進行討論與提案之能力（臺北市政. 8. 資料來源：臺北市參與式預算提案說明會執行計畫，2019 年 11 月 7 日，取自：https://wwwws.gov.taipei/Download.ashx?u=LzAwMS9VcGxvYWQvMzE4L3JlbGZpbGUvMjg3MzMvNzQwOT M2MC83OTI3MTQ0NjQ0MzQucGRm&n=NzkyNzE0NDY0NDM0LnBkZg%3d%3d&icon=..pdf。 7 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(24) 府民政局，2017：52-65）。其中，「初階課程」係為一 3 小時之培訓課程，其目的在於使民眾能夠瞭解參與式預算之基礎知識，如瞭解參與式預算之概念、國外推動參與式預算之相關案例，以及臺北市參與式預算之 SOP（臺北市政府民政局，2017：59），並透過實際演練，使民眾能夠適應此鼓勵主動提出意見、共同討論與溝通，以及重視尊重與包容之公民參與模式，為初踏入參與式預算之民眾提供了良好的入門管道。而民眾於參加完「初階課程」後，便將取得「進階課程」之參加資格，能夠於 6 小時之「進階課程」中，瞭解臺北市政府預算編列之方式、. 政治大. 參與式預算之提案流程與技巧，並從中提升公民素養與提案發想之能力，. 立. 同時亦能透過實際演練，模擬提案情境，進行提案之討論與撰寫。最後，. ‧ 國. 學. 於參加完「進階課程」後，便將取得「審議員培訓課程」之參加資格，. ‧. 使對成為提案工作坊主持人、桌長或記錄有興趣之民眾，能夠藉由此 9 小時加上 3 場提案工作坊或提案審議小組之「審議員培訓課程」，學習. y. Nat. er. io. sit. 到擔任提案工作坊主持人、桌長或記錄應具備之核心能力，並於完成此課程後，具備擔任主持人、桌長或記錄之資格，以培育出更多專業人才。. n. al. Ch. i Un. v. 四、參與式預算項目、執行程序與提案管理系統之設置. engchi. 臺北市之參與式預算分為市級參與式預算與區級參與式預算，兩者於作業程序上並無太大差異，主要之差異在於，市級參與式預算須設定議題及對象，以達聚焦效果，使討論與執行能更有效進行，而區級參與式預算則是以居民對於在地街道、巷弄、公園、教育或環保等小範圍需求為主要討論內容，並以此進行提案（臺北市政府民政局，2017：100109）。而臺北市市級參與式預算與區級參與式預算之公民提案與審查作. 8 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(25) 業程序皆有五個階段，兩者之審查作業程序如下（參見圖一）：9 （一）. 推廣階段每年度之 1 月至 5 月為市級參與式預算之推廣階段，而區級參. 與式預算則將於全年度進行參與式預算之推廣。於此階段，將針對臺北市與行政區編列預算之情形、參與式預算制度之概念與內涵，以及提案方法與流程等舉辦推廣活動、教育課程與公民提案說明會，使市民能夠瞭解何謂參與式預算及其相關基本知識。（二）. 提案審查階段每年度之 6 月至 12 月為市級參與式預算之提案審查階段，而. 政治大. 區級參與式預算則將於每年度之 1 月至 5 月進行參與式預算之提. 立. 案審查。於此階段，市民可以透過前往「臺北市政府公民提案參與. ‧ 國. 學. 式預算資訊平台」或親自前往臺北市政府民政局自治行政科櫃檯之. ‧. 方式進行市級與區級參與式預算之提案，亦可透過前往臺北市各區公所網站繳交區級參與式預算之提案構想書；10而於初步彙整提案. y. Nat. er. io. sit. 後，便將邀請提案人與市民參加住民大會，對提案進行充分討論；接著，舉辦提案審議工作坊，邀請權管機關、專家學者與提案人進. n. al. Ch. i Un. v. 行提案之討論與審議，提供提案建議，並協助市民修正提案計畫，. engchi. 使提案更具可行性；於此之後，再將修正後之提案置於臺北市政府公民提案參與式預算資訊平台，並舉辦提案投票，使市民能對提案表示意見，亦對提案進行優先順序排列。（三）. 預算評估階段每年度之 1 月為市級參與式預算提案之預算評估階段，而區級. 9. 資料來源：臺北市推動參與式預算制度公民提案與審查作業程序（市級），2019 年 11 月 7 日，取自：https://pse.is/K25ZA。臺北市推動參與式預算制度公民提案與審查作業程序（區級），2019 年 11 月 7 日，取自：https://pse.is/KS2F3。 10 資料來源：臺北市政府公民提案參與式預算資訊平台，2019 年 11 月 7 日，取自： https://pb.taipei/News_Content.aspx?n=4609494B482EF838&sms=05DACFD82D35E00C&s=039C7 1F1DDCB3540。 9 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(26) 參與式預算則將於每年度之 6 月進行參與式預算提案之預算評估。