台北市新移民與香港新來港人士就業服務之比較研究

全文

(1)國立台灣師範大學工業教育研究所碩士論文. 台北市新移民與香港新來港人士就業服務台北市新移民與香港新來港人士就業服務之比較研究 A Comparative Study on New Arrivals Employment Service between Taipei City and Hong Kong. 指導老師：徐昊杲. 教授. 研究生：林詩瓊. 中. 華. 民. 國. 九. 十. 八. 年. 七. 月.

(2) 摘要本研究主要是採取文件分析法及 G.Z.F.Bereday 的比較研究法，針對台北市新移民與香港新來港人士就業服務之背景分析、形成因素及實施現況，進行比較研究。本研究所獲得的結論為：一、台北市新移民與香港新來港人士就業服務形成背景雖然不同，但其最終目的均係為了避免新移民因經濟因素而造成生活困難二、台北市新移民與香港新來港人士就業服務均為因應產業、人口及勞動力結構的變遷，提供不同服務類別，其共同的目標是為了使就業服務的推行更符合實際需求三、台北市與香港就業服務系統最終目的均在增加就業機會之目標四、在執行方面，香港由政府機關勞工處負責整個就業服務業務，但培訓則由法定機構的僱員再培訓局負責；台北市則由政府機關勞工局擔負起所有相關就業服務之業務五、在就業服務實施內容方面，台北市與香港有明顯差異六、香港新來港人士就業服務申請與辦理程序均較台北市簡易、快捷七、就業服務運用人數而言，香港與台北市申請人數均呈現遞增狀態八、香港與台北市政府均提供新移民就業服務的功能，台北市因實施較晚仍需加強關鍵詞：就業服務、新移民、新來港人士、台北市、香港. II.

(3) Abstract This study, by adopting the methods of document analysis and comparative research method, developed by G.Z.F.Bereday, is aiming to compare new arrivals employment service between Taipei city and Hong Kong. The suggestion in 8 parts as follow: 1. To create new employment opportunities so as to assist the unemployed and those in need to return to the labor market and restart a new chapter of life. 2. To organize market-oriented retraining courses and services in a responsive and flexible manner. Suitable measures are taken to support training bodies to develop new courses, aiming to broaden retrainees’scope of employment. 3. To Increase employment opportunity is the final goal. 4. Training and employment are different center to support in Hong Kong. 5. To give different kind of course for new arrivals. 6. To provide free and easy-to-use employment service to help job-seekers find suitable jobs and employers fill their vacancies. 7. New arrivals need more and more employment service in a fast changing economic landscape. 8. Taipei city need to improve the utilization of human resources by providing a range of employment service.. Keyword: employment service, new arrivals, Taipei city, Hong Kong. III.

(4) 目次中文摘要..................................................... II 英文摘要.................................................... III 圖次......................................................... VI 表次........................................................ VII 第一章緒論.................................................. 第一節研究動機 ........................................... 第二節研究目的 ........................................... 第三節待答問題 ........................................... 第四節研究方法與步驟..................................... 第五節研究範圍與限制..................................... 第六節名詞釋義............................................ 1 1 5 6 7 7 8. 第二章就業服務之探討....................................... 第一節就業服務的意義與內涵 .............................. 第二節就業服務的功能.................................... 第三節就業服務理論...................................... 第四節小結............................................... 10 11 18 21 25. 第三章台北市新移民就業服務之分析........................... 第一節台北市新移民的背景分析............................ 第二節台北市新移民就業服務的形成因素.................... 第三節台北市新移民就業服務的實施情形.................... 第四節小結............................................... 26 26 34 58 76. 第四章香港新來港人士就業服務之分析......................... 79 第一節香港新來港人士的背景分析........................... 79 第二節香港新來港人士就業服務的形成因素................... 95 第三節香港新來港人士就業服務的實施情形.................. 127 第四節小結.............................................. 143 第五章兩地新移民就業服務之比較分析與討論 ................. 第一節兩地經濟-社會發展之比較........................... 第二節兩地新移民就業服務機構之比較...................... 第三節兩地新移民就業服務內容之比較...................... 第四節小結............................................... 145 145 154 157 160. IV.

(5) 第六章結論與建議......................................... 163 第一節結論.............................................. 163 第二節建議.............................................. 166 參考文獻.................................................... 170. V.

(6) 圖次圖 3-1 台灣各縣市位置圖……………………………………………… 28 圖 3-2 台北市各區位置圖……………………………………………… 29 圖 3-3 台北市政府行政組織…………………………………………… 34 圖 3-4 台北市公司資本額產業分布圖………………………………… 42 圖 3-5 台灣公立就業服務行政組織圖………………………………… 61 圖 3-6 台北市政府勞工局組織系統圖………………………………… 62 圖 3-7 三合一就業服務流程…………………………………………… 70 圖 3-8 個案來源作業流程……………………………………………… 72 圖 3-9 生活津貼申請流程……………………………………………… 76 圖 4-1 中國大陸各省分位置圖………………………………………… 81 圖 4-2 香港各區位置圖………………………………………………… 82 圖 4-3 香港特別行政區政府組織圖…………………………………… 92 圖 4-4 香港就業服務機構架構………………………………………… 131 圖 4-5 求職流程圖……………………………………………………… 134 圖 4-6 職位空缺流程圖………………………………………………… 136. VI.

(7) 表次表 3-1 新移民於各縣市之比例………………………………………… 30 表 3-2 台北市各區新移民的人數……………………………………… 31 表 3-3 台北市各級產業行號及公司登記家數比例分析……………… 39 表 3-4 各級產業公司登記資本額比例分析…………………………… 39 表 3-5 台北市 1998-2007 年人口年齡結構…………………………… 51 表 3-6 台灣就業服務機構相關法令內容表…………………………… 66 表 3-7 三合一就業服務內容…………………………………………… 71 表 4-1 新來港人士人口與性別表……………………………………… 87 表 4-2 香港行政機關的主要職責……………………………………… 93 表 4-3 2007 年按性別、年齡劃分的人口 …………………………… 114 表 4-4 1996 年、2001 年及 2006 年按年齡組別劃分的勞動人口…… 123 表 4-5 按性別及年齡劃分的失業率…………………………………… 127 表 4-6 就業服務之有效程度 ……………………………………… 142 表 4-7 香港政府機構職權……………………………………………… 143 表 5-1 比較台北市新移民與新來港人士的處境異同………………… 146 表 5-2 台北市與香港產業結構之比較………………………………… 147 表 5-3 台北市與香港人口結構之比較………………………………… 150 表 5-4 台北市與香港勞動力之比較…………………………………… 152 表 5-5 台北市與香港就業服務機構之比較…………………………… 154 表 5-6 台北市與香港新移民就業服務內容之比較表………………… 157. VII.

