電信事業建立聯合徵信中心之可行性研析 - 政大學術集成
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(2) 謝 辭 有這一天，好像是在作夢，已離開了學校及進入社會工作近 20 年後，仍有 這樣的機運重返頂尖的學術殿堂，或許真是天上來的禮物，先謝天應是理所當然 的。這份兩年來的禮物豐富充實、處處精彩，令人讚嘆也感動，尤如入寶庫者豈 有空手而回之慨。 使這寶庫發光亮的，當推郭炳伸老師的為學自律嚴謹及做人從善如流，從本 論文、課堂中及海外的研習，當然還有課後輔導，都有郭老師親力親為的付出，. 政 治 大. 還有兩位口試委員蔡瑞煌教授與藍青玉教授的精闢見解，提供許多寶貴意見與改. 立. 進方向，使學生的論文得以更臻週延完整，使學生獲益良多，感謝恩師。. ‧ 國. 學. 最大的支持來自家人，感謝太太張慧如的體諒與支持，有妳相伴是一生最大 的辛福，小孩柏翔、柏銓面對成長有快樂也有苦痛，好好把握目標並堅持不懈，. ‧. 也謝謝你們讓整個家庭更完整且更有意義。也感念人不在身邊心卻永遠在一起的. sit. y. Nat. 爸爸和媽媽。. n. al. er. io. 也感謝我的貴人、學長姐的一路上的支持，鄭先生、孫先生、翠滿、鈺玲、. i n U. v. TWM 公司、王鴻紳博士、王宇鎮副總、許芝蘭副總、吳中志處長、一銘、長泰、. Ch. engchi. 玉蘭及書書學長姐們、大郭團及 98 全球台商班全員等等，感恩!. 對自己也想留下一句:時間放那裡，成就就會在那裡。. 曾志強 謹識於 國立政治大學 商學院經營管理碩士學程 中華民國 100 年 6 月 23 日. i . .
(3) 摘 要 近年來，國內因大環境的變遷及電信自由化的推行，電信服務已成為 國人日常生活中不可或缺之工具，尚因法規環境未置完善，致使電信人頭 電話亦成為電信詐欺的犯罪的工具，電信詐欺不僅造成電信呆帳，並破壞 電信事業的電信秩序及健全發展的環境外，同時嚴重影響社會治安、增加 社會成本及損害公共利益，更使國家整體之競爭力受到負面的牽引。上述 因產業政策不明確及法律制度的不健全，並未與時俱進，使電信犯罪之源. 政 治 大. 頭電信人頭帳戶，無法建立有效的預防機制，故使電信市場成為電信詐欺. 立. 份子得以犯罪的快樂天堂，並以「有騙無類」的作風行騙老少及國內外，. ‧ 國. 學. 電信詐欺目前已成為我國民怨排行第二名，致使得國內訂立電信聯合徵信 制度的需求，成為產業界、輿論界、政界與法學界關心的焦點。. ‧. 本研究係蒐集分析電信詐欺之特性及其對電信事業及社會成本增加所. y. Nat. sit. 造成的損傷及影響，並以國外如英、美、日本及新加坡等國電信聯合徵信. a. er. io. 制度之損失統計及相關的法例及作法，藉由實務上之運作與現行法令的落. n. iv 差，檢視目前國內法律不足之處。同時由憲法位階對人權之秘密通訊之保 l. n U engchi 障，對我國未來電信事業建立聯合徵信中心可行性提出研析與建議。. Ch. 【關鍵詞】電信詐欺、電信聯合徵信中心、電信呆帳、社會成本。. ii . .
(4) Abstract Since the liberalization of telecom, telecommunication services become more and more an integral part of everyday life. Unfortunately, as well as telecom fraud through fraudulent accounts has become a serious problem in Taiwan. Due to telecom regulations are not regularly updated, the false account numbers were abused easily by the telecom fraud group, and not only caused telecom operators bad debt and profit lose, but also increased social cost obviously, such as the social security, public benefit and the country competitiveness. There is no effective preventive measure to address telecom fraud. Therefore, this country becomes a paradise for this type of activity. Telecom fraud targets all people, the youth, the elderly and even foreign immigrants, and ranks in the top two in social grievances. The telecom joint credit information system was paid attention by the Public, Industry and Government, which is to build up a effective preventive mechanism by regulation for telecom fraud is a important issue to be solved.. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. Due to the uncertainty industrial policy and the legal system do not harmony with social needs, and not kept pace with the times, so that the source of the fake telecom numbers for telecom fraud criminal are unable to manage and block.. Ch. i n U. v. In this study, I will analyze the characteristics of telecom fraud and its social cost and impact on the telecom industry and then to discuss the Telecom joint credit regulatory and practices used in other countries such as Britain, the United States, Japan and Singapore. This analysis will compare it with the current domestic legal deficiencies and proposes feasible recommendations.. engchi. 【Key words】 Telecom fraud, Telecom Joint Credit Information Center, Telecom bad debts and the social costs.. iii . .
(5) 第一章 緒論 ............................................................................................. 8 第一節 研究背景與動機.......................................................................... 8 第二節 研究目的與架構........................................................................ 10 第三節 研究範圍與限制......................................................................... 13. 第二章 台灣電信事業的困境與挑戰.................................................... 15 第一節 台灣電信事業概述..................................................................... 15 一、. 背景.............................................................................................. 15. 二、. 產業環境分析.............................................................................. 17. 三、. 政 治 大 電信業務經營概況...................................................................... 21 立. 三、. 生產要素及需求條件的困境...................................................... 26 相關產業及企業策略的困境...................................................... 28. ‧. 二、. ‧ 國. 一、. 學. 第二節 電信事業困境............................................................................. 26. 機會及政府的困境...................................................................... 30. y. Nat. er. io. sit. 第三章 電信詐欺對電信事業及社會之影響 ........................................ 33 第一節 電信詐欺之剖析......................................................................... 33 a. n. v i l n Ch 電信詐欺犯罪之特性.................................................................. 34 engchi U 電信詐欺與法律之關係.............................................................. 35. 一、 二、. 第二節 電信詐欺對電信事業之影響 ..................................................... 38 一、. 電信事業的風險損失.................................................................. 39. 二、. 電信事業的損失統計.................................................................. 39. 三、. 電信事業的風險管控.................................................................. 42. 第三節 電信詐欺對社會之影響............................................................. 42 一、. 電信詐欺案件概況...................................................................... 43. 二、. 電信詐欺損失統計...................................................................... 44. 第四章 台灣電信聯合徵信中心之方向及重點 .................................... 49 iv . .
(6) 第一節 國際電信聯合徵信中心............................................................. 49 一、. 國際電信詐欺概況...................................................................... 50. 二、. 國際相關電信聯合中心介紹...................................................... 51. 第二節 台灣徵信中心制度相關法規之探討 ......................................... 54 一、. 財團法人金融聯合徵信中心簡介.............................................. 55. 二、. 建立台灣電信聯合徵信中心之挑戰.......................................... 56. 第三節 建立台灣電信事業徵信中心之可行性建議 ............................. 58 一、. 政策面 以消費者保護為中心，降低社會成本為出發點........ 59. 二、. 法制面 時與俱進，依法行政符合法律原則............................ 60. 三、. 執行面 慎擇公正第三者並確保消費者資料安全.................... 61. 政 治 大 第五章 結論及建議................................................................................ 64 立. ‧ 國. 學. 第一節 綜合評述 .................................................................................... 64 第二節 研究建議 .................................................................................... 66. ‧. 第三節 未來研究方向............................................................................. 68. io. sit. y. Nat. 參考文獻 ................................................................................................ 70. n. al. er. 附錄 ........................................................................................................ 71. Ch. engchi. v . . i n U. v.
(7) 表目錄 表 2-1 各類電信服務用戶數 ................................................................................22 表 2-2 各類電信服務用戶數普及率 ...................................................................23 表 2-3 行動與市話話務成長趨勢 .......................................................................23 表 2-4 3G 用戶數之成長趨勢 ..............................................................................24 表 2-5 電信事業收入趨勢 ....................................................................................25 表 2-6 各類服務之總營收之比例 .......................................................................25. 政 治 大 表 3-2 近五年電信詐欺數及比例統計表 ..........................................................43 立 表 3-1 各電信事業之呆帳及與營收佔比統計 ..................................................41. ‧ 國. 學. 表 3-3 近五年電信詐欺數及損金額統計表 ......................................................45 表 3-4 近三年度警察機關查詢電信通信紀錄費用統計表 ............................45. ‧. 表 3-5 監察院糾正行政院及 NCC 未建立電信聯合中心背景內容說明 ......48. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi . . i n U. v.