於此階段，主辦機關將彙整提案，與研考會及主計處召開會議進行分案，並對提案執行進行預算規劃，接著便交由臺北市政府公民參與委員會參與預算組進行提案審查，於審查後提交於大會報告結果；若提案可納入當年度之預算，便將於該年度執行，而若提案無法納入當年度之預算，則將該提案納入下一年度之預算。（四）. 預算審查階段每年度之 7 月至 8 月為市級與區級參與式預算之預算審查階. 段。於此階段，將由臺北市政府民政局會同相關機關辦理提案預算. 政治大. 之初審及確定預算金額，並將預算審查結果提報於臺北市政府公民. 立. 參與委員會。. ‧ 國. 學. （五）. 議會監督階段. ‧. 於議會監督階段，將由臺北市市長向臺北市議會進行年度總預. 算案之編制報告，並爭取下一年度之預算，同時，臺北市議會亦將. y. Nat. 督，以確保提案之有效執行。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 於全年度，對市級與區級參與式預算提案之執行過程與狀況進行監. i Un. v. 10 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(27) 政治大資料來源：臺北市推動參與式預算制度公民提案與審查作業程序（市級），2019 立年 11 月 7 日，取自：https://pse.is/K25ZA；臺北市推動參與式預算制度公民提案圖一臺北市參與式預算提案與審查作業程序. ‧ 國. 學. 與審查作業程序（區級），2019 年 11 月 7 日，取自：https://pse.is/KS2F3. 11. ‧. 另外，臺北市亦設置「臺北市政府公民提案參與式預算資訊平台」，提供參與式預算之最新消息、相關概念說明、推廣教育課程報名與提. y. Nat. er. io. sit. 案管道，並公開提案之辦理情形、年度預算與年度施政計畫，以使民眾能夠獲取參與式預算之相關資訊，更加瞭解參與式預算之運作過程與推. n. al. Ch. i Un. v. 動情形，並有效落實「開放政府，全民參與」之理念。五、投票方式. engchi. 臺北市於 2015 年推出 i-Voting 網路投票系統，期望藉由網路科技拉近政府與人民之間的距離，以有效蒐集公民意見，並促進公民對於公共事務之關注與討論（臺北市政府研究發展考核委員會，2018:21-26）。因此，民眾除了能夠前往部分捷運站或活動中心之設點進行現場投票，亦可通過 i-Voting 網站，12藉由網路投票之方式，參與參與式預算之提案投票。. 11 12. 臺北市政府公民提案參與式預算資訊平台：https://pb.taipei/Default.aspx。臺北市政府 i-Voting 網路投票網站：https://ivoting.taipei/。 11 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(28) 六、預算編列臺北市參與式預算之預算編列，係由臺北市政府民政局會同相關機關對參與式預算提案進行預算評估，以規劃提案執行所需之經費，並針對預算進行初審，同時確定預算金額，由既有公務預算支應，而於公務預算無法支應時，則依照臺北市政府預算編列程序，新編預算科目與經費，作為提案執行之經費，亦使預算之編列、執行與決算皆能有效受到議會監督（許敏娟、黃琬瑜、曾丰彥、林德芳，2017：345-348）。. 第四節. 立. 研究流程. 政治大. 關於本研究於研究流程上之安排，本研究首先藉由說明本研究之研究緣起，. ‧ 國. 學. 確認本研究之研究主題，並提出本研究之研究目的與研究問題；接著，本研究針對臺北市推動參與式預算之經驗、參與式預算，以及經驗汲取理論進行文獻與相. ‧. 關資訊之蒐集與檢閱，並以所蒐集到之文獻與相關資訊為基礎，進行本研究之研. Nat. sit. y. 究設計，提出本研究之研究架構；於此之後，本研究便將針對首爾市推動公民參. n. al. er. io. 與預算之詳細資訊進行整理、討論與分析，並以深入訪談之方式，面對面與受訪. i Un. v. 者進行交流，將經由訪談所蒐集到之資訊進一步進行研究分析與討論，以於最後. Ch. engchi. 提出本研究之研究結論與研究建議，如圖二所示：. 12 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(29) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖二研究流程資料來源：本研究自行整理與繪製. 13 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(30) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 14 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(31) 第二章. 