(8) 第一章緒論本研究兼採文獻討論與比較教育研究法，分析並比較台北市新移民與香港新來港人士就業服務措施之異同。本章分為六節，分別敘述研究動機、研究目的、待答問題、研究方法與步驟、研究範圍與限制、名詞釋義。. 第一節. 研究動機. 任何一個國家的經濟發展，無不仰賴對自然資源、資本資源及人力資源三者的充分掌握。而這三項要素中，自然資源係源於上天賦予。資本資源是靠人們勤奮成果的累積。都是屬於被動的生產因素，人力資源則是三者中的主動生產因素。因為人力資源運用得適切與否，決定了能否有效累積成本，成功地開發自然資源，甚至創造有利的資源以生產財貨累積財富。因此任何一個國家無不經由教育的投資、職業的訓練、就業的服務、勞動的環境改善…等方式，以期達到人力資源的有效開發，帶動國家經濟發展與現代化追求的目標。人力資源對經濟發展的必要性和重要性，我們可以由東亞四小龍的經濟表現窺見一斑；儘管說台灣、香港、韓國、新加坡在自然資源的蘊藏上並不豐厚，但由於能深切掌握人力資源的有效運用，因此能快速地在世界經濟舞台上擠入「半核心」的地位。（葉至誠， 2001）人力的投資已是未來的趨勢，一個國家所依賴的就是人民，有好的勞動人力，對國家的發展是有其益處的。台灣與香港在經濟奇蹟之後，人民的知識水準不斷提升，使得社會階層明顯的劃分，這些社經地位差的男性無法在兩地尋得伴侶，因此出現了往東南亞或中國大陸締結婚姻的情形。在時間的積累下，那些經由婚姻而移入的人口，漸漸影響到整體的經濟發展，因此，如何有效的運用這些人力資源，是兩地重要的課題之一。. 1.

(9) 壹、對新移民現象的關心與擔憂截至 2006 年底止，根據內政部統計，台灣外籍配偶人數約達 384,000 人，已遠較台灣原住民人數高，約佔台灣總人口百分 1.6，更佔 15 歲以上人口的百分之 2 以上。其中外籍配偶（含歸化取得中華民國國籍者）占 34.9 ％，大陸及港澳地區配偶占 65.1％。如果按照縣市來看，2006 年結婚登記之外籍與大陸配偶人數 23,930 人中，以台北縣 4,454 人占 18.61％最多，台北市 2,845 人占 11.89％次多，桃園縣 2,499 人占 10.44％居第三；如就所占該縣結婚比率觀察，則以金門縣 37.42％最高，連江縣 34.67％次高，苗栗縣 20.19％居第三。以目前外籍配偶在各縣市來看，外籍配偶以台北縣 14,213 人占總外籍配偶比率為 18.73％最多，桃園縣 7,226 人占 11.09％次多，台北市 5,736 人居第三。以外籍配偶的來源國家來看，不包含大陸及港澳，以越南占 60.97％最多，其餘依序為印尼占 11.04％、泰國占 10.27％、菲律賓占 4.07％。另外，台北市的新移民人數，2005 年的統計，新移民人數已經達到 29,000 多人，其中來自泰國、印尼等外籍的新移民，有 2,600 多人，大陸新移民有 26,000 多人，而每年的新生兒當中，12 人就有 1 人來自新移民家庭，而且未來比例還可能越來越高。（大紀元，2007）根據台北市民政局四科科長蔡文如敘述，台北市新移民最多的區域，以萬華區及信義區最多，而現在每 5 對新人當中，就有一對是新移民聯姻，這樣的比例相當高。這表示無論是新移民或是新台灣之子人口在短短幾年間快速增加，台北市政府因此開始正視這群弱勢的族群的需求。台北市在台灣政府積極推動下，發展成為台灣經濟發展的重鎮，經濟發展使市民充分就業，穩定的收入滿足其基本的生理需求，更促進市民知識水平與教育程度的提升。不過，這樣的社會結構加速處於弱勢及社經地位低的男性，無法順利的尋得適合的結婚對象，因此，這些於適婚年齡的男性，藉由國際婚姻的方式，前往東南亞或中國大陸等國家締結伴侶。在. 2.

(10) 經濟起飛時，這些經由婚姻移民進入台灣的新移民，因大量人力的需求能儘速投入職場，賺取生活所需的開支，並照顧新移民家庭的成員，所以在此時期的新移民家庭並沒有太多的生計問題。研究顯示，移民是能帶來好處的，無論是低技能或高技能移民都提高國家的產量，提升專業化，更提供了經濟的淨利益。（Kane & Johnson ,2006）然而，經濟不景氣的時代來臨，再加上科技的進步，機器大量替代人工，使得這些缺乏技能的新移民，面臨到就業困難的危機。根據台北市政府統計，這些新移民人口已達 30,000 多人，且人口數仍在持續增加中，政府顯然已不能再漠視不管。另外一個值得注意的是，每 12 個新生兒中，就有一個來自新移民家庭，顯示新台灣之子將因新移民家庭的生活拮据而陷入困境。由於兒少並不從事經濟生產，其貧窮乃來自所處的家庭，不但不能選擇也難以自行克服；因此，一旦兒少限於經濟困境，帶來的衝擊相當多面且深遠，包括健康、教育成效與升學機會，以及外來的職業成就。(引自紀駿傑、周愫嫻，2008) 另外，婦女邊緣地位也可能表明了他們的家庭價值觀念和了解婦女在家庭中的作用。這種選擇是有價值的，但對另一方面，它同時可能帶來家庭的財政困難。婦女選擇留在家中的兒童可能也反映了困難找到就業。 (Törrönen, 2008)正因經濟匱乏將導致日後不良的發展，近年來新台灣之子受到各方重視，更有為數不少的研究者進行探討。貳、一海之隔的香港新來港人士香港「陰盛陽衰」越趨嚴重，女多男少，加上港男北上尋妻熱持續，高教育水平的單身港女偏向自給自足等因素，都令好歸宿難求。根據政府統計處 2007 年公布的中期人口統計結果顯示，性別比率於 2007 年每 1000 名女性，相對只有 961 名男性；有 3 成 5 結婚男性選擇娶內地妻子。此外，統計處的資料顯示，新郎為香港人而新娘為內地人，在港登記結婚的男性由 1996 年的 2,215 人，增至 2006 的 18,000 人，有逾 8 倍增幅；相反，新娘為港人而新郎為內地人的亦有明顯的增幅，由 1996 年的 269 人，增 3.