(8) 圖目錄 圖1. 研究步驟與流程圖 .....................................................................................12. 圖 2-1 電信事業 PEST 分析 ..................................................................................21 圖 2-2 鑽石理論電信事業困境圖 .......................................................................32 圖 3-1 各電信事業之呆帳佔營收比例及趨勢圖 .............................................41 圖 3-2 近五年電信詐欺犯罪趨勢 .......................................................................44 圖 3-2 電信人頭門號造成之社會成本之示意圖 .............................................46. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii . . i n U. v.
(9) 第一章 緒論 第一節 研究背景與動機 電信服務儼然成為國人日常生活中不可或缺之工具，然因其便利 及普遍性，卻淪為可用於犯罪之工具，已造成社會治安防治漏洞及民 眾恐慌及有感的電信事業營運的風險提升等社會成本增加。 1 電信詐 欺犯罪日趨嚴重，據研考會全國民怨調查其已高居排名第二位，僅次. 政 治 大. 於高房價問題。電信詐欺犯罪藉以利用弱勢及中低收入族群申辦門號. 立. 成為電信人頭帳戶，以供其從事非法詐騙犯罪工具使用，逃避警政單. ‧ 國. 學. 位的查緝，電信詐欺份子往往用利用民眾相信公家單位或貪心等心 態，結合時事詐騙取財，近 5 年來的警政署的統計已高達 136.7 億元，. ‧. 尚不含未報案的「犯罪黑數」 。並刻意於不同電信業者間申辦門號，. Nat. sit. y. 並且不支付電信費用及進行套利行為，以致於電信事業之呆壞帳仍居. er. io. 高不下，近來十年據可統計的部份至少新台幣 314 億元以上之損失。. n. al 執是，對於電信詐欺所衍生之相關影響損害電信消費秩序、社會治安 iv. n U engchi 等社會成本問題，不應只以私人間之消費關係等閒視之，亦不應單從. Ch. 電信事業財產權之角度來看，政府公權力亦應於適當時機介入，因此 「反詐欺(Anti-Fraud )」，有效建立防範措施及制度，已經成為電信 事業與政府機關應予重視的課題。. 建立有效的防範措施及制度問題重重，因電信事業仍由政府核發 國家稀有頻頻資源及電信門號之特許經營之事業，為國家重要基礎設 施之ㄧ環，故被視為「民營共用事業」 ，以負責維持公共服務基礎設 1. 社會成本一詞是著名經濟學家庇古(Pigou,1920 )在分析外部性侵害時提出。 8 . .
(10) 施及提供服務，如依電信法第 22 條電信事業有與消費者強制締約的 義務，即非依法律規定外不得拒絕電信之接受及傳遞。但對於電信之 內容顯有危害國家安全或妨害治安者，得拒絕或停止其傳遞，即表示 電信事業對妨害治安者，如電信詐欺犯罪者，得拒絕或停止其傳遞， 但條文中並未載明得拒絕其申請，此為法規障礙，故因法規的不完 整，未能與時俱進，故仍形成法律漏洞，使電信詐欺份子仍可輕易的 於不同之電信業者間獲取新的電信人頭門號，並不斷進行犯罪。另尚 有憲法第 12 條 「人民有秘密通訊之自由」的基本人權保障等法律規. 政 治 大. 範，要使電信事業能拒絕不法份子申請電信門號，恐怕更加困難。而. 立. 政府在依法行政的指導原則下，修制政策及法規都需全面的考量及評. ‧ 國. 學. 估，在法律原則中的其概念包括法律優位、法律保留、法律明確性原 則及一般原則等四個基本原則，就為電信事業建立電信聯合徵信中心. ‧. 的最大挑戰。. sit. y. Nat. er. io. 一個理想的政府角色應將政府定位為推動者或挑戰者，鼓勵並推. n. al 動企業之抱負與目標，並導引其競爭力之提升，致力於創造一個合宜 iv. n U engchi 合法的環境，促使企業創造競爭優勢。如何杜絕國內犯罪集團利用人. Ch. 頭資料申辦電信服務，遊走於各家電信業者間，藉以逸脫犯罪之偵 查，造成龐大的社會資源浪費與治安問題，或可比照國內金融業之「聯 合徵信中心」建立電信事業聯合徵信中心，或可參照國際作法，許多 國家多成立有相關組織或客戶資料庫，或修訂法令同意電信事業提供 用戶資訊分享、查詢、處理及交換使用，可有效降低電信業接受客戶 申請服務或行銷產品之風險，使能有效防止電信詐欺犯罪致生之損害 擴大，維護合法電信使用人權利，俾保障消費者合法權益，健全電信 事業發展及增進公共福利。 9 . .
(11) 基於以上，本文的研究動機主要包括以下三點： 1.檢視我國電信詐欺日益惡化的緣由，探究建立電信聯合徵信中 心的正當性與適法性基礎。 2.參照國際間的發展經驗與立法實踐，檢視我國現行法令對於建 立電信聯合徵信中心規範的不足與缺漏。 3.在政府依法行政的原則下，探索如何在消費者基本人權與公共 利益的保障中，尋求出合宜的程序規範與法規環境，以順利推. 政 治 大. 動國家政策增加國家競爭力。. 立. 學. ‧ 國. . 第二節 研究目的與架構. ‧. 本研究透過文獻，根據電信事業之特性及趨勢，就建立聯合徵信 中心之可行性之相關因素進行整理、分析及探討。為此，本文的研究. y. Nat. io. sit. 方法主要以文獻分析法與比較法為主。透過分析電信事業現況、困境. er. 及挑戰，及藉犯罪理論了解電信詐欺之特性用以防治電信詐欺犯罪，. n. a. v. l C 並以美、日、歐諸國以及國際聯合徵信中心組織的相關規範，進行比 ni. hengchi U. 較分析研究，同時就我國「憲法」 、 「民法」 、 「電信法」 、 「個人資料保 護法」等法律之相關重要條文加以檢討，最後以分析目的事業主管機 關對建立電信事業聯合徵信中心的態度及施政方向，以期能成為日後 訂立完備法制的參考，以建立合理、合法的電信事業聯合徵信中心制 度，並有效防治並阻斷電信詐欺犯罪，維繫電信事業及社會秩序，尋 求出合宜的程序規範與法規環境，以順利推動國家政策增加產業及國 家的競爭力。. 本研究擬達成下列各項目的： 10 . .
(12) 1. 分析電信事業面臨的困境 2. 分析電信詐欺之特性與影響 3. 分析犯罪理論及法制作業原則 4. 分析建立電信聯合徵信中心的挑戰 5. 分析國際間相關聯合徵信中心制度 6. 分析國內金融聯合徵信中心制度 7. 整理建立電信聯合徵信中心之方向及重點，及提供政策面、 法制面及執行面可行性之建議參考. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11 . . i n U. v.
(13) 本研究之研究步驟與流程，如圖 1 所示。 確立研究 背景、動機、目的 架構、範圍及限制. 電信事業的 困境及挑戰. 電信詐欺 對電信事業之影響. 學. 電信詐欺 之特性與影響. ‧ 國. 立. 政 治 大 電信詐欺 對社會之影響 . ‧. n. er. io. al. 建立 電信聯合徵信中心 之方向及重點. sit. y. Nat 國內之 聯合徵信中心制度. Ch. engchi. i n U. 結論、建議. 圖 1 研究步驟與流程圖. 12 . . v. 國際之 聯合中心制度.
(14) 第三節 研究範圍與限制 本研究仍以電信業建立聯合徵信中心之可行性為對象，展開研究 與分析。電信事業為自由化之特許產業，主管機關為國家通訊傳播訊 傳委員會(以下簡稱 NCC)，同時間監理電信、傳播及網路，在政府積 極推動匯流政策下，將使電信事業及傳播事業，甚至網路事業更為模 糊且密切，聯合徵信中心制度應有跨業使用之需求，以及在新興犯罪 中，除電信詐欺外仍有網路詐欺及其他等不同的詐欺犯罪，多少都與. 政 治 大. 電信事業之電信人頭帳號有關，但為使本研究能在有限資源因素下順. 立. 利進行，本研究對象將不包括其他事業及其他的詐欺犯罪分析研究。. ‧ 國. 學 ‧. 本研究以文獻分析與比較法的途徑，研析我國建立電信事業聯 合徵信中心可行性，惟受限於研究的方法與資料的取得，使得本研究. y. Nat. er. io. sit. 存在以下可能的限制。. n. a. v. l C 首先是，本文所引用的資料多屬於次級資料，並未針對電信詐欺 ni. hengchi U. 份子、警政單位、電信事業以及政府監理機構，進行深度的訪談研究， 由於第一手資料的缺乏，使得本文的研究觀點受限於所能搜集到的次 級資料，是否完全吻合於現狀實情，仍有待於未來學術先進進一步的 調查分析，由此構成本文最大的限制。. 其次是，台灣電信詐欺問題不僅造成電信事業的損失，但其損失 正確的損失金額不易統計完整，同時電信詐欺問題造成的社會成本增 加，也因社會成本尚未有明確的定義，而無法精準的計算，及公共利 益的準標及範圍亦未獲的社會大眾的共識，而使本研析之量化程度是 13 . .