文獻檢閱. 於本章文獻檢閱中，本研究將首先於第一節針對參與式預算之概念、核心原則與推動模式進行文獻檢閱，並回顧與參與式預算相關之研究；接著，於本章第二節中，本研究將針對政策學習理論之概念與特性進行探討，以從中選擇本研究欲採用之理論基礎，並瞭解該理論基礎所對應之相關概念，如該理論之概念、特性與運用等，同時，針對該理論基礎之相關研究進行回顧；最後，於本章第三節中，本研究將針對首爾市公民參與預算進行文獻檢閱，整理出首爾市推動公民參與預算之緣起、設計與執行過程，以瞭解首爾市如何進行其公民參與預算之推動。. 治政大第一節參與式預算立 ‧ 國. 學. 壹、概念與核心原則. ‧. 參與式預算之核心價值為公民參與，其為實踐公民參與之具體機制，其藉由提供公民參與公共資源分配之管道，於預算過程中賦予公民權利，與公民一同進. y. Nat. er. io. sit. 行討論，並於預算決策過程中納入公民意見，使有效進行公共資源分配，不僅改變了傳統預算過程封閉之現象、提升了施政效率與預算透明度，亦減少了腐敗之. n. al. Ch. i Un. v. 可能性，為民主質量帶來提升（蘇彩足等人，2015：8-12；徐仁輝，2014：2-3）。. engchi. 而學者指出，即便參與式預算可能具有多種實行型態，其通常包含四大核心原則，一為「包容」，即重視社會上較無法發聲之群體，鼓勵他們一同針對公共資源分配進行討論，並促成更具包容性之參與過程、二為「審議」，即重視公共預算分配與決定過程中之說理、溝通、討論與學習，換言之，公民能透過提出令人信服之理由，進而與他人進行溝通與討論，使公共資源之分配與決定更具正當性，同時亦從此過程中，學習到預算之相關知識，以及互惠、合作與同理等公共精神、三為「決定」，即授權公民能夠一同參與公共資源分配之討論，並一同決定預算支出之優先順序，四則為「社會正義」，即推動社會正義，如追求重分配、將弱勢群體納入參與過程並關切他們所需，或是賦予公民決定之權力，皆為提升 15 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(32) 社會正義之方式（林國明，2015：127-160）。由此可知，參與式預算係為一有別於傳統代議制度之預算分配與決定方式，其賦予了公民權力，提供了公民參與之新管道與機會，並於此參與之過程中，納入「包容」、「審議」、「決定」與「社會正義」四大要素，使公民能透過民主審議之方式，一同參與、討論與決定部分預算該用於何處以及如何進行分配，亦使公民能從參與之過程中，學習表達自身意見、尊重他人意見、與他人經由討論達成共識，並培養參與公共事務之習慣與能力，同時體會直接民主核心價值。. 貳、推動模式與我國實施經驗. 政治大. 參與式預算於我國實施以來，展現了許多不同類型之實施樣貌，最常見之推. 立. 動模式包括行政體系推動模式、議員建議款推動模式，以及標案推動模式：. ‧ 國. 學. 一、行政體系推動模式. 此為臺北市推動參與式預算之模式，係由行政機關發起，並由行政. ‧. 機關將獲選提案納入當年度或下一年度預算予以執行之推動模式；其優. Nat. sit. y. 點在於，對既有預算分配與決定程序衝擊較小，較能避免因既有程序變. n. al. er. io. 動所產生之衝突；然而，此模式於提案同時涉及多個政府局處業務時，. i Un. v. 將可能產生權責不清、資訊落差或協調上之問題，且因此模式係由行政. Ch. engchi. 機關所發起，故行政首長對於參與式預算推動之肯定與支持，將成為成功且持續推動參與式預算之重要因素（萬毓澤，2016）。二、議員建議款推動模式此模式係為由議員拿出一定比例之議員分配款或工程建議款，由行政機關從旁協助，使地方居民一同參與討論並選出獲選提案，再由議員提出，提請行政機關予以執行之參與式預算推動模式，具有較能避免府會衝突之優點（萬毓澤，2016）。如新北市市議員陳儀君、洪佳君與劉美芳分別拿出一定比例之工程建議款，辦理新店達觀里、東昇里與宏翠里之參與式預算，以及市議員陳幸進為社會局所舉辦之蘆洲社福參與式 16 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(33) 預算提供預算皆屬之（臺北市政府民政局，2017：42-43；劉宗熹、王國政，2018：2-3；徐淑敏、高光義、蔡馨芳、李俊達，2018：20-58）。三、標案推動模式此模式係透過委外，將參與式預算委由學術團隊或民間團體進行規劃與辦理之參與式預算推動模式，優點在於能於原本缺乏公民參與之委辦或補助案中，添加公民參與及審議之色彩，惟缺點在於，其通常具案件式之性質，參與式預算之推動常隨著案子結束而停擺，亦較不易建立扎實之作戰團隊與實作經驗（萬毓澤，2016；臺北市政府民政局，2017： 43-45）。如新北市經發局委託永和與蘆荻社區大學所辦理之「節電參與. 政治大. 式預算計畫」與高雄市研考會委託中山大學社會學系與高雄第一社大所. 立. 辦理之「濱線文化廊道參與式預算實驗計畫」等皆屬之（萬毓澤，2016）。. ‧ 國. 