(11) 至 2006 的 3400 人，增幅逾 12 倍。相對 10 年前，以上數字反映港人到內地尋找另一半有明顯上升的趨勢。（大公網，2007）因此，從內地來港定居人士將會越來越多。由內地申請來港定居的主要以女性和兒童為主，這些新來港婦女的丈夫大部份都是年紀偏高，而學歷偏低，他們多從事高失業率的行業，而且收入亦不穩定，導致她們來港後很多時便立刻需要出外搵工維持家計。但在就業方面，她們更面對不少障礙及多重歧視，在香港婦女中心的研究發現，新來港婦女的就業障礙，除因為個人的學歷與經驗不足外，更包括各方面的歧視，有 45.5%認為資歷不被認可，有 37.7%認為僱主不想僱用內地來港人士，並有 7.8%認為有年齡的歧視，這反映社會上對她們“新來港”的身份以及年齡的歧視，加上在行業上傳統對男女性別的行業分隔，使她們只可擔任比本地婦女工資更低、時間更長、環境更惡劣的工作（家庭主婦聯席，2000）。雖然近年來內地新來港人士的學歷有上升趨勢，但他們的收入卻較 10 年前低。根據報告指出，新來港人士住戶的收入中位數在過去 10 年有所下降，由 1996 年的 13,000 元減至 2006 年的 12,000 元，減幅達 7.7%。香港有著相同的情況，在英國殖民期間，為了方便遠在內地的親人能入港團聚，早在回歸前，就以每日 90 人為限的單程證方式來港，因此，新來港人口不斷增加，更成為社會的另一種負擔。根據香港統計顯示，這些來港定居主要以女性和兒童為主稱為新來港人士，再加上香港回國中國大陸，將原先的每日 90 人提高為每日 150 人的單程申請入港方式，估計一年將有 30,000 多人湧入香港，與台北市新移民人口相比，正好相近於台北市新移民的總人口數。一般人擔心新移民，他們認為移民威脅到經濟福祉和社會的凝聚力，對於新移民的社會服務，是納稅人來提供的，另外，勞動者擔心就業機會會損失。(Berry, 2001) 根據香港民政事務總署對新來港人口的統計分 4.

(12) 析，這些新來港婦女的丈夫大部分社經地位低、年紀偏高，及學歷偏低，因此大多從事高失業類別的工作，所以收入並不穩定，導致許多新來港婦女必須立即投入工作，以幫忙維持家庭生計。但在就業方面，雇主需要新來港人士具備香港的工作經驗，這是歧視性措施，防止新移民進入某些行業，即使他們在大陸內地勝任也有類似的工作（William, 2002），往往因社會價值觀的不同，常面臨阻礙與多重歧視，使得他們只能擔任比香港本地人民工資更低、時間更長及環境更惡劣的工作。為了因應產業結構轉型及經濟發展趨勢，香港政府在 1992 年成立僱員再培訓局此一法定機構，目的就是要為合資格的僱員提供技術訓練及再培訓，協助他們轉業或就業，並為雇主量身定作課程，多元發展培訓內容，以達到培訓內容能立即就業。近年來台北市政府也意識到應為新移民提供就業服務，特為新移民設立單一窗口的就業服務方式，並開設培訓課程，協助其就業。不過，正處於發展過程的新移民就業服務，相關配套措施並不完善，為此，研究者希望透過與台北市同文同種且以婚姻移民為主的香港，進行兩地新移民就業服務的探討，以利台北市新移民就業服務的發展。這些資料一再顯示貧窮是新移民在港生活主要的問題之一，香港與台北市面臨相同移民人口問題，兩地主管機關如何因應新移民對經濟、社會的衝擊，將是未來施政的重點。. 第二節. 研究目的. 根據研究動機的驅使，本研究旨在瞭解台北市新移民與香港新來港人士就業服務之具體內容，進而加以比較分析，期能作為未來新移民就業服務發展與研究之參考。具體言之，本研究的主要目的如下：一、瞭解就業服務之概念內涵與其相關研究； 5.

(13) 二、分析台北市新移民與香港新來港人士就業服務經濟-社會發展之形成因素；三、瞭解台北市新移民與香港新來港人士就業服務之實施現況；四、比較台北市新移民與香港新來港人士就業服務之異同；五、從台北市新移民與香港新來港人士就業服務的闡釋比較研究中獲得啟示，作為我國實施新移民就業服務措施之參考。. 第三節. 待答問題. 一、瞭解就業服務之概念內涵與相關理論為何？二、分析台北市新移民與香港新來港人士就業服務經濟-社會發展之形成因素？（一）台北市新移民就業服務經濟-社會發展之形成因素為何？（二）新來港人士就業服務經濟-社會發展之形成因素為何？三、瞭解台北市新移民與香港新來港人士就業服務之實施現況？（一）台北市新移民就業服務之實施現況為何？（二）香港新來港人士就業服務之實施現況為何？四、比較台北市新移民與香港新來港人士就業服務之異同？（一）台北市新移民就業服務經濟-社會發展之形成因素為何？（二）香港新來港人士就業服務經濟-社會發展之形成因素為何？（三）台北市新移民與香港新來港人士就業服務之機構為何？（四）台北市新移民與香港新來港人士就業服務之內容為何？五、從台北市新移民與香港新來港人士就業服務的闡釋比較研究中獲得更多有用的研究結果，作為我國實施新移民就業服務之參考？. 6.

(14) 第四節. 研究方法與步驟. 壹、研究方法本研究根據蒐集到的資料加以分析並進行比較，做成結論並提出建議，作為台北市建立新移民就業服務實施改進之參考。茲將研究方法說明如下：貳、研究步驟（一）蒐集相關資料：利用網路連線、線上書目檢索與光碟索引方式，蒐集國內外有關台北市新移民與香港新來港人士就業服務的相關書籍、論文、法令規章、期刊、報告等資料。（二）進行文獻探討：參考國內外學者針對台北市新移民與香港新來港人士的論述，以及官方文件、研究報告，構成發展背景介紹，從事理論的探討。（三）描述與解釋資料：針對台北市新移民與香港新來港人士就業服務的資料，進行資料的描述和分析解釋。（四）並排資料：將台北市新移民與香港新來港人士就業服務的資料做一水平式排列，並找出比較點。（五）比較資料：根據資料比較點進行闡釋比較。（六）結論與建議：依據以上研究結果，提出結論與建議。. 第五節. 研究範圍與限制. 壹、研究範圍本文係以探討台北市新移民與香港新來港人士就業服務措施之比較為研究主題，研究範圍訂定下：一、就研究對象而言. 7.