(15) 否足以說服政府用以進行比較或修制法規的依據，為本文的另一項限 制。. 最後，本文雖以比較法為研究途徑，但並未嚴格檢視台灣與其他 國家(主要是美、日、英、新加坡及大陸五國)既有法制結構上的差異， 包括台灣大體上屬於大陸法系國家，與美國的海洋法系國家實有本質 上的差異，而日本與台灣不同的電信發展歷程，其所建構的保護法例 對於台灣是否完全適用，形成本文第三項的研究限制。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14 . . i n U. v.
(16) 第二章 台灣電信事業的困境與挑戰 電信事業為國家重要基礎建設之ㄧ，更為國家經濟發展之重要指標， 並與社會大眾日常生活產生重要之關連性，凡衣、食、住、行、娛樂、教 育等等，人與人間訊息可由電信服務接收與傳遞。本章節首先說明本國電 信事業百年來之重要背景，並就其產業環境，以政治(Political)、經濟 (Economic)、社會(Social)與科技(Technological)之 PEST 分析，探究電. 政 治 大 了解該事業除了高度的管制及競爭外，其 120%高度的用戶普及率說明其與 立 信事業各不同層面之樣貌，並藉電信事業之經營概況及趨勢分析，進一步. ‧ 國. 學. 社會大眾之關係密不可分，而電信事業整體營收及獲利下滑原因亦值得 產、官、學界關注。更重要的是政府不但影響企業決策，也是創造並延續. ‧. 生產與技術發展的核心，為能更明確指出政府政策及法規與電信事業之健. sit. y. Nat. 全發展有相當直接的關係，本章節亦藉麥克．波特（Porter，1990）之「鑽. io. al. n. 重視並可為政策推動、制定及修法意見之參用。 . Ch. engchi. er. 石理論模型」 ，分析電信事業目前所面臨的困境與挑戰，期能提供政府加以. i n U. v. 第一節 台灣電信事業概述 一、 背景. 台灣的電信事業之發展已近 145 年，始於清代末期光緒十二年（1886 年），臺灣巡撫劉銘傳氏在臺北創設臺灣「電報總局」，歷經日治時代及民 國時期的演變。電信服務在台灣原為公營事業，1943 年交通部電政司改組 為郵電司，成立電信總局，1987 年開放終端設備自由選用，1997 年起因應 WTO 電信自由化要求逐步開放通信業務，使台灣電信市場開放而成自由開放 競爭之新局面。 15 . .
(17) 因應先進國家電信自由化之趨勢，台灣政府於 1987 年開始進行終端設 備的自由化，也就是用戶自己可以拿經過政府驗證過的電話機來用，然後 是電路使用自由化，1988 年開放衛星通信業務，1989 年開放 1900 低階行 動電話等，這些業務主要是無線頻譜資源的開放，且較無牽涉困難之基礎 網路建設，故開放與建設難度較低，1989 年放寬國內出租數據電路共同使 用之限制並且開放非屬基本電信服務之加值網路業務，1994 年開放數位式 低功率無線電話(CT-2)業務。1996 年通過電信三法，電信事業之監理與經 營分離後，分別由交通部電信總局負責及中華電信股份有限公司負責，自 由化才真正展開。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 交通部電信總局於 1997 年開放行動電話、無線電叫人、行動數據與中 繼式無線電話等四項行動通信業務，行動電話業務開始蓬勃發展，行動電. ‧. 話普及率於 2002 年達 108%，當時可稱世界第一。後續開放固定通信業務. Nat. sit. y. (2000 年)，國際海纜(2000 年)、語音單純轉售(ISR)業務 (2001 年)、網路. n. al. er. io. 電話(VoIP) 業務(2001 年)、第三代(3G)行動通信業務(2002 年)、虛擬行. i n U. v. 動網路(MVNO)業務(2003 年)，可攜式行動電話號碼（Mobile Number. Ch. engchi. Portability）服務(2005 年），2006 年全新的獨立機關國家通訊傳播委員 會成立，2007 年開放無線寬頻接取業務(Wireless Broadband Access，以 下簡稱 WBA)，目前台灣電信市場已是自由開放競爭激烈之局面。 電信事業之分類自電信法(1996 年)開始將電信事業分為第一類電信事 業及第二類電信事業。第一類電信事業指設置電信機線設備，提供電信服 務之事業；第二類電信事業係指第一類電信事業以外之電信事業。簡單地 說第一類電信事業是可設置網路基礎設施來提供服務或提供給其他業者租 用者，例如固定通訊網路業者及行動通訊網路業者等；第二類電信事業則. 16 . .
(18) 必須向第一類電信事業租用設備來提供服務，例如語音單純轉售(ISR)業者 及未自設傳輸網路之網際網路服務提供者(ISP)等。第一類電信事業具有設 置網路基礎建設設備之權利，可擁有頻譜、土地或衛星使用權，故有較多 經營限制與義務，例如開放採特許制，有外資限制、必須繳交特許費、必 須提供普及服務及緊急電話服務等。第二類電信事業則採許可制，又分特 殊二類與一般二類，前者包括語音單純轉售服務、E.164 用戶號碼網路電話 服務、非 E.164 用戶號碼網路電話服務、租用國際電路提供不特定用戶國 際間之通信服務，屬比較接近第一類電信事業之業務，故採一般許可制發. 政 治 大. 照，也必須負擔某種程度跟第一類電信事業類似之義務，其他則為一般二. 立. 類，採簡單許可制，權利、義務與管制程度皆很低。. ‧ 國. 學. 二、 產業環境分析. ‧. 為能對現有的電信事業環境及市場的成長或衰退、企業所處的情況、. Nat. sit. y. 潛力與營運方向有更近一步的了解，以下以 PEST 分析就電信事業總體環境. n. al. i n U. (Technological)等四種層面分別分析說明。. Ch. engchi. er. io. 中的政治(Political)、經濟(Economic)、社會(Social)與科技. v. 1. 政治環境 外國人投資及大陸投資限制 台灣第一類電信事業原本是不容許外國人投資，因為它被視為擁有國 家稀有資源(如頻率)的業者，不宜由外國人投資，但隨著市場開放與中華 電信公司相繼公司化與民營化，以及配合台灣加入 WTO 的目標，並為引進 外國資金與技術，故開放外國人投資，但仍有一定程度的限制。目前，第 一類電信事業外國人直接持有之股份總數不得超過百分之四十九，外國人 直接及間接持有之股份總數不得超過百分之六十。另第一類電信事業之董. 17 . .
(19) 事長應具有中華民國國籍。然而第二類電信事業因未擁有基礎網路及國家 稀有資源，故完全無限制。. 另大陸投資部份，經濟部於 2009 年 6 月 30 日公告「大陸地區人民來 臺投資業別項目」 ，開放陸資來臺現階段開放陸資投資第二類電信事業一般 業務，陸資總股權上限訂為 50％，並以中國現有電信業者或已在海外及中 國上市之電信業者為限。另外赴大陸投資方面，行政院於 2010 年 2 月 10 日核定「在大陸地區從事投資或技術合作服務業禁止類經營項目」部分項. 政 治 大. 目修正案，開放臺資赴陸將電信業從限制類修正為開放赴大陸投資第二類. 立. 電信事業一般業務。. ‧ 國. 學. 於 2009 年 4 月份，遠傳電信宣佈與中國移動簽署合作協議，中國移動. ‧. 認購遠傳電信 12%私募股達 177 億元，雙方也將在中國合資成立子公司，遠. Nat. sit. y. 傳將藉此進軍大陸電信市場，中國移動也藉此進入台灣市場，但因為反法. n. al. er. io. 規故本案在短期內恐將無法成局。. Ch. engchi. 2. 經濟環境 業者價格競爭更趨激烈. i n U. v. 隨經濟穩定成長及電信自由化後，行動電話於 2002 年以達達普及率 108%，用戶數 2,440 萬人，至 2010 年底已達 120%，用戶數 2,790 萬人，2 用 戶數的成長甚至超過國內的總人口數，主要為消費者因使用不同服務時會 使用不同的門號，例如打電話用一個號碼及使用筆記型電腦或iPad等平板 電腦時會使用另一個門號，避免因工具的不同而需一再更換SIM卡的麻煩， 然而受限於國內市場規模，行動及固網的語音和數據服務皆持續面臨價格 競爭的問題；特別是行動通信服務方面，原先業者的價格戰僅限於部分資 2. NCC 統計資料 18 . .