學. 而截至 2017 年，於我國舉辦之參與式預算試辦計畫已累積超過 236 個案例. ‧. （林雨潔、劉宗熹、莊宜貞，2017：2），然而至今，許多參與式預算計畫隨著計畫結束而停擺，亦或是因政黨輪替，從施政項目中被剔除，僅剩臺北市、新北市、. y. Nat. n. al. er. io 參、相關研究探討. sit. 桃園市與台南市仍持續推動，使參與式預算之推動之持續性成為一大關注焦點。. Ch. engchi. i Un. v. 檢視國外參與式預算之相關研究，大致上可以分為個案型、比較型與議題型之研究；其中，個案型之研究係針對某一地區、國家或某一城市推動參與式預算之經驗作為個案進行探討之研究，使能從中瞭解某一地區、國家或城市推動參與式預算之過程、挑戰與效果，如美國波士頓、荷蘭霍格芬市與韓國首爾市等國家與地區之參與式預算皆曾被作為個案進行研究（Collins, Augsberger, Gecker & Lusk, 2018; Geurtz & van de Wijdeven, 2010; Tobin, Wonhyuk & Jesse, 2014）；比較型研究則係選擇兩個以上國家或城市進行比較之研究，如有學者針對美國洛杉磯與韓國北谷之參與式預算進行比較，探討參與式預算如何促進公民與政府人員之交流，發現了參與式預算之貢獻與局限性，又如有學者針對中國無錫市與溫嶺市 17 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(34) 之參與式預算進行研究，從中比較兩者對於增進地方政府公共預算合法性之影響皆屬之（Soojin ＆ Hindy Lauer, 2013; Yan & Wen, 2012）；而議題型研究則係將參與式預算與當代新興議題進行連結之研究，如於資訊通訊技術快速發展之際，出現了探討資訊通訊技術（ICT）與社交媒體平台對參與式預算過程所帶來之影響研究（Kapoor, Omar & Sivarajah, 2017; Gordon, Osgood & Boden, 2017）。另外，檢視國內參與式預算之相關研究，大致上可以分為制度層面與個案層面之研究；其中，制度層面之研究係聚焦於參與式預算之理論探究、可行性評估與各國之推動經驗，為參與式預算之推動與實施提供了良好之基礎（徐仁輝，2014；蘇彩足等人，2015），如蘇彩足等人（2015）於研究中針對經濟發展、民主化歷. 政治大. 程與公民成熟度與我國較為接近之韓國蔚山市東區與日本市川市進行深入探討，. 立. 發現韓國蔚山市東區藉由開放其總支出之 12%至 15%之方式，使公民能夠參與. ‧ 國. 學. 預算配置與規劃之決定過程，並發現日本市川市藉由以其稅收 1%補助非營利組. ‧. 織活動與公民參與之方式，進行了參與式預算之推動，進而促進其民眾之積極參與。而個案層面之研究則可細分為以議題、社區或市政為單位去探究參與式預算. y. Nat. er. io. sit. 推動過程與成效之研究，如於議題型方面，有針對身心障礙者就業促進方案參與式預算試辦計畫與臺北市新移民參與式預算進行探討之研究（葉欣怡、林祐聖，. n. al. Ch. i Un. v. 2017；游于穎，2019）；於社區型方面，有針對文化部所推展之公民審議及參與. engchi. 式預算實驗計畫等為個案進行探討之研究（葉欣怡、陳東升、林國明、林祐聖， 2016）；於市政方面，則有以台中市參與式預算為個案，針對其推動過程中面臨之問題與執行成效進行探討之研究（蘇淑婷，2017），亦有以臺北市參與式預算為個案，針對其執行之過程、限制與成效、參與式預算與代議政治之競合情形，以及基層公務人員辦理參與式預算之情緒勞務等進行探討之研究（蔡建宗，2018；張玲玲，2017；呂冠瑩，2018；張婷瑄，2018；陳亭妤，2018；彭莞婷，2018；鄭宜婷，2018）。綜上所述，可以發現參與式預算之相關研究多為以某一參與式預算推動經驗為個案，從中瞭解推動過程中之問題、挑戰與效果，亦或是以不同觀點予以切入， 18 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(35) 進而發現不同觀點底下之參與式預算問題點。而關於參與式預算實踐可行性之研究，多為參與式預算推動初期所有之研究，然而，於我國許多參與式預算計畫隨著計畫結束而停擺，亦或是因政黨輪替而被從施政項目中被剔除之際，本研究期望藉由瞭解首爾市公民參與預算之推動經驗，從中探討其是否能為臺北市參與式預算推動之持續性帶來幫助，亦或是是否有其他值得臺北市經驗汲取之處，期望能為臺北市參與式預算提供未來政策規劃上之參考與建議。. 第二節. 經驗汲取. 政治大. 壹、政策學習理論之概念與要素. 立. 政策學習理論因學者間於概念或價值上之差異，其概念與內涵並非相當一致，. ‧ 國. 學. 而從 Bennett 與 Howlett（1992：275-278）、吳定（1998：51-57；2008：362-369）、. ‧. 