(15) 本文研究對象以台北市新移民與香港新來港人士為主，其研究範圍以兩國政府所界定之新移民為主要對象。二、就研究時間而言本研究時間以台北市與香港特別行政區兩地至 2007 年為主。三、就資料與文獻的蒐集而言本研究的文獻主要蒐集範圍為台北市新移民與香港新來港就業服務形成因素、實施現況為主要方向。貳、研究限制本研究在研究設計上力求嚴謹，在文獻與資料的蒐集上力求完整與正確，但因受到時間、人力與經費上的相關限制，因此在研究結果和推論上仍有若干之限制，茲分述如下：一、蒐集文獻資料的限制由於台北市新移民及香港新來港人士就業服務形成因素、實施現況的情況不盡相同，涉及範圍廣泛，故在文獻上的蒐集方面只能力求周全，且本文研究的範圍僅限於整體性的就業服務措施方面進行探討。二、研究方法的限制由於研究者本身時間、空間與經費上之限制，本研究無法做跨國實地訪談或進行問卷調查，僅能透過文獻探討、文件分析及進行比較研究。三、推論上的限制因台北市與香港所用統計資料的形式互有所不同，在文件分析及比較研究方面，可能造成部分資料的呈現上有所疏漏。另因國情不同，因此本研究所獲致的比較結果，在推論上與適用上恐有其限制性。. 第六節名詞釋義一、新移民新移民在台灣係泛指與本國籍人士締結婚姻的非本國籍人士，也就. 8.

(16) 是指嫁來台灣的東南亞及中華人民共國及女性的統稱。台北市「外籍配偶工作小組諮詢會議」於 93 年 12 月 21 日決議，將一律以新移民稱呼外籍配偶。（台北市政府，2004）二、新來港人士《香港特別行政區基本法》中，泛指與香港男士結婚的中國內地女士與其在中國內地出生的子女，在《基本法》中賦予香港居民在內地的子女及妻子擁有來港定居的權利，因此在內地經正規途徑申請單程證，以單程的方式前往香港定居且未滿七年者。中國與香港行政特區在「單程通行證計劃」協定每天 150 人的配額，主要目的是供內地居民來港與家人團聚，並控制此類人士來港的定居數目。三、就業服務係指荐舉人力填補職缺，及提供適當就業機會推介尋找工作者就業，以平衡勞動供需，因應經濟發展人力需求，並藉以促進社會安定等服務措施。就業服務常因其角色定位的差異，而有不同的服務內容。美國職業心理學家 J.O. Criter 認為，公共就業服務僅扮演「倉儲」 (clearing house)角色，平時儲存人力及職缺，要利用時才取出媒合；經濟學家 L.P Adams 也認為就業服務僅提供求職人與求才雇主自由選擇的一種勞動交易服務過程。英國於 1885 年在 Egham 所設的 Egham Free Registry，及台灣地區於民國 35 年起各縣市政府所設職業介紹所，都將其角色定位於此，故提供求職、求才登記，及推介就業等工作。（就業安全辭典，1998）是政府一項積極性、建設性的社會福利工作。經由薦舉人力填補空缺，及提供適當就業機會推介尋找工作者就業，以平衡勞動供需，因應經濟發展人力需求，並藉以促進社會安定之服務措施。（就業安全辭典， 1998）. 9.

(17) 第二章就業服務之探討一個國家的運作，仰賴全國人民的參與，能否充分就業關係著人民的生活，在經過多次的經濟成長與蕭條，政府機關成立了就業服務機構，以解決人民各種就業的問題。公共就業服務體系（PES）在 19 世紀末，主要的業務以職業介紹為主，同時也參與失業保險體制的改革，國際勞工組織也在 1919 年時，進一步的建議成員國成立公共就業服務體系，以因應就業市場的需求。在二次大戰後的 25 年間，很多國家建立了公共就業服務體系，越來越多的國家依靠公共就業服務體系，作為政府就業政策和勞動力市場調節政策的載體來解決失業問題。（馬樹才、張華新，2009）基本上就業服務就是促進「人」（求職者）與「職業」（求才者）雙方面的「結合」過程，也因此就業服務即須同時考慮求職者本身所具備的條件及職業（就業）市場概況與求才者之要求條件。個人所具備的條件，必須考慮包括價值觀，能力（智能、體能、技能），性向（潛在的能力），興趣（喜歡的事），性格（對職業的適應能力），及個人經歷；對於職業概況，必須考慮職業的內涵（包括工作內容，工作方法與技術，所使用的工具與材料，工作執行成效，包括產品或所提供的服務、工作環境、工作時間，待遇及福利等）。至於就業市場人力供需現況與變動趨勢訊息則需關注於各類的報導資料。（詹火生、彭台臨、陳聰憲、郭振昌；2003）就業服務即是要滿足供與需之間的平衡點，藉由生技輔導與就業市場資訊流通，使人與工作密切配合，達到「人盡其才」的理想。本章將依兩地的就業服務的形成因素、實施概況相互比較分析。在內容的安排上，第一節將先探討就業服務的意義與內涵，第二節則是就業服務的功能，第三節則為就業服務的相關理論。本章將探討就業服務之意義、功能與內涵、理論以作為研究的基礎。. 10.

(18) 第一節就業服務的意義與內涵壹、就業服務的意義就業服務一詞是由英文 Employment Services 翻譯而來的，最早是由英國開始使用，大約在 20 世紀初期方產生此一名詞，不過，英國早期稱為勞動交換(Labour Exchange)，後在改稱為職業交換(Employment Exchange)，第二次世界大戰後，英國政府定名為國民就業服務(National Employment Service)，沿用至今。但在國際之間，大多數的國家，現在都已通用 Employment Service 一詞，而美國目前採用 Job Service。（陳國均， 1987）對於就業服務的意義，在就業安全辭典（1991）中解釋為：荐舉人力填補職缺，及提供適當就業機會推介尋找工作者就業，以平衡人力供需，台灣地區於民國三十五年起各縣市政府所設職業介紹所，都將其角色定位於此，故提供求職、求才登記，及推介就業等工作。但隨知識的累進就業市場需求的變遷，就業服務的角色，也從「中介者」(broker)擴大到適才適所目標的達成，所以服務內容除職業介紹外還包括就業諮詢、職業分析及就業市場資訊的提供等。另外，在現代經濟學辭典（1991）的解釋為：就業服務是試圖使職業申請者找到合適的工作空缺之公私立機構，企業把他們的空缺職位之類型和數目通知就業機構，而這些機構把申請人介紹給企業之前，常常對他們進行初步的篩選。換言之，就業服務的主要功能為「職業介紹」，且多數學者都認為「職業介紹」是就業服務的基本任務。（張瑛蘭，1994）就業服務是專指政府協助國民一種廣泛性的就業服務措施，其目的在使人盡其才，事得其人，也就是為求職者謀得適當的工作，為求才者羅致適當的人才，使人與事得到適當的配合，而發揮工作效能，使全民充分就業，國家經濟繁榮，國民生活水準提高（陳國鈞，1987）。. 11.