(20) 費方案且多針對特定對象如學生、商務用戶等，但隨著新進業者進入市場， 例如 3G及WBA業者，且積極以網內互打免費、資費半價及攜碼月租一折等優 惠方案來搶奪用戶，對於市場中中華電信、台灣大哥大、遠傳等主要的三 大業者(以下簡稱三大業者)威脅不斷，因此三大業者亦不得不以相對的資 費方案來因應，不間斷的使資費價格競爭加劇，以及主管機關的政策傾向 下，以價格管制要求業者全面調降資費，使電信事業在雙重壓力下，電信 資費恐將持續往下調降，雖然資費競爭仍以語音業務為主，但預料未來恐 將蔓延至數據及加值服務。資費調降短期必然不利業者及本事業發展，是. 政 治 大. 否長期對消費者及經濟有利，則須視消費者是否因資費下降而讓使用意願. 立. 提升，並轉向使用更多相關的加值服務應用。. ‧ 國. 學. 3. 社會文化環境 資訊快速流通 社會文化多元化. ‧. 電信服務不斷推陳出新，除語音基本服務外，手機上網至網際網路資. Nat. sit. y. 訊、娛樂、遊戲及社群的發達與大眾廣告媒體的多樣化，提供民眾現代化. n. al. er. io. 舒適生活，形成新型態多元化的社會文化環境。社會大眾面對新多元的社. i n U. v. 會文化，除了享受電信服務的便利外，同時也需面對其因相關管理機制的. Ch. engchi. 設計、規劃與執行未能與時並進，給予不法之徒可乘之機。例如電信詐欺 犯罪，其不但破壞電信環境與秩序及社會治安，並影響民眾對社會治安的 觀感，更造成人與人之間及人對公務部門的不信任。也因目前尚無相關明 確之對應政策而使其對電信事業之損失及社會治安及文化影響的嚴重程 度，每況愈下，可能更甚於其他國家。針對電信詐欺將於次章節之電信事 業之困境及第三章專章中有更進一步探討。 4. 技術環境 智慧型手機帶動加值服務營收比重成長. 19 . .
(21) 技術快速演進，無線通訊技術快速的由 2G(第二代)、3G(第三代)的使 用，正醞釀朝 4G(第四代，LTE、WiMAX)發展，相應的手機等終端設備也因 應科技發展，由功能型手機轉變為智慧型手機，目前智慧型手機為電信業 者搭配資費的銷售重點，智慧型手機帶動加值服務豐富性多樣化，使得消 費者使用行動上網服務等，亦推動加值服務成長，根據 NCC 統計每戶平均 收入（ARPU）3G 為每月 812 元已較 2G 每月 507 元多出 305 元，多出約 60%， 另手機業者亦估計使用智慧型手機用戶的 ARPU 相較非智慧型手機使用者高 出 50%，然而若以通路成本而言，智慧型手機銷售難度相對較高， 因此電. 政 治 大. 信業者提供給合作通路業者的平均補貼亦較多，對電信業者獲利將造成影. 立. 響，但著眼行動上網及加值服務的高成長率，電信業者仍積極搶佔智慧型. ‧ 國. 學. 手機市場，因此雖搭售智慧型手機的資費方案短期內對電信業者獲利挹注 有限，但其後續值得持續關注。而肯定的是因技術的突飛猛進，使產品生. ‧. 命週期變短，電信業使用的諸多設備及搭售的手機將隨消費者的需求不斷. Nat. sit er. io. . y. 的汰舊換新。. al. 整體而言，政治環境及法規嚴謹，管制程度相當高，相對應產業之機. n. v i n Ch 會變得較少，經濟環境由於國內市場有限，僧多粥少競爭加劇，導致業務 engchi U 營收及獲利皆呈現衰退，業者為提升用戶平均收入，將經營重心放在數據 傳輸與網路加值服務，以期創造新機會。依消費者需求，藉科技環境的發 展，業者積極推動智慧型手機的普及加值服務，惟推動新技術相對的投資 成本將增加，是否長期能增進消費者及業者受益仍有待觀察。社會文化環 境快速且多元化，社會大眾享受電信服務之便利性外，同時亦面臨部分電 信詐欺之風險。建立良好的電信秩序與環境是政府責無旁貸的使命，以保 護社會大眾人民的財產及身家安全，同時促進電信民營共用事業之健全發 展。以上電信事業 PEST 分析重點彙整如圖 2-1。 20 . .
(22) 政治環境. 經濟環境. • 法令規定嚴苛 ‧產業政策不明確 ‧修法緩慢 ‧政治不穩定 ‧民粹意識形態 ‧其他. • 市場有限 ‧經濟成長趨勢 ‧國民所的增加 ‧產業競爭激烈 ‧其他. PEST 分析. 社會文化環境. 技術環境. • 社會文化多元化 政 治 ‧電信秩序及經營環境不佳 大 ‧社會公益未獲重視與共識. • 電信網路設備技術不斷提升 ‧智慧型手機普及 ‧維修能力上升及選擇多樣化 ‧備品供應充足 ‧其他. ‧其他. 學. ‧ 國. 立. 圖 2-1 電信事業 PEST 分析. ‧ sit. y. Nat. 三、 電信業務經營概況. n. al. er. io. 營運台灣的電信事業經營者家數至 2010 年底，第一類電信事業經營. v. 者，總計有 86 家，其中固定通信綜合網路業務經營者（以下簡稱固網業者）. Ch. engchi. i n U. 有 4 家，2G及 3G及WBA等行動通訊業務經營者有 11 家；市內國內長途陸纜 電路出租業務經營者（以下簡稱電路出租業者）有 64 家；第二類電信事業 經營者（包括網際網路接取、語音單純轉售、網路電話及其他加值服務） 總計有 498 家，其中網際網路接取服務經營者（Internet Access Service Provider；IASP）有 176 家。 3 因應數位匯流趨勢，「電信的廣電化，廣電 的電信化」，電信事業與傳播事業之界線已經快速消失，跨業經營已成趨 勢，這也反映出台灣電信服務市場的競爭會是越來越激烈。 1. 各項業務用戶數用戶數及普及率各有消長 3. NCC 統計資料 21 . .
(23) 主要電信業務用戶數及普及率，據 NCC 統計資料至 2010 年底，在行動 電話用戶數為 2,790 萬人，普及率 120%，較 2009 年之 116%呈上升趨勢， 市內電話總用戶數為 1,270 萬戶，普及率 54%，較 2009 年之 55%，下滑 1%。 上網總用戶數為 1650 萬戶，普及率 71%，較 2009 年之 69%，上升 2%，顯示 行動電話及上網用戶仍在增加中，而市話用戶數有逐年緩步減少的趨勢， 如表 2-1 及表 2-2 所示。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. 資料來源: NCC. Ch. 表 2-1 各類電信服務用戶數 . engchi. 22 . . i n U. v. .
(24) 立. 資料來源: NCC. 政 治 大. ‧ 國. 學. 表 2-2 各類電信服務用戶數普及率. ‧. 2. 整體行動話務已高於市話話務(2007 年)，且 3G 用戶數也已高於 2G 用戶數(2008 年)，其趨勢如表 2-3 及表 2-4 所示。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源: NCC 表 2-3 行動與市話話務成長趨勢. 23 . .
(25) 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 資料來源: NCC. . 表 2-4 3G 用戶數之成長趨勢. ‧. 3. 營收及獲利持續呈現下滑趨勢. Nat. sit. y. 台灣的電信事業整體營收，由 2001 年的 3,186 億元，成長到 2005 年. n. al. er. io. 達 3,770 億元之高峰，而後於 2006 年、2007 年及 2008 年分別為 3,716 億. i n U. v. 元、3,707 億元及 3,674 億元，開始呈現小幅度下降，至 2009 年則降為 3,632. Ch. engchi. 億元，降幅約達 4%。另經台經院預估因國內經濟恢復、高價智慧型手機消 售及加值服務之提升，於 2010 年約可達 3,705 億元，另 3 大業者之 EBITA Margin 亦持續下滑，中華電信從 2007 年的 50.7%下滑至 2010 年的 45.1%； 遠傳電信從 2007 年的 42.2%下滑至 2010 年的 35.51%；台灣大哥大從 2007 年的 46.4%下滑至 2010 年的 37.2%，詳如表 2-5。而台灣的電信事業之營收 分佈主要是以行動通信服務為主，約佔 58%，其次是網際網路及加值服務約 佔 14%，詳如表 2-6。. 24 . .