陳恆鈞（2000：92-98）與黃東益（2011：80）等相關研究中，可以得知政策學習理論大致可分為五種：一為 Hall 之「社會學習理論」（social learning），係指經由. y. Nat. er. io. sit. 各政策行動者之社會價值連結，即充分討論後，嘗試對政策問題本質、範圍與目標等進行重新建構，換言之，於此觀點下之政策制定為一種社會互動之過程與結. n. al. Ch. i Un. v. 果，亦可說是一種政策典範之變遷；二為 Heclo 之「政治學習理論」（political. engchi. learning），係指為適應與回應外在環境變遷，依外在環境之思想、制度與政策實行方法等進行調整，以使政策能夠有效實行，換言之，於此觀點下之政策制定為一種調適外在環境變化之過程；三為 Etheredge 之「政府學習理論」（governmentlearning），係為政府透過學習之方式，改變其平時思考與學習之模式，藉由增進其知識與技術，提升其行動效能之過程；四為 Rose 之「經驗汲取理論」（lessondrawing），係指政策制定者可從他人之正面與負面經驗中學習，以協助處理政策問題或修正政策本身缺失，使政策更加完善與有效，換言之，於此觀點下之政策制定為一汲取他人正面與負面經驗之過程；五則為 Sabatier 之「政策取向學習理論」（policy-oriented learning），係指藉由對政策菁英之信念系統進行修正與改變， 19 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(36) 使其發揮政策學習精神，以促使政策發生變遷並往期許之方向發展。而除了上述五種政策學習理論，政策學習亦可依學習動力來源區分為「外部學習」（exogenous learning）之政策學習型態與「內部學習」（endogenous learning）之政策學習型態，其中，外部學習之學習型態係指其學習動力來源來自於外在，即政策制定者為適應外在環境而改變政策方向，其學習主體通常為大型之公眾參與政策社群，學習目標通常為政策問題本身或對於目標之認知，如上述所提及之社會學習理論便為外部學習型態之例，而內部學習之學習型態則係指學習動力來源來自於對公共政策過程本身之認知，即政策制定者因本身之自覺意識而期望透過學習已改變政策工具、技術或方案，其學習主體通常為較小型或具專業性之政. 政治大. 策網絡，學習目標通常為政策制度或工具，如上述所提及之經驗汲取理論便為內. 立. 部學習型態之例（丘昌泰，2010：434-435；黃東益，2011：80-81；陳恆鈞，2000：. ‧ 國. 學. 98-99）。. ‧. 另外，Bennett 與 Howlett（1992：278-288）提出了政策學習理論之三要素，包括「誰要學習」（who learns），即誰是政策學習之主體、「學習什麼」（learns what），. y. Nat. er. io. sit. 即政策學習欲學習之客體為何，以及「學習效果」（to what effect），即於實際之學習過程中，發生了哪些改變或產生了哪些效果。另外，由於上述所提及之政策. n. al. Ch. i Un. v. 學習理論模糊特性，Hall 之「社會學習理論」、Heclo 之「政治學習理論」、Etheredge. engchi. 之「政府學習理論」、Rose 之「經驗汲取理論」，以及 Sabatier 之「政策取向學習理論」皆對「誰要學習」、「學習什麼」與「學習效果」有著不同之理解，此五種政策學習理論對於政策學習理論三要素之理解如下（參見表一）：. 20 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(37) 表一五種政策學習理論對政策學習理論三要素之理解比較誰要學習社會學習理論. 學習什麼. 學習效果. 於不同政策網絡或政政策目標或持有之政策目標或持有之策社群中之國家或社基本思想與信念. 基本思想與信念發. 會行動者. 生改變，促使政策典範移轉. 政府學習理論. 漸進式改革、政策創. 物. 新或政策改革，以適. 政府行政人員. 立. 應外在環境變化. 政治大知識與效能. 提高知識與效能，產生組織變革，進而影. 學. 響政策變化. 於不同政策網絡或政經驗. 政策工具、程序或方. ‧. 經驗汲取理論. 高級文官與政治人政策本身之特性. ‧ 國. 政治學習理論. 案之變化. sit. y. Nat. 策社群中之國家或社. al. er. io. 會行動者. v. n. 政策取向學習於不同政策網絡或政持有之基本思想與持有之基本思想與理論. Ch. engchi. 策社群中之國家或社信念. i Un. 會行動者. 信念發生改變，政策網絡或政策社群中之國家或社會行動者相互結盟以影響政策發展，使政策能有效執行並達成核心價值. 資料來源： “The lessons of learning: Recounciling theories of policy learning and policy change,” by C. Bennett, & M. Howlett, 1992, Policy Sciences, 25(3), 278-288. 