(19) 依據就業服務法第二條第一項指出：就業服務係指協助國民就業及雇主徵求員工所提供之服務。在一般性定義係指「媒合求職與求才者，以輔導國民就業之各種服務；是促進國民就業、減少失業與轉業的措施。」（詹火生、彭台臨、郭振昌、陳聰勝，1995）由上述可知就業服務是依據各國為達到生活安定所衍生出來，對於就業服務的意義說明，中外各有不同的解釋，包括如下： 1984 年國際勞工組織之第八十八號公約第一條規定：就業服務的主要任務是與有關公私機構合作，使其成為就業服務的最佳組織，為國家整個計畫的一個部份，俾達到充分就業以及運用生產資源的目標。 20 世紀以來，西方發達國家針對原有就業服務制度中的不足，對公共就業服務制度進行了改革和調整，具體體現在:改革社會福利和失業保障制度，促進再就業；加強對勞動者的培訓和再培訓，提供勞動者得適應性和流動性，以減少結構性失業；以促進勞動力市場靈活化為目標，改革就業制度，這樣的調整，使得西方國家自 20 世紀 90 年代以來出現的較為嚴重的失業問題得到緩解，這一方面保障了經濟資源得合理配置，促進了其經濟發展；另一方面也緩解了社會矛盾，為其經濟發展提供了一個良好的環境。（陳際華、韓振燕，2009）在就業市場不斷的變更後，就業服務趨向於人力運用中心（manpower center）。就業服務的業務不再侷限於受理求才、求職登記、媒介人與事，及給予求職者職業指導。在西方工業國家中，更是將就業訓練、失業（救業）保險、勞動力調查以及人力規劃納入，充分發揮就業服務的職能。依據大英百科全書 1978 年版的解釋：就業服務其現代意義等於人力政策（manpower policy）之執行，而所謂人力政策就是「政府為了確保勞動力的充分就業而執行的各項計畫與活動」，諸如：就業安置、就業訓練、失業保險、增加勞動力與行業移動的種種措施、職業訓練與職業教育方案、各類劣質勞動力的輔導專案、興辦公共工程以創造就業機會以及就業. 12.

(20) 市場的研究與預測等等（薛文郎，1984）。美國學者華德弗蘭德氏（M.A.Friendlander）在其著作社會福利概論（Introduction to Social Welfare）一書中的解釋：就業服務是替工業與勞工服務的一個重要社會組織，主要的功能是使工人與雇主得以發生聯繫，使招募工人的安插得以順利進行。換言之，就業服務是協助工人尋找適當的工作，另一方面也是協助雇主物色合格的工人（成之約，2000）。依台灣就業服務法第二條第一項的規定，就業服務係指協助國民就業及雇主徵求員工所提供之服務。張鏡予在社會安全制度一書中，將就業服務解釋為政府對國民一種廣泛的職業的服務。康國瑞在其所著各國社會安全制度一書中，說明就業服務是協助物色人才，羅致人才，發掘人才，使每一有工作意志與工作能力的人，均能獲得適當的工作機會與合理的報酬。吳錦才在其就業服務理論與基礎一書中，認為就業服務係指政府運動組織力量與整合方法，充分結合社會之資源力量，協助國民解決就業問題，以實施就業安全政策，建立社會安全制度為目標的一項主要工作。台灣就業服務法定義：就業服務是指協助國民就業及雇主徵求員工所提供之服務。（引自孫美容，1999）綜合上述，可知就業服務乃是為解決就業市場上求職求才者所需的資訊與服務，因應不同的研究理論，各國發展深具自我特色的就業服務，以滿足就業市場需求，畢竟各個就業市場所需就業的人力、人才有所區別，如何協調人力、人才供給達到充分就業，即是就業服務的目的。貳、就業服務的內涵提到就業就不能不提到工作，就業即是找到一份工作，而工作常被定義為「有報酬的就業」，這個定義與一般以金錢作為評量工作的觀念相一致，但是忽視了工作具有深遠個人及社會的涵義，並且常會扭曲社會對工. 13.

(21) 作的看法。以家庭工作為例，從「有報酬就業」的定義來看，家庭主婦在家的工作就不算是「工作」，這與「有報酬就業」市相衝突的。另外，將工作以「待遇」視之，也會造成「待遇」與「價值」的混淆，以至於產生高待遇的人有高人一等的幻覺，而沒有收入的人就成為「沒有價值」的人。「待遇」與「價值」的混淆是因傳統上根深蒂固的將「高貴的」與「低賤的」工作區分。事實上，工作應無貴賤之分。工作是人生的分水嶺，決定他未來生活發展的流向。就每個人ㄧ生發展階段看來，在青少年期，就必須接受教育，為未來就業預做準備；待步入成年後，婚姻生活與職業生活則為其生活重心。從經濟觀點看，職業或工作能使人由工作中的表現，獲得心裡的滿足。根據發展心理學家研究發現：（1）分析研究各方面傑出的人才，所得結論是人生的真正黃金時代在於 25~40 歲之間，是創造與成就的最佳時期；（2）調查退休後的老人，要他們主觀指出一生中最愉快的時期，所得的結果是，多數人回答 25 歲至 45 的這段時間是令人愉快的回憶。這一段期間，個人完成學業，進入社會從事職業生活，及結婚成長開始家庭生活。由此兩個研究發現，可以了解到工作對個人生涯發展的重要性，而惟有選擇最適合自己能力、興趣的工作，才能在工作上有所發揮，能夠在事業上有所成就。由於人口變動，科技進步及社經環境的發展，使就業市場情勢變化很大，失業與就業問題已是世界各國最關心的議題。失業率已列為國家人民生活「痛苦指數」的重要指標之ㄧ，因各國就業服務的運作面臨負責及多元性的就業環境，而有不同的解決途徑。就國際勞工組織公約及建議書內容來歸納，國際勞工組織設立於 1919 年，其目的在於藉著各會員國勞資雙方代表及政府代表共同參與國際勞工大會及有關的委員會，以促進社會正義的形成。國際勞工組織以其公約建議書的方式建立國際勞動標準之原則，其內容包括結社自由、就業及訓練政策、勞動條件、勞資關係及社會安全等項，我們以其第 122 建議書之有關就業政策的建議書（1964 年）揭. 14.