(26) 總營業額及 3 大業者之 EBITA Margin. 55.00%. 3720 3700 3680 3660 3640 3620 3600 3580. 50.00% 45.00% 40.00% 35.00% 30.00% 2007. 2008. CHT. 立. 2009. 政FET 治TWM大. 電信營業額. ‧ 國. 學. 資料來源: 年報、NCC； 製表:作者. 2010. 表 2-5 電信事業總營業額及 3 大業者之 EBITA Margin. ‧. . n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源: NCC 表 2-6 各類服務之總營收之比例 . 25 . .
(27) 第二節 電信事業困境 國家是企業最基本的競爭優勢，因為國家能創造並持續企業的競爭條 件，政府不但影響企業決策，也是創造並延續生產與技術發展的核心，是 是麥克．波特（Porter，1990）「國家競爭優勢（The Competitive Advantage of Nations」一書中所提出「鑽石理論模型」 ，其中該模型六個構面可說明 企業如何能在激烈的國際競爭中嶄露頭角，以下分析將藉該模型之四項要 素及二項變數等六構面說明電信事業現階段所發展中所面臨的困境。. 政 治 大. 一、 生產要素及需求條件的困境. 立. . ‧ 國. 學. 1. 生產要素的困境：. 生產要素為國家在特定產業競爭中有關生產方面的特殊表現。每個國. ‧. 家都有不同的要素稟賦，應該善用其優異生產條件來發展相關產業。國內. sit. y. Nat. 電信自由化，加速了電信的發展，電信服務藉國家核發之稀有資源無線電. io. er. 頻率提供無線通訊服務，亦由科技的進步，人才資源、財富資源及知識的. al. 累積，快速的通訊佈建完成，形成國家重要的基礎設施之一。電信事業特. n. v i n Ch 別設置電信機線設備以提供電信服務之第一類電信事業，按其性質屬於 「民 engchi U. 營的共用事業」 ，仍現代福利國家為履行其給付行政之國家義務，將原本屬 於國家直接行政之事項，透過共用事業民營化及自由化之手段，以提高政 府效能，增進人民福利。. 電信事業雖屬「民營的共用事業」之重要基礎設施，但政府對該事業 仍是「重監理而輕輔導」 ，即政府大多注重加強管理電信事業，而忽略應降 底管制並輔導業者改善因電信詐欺而衍生之不良之電信秩序與社會環境。 承上一節以PEST分析產業社會文化環境中，電信事業及社會大眾持續面臨. 26 . .
(28) 電信詐欺之風險，即電信詐欺份子利用電信人頭門號與金融人頭帳戶，藉 電信頻譜、設備及資訊等科技產品當工具，形成新興型態的犯罪，進而使 各式各樣的與電信相關的犯罪型態也跟著應運而生。電信詐欺不斷增加， 據警政署統計每年遭詐騙損失的金額多達新台幣 123 億元，4 引起民眾相當 的恐慌及政府相關單位的重視。生產要素無法有效被經營及使用已為電信 事業所遇的困境之一。另本節提及之電信詐欺之態樣及影響將於第三章專 章再行進一步分析與探討。 . 2. 需求條件的困境. 政 治 大. 本國市場對電信事業所提供產品或服務的需求不足、供給過剩，而政. 立. 府廣發電信特許執照更製造電信事業經營之困難。台灣電信市場是海島型. ‧ 國. 學. 淺碟式經濟市場，其特色本身資源缺乏，市場有限，經濟發展動能主要來. ‧. 自尚不具規模經濟的國內市場，因為沒有像美國、日本、歐盟那麼龐大而 穩定的內需市場，台灣電信市場以手機為例，雖於 2002 年用戶已達 108%，. y. Nat. io. sit. 約 2,440 萬人使用手機，但因規模經濟不足無法於國內自定標準規格，也. n. al. er. 使國內手機上的加值服務應用及內容無法統一推行之外，更由各管道引進. Ch. i n U. v. 數千種的手機款項，讓電信業者疲於提供眾多且不同規格的客制化服務，. engchi. 並把大把手機設計及設備費用往國外送。. 另外，台灣於 2008 年領先多數新進國家，提前釋出分區無線寬頻接取 服務執照(Wireless Broadband Access, WBA) 6 張，當時市場上已有 11 張行動第一類電信事業執照經營台灣主要的行動電信業務，含 2G 執照 8 張、3G 執照 5 及 PHS 執照 1 張，因政策機關執意全面開放市場競爭，將可 供 3 張全區的執照卻以 6 張分區(北、南各 3 張)的執照釋出，造成台灣這 麼小的市場竟有高達 18 張的第一類營業執照，這是國際間罕見的。過多的 4. 警政統計通報 100 年第 5 號 27 . .
(29) 執照釋出而未審慎考量到台灣整體市場的胃納量，現已造成新進業者 WBA 之 6 家業者建設、整合不易，甚至經營發生問題。據主要業者表示整體市 場估以 3 到 5 家業者來經營較為適當。. 二、 相關產業及企業策略的困境 1. 相關與支援性產業： 電信事業與金融事業相同都為經政府特許之服務業事業，同樣面對電 信詐欺份子最擅長利用之工具，即人頭電話及人頭帳號之信用資料庫管之. 政 治 大. 控，因目的事業主管機關不同而有不同的管制程度，電信事業代表及企業. 立. 雖經長時間努力向政府及主管機關的呼籲及建言但仍無下文，僅能依靠企. ‧ 國. 學. 業自行面對困境，加強提升風險管理，並自行認列壞帳損失。而金融業得. ‧. 依據銀行法設立「財團法人金融聯合徵信中心」 ，該中心以建置全國性信用 資料庫，可就其會員及個人之各項資料蒐集、處理及利用必需遵守法律規. y. Nat. io. sit. 定，以確保信用交易安全，並提供主管機關金融監理所需資訊，也致力於. n. al. er. 教育社會大眾如何防杜個人資料遭受盜用，以逐步構建一信用資訊安全化. Ch. i n U. v. 使用的資訊透明社會。提升全國信用制度健全發展。金融聯合徵信中心實. engchi. 施成效良好，有效的遏阻金融人頭帳號的氾濫，並減少金融犯罪的機會及 環境，這就是聯合徵信中心能為社會大眾之公共利益把關的主要功能，亦 是電信事業為減少電信犯罪、減少人頭戶及保障大眾安全而極力向政府表 態爭取修法，並同意設立的電信聯合徵信中心的主要訴求與宗旨。. 2. 企業的策略、結構與競爭程度： 電信事業外在不利的環境，時時刻刻影響著企業的策略，目前政府透 過政策工具強勢管制業者調降資費，滿足了消費者短期的喜悅，但未顧及 產業健全及長遠發展。電信事業依第一類電信事業資費管理辦法中電信資 28 . .
(30) 費採用上限制，即相同的產品或服務僅降價不能漲價，而據前電信總局資 料五年內(2001-2005)的電信語音資費，因政府的要求及市場競爭而推出多 樣選擇的資費方案，已使每分鐘營收降幅已達負 23.39%，營收獲利將更明 顯呈負向趨勢，電信事業之營收自 2005 年最高峰達 3,770 億元至 2009 年 的 3,632 億元，已下滑 138 億元，減少約 4%，電信營收持續呈下滑趨勢。 除了營收下滑外，尚有部分應收帳因電信詐欺份子於犯罪後拒繳電信 費用，而形成企業之呆壞帳損失，據相關分析，犯罪集團一般使用與該集. 政 治 大 用戶之申請人審查作業都採寬鬆認證，即以身分證影本且未經本人或警政 立 團或成員無關之人頭帳號資料以規避查緝。在早期電信自由化開放時，對. ‧ 國. 學. 連線確認即可取的電信門號及經電信業者補貼後近乎零元的手機，惡意之 經銷通路等代理行更獲取由銷售電信門號而獲的可觀的傭金，亦有利用人. ‧. 頭帳號門號，撥打高單價電話後，例如交友或色情電話，與業者拆帳，種. sit. y. Nat. 種活動形成了有利可圖的套利空間。犯罪集團使用人頭帳號後，往往拒付. io. al. n. . er. 電信費用，使業者無從催繳，形成電信呆壞帳。. Ch. i n U. v. 企業面對環境不佳及營收獲利大幅縮水，企業往往調整成長策略改以. engchi. 防禦策略因應，以大幅減少成本支出及投資、停止研發、調整服務範圍或 方式，甚至進行減薪及裁員等等，以上種種都是不利電信事業發展之不得 已之因應對策。根據前電信總局委外「我國電信自由化效益分析」研究結 果，電信投資的投入產出效果為「當電信投資 1 元，將增加生產總值 2.89 元的整體乘數效果。」 例如，全面自由化後，我國電信業者，每年平均將 增加 1,358 億的固定投資，每年亦可創造 720 億國內生產毛額(GDP)，或 5 3,926 億元生產總值，及 8 萬 8000 個就業機會， 即電信事業之發展與整. 5. 張進發， 〈我國電信自由化之演進〉，台灣電信月刊 144 期，2011 年 3 月。 29 . .