21 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(38) 綜上所述，五種政策學習理論對於政策學習之不同定義，以及對於政策學習要素之不同理解，皆確實呈現出政策學習理論於概念與內涵上之模糊特性，惟即便五種政策學習理論有著不同的概念與內涵，仍可從中發現，政策學習之最終目的皆是為完善政策，使政策能朝向更好的方向發展，以有效解決問題並提供人民所需之優質公共服務。而本研究透過探討首爾市公民參與預算之推動經驗，期望能瞭解首爾市推動公民參與預算之制度、程序、政策工具與方案等是否能協助臺北市處理參與式預算之政策問題或對不滿意之處進行修正，使臺北市參與式預算之推動更加完善與有效，故選擇 Rose 之「經驗汲取理論」作為理論基礎以進行本研究研究問題之探討。. 政治大貳、經驗汲取理論之概念與特性立. ‧ 國. 學. 每個國家於運作之過程中，都可能遭遇到一些問題，即便許多國家認為這些問題係基於該地系絡、時間與空間所獨有的，然而，實際上，這些所遭遇之問題. ‧. 可能普遍存在於其他國家並有所對應，諸如許多國家於教育方面可能共同面臨如. Nat. sit. y. 何有效提升學生能力之問題、於社會福利方面可能共同面臨如何有效實施長照制. n. al. er. io. 度之問題，又如於公共衛生方面可能共同面臨如何有效預防傳染疾病之問題等（Rose, 1991: 3-6; 1993: 4-26）。. Ch. engchi. i Un. v. 基於上述國家間問題之共通性，Rose（1991:3-30 ; 1993: 4-26）提出「經驗汲取理論」，其主要欲探討之問題即為於某地區、城市或國家所採用之政策工具、程序或方案，是否於將來能於另一個地區、城市或國家被採用與執行，亦即，地區、城市或國家間於面臨共同問題時，可以透過自願參考其他地區、城市與國家經驗之方式，協助自身解決問題；故經驗汲取理論係指能夠自願的透過參考他人之正面經驗，經由適當之調整，進行策略汲取，並有效地將該策略運用於自身，以改善當前政策計畫，亦或是能夠透過參考他人之負面經驗，獲得警惕，以瞭解該做些什麼或如何避免負面情形發生。由此可知，「經驗汲取理論」係於發現自身問題或不滿意之處後，藉由瞭解他人之經驗，探討他人所採用之政策工具、程 22 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(39) 序或方案是否能夠適用於自身並予以採用，或是否應予以警惕，以完善政策與有效解決問題之政策學習途徑。而經驗汲取包含了三個特性：一為「經驗是工具性知識」，即其他地區、城市或國家之經驗能夠作為指導性之知識，提供政策制定者行動方案，以有效對政策進行規劃與改進；二為「尋找經驗之動力來自不滿意」，即尋找經驗之動力在於對於現狀感到不滿意，而期望透過尋找其他地區、城市或國家之經驗，消除或減輕該不滿意之處；三為「汲取經驗之方法包括獲取觀念或建立方案」，即可於檢視其他地區、城市或國家之經驗後，透過「複製」（copying）、「仿效」（emulation）、「混合」（hybridization）、「合成」（synthesis）或「啟發」（inspiration）之方式，. 政治大. 獲取觀念或建立控制或解決某項問題之方案，其中，「複製」係指完整採用其他. 立. 地區、城市或國家之政策工具、程序或方案，「仿效」係指採用其他地區、城市. ‧ 國. 學. 或國家之政策工具、程序或方案，但根據自身情況進行適度調整，「混合」係指. ‧. 將兩個不同地方之政策工具、程序或方案進行組合與採用，「合成」係指將三個不同地方之政策工具、程序或方案進行組合與採用，「啟發」則係指受其他地區、. y. Nat. er. io. sit. 城市或國家之經驗激勵，進而開發其他地方尚未有之創新政策工具、程序或方案；而四則為「以可行性（feasibility）與可欲性（desirability）作為經驗汲取評估標. n. al. Ch. i Un. v. 準」，即於進行經驗汲取效用評估—「前瞻性評估」時，以「可行性」與「可欲. engchi. 性」作為標準，使從中瞭解汲取該經驗之技術可行性與政治可欲性，進而瞭解是否能有效採用該經驗，並瞭解汲取過程中可能面臨之障礙，以及若不可行或不可取，該如何對其進行調整以使具備可行性與可欲性（Rose, 1991: 6-28; 1993: 2732；吳定，1998：55-56；2008：366-368）。綜上所述，於民主治理之脈絡下，許多國家與城市紛紛開始了參與式預算之推動，而每個國家與城市於推動參與式預算之過程中，皆可能遭遇一些共同存在之問題，如該如何維持參與式預算之推動或該如何提升參與式預算推動之有效性。而基於此問題之共通性，便可以運用「經驗汲取理論」，透過參考其他地區、城市與國家推動參與式預算之經驗，以該經驗作為一種工具性知識，從中獲取觀念 23 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(40) 或建立方案，並評估該觀念或方案是否能被自身所採用，進而協助自身解決問題。