(22) 示的就業政策目標如下： 1.就業政策的目標基於刺激經濟成長的發展，提昇生活水準，以配合人力需求與克服失業與低度就業觀點，每個會員國應聲明與追求促進充分的、生產性的及自由選擇的就業政策。 2.就業政策應確保（1）為所有有工作能力與尋求工作者之工作。（2）這種工作儘可能具生產性。（3）讓每位勞工有自由選擇就業與取得很適合他工作之資格，俾利用其技術奉獻於工作之機會，而無關於其種族、膚色、性別、宗教、政治觀點，國家血統或社會起源。 3.就業政策應充分考慮經濟發展之階段與層次、就業目標及其他經濟、社會目標，並應藉有效方法追求適合全國實際情況的目標。國際勞工組織於 1948 年通過「第八十八號公約有關就業服務組織之公約」，此公約又稱為「就業服務公約」，此公約第六、七、八條明確地指出為達有效地召僱與就業的目的，就業服務機構的主要工作內涵：（1）協助工人尋求適當職業並協助雇主尋求適當工人，尤其應依照全國的規則。 A 必須了解登記求職者的職業資格，經驗與願望，於必要時檢驗其體格與職業能力，並於適當時協助他們獲得訓練指導或職業訓練。 B 了解雇主提供就業服務機構的工作機會及所需人才的資格。 C 將具有適當的體格與技能之求職者推荐給求才的雇主。 D 於某服務就業所不能將求職者作適當安置或協助求才的雇主尋到適當人才的空缺，應將此資訊通知其他就業服務機構。. 15.

(23) （2）採取適當措施以： A 便利職業上之移轉，以調節對各種職業就業機會之勞力供給。 B 便利地域上之移轉，俾協助工作者前往有適當就業機會之地區。 C 便利工作者暫時轉往其他地區，以作為解決當地勞力供需一時失調的方法。 D 便利工作者移往其他國家，但以經有關政府准許者為限。（3）與其他機關、工會及雇方合作蒐集並分析關於全國及各地區、各業僱傭市場情況及其可能演變之充分資訊，並迅速有系統地將此項資訊供給有關之機關雇主團體、工人團體以及一般社會。（4）參與失業保險與救助以及其他救濟失業措施之管理。（5）協助其他公私機構從事注重有利就業情況之社會性與經濟性之企劃工作。（6）對特殊求職者（如殘廢人士），及青少年的需求，應特別予以協助。（易永嘉，2000）由國際勞工組織公約對就業政策與就業服務公約的內容可了解，就業服務的基本任務是積極參與就業市場人力的調適。就業服務是提供就業資訊、提供就業諮詢與職業分析，以促進勞動市場機能的運作，並協助弱勢者就業。以下為國際勞工組織、工業國家及台灣就業政策與就業服務實施歸納內涵如下：（一）政策就業服務應依循充分的、生產性及自由選擇的就業政策，即以強調促進市場機能、奠基於個人生產力提昇、收入成長與財產形成，而非追求速效的救濟措施，以解決貧窮與社會問題。（二）職業介紹. 16.

(24) 就業服務的中心工作在促進就業市場勞力供需雙方的媒合。且就業服務的所有活動皆以媒合成功為目標。職業介紹工作包括了求職求才登記，提供人員、場所與設備、協助求職者尋得理想工作，並幫助雇主尋得合適的勞力。（三）就業資訊蒐集與發布蒐集、整理、分析、應用與發布就業市場訊息是就業服務重要工作。職業介紹中最簡易的服務是訊息交換，及蒐集求職者的特徵與求才條件等基本資料，以利勞力供需雙方之工作媒合。另提供專業性知識與技術資訊，抽樣調查就業市場訊息，以供政策規劃或個人生活規劃參考。（四）生涯輔導與諮商科技進步與國際競爭的壓力，使失業問題更難解決。工作者都會面對極複雜與嚴重的科技與人文精神失落的相互衝擊，是以工作者所面對的問題，不僅是技術，而且是心理的問題。因此，就業服務必須注重生涯輔導與諮商，除加強訓練求職者的技能外，亦需要心理建設，也就是需要幫助他們認識自我、加強自我態度，以改變個人習性、對生活境遇情緒反應、對工作態度、計畫技術及適應工作的方法。（五）失業保險與救濟為確保失業者失業期間的生計，失業者如無法立即獲得工作，就業服務工作除加強訓練失業者就業技能與協助就業外，亦採取建立失業保險制度與失業救濟措施，成為完整的就業安全體系。 1. 辦理求職與求才登記，以及提供雙方的媒介工作； 2. 作為勞動供需雙方交換之處； 3. 為殘障者、外來移民、新進就業市場青年人力等就業能力較為薄弱的群體，提供專案性的就業服務；. 17.

(25) 4. 辦理職業只到與就業諮詢工作； 5. 安排求職者接受職業訓練與轉業訓練，提升其就業技能，以配合其就業市場需要，甚至給予訓練津貼補助； 6. 提供安置就業勞務的補助措施－如專案越區就業所需的補償費用，工資補貼及學徒激勵計畫等； 7. 辦理失業保險給付申請登記、審核與就業意願認定； 8. 蒐集與發佈就業市場消息，包括作屬性分析與統計工作，有時尚須作就業趨勢預測，經濟政策形成的初步投入，以及就業市場有關研究分析工作。（郭完慈，1994）. 第二節就業服務的功能隨著 20 世紀下半葉 OECD 國家率先推行用積極勞動力市場計畫取代消極的、以收入支持為目的的勞動市場計畫，公共就業服務的功能也發生了變革。變革的主要原因是勞動力市場變的更加靈活，從業人員持續工作的時間更短，工作變換更頻繁。公共就業服務體系需要承擔更重要的角色：一方面，它要有利於提供勞動力市場的匹配效率；另一方面，需要為勞動力市場中的弱勢群體提供專門的服務。（馬樹才、張華新，2009）就業培訓是就業服務的一項重要內容。根據調查結果，多數求職者希望就業服務機構提供實用技能、職業資格技能和創業培訓；教學方式採取實地實習、黑板講授和專家諮詢案例分析；培訓的教師應是有經驗的企業人員和就業服務機構人員，等等。（袁國敏，2007）經濟環境變動與科技進步，必然會改變勞力供需結構，會增加結構性及摩擦性失業，尤以對殘障、老年、婦女之就業更應加強。因此，就業服務的基本任務在於「調適」就業市場人力的供需，協助求職者與雇主做最佳選擇，為勞力供需雙方做適妥的媒合，以減少摩擦性失業外，更可促進地區勞力的配合。所以，就. 18.