(31) 體經濟及相關產業之發展存有正向關聯性。目前電信事業除面對市場小且 多執照的激烈競爭外，最大的困境可能就是政府的政策及加強管制措施。. 三、 機會及政府的困境 1. 機會 機會因素通常是企業或政府無法事先預知的。目前台灣電信行動用戶 2010 年的普及率達 120.4%，電信服務大致已遍及社會大眾百姓，就手機用 戶的普遍性及便利性，提供了市場無限可能的機會。據金車教育基金會調. 政 治 大. 查，有九十三％的青少年有手機焦慮傾向，手機沒帶或沒電最讓青少年感. 立. 到不安，若電話不接或不通也讓青少年感到焦慮。6 民眾對手機的依賴度勝. ‧ 國. 學. 於越來越高，已勝過對錢包的依賴了，對大多數的人來說，不帶錢包或許. ‧. 還是可以出門活動辦事的，但沒帶手機肯定的是無法出門的或儘快縮短在 外時間。電信服務提供了要讓消費者「隨時、隨地」(anytime, anywhere). y. Nat. io. sit. 服務便利的溝通方式，人手一機改變人們所有的日常作息，該方便性同樣. n. al. er. 也被犯罪份子所利用，也製造犯罪者犯罪機會，這犯罪機會造成傷害的對. Ch. i n U. v. 象及範圍已較以往更廣且更深，所然而知電信事業及消費者在電信服務的. engchi. 需求除了應有的方便之外，最大的需求莫過於電信秩序及環境安全並免於 金錢損失、被騙及恐慌。. 2. 政府： 政府透過政策工具與手段會改變產業的競爭環境與條件，政府在鑽石 理論中扮演影響者，對其它構面皆會產生一定程度的影響力，例如透過管 制及其他法令，影響國內競爭狀況。中華信評機構曾於 2010 年 5 月 13 日 發布電信業評等報告，指出 「NCC讓電信業面臨法規風險」 ，針對國家通訊 6. 自由時報 2011.05.18. 30 . .
(32) 傳播委員會（以下簡稱NCC）4 月 1 日實施電信資費管制，中華信評認為這 對三大電信業，營收衝擊程度尚在可承受範圍，但NCC不透明的監理政策， 為業者帶來風險，其中指出NCC並未清楚說明資費調降計算公式理論基礎， 將會限制業者未來的營運規劃，並增加面臨的法規不確定性。 7. 屋漏偏逢連夜雨，NCC於 2006 年、2010 年兩次調降電信資費，每次為 期 3 年，第二次更擴大調降電信資費之適用範圍，固網費率降福為 5.868%； 而行動電話費率的降幅達到 5.87%。 這次調降，中華電首當其衝，而過去. 政 治 大. 調降電信資費時，中華電信 3 年營收短少將近 50 億元，這次除了 2G、ADSL. 立. 之外，還新增了 3G業務，已使電信龍頭未來 3 年營收短少至少 150 億元以. ‧ 國. 學. 上，台灣大、遠傳的營收當然也會受到大幅衝擊，整體電信事業更將短少 約 200 至 300 億元。 8. ‧. . sit. y. Nat. 電信事業領袖們共同發聲，中華電信董事長長呂學錦、台灣大哥大副. io. er. 董事長蔡明忠、遠傳電信董事長徐旭東等多位企業領袖，曾於 2010 年 1 月. al. 聯合向行政院長吳敦義陳情，並於 2010 年 10 月份聯袂拜會NCC主委彭芸，. n. v i n Ch 希望政府放寬對行動電話費率管制，因NCC要求連三年調降行動電話費率 engchi U. 4.8%，已使電信三雄上半年在通話費的服務營收上罕見的出現同步衰退， 約衰退 1%至 2%， 9 已對電信事業造成實質上的衝擊。另目前各家業者都有 未繳電話費用的詐騙客戶，電信業者希望能仿效金融業者成立電信聯合徵 信中心，來杜絕電信人頭戶詐騙與犯罪的行為，確有其成立之必要性。 . . 7. 中國時報 2010.5.14. 聯合晚報 2010.3.24. 9 中華電上半年營收 362.8 億元，衰退 1.2%，全年也可能較去年衰退 1%至 2%，是中華電近 20 年來行動電話營收首次出現衰退的現象，台灣大約 290.3 億元，衰退 0.4%，遠傳則為 287.6 億元，衰退 1.1%。 8. 31 . .
(33) Porter(1990)於鑽石理論中認為一個理想的政府角色應將政府定位為 觸媒或挑戰者，鼓勵並推動企業之抱負與目標，並導引其競爭力之提升， 致力於創造一個環境，促使企業創造競爭優勢而非直接幫助或干預。電信 事業為國家特許經營之民營共用事業，提供維持公共基礎服務於社會大眾 全體國人，因為影響消費者層面廣泛，所以政府主管機關常以繁重的法規 如事前管制予以監督， 「為管制而管制」 、 「越愈管制愈不利產業發展」及「步 之管制目的為何」 ，10 在加強管制之下，因而忽略產業健全的發展及國家及 消費者的長期利益，作者以鑽石理論彙整成電信事業困境圖(如圖 2-2)，提. 政 治 大. 供政府及電信事業目的事業主管機關能正視產業之困境以作日後評估之參. 立. 考，並期以產業的推動者為定位而非管制者，引領產業健全發展，共創全. ‧ 國. 學. 民共同利益及國家競爭力。 企業策略. ‧. 機會少. -被迫保守. -威脅多. sit. n. al. er. io -環境不良. y. Nat 生產要素. Ch. engchi. i n U. 相關產業. v. 需求條件 -市場不佳. 政府 -管制嚴苛. -互補性高、競爭激烈 整理:作者 圖 2-2 鑽石理論電信事業困境圖. 10. 劉孔中， 《通訊傳播法：數位匯流、管制革新與法治國家》，臺灣本土法學雜誌， 2010。 32 . .
(34) 第三章 電信詐欺對電信事業及社會之影響 隨著科技的精進，電信事業隨著行動通訊的興盛而話題不斷，其移動 性、便利性、資訊流通的即時性與無遠弗屆等特質，打破了國界的藩籬與 地域的觀念，也對企業經營理念產生革命性的變化，創造了新經濟時代的 來臨。在現實生活中，電信服務傳達訊息，儼然已成現代人生活中重要的 一環，縮短了人與人之間的距離；相對的，對作奸犯科者亦提供便捷的連. 政 治 大 已直接造成重大影響。本章節首先將剖析電信詐欺之特性及其與法律的關 立 絡網，利用電信人頭門號進行電信詐欺等犯罪，已對電信事業及社會整體. ‧ 國. 學. 係，並努力探究其可能之影響，但其影響範圍廣大，實難精計，其主要造 成社會成本的增加，大致從可統計及無法統計之兩部分並就其對電信事業. ‧. 及社會兩個角度個別分析其影響。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第一節 電信詐欺之剖析. Ch. i n U. v. 當今社會因科技而衍生出的新興犯罪問題中，影響最深的莫過於詐欺. engchi. 犯罪，犯罪者利用高科技的通訊與網路技術，運用電信自由化及金融自由 化後的便利性為手段，使詐欺犯罪的模式大幅改變，新一代的新興詐欺犯 罪油然而生，犯罪者使用人頭電話與人頭帳戶，以「亂槍打鳥」方式，透 過時事、捏造事實並製造有利被害人的情境，利用人性的弱點，以各種名 目誘騙民眾，在不與被害者面對面接觸的情況下，透過電話轉接，以發送 簡訊與專人撥打電話方式，要求民眾至自動櫃員機轉帳匯款，並立即指揮 「車手」在不特定地點的自動櫃員機迅速將款項提領一空，然詐欺集團成 員彼此採單向連絡，且透過多重電話轉接手法，甚至將接聽電話地點移往 大陸地區以逃避警方追緝，更難溯源追查，造成查緝上之困難，而達到電 33 . .