因此，本研究便選定於推動參與式預算之持續性與有效性方面皆具有良好表現，且同為亞洲地區國家、同為國家首都，以及同為以行政體系模式推動參與式預算之首爾市作為欲經驗參考之對象，將首爾市推動公民參與預算之經驗作為一種工具性知識，探討若臺北市欲汲取該經驗，該如何從中獲取觀念或建立方案，並評估該觀念或方案是否能被臺北市所採用與執行，以為臺北市推動參與式預算之持續性與有效性帶來助益。. 參、前瞻性評估之運用. 政治大. 欲進行經驗汲取，第一步應尋找已解決類似問題之其他地區、城市或國家經. 立. 驗，藉由蒐集該經驗之相關資訊，獲得與處理自身問題有關之想法；第二步應將. ‧ 國. 學. 所蒐集到該經驗之相關資訊，轉換成自身語言，進行整理與準確描述，瞭解該經驗之詳細資訊；第三步應將該地區、城市或國家之做法與自身之做法進行比較，. ‧. 而 Rose（2005: 69-74）認為可以藉由七個模型要素去瞭解兩者做法上之不同，並. Nat. sit. y. 以此作為獲取觀念或建立方案之基礎，其中包括「法律規範」，即政策產出之法. n. al. er. io. 律規範基礎、「主責機關」，即推動政策之主要負責單位、「參與人員」，即參與政. i Un. v. 策其中之相關人員、「預算來源」，即辦理政策之預算來源，如來自於預算編列、. Ch. engchi. 稅收或使用者付費等多種來源、「政策產出」，即政策之產出，不論是公共服務或建設等皆可能為產出之形式、「政策接受者」，即政策實行之接受者，其可能為個人、團體或組織等，以及「欲達成目標」，即計畫欲促進之結果；第四步應選擇以「複製」、「仿效」、「混合」、「合成」或「啟發」之方式，獲取觀念或建立方案；而第五步則應對該觀念或方案是否於將來能於自身地區、城市或國家被採用與執行進行「前瞻性評估」（prospective evaluation）（Rose, 1991: 19-24; 1993: 27-32；陳恆鈞，2000：96）。此前瞻性評估與平時所見之回顧式評估並不相同，回顧式評估係於政策實施一段時間或數年後，基於經驗證據所進行之評估類型，然而，前瞻性評估係屬於一種事前評估，係於不確定條件下，針對是否藉由「複製」、 24 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(41) 「仿效」、「混合」、「合成」或「啟發」之方式，採用其他地方之政策工具、程序或方案進行評估之評估類型（Rose, 1991: 22-24; 1993: 32-34），使能提早藉由此評估獲取決策資訊，有效地進行決策。而前瞻性評估以「可行性」與「可欲性」作為評估標準；「技術可行性」為從技術層面，評估是否具備汲取其他地方政策工具、程序或方案之技術，或評估是否具備足夠資源去採用其他地方之政策工具、程序或方案以達計畫目標；換言之，技術可行性係評估若欲汲取其他地方政策工具、程序或方案，是否將產生實務技術上之困難，而導致汲取之成效受到影響；另外，可行性之評估，通常將需藉助學者之專業知識或技術專家之專業技術去進行，始能較為準確的瞭解是否確. 政治大. 實具備汲取其他地方政策工具、程序或方案之可行性（Rose, 1991: 24-28; 1993:. 立. 34-44; 2005: 90-116；張世賢，1986：101-110；鍾起岱，1997：52-54；吳定，1998：. ‧ 國. 學. 56；黃東益，2011：84-85）。. ‧. 「政治可欲性」則為從政治層面，探討所欲汲取之政策工具、程序或方案之政治上價值或目標是否受到政治人物之肯定，即評估該政策工具、程序或方案於. y. Nat. io. sit. 政治系絡中被接受之程度，以瞭解是否具備價值判斷上之政治可欲性（Rose, 1991:. n. al. er. 24-28; 1993: 34-44; 2005: 90-116；吳定，1998：56；黃東益，2011：84-85）。而. Ch. i Un. v. Patton 與 Sawicki（1993）指出，政治可欲性之評估標準有五個，第一個為「接受. engchi. 性」（acceptability），係指政治過程中參與者對該政策工具、程序或方案之接受情形，亦即，政策分析人員應設法瞭解重大利害關係者及政府主事機關有哪些，設身處地地從利害關係人之角度去設想特定利害關係人所持之立場與可能採取之行動，進而評估可能對政策方案帶來之衝擊，並從過去經驗中推論這些利害關係人於何時較能接納該政策工具、程序或方案，以掌握提出建言之適當時機；第二個為「適當性」（appropriateness），係指採用該政策工具、程序或方案之目標是否與社會共同追求之價值一致；第三個為「回應性」（responsiveness），即所採用之政策工具、程序或方案是否能滿足標的團體之需求；第四個為「合法性」（legal），即探討現存法律或現行制度是否允許採用該政策工具、程序或方案，而若不允許， 