(26) 業服務工作為人力資源發展的主要策略之ㄧ。其基本功能如下：（行政院經建會人力規劃處，1987） 1. 辦理求職與求才登記，以及提供雙方所需的媒介服務。 2. 作為勞力供需雙方所需的媒介服務。 3. 辦理生涯輔導與諮商功能。 4. 蒐集、分析與發布地區性就業市場訊息，包括統計調查與分析工作，必要時尚須做就業趨勢預測，以及其他就業市場有關研究方析。 5. 為殘障者，中、高齡轉業者，新進青年人力，以及合法外籍移入人口等，就業能力較為薄弱的群體，提供專案性的服務。 6. 配合政府的人力政策，推動有關人力運用獎勵措施。 7. 協助不易就業或轉業者，接受職業訓練或轉業訓練，提升工作技能，以配合就業市場需要。如前所述，工作一個從事工作不僅為糊口謀生而已，對個人與社會而言，工作還有許多重要的功能。（一）經濟性的功能無論從事何種行業的人，都藉著提供服務來獲得若干形式的報酬，包括外在金錢物質的所得及內在個人成就的滿足。對個人而言，工作是謀生的手段；對社會而言，工作是社會經濟適度運作的基礎。因此，每一個國家都以「充分就業」為國家經濟發展的重要課題。（二）社會性的功能工作環境提供人們認識新朋友以及發展友誼的機會，可滿足社會性需求；而個人在組織中的工作地位，決定他在其他團體中的地位，同時也決定其決策權力的大小，就整個社會的觀點看，每一個人在物品與勞務的生產上，扮演分工的角色，具有「互惠」功能，使社會的經濟制度得以正常運作，達到人人可過著安和樂利的生活. 19.

(27) 境界。（三）心理性的功能人類的需求有生理、安全、愛與隸屬、尊重與自我實現，工作的經濟功能滿足了生理與安全需求；工作的社會功能，滿足了歸屬感及愛的需求。工作本身可肯定個人的自我價值。工作可能是認同、自尊、自我實現、實踐趕的來源；反之，工作也可能是個人挫折、厭煩、無意義的來源。工作滿意會影響個人在生活情境中的滿足。工作既與個人的經濟、社會地位、心理息息相關，其在個人的生命中自然佔著很重要的地位。因此，工作的選擇是人生的重要一步棋，選擇一種適合自己性向、能力與興趣的工作，是每一個人在成長過程中必經而且是非常重要的是。個人價值觀念的行程，有助於個人之深刻體認與職業道德的培養。在個人價值觀念，自我認知二者形成具體的自我觀念後，評估自我興趣、能力及未來工作世界的發展，以自由意志在就業市場選取自己喜愛的工作。勞動市場由兩個主要的概念組成：勞動供給與勞動需求。勞動需求又分為當前需求、產業變遷需求及替代需求。前者表示以填補與為填補的現有職位；其次意指因社會需求變遷導致產的消長與人員配置模式的需求改變。後者則係因人力流動而產生的需求變化。勞動供給則指在一定價格水準下，願意提供的勞務。理想上，勞動供給等於勞動需求時則達到充分就業；但事實上，這種供需平衡的理想境界少見的。當供需失衡時，勞動市場需採取不同的方式調整。在一個自由市場的運作下，稍微的改變就有可能影響到供需的平衡，因此正確資訊的獲得就變得重要，如果缺乏有關勞動市場現況的資訊，則個人或企業都難以調節所面臨的情況（郭振昌，1992）。另外，根據大英百科全書一九七八年版的解釋，就業服務的現代意義等於「人力政策」（Manpower Policy），而所謂人力政策就是「政. 20.

(28) 府為了確保勞動的充分就業而執行的各項計畫與活動」，人力政策的內涵廣泛，諸如失業（就業）保險、就業安置、增加勞動力與行業移動的種種措施、職業訓練與職業教育方案，各類劣質勞動力的輔導專案、興辦公共工程以創造就業機會以及就業市場的研究與預測等等。（薛文郎，1984）由此，可以歸納為兩種觀點來看就業服務： 1.傳統或消極的意義：就業服務室協助有工作能力，又有工作意願的個人，獲得工作的過程，或為需要雇用員工的雇主、獲得其所需人力的過程。申言之，可說是政府為便利人力的供應者與需求者之間相互配合，以達成人人有事做，是是有人做的社會福利行政。 2.現代或積極的意義：就業服務除係受理求才求職登記、媒介人與事，以及給予求職業指導外，還要：（1）推行就業訓練，使無一技之長者成為企業界所需的技術人力。（2）配合失業（就業）保險，辦理失業登記，審核失業資格，核發失業給付。（3）辦理人力預測及人力規劃，使得人力資源獲得充分開發與運用的社會福利行政。（陳聰勝， 1985）所以，「就業服務」現代的意義可說是：政府為了促進人力的充分運用，經濟繁榮與發展，社會的安定與進步，以及國民生活品質的改善，於是透過政府本身的力量，從事人力規劃、就業服務、職業訓練、失業保險等活動，以達成事得其人，人盡其才，調節整體人力供需所採取的具體方案、計畫及措施。（李弘暉，1988）. 第三節就業服務理論就業服務是社會福利與人力計畫發展中的重要環節。為配合本研究有. 21.

(29) 關「就業服務」的概念，因此對社會福利與就業理論兩個加以探討，透過兩相關理論的研究，以了解就業服務的重要性。壹、社會福利理論在人類發展的歷史上，最早被推出的社會福利政策是在 1884 年德國所提出俾斯麥模式的社會保險方案，這是人類最早以強制性社會保險制度來取代傳統「資產調查」濟貧法體系的社會福利政策，透過社會保險來對抗職業災害、殘廢、疾病與老年的風險，以獲致社會和平；進而比較重要的是 1942 年在英國貝佛里奇報告書(the Beveridge Report)的出現，貝佛里奇報告書其所代表的時代意義有下列四點： 1. 將選擇式的社會保險擴及至普及式，不僅限於工人或就業人口才享有福利。 2. 保險給付應是均一費率，保險費也是均等費率。 3. 國家最低生活標準保障，不再只是給予有限的公共求助，而是維持國民最低生活標準保障。 4. 保險費支付為主，而非稅收支付原則。（盧雅慧，2005）台灣辦理國民就業服務之政府行政體系，主要分為三大體系，及勞委會職訓局、青輔會及退輔會，因此公立就業服務機構乃為一社會福利機構。而民間的就業服務機構，如導航基金會、婦女展望基金會以及若干雜誌都積極地再進行一些就業服務工作，雖然有相當的幫助，但仍受限於規模，未能發揮最大效益，尤其是較深入的就業服務，政府似乎是不可或缺的角色。另外中華民國憲法增修條文第 10 條：「國家應重視社會求助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會求助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」，再次為了人民的福利增列社會求助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健這五項重要項目，社會救助和國民就業兩項擁有優先執行，明文記載於憲法。. 22.