(35) 信詐騙的目的。常見的電信詐欺詐騙手法，根據刑事警察局資料顯示，目 前台灣地區發生之詐欺手法，包含假退稅、退費、發老人年金、真詐財、 行動電話簡訊詐欺、金融卡匯款方式詐欺、假擄車、擄人，真詐財、冒名 警察單位通知金融卡資料外洩等等主要 10 種類型（防詐騙宣導手冊，2007） 。. 一、 電信詐欺犯罪之特性 電信詐欺犯罪的犯罪時地，無法設防且被害對象廣泛，連老弱孤苦者 都無一倖免，造成社會不小的震撼，是目前危害社會秩序最為嚴重的犯罪. 政 治 大. 之一。另詐騙集團為謀取不法利益，使用智慧型及新興科技犯罪工具犯案，. 立. 利用社會大眾所矚目的時事與民眾對社會的信賴感、同情心等心理弱點，. ‧ 國. 學. 假藉名義進行詐騙，受害民眾遍及全國，雖經檢警單位全力偵辦，亦難以 將其追查到案，嚴重妨害社會秩序與善良風俗，造成社會民眾恐慌。電信. ‧. 詐欺犯罪「高再犯率」 ，依合理選擇理論推論電信詐欺具有「低成本、低風. Nat. sit. y. 險、低懲罰、高報酬」的特徵， 11 使電信詐欺罪犯做出利己而選擇冒險的. n. al. er. io. 決定，經評估被逮捕之風險及法律刑責懲罰的嚴厲性所產生的嚇阻效果，. i n U. v. 遠遠低於其因犯罪所獲得的利益和快樂的效應。以下說明上述四項特徵。. Ch. engchi. 1. 低成本、低風險及高報酬. 新興電信詐欺犯罪集團只需租個辦公室、幾張辦公桌椅、架設電腦， 再利用人頭申請電信帳戶及金融人頭帳戶，或於網路上收購電信人頭門號 約 3,000-5,000 元不等。當電話開通使用後，ㄧ般語音通話費用約每秒 0.06-0.1 元、簡訊每則 1-2 元，電信詐欺犯份子透過電話等工具與被害人 直接或間接聯繫，不必面對面接觸，便可行騙，開銷不過數十萬元，但犯. 11. 謝浚鋒， （電信詐欺犯罪模式與偵查之研究），國立台北大學犯罪研究所碩士論文，2009 年。 34 . .
(36) 罪所得卻高達數千萬，甚至以億計。 12 其等利用電信人頭帳號及相關設施 轉接犯案，或以境外搖控犯罪等犯罪手法造成查緝不易，且集團分工細密， 集團中主要成員藏身境外，以致於警方偵辦困難，風險相當的低，獲利卻 是相當的高。 2. 罪刑過低 依據刑事警察局 165 反詐騙諮詢專線統計，據警政署統計 2006 至 2009 間，受理民眾報案數約為 13,185 至 10,912 件，近 5 年來被害金額統計約 57 億元，電信詐欺平均每件不法所得約 21 萬元。目前我國無經濟刑法規範. 政 治 大. 經濟犯罪行為，有關處罰詐欺經濟犯罪之法令，依刑法第三百三十九條詐. 立. 欺罪（五年以下有期徒刑） 、第三百四十條常業詐欺罪（一年以上七年以下. ‧ 國. 學. 有期徒刑） 、第二百十六條行使偽造文書、第二百十七條偽造印章、印文或. ‧. 署押（三年以下有期徒刑）審判，但法院案例有關新興詐欺犯罪之量刑度 從數月至三年不等，極少有超過三年刑期的。 13. io. sit. y. Nat. n. al. er. 二、 電信詐欺與法律之關係. Ch. i n U. v. 通常在討論電信詐欺或是竊取電信服務時，會面臨到另一個問題，就. engchi. 是此種 犯罪是否需要符合法律上的定義。在許春金(2007)提到：「犯罪的 定義可從三分面著手：法律的定義（legal. definition）、社會的定義. （social definition）及道德的定義（moral 14. 研究者可以從法律觀點 來定義犯罪…。」. definition）…。犯罪學. 由此可知，假如我們認定由不. 正的手段竊取電信服務是一種犯罪時，接下來需要回答的問題，則是它究 竟屬於哪一種犯罪。以下將會從法令的角度切入，討論規範電信犯罪在法 律上的概念。 12. 王耀輝， 〈電話詐騙犯罪成因與防治策略〉，國立台北大學犯罪學研究所碩士論文，2006 洪漢周， 〈新興詐欺犯罪趨勢與對策研究〉，警學叢刊第 34 卷第 1 期，2003。 14 許春金， 《犯罪學》 ，2007。 13. 35 . .
(37) 1.. 電信詐欺與電信法的關係. 除了前面所討論電信詐欺與公法的關係，以及可依個別的民事法律關 係來解決電信詐欺的問題外，電信法應該與本議題有相當密切的關係。由 於行動電話屬於第一類電信事業，並且是一種公用事業，因此負有與消費 者「締約強制」的義務，除非另有法律規定或其他有侵害公共利益的情況 外，行動電信業者即有義務與消費者訂定契約提供服務，也相對限制了契 約自由的私法行為。因此電信法第 22 條「電信事業非依法律，不得拒絕電. 政 治 大. 信之接受及傳遚」。而同法第 21 條亦規定「電信事業應公平提供服務，除. 立. 本法令有規定外，不得為差別處理」。. ‧ 國. 學. 2.. 電信詐欺與公法的關係. ‧. 電信詐欺行為除了直接損害行動電信業者本身的財產權外，最大的影. Nat. sit. y. 響更在於其造成了社會成本巨大負擔，對於電信詐欺所衍生相關影響社會. er. io. 治安、損害電信消費秩序的問題，不能僅以私人與私人間之消費關係視之。. al. n. v i n Ch 電信事業，特別是設置電信機線設備以提供電信服務之第一類電信事 engchi U . 業，在其營業主體組織上之地位系屬「民營公用事業」，依憲法第 107 條 第五款， 15 此乃現代福利國家為履行其給付行政之國家義務，將原本屬於 國家直接行政之事項，透過公用事業民營化及自由化之手段，以提高政府 效能，增進人民福利。而第一類電信事業係經依交通部分配之頻率及特許 執照經營行動電話通信服務，而頻率為國家稀有資源，為經濟學上之公共 財，因此為解決電信詐欺或其他不履行電信費用所造成之損失，就不應單 從電信事業財產權之角度來看，政府公權力亦應於適當時機介入。 15. 憲法第 107 條第 5 款： 「左列事項，由中央立法並執行之：… 五、航空、國道、國有 鐵跡、 航政、郵政及電政。…」 。 36 . .
(38) 3.. 電信詐欺與刑法的關係. 如果以手機簡訊詐欺或是利用其他名目打電話通知被害人並進行詐欺 行為，大部分的研究都將這類型的犯罪手法稱之為新興詐欺犯罪。也就是 指民國 86 年起因經濟型態改變，電子通訊發達及電信業者為爭取業績所設 計的便民措施，隨之發展出大量運用金融人頭帳戶及電信人頭門號層層轉 接的犯罪工具，且利用人性貪婪的弱點，以各種名目誘騙被害人將相關款 項匯入詐騙集團所指定的人頭帳戶的行為，以上行為基本上均已符合中華. 政 治 大. 民國刑法的犯罪構成要件。刑法第 329 條規定： 「意圖為自己或第三人不法. 立. 之所有，以詐術使人將本人或第三人之物交付者，處五年以下有期徒刑、. ‧ 國. 學. 拘役或科或併科一千元以下罰金。」由此可知，這種犯罪方式，當然可以 認為具有法律上的意義。. ‧. Nat. y. 電信詐欺與民法的關係. sit. 4.. n. al. er. io. 消費者與個別電信業所簽訂之電信服務契約在法律上係屬私法契約，. i n U. v. 倘若產生電信詐欺和其他電信消費債務不履行之糾紛時，應依個別之民事. Ch. engchi. 法律關係處理。舉例來說，一般最常見到的電信詐欺手法，即是電信人頭 帳號被不法份子撥打高額的國際話務或色情電話後與後端的二類內容業者 拆帳並拒繳原本的電信費用；另有不肖的二類電信業者利用節費器及行動 通訊業者的網內互打之優惠方案進行不當牟利的犯罪手法等等，不肖業者 利用節費器從事話務轉接，並進行營業行為，不當得利造成電信業者損失， 都已構成民法第 179 條之不當得利。. 16. . 16. 民法第 179 條：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法 律上之原因，而其後已不存在者，亦同」 。 37 . .