25 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(42) 政策分析人員亦應思考該如何進行法律修正，或是是否能利用藉由懇談以化解衝突之「求同存異」方式、藉由方案修改使各方能予以接受之「妥協」方式、藉由控制議程或借力使力之「操弄政治抉擇情境」方式，或是藉由說服他人接受之「雄辯」方式去解決相關政治問題，使該政策工具、程序或方案能順利被採用；第五個則為「公平性」（equity），係指所採用之政策工具、程序或方案之效益是否平均分配於標的團體，若有，則達到公平性之標準（丘昌泰、余致力、羅清俊、張四明、李允傑，2001：375-377；朱志宏，2000：94-100；余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩，2007：157-162）。再者，依據「可行性」與「可欲性」之高與低，經驗汲取可以區分為四種情. 政治大. 形；第一種情形為「雙重可取」（doubly desirable），係指於技術可行性與政治可. 立. 行性皆高時，將產生「令人滿意之調整」，即專家學者認為汲取該政策工具、程. ‧ 國. 學. 序或方案所需之技術與資源係於能力範圍內，具備可行性，且政治人物亦認為汲. ‧. 取該政策工具、程序或方案與其所持價值與目標一致時，該政策工具、程序或方案便很可能被採用，且產生令人滿意之效果；第二種情形為「不需要的技術解決. y. Nat. er. io. sit. 方案」（unwanted technical solution），係於技術可行性高而政治可行性低時，專家學者認為汲取該政策工具、程序或方案所需之技術與資源係於能力範圍內，具備. n. al. Ch. i Un. v. 可行性，然而政治人物認為該政策工具、程序或方案不符合其政治上之價值與目. engchi. 標，便使該政策工具、程序或方案之採用與效果受到影響，成為不受歡迎之技術解決方案；第三種情形為「警笛聲之誘惑」，係於技術可行性低而政治可行性高時，專家學者認為汲取該政策工具、程序或方案所需之技術或資源超出能力所及，不具備可行性，惟政治人物受該政策工具、程序或方案之價值與目標誘惑，而不考慮採用之可行性，此便如同希臘神話中，警笛聲誘使船舶改變方向，卻使船舶撞上了岩石，意旨忽略專業之分析與建議，將對該政策工具、程序或方案之採用與效果產生影響；第四種情形則為「雙重拒絕」（doubly rejected），係指技術可行性與政治可欲性皆低時，專家學者認為汲取該政策工具、程序或方案所需之技術或資源超出能力所及，不具備可行性，且政治人物亦不肯定該政策工具、程序或 26 DOI:10.6814/NCCU202100125.

(43) 方案之價值與目標，如此一來，便形成雙重不利之情形，該政策工具、程序或方案之採用將會被否決（Rose, 1991: 24-28; 1993: 44-49; 2005: 114-116；黃東益， 2011：84-85）。另外，Rose（1991: 7）亦指出經驗汲取理論即便探討其他地區、城市或國家所採用之政策工具、程序或方案，是否於將來能於另一個地區、城市或國家被採用與執行，其亦著重「經驗」與「問題」間之連結，以及經驗之汲取方式，並不以政策工具、程序或方案之變化為必要條件，故經由前瞻性評估所獲致政策工具、程序或方案之採用與不採用，皆可為經驗汲取所探討之結論。而即便某一政策工具、程序或方案缺少汲取之技術可行性與政治可欲性，Rose（1993: 44-49）認為. 政治大. 知識與技術隨著時代與科技之變遷，將持續地發展，而政府主導之價值與目標亦. 立. 具有不穩定之特性，隨時可能發生變化，技術可行性與政治可欲性之缺乏仍可能. ‧ 國. 學. 於未來轉為可行或可取，故若經前瞻性評估，得出拒絕採用某一政策工具、程序. ‧. 或方案之結論，該結論並非為永久的，該結論應為現在式之陳述。綜上所述，本研究針對臺北市參與式預算之持續性問題，選定首爾市推動公. y. Nat. er. io. sit. 民參與預算之經驗作為欲經驗汲取之對象，並藉由蒐集首爾市推動公民參與預算之相關資訊，於下一節進行首爾市公民參與預算緣起、設計與執行過程之整理與. n. al. Ch. i Un. v. 描述，以瞭解首爾市推動公民參與預算之詳細資訊；同時，於第三章第二節，將. engchi. 以 Rose 所提出之模型要素作為比較首爾市與臺北市參與式預算之基礎，以瞭解此兩城市於推動參與式預算上之不同；接著，以 Rose 所提出之經驗汲取方法去探討如果臺北市欲向首爾市汲取，應選擇以何種方式去獲取觀念或建立方案，以及透過前瞻性評估瞭解該觀念或方案之技術可行性與政治可欲性，從中探討首爾市推動公民參與預算之經驗是否能被臺北市所採用並執行。. 肆、相關研究探討檢視國外與政策學習相關之研究，發現許多聚焦於政策學習理論建立與概念釐清之研究，其中包括了社會學習理論、政府學習理論、政府學習理論、經驗汲 27 DOI:10.6814/NCCU202100125.