(39) 但綜觀電信法及其他相關條文僅對「電信內容」涉及國家安全、妨害 治安、公序良俗，設有停止或拒絕傳輸之限制，而未就是否接受電信服務 申請設有規定。換言之，依現行電信法，行動電信業者無權拒絕與消費者 訂定電信服務，也無權將有疑似進行電信詐欺的可疑之門號做出拒絕傳輸 電信服務的決定。. 因此相關研究建議， 17 若想要真正有效降低電信詐欺，應先考量採取 立法或修法途徑解決，來填補電信法對於電信詐欺規定的空白，才能真正. 政 治 大. 賦予電信事業採取事前預防或是事後補救的相關措施。. 第二節 電信詐欺對電信事業之影響. 學. ‧ 國. 立. ‧. 「吃定電信業者搶客」一位電信詐欺罪犯被逮捕時是這樣表示，他個. sit. y. Nat. 人就利用人頭戶資料，取的高達 100 多支門行動電話門號及手機，轉賣、. io. er. 上網儲值、盜打國際話等非法使用而牟利； 18 另於 2010 年 01 月份刑事局. al. 偵六隊也破獲一個「辦門號換現金」的詐騙集團，先登小廣告找人頭辦手. n. v i n Ch 機，以手機門號預購線上遊戲點數後上網拍賣；再將門號轉賣給其他人， engchi U 一卡兩騙，兩年來該集團獲取不法利益三千餘萬元，線上遊戲公司、電信 業者及被害者達三千人、損失達上億元；19 另通訊行勾結詐騙集團逮 13 嫌， 對外刊登報紙收購門號，或到原住民部落招攬缺錢花用的人頭，到通訊行 申辦門號，再以新台幣 500 到 1,000 元不等價格收購SIM卡，再以每張SIM 卡 1,500 到 2,000 元轉售給詐財集團使用，並查出售出的門號多數涉及「網 路拍賣詐財」、「假冒檢警詐財」、「擄鴿勒贖」、「求職詐財」、「假貸款真詐 17. 宋樹寰， 〈電信詐欺犯罪類型、特徵及防制策略之研究〉，國立台北大學犯罪學研究所碩 士論文，2008。 18 自由電子報，2010.1.31。 19 蘋果日報，2010.1.21。 38 . .
(40) 財」、「色情應召站」等案。 20 另有不法份子以老鼠會方式聲稱，只要民眾 提供證件，把續約權轉讓給公司，或加盟新辦門號，就可成為公司會員， 開始經營事業，並有五百元獎金，若能再拉到另一人同意轉讓，每拉一人 （下線）五百元，會員可比照直銷發展組織，下線愈多，獎金愈多，有人 一個月可領到六十萬元，電信詐欺犯罪之多不勝枚舉。. 一、 電信事業的風險損失 不法份子常利用電信人頭帳戶進行「洗手機」操作，即指申辦電信門. 政 治 大. 號搭配手機方案後，未履行合約並將手機轉賣牟利，讓電信業者損失慘重，. 立. 根據統計 2006 年統計電信事業提列了約新台幣四十億元左右的行銷費用。 於 2006 年國內手機銷售量大約七百萬支，其中電信公司採購手機後搭配. ‧ 國. 學. 21. 其門號綁約銷售約六至七成，但這些綁約搭了門號的手機，大約有一百萬. ‧. 支被不法通路商或有組織的不法集團「洗」掉。洗手機歪風，3G比 2G更嚴. Nat. sit. y. 重，尤其 2006 年初 3G陸續開台之際，業者幾乎都把 3G套裝手機的補貼價. n. al. er. io. 碼、大舉拉高到七、八千元甚至萬元的高水準，以加速拉進 3G用戶。 據媒. i n U. v. 體報導某業者砸了十億元打算拉進十萬個客戶，結果只帶進三、四萬用戶，. Ch. engchi. 中間平白無故被洗掉五、六億元。實質用戶沒拉進來，卻因此平白多出了 「假上線客戶」 ，讓電信公司賺到呆帳及閒置門號，大筆鈔票白白貢獻給歪 風盛行的猖狂電信詐欺集團。. 二、 電信事業的損失統計 上述僅是某一家電信業者就因以補貼手機來吸引客人，但同時也遭電 信詐欺份子洗手機造成損失高達 5、6 億元，近期因高階智慧型手機之補貼 的額度較以往更高，已由原先的每隻手機約七、八千元至萬元不等，到目 20. 21. 中央社，2010.6.11。 工商時報，2007.1.23。 39 . .
(41) 前 iPhone 手機補貼更高達 1.5 萬至 1.8 萬之間，如此更引起電信詐欺份子 更高度的觀瞻。然而各電信業者往往將補貼金額列在行銷費用上，故不易 完整統計電信業者因電信詐欺造成之損失金額。故本研究將以電信業者可 供統計分析的現金流量表中之呆帳金額作後續的統計分析。. 電信詐欺人頭電話往往拒繳電話帳單，業者雖可依雙方之服務契約依 法求償，但上法院等行政程序攏長，及訴訟成本不低，更有公司企業形象 之考量，所以業者往往動用客服人力催繳，若催繳不成，往往只能列為呆. 政 治 大. 壞帳處理。近十年間電信業者之呆壞帳之狀況及趨勢經作者整理發現，僅. 立. 電信三雄作為統計其呆帳就高達 314 億元，每年竟高達 31.4 億元，每年呆. ‧ 國. 學. 帳平均為 1.1%，詳如圖 4-1 所示，其呆壞帳金額更為 2G 業者每年繳納政府 國庫之特許執照之特許費(2%)的二分ㄧ強。以上尚未包含早期 2G 的其它業. ‧. 者東信、泛亞、和信電信及目前 3G 的亞太及威寶；另統計近三年來五家電. Nat. sit. y. 信業者總呆帳認列金額依序 2008 至 2010 年為 24 億元、23 億元及 15 億元。. n. al. er. io. 早期 1997 年電信自由化起，從 1999 年至 2004 年間業者為爭取用戶推出資. i n U. v. 費及手機促銷方案，也造成了呆帳的高峰期，舉例以中華電信就曾於 2002. Ch. engchi. 年提列了 49 億，為營收的 2.8%，台灣大哥大於 2000 年提列了 17.7 億，為 營收的 3.9%，遠傳於提列了近 20 億，為營收的 5.88%，各業的損失都相當 的慘重。依統計數字分析，近期威寶電信可能是損失最為慘重的電信業者， 其於 2008 年提例了 4 億元，而呆壞帳比竟高達 9.2%，對於新進業者威寶電 信恐已造成經營上的重大傷害，詳如圖 3-1 及表 3-1。. 40 . .
(42) 10.0% 9.0% 8.0% 7.0% 6.0% 5.0% 4.0% 3.0% 2.0% 1.0% 0.0% 87(年). 88. 89. 90. 91. 92. CHT. 93. 94. 95. 96. 97. TWM. FET 治 政 大 資料來源: 公開資訊觀測站 立. ‧ 國. 各行動電話公司10年度營收統計(個別公司自90年至99年). n. 各行動電話公司10年度呆壞帳統計(90年至99年). Ch. 96 186,328 51,284 46,171 未提供 4,146. 97 186,780 54,311 51,341 14,367 4,411. 98 184,040 57,015 53,740 18,600 7,299. 99 總計(百萬元) 186,410 1,831,278 58,547 500,400 58,177 442,103 23,127 56,094 7,718 27,549. 98 454 601 338 377 490. 99 總計(百萬元) 261 16,930 436 8,729 371 5,742 173 932 250 1,800. y. 95 184,386 47,891 43,207 未提供 3,820. sit. 94 183,381 47,408 43,149 未提供 155. VIBO. er. io. al. 93 182,562 44,786 40,229 未提供 未開台. ‧. Nat. 公司別\年度 90 91 92 中華 182,154 176,089 179,148 台灣大哥大 48,811 45,352 44,995 遠傳 34,544 34,478 37,067 亞太 未開台 未開台 未開台 威寶 未開台 未開台 未開台 整理: 作者 資料來源: 公開資訊觀測站. APT. 99. 學. 圖 3-1 各電信事業之呆帳佔營收比例及趨勢圖. 98. i 96 n U. v. 96 0.3% 1.6% 0.7% 未提供 8.7%. 97 0.3% 1.2% 1.0% 2.7% 9.2%. 90 91 92 93 94 95 中華 3,848 4,930 3,239 1,564 920 616 595 台灣大哥大 1,846 1,097 1,021 669 664 962 806 遠傳 1,995 132 416 771 551 322 335 亞太 未開台 未開台 未開台 未提供 未提供 未提供 未提供 威寶 未開台 未開台 未開台 未開台 未提供 295 359 整理: 作者 資料來源: 公開資訊觀測站. engchi. 97 503 627 511 382 406. 各行動電話公司近10年度平均呆壞帳率(90年至99年) 中華 台灣大哥大 遠傳 亞太 威寶. 90 2.1% 3.8% 5.8% 未開台 未開台. 91 2.8% 2.4% 0.4% 未開台 未開台. 92 1.8% 2.3% 1.1% 未開台 未開台. 93 0.9% 1.5% 1.9% 未提供 未開台. 94 0.5% 1.4% 1.3% 未提供 未提供. 95 0.3% 2.0% 0.7% 未提供 7.7%. 資料來源: 公開資訊觀測站 表 3-1 各電信事業之呆帳及與營收佔比統計 41 . . 98 0.2% 1.1% 0.6% 2.0% 6.7%. 99 0.1% 0.7% 0.6% 0.7% 3.2%. 總平均 0.9% 1.7% 1.3% 1.7% 6.5%.
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