(30) 總之，在社會福利的領域，由於各項政策之研訂或福利服務之提供，均以配合滿足民眾需求為首要考慮。因此，對新移民福利需求之了解，乃成為政府規劃新移民福利方案時之必備條件。因此，在我討論就業服務之規劃時，社會福利理論具有啟發作用。貳、就業理論先進國家為追求國民充分就業與經濟發展，均透過「就業服務」、「職業訓練」、「失業保險」等三項服務體系，建立「就業安全」制度。新古典經濟學派認為要解決失業問題首先要解決勞動力市場競爭不充分的問題。一個均衡的市場，沒有資源被閒置或被浪費，所以它同時又是個“充分就業”的市場。發展經濟學關於擴大就業的主張主要有：(1)儘量減少城鄉不均等的就業機會，減少城鄉收入差距。(2)發展農村經濟，繁榮農村工業。適度發展教育事業，避免教育失業，人力資本閒置，提高資本增長對就業的擴散效應，增加就業機會。對勞動力市場作了許多探索性研究，從多方面探討了勞動力市場上工資粘性，並由此來證明勞動力市場失業發生的必然性，從而進一步強調政府干預具有穩定經濟的作用，認為市場經濟條件下政府干預是必要的。在就業問題上，強調在保證企業自由用人和求職者自主擇業的前提下，國家對市場活動進行宏觀調控和政策指導，同時建立穩定就業、勞動力流動率較低、勞資合作和工資差距較小的勞動力市場模式。（陳浩、楚明錕，2008）公立就業服務機構，雖然只是教育產出和就業市場的媒介，可是由於就業服務職能的擴大，各國的就業服務機構都被用來執行人力政策，使國家的人力資源能獲得最大的發揮和利用。美國 1973 年的就業暨訓練法案就是利用就業服務機構，充分發展人力和運用人力的最佳例子。今日世界各國，尤其是工業先進國都在積極發展人力資源，甚至台灣也曾多次擬訂人力發展方案，而執行人力發展方案的重責大任，主要就是. 23.

(31) 落在公立就業服務機構的雙肩上，把那些不能盡其才的人力施以種種的訓練來提高其技能，使其合乎市場需要，庶幾化無用的消費人力為有用的生產人力（薛文郎，1984）。因此，隨著經濟和社會的進步，為加強各級人才的培育與開發及人力資源的充分利用，在政府方面應構成一套完整的人力投資網絡就越為重要。總之，就業服務政策有其社會面與經濟面的意義，如前所述就業服務是社會福利與人力計畫發展中的重要環節，在社會發展的過程中，如果政府辦理一些基本的就業服務，一方面可以提供求職者一個訊息充分的求職管道，另一方面也可解決因經濟迅速發展所帶來的人力問題。參、人力資本理論在新古典的工資結構中，「人力資本投資理論」在個人的薪資決定上扮演相當重要的角色。由 Becker 之人力資本理論有兩項引伸的涵意： 1. 勞動者之工作技能（即生產力），是在進入勞動市場以前就得到的，亦即勞動市場上工作的分配，取決於經由教育體系所產生之人力資本分配。 2. 改善工資差異最有效的方法是教育政策，而非直接介入勞動市場。（施智婷，1999） 20 世紀 60 年代，美國經濟學家舒爾茨和貝克爾創立的人力資本理論，開闢了人類關於人的生產能力分析的新思路。人力資本理論主要包括（1）人力資源是一切資源中最主要的資源，人力資本理論是經濟學的核心問題。（2）在經濟增長中，人力資本的作用大於物質資本的作用。人力資本投資與國民收入成正比，比物質資源增長速度快。（3）人力資本的核心是提高人口品質，教育投資是人力投資的主要部分。不應當把人力資本的再生產僅僅視為一種消費，而應視同為一種投資，這種投資的經濟效益遠大於物質投資的經濟效益。教育是提高人力資本最基本的主要手段，所以也可以把人力投資視為教育投資問題。生產力三要素之一的人力資源顯. 24.

(32) 然還可以進一步分解為具有不同技術知識程度的人力資源。高技術知識程度的人力帶來的產出明顯高於技術程度低的人力。（4）教育投資應以市場供求關係為依據，以人力價格的浮動為衡量符號。(學習時報，2003). 第四節小結由就業服務的意義、內涵與功能論述，進而了解工作對個人、家庭與國家的重要性。每個人都有工作的權利與義務，一個國家就業亦有失業，有失業就需要就業服務的需求。過去政府將就業與否認為是個人問題，但經過長時間分析了解，人民的就業情況直接影響國家經濟的發展，因而發展出相關的就業服務系統。就業服務提供的不只是工作機會，更能使人民生活安定。依據不同的就業理論中，就業服務的存在是有其必要性，一個國家如何因應就業市場變遷，提供人民適切的就業服務協助，關係著國家未來經濟發展與社會安定。. 25.

(33) 第三章台北市新移民就業服務之分析本章節主要探討台北市新移民之就業服務，各節主要討論之重點，依序是：第一節台北市新移民的背景分析，概述台北市新移民的居住環境與人口分佈、社會文化兩方面；第二節台北市新移民就業服務的形成因素，包括經濟發展、社會變遷兩方面；第三節台北市新移民就業服務的實施現況，包括服務機構、相關法令及服務內容，來了解台北市新移民就業服務的情況。. 第一節台北市新移民的背景分析台北市新移民的背景分析在本論文從事台北市新移民與香港新來港人士的就業服務比較研究之前，本節將就台北市之相關研究背景作概要性的描述，以了解哪些因素是構成研究的主要因素，內容包括居住環境與人口分佈、社會文化兩方面來加以探討。壹、居住環境與人口分佈台北市位於台灣北部的台北盆地中央，全市可分為十二個行政區域，總面積約 271.7997 平方公里，人口約為 265 萬，人口密度約每平方公里一萬人。台北市之東南邊為松山丘陵與清水坑地塊，大嵙崁溪、新店溪位於西南方，基隆河位於東北，三河匯流至淡水河，流入臺灣海峽。台灣光復後，它一直是台灣的政治、文化、經濟中心，區內工商業發達。（楊政壇，2003）現為台灣“中央政府”所在地，也是台灣最大城市。目前台北市共有 12 個市轄區，如圖 3-2 所示分別為：中正區、萬華區、大同區、中山區、松山區、大安區、信義區、內湖區、南港區、士林區、北投區、文山區。台北市中心區域位於台北盆地底部，大屯火山群（休火山）位於市區北邊與台北縣接壤處，整個山系於市區內大致向南延伸並趨緩，直抵. 26.

(34) 圓山、大直與內湖等地，是台北市境內最大的山系；最高的七星山為 1,120 米，次高的大屯山為 1,092 米，山系中心地帶與北投側的外緣地帶有不少火山地形。市區東邊的內湖、南港與南邊的木柵多為丘陵地形；標高約 300 多米的南港山系（拇指山系）則橫亙於信義、南港兩區之間。（維基百科， 2009）台北市的自然條件十分優越。四週為山地丘陵所環繞，新店溪和大漢溪蜿蜒于市區的西南部，基隆河則由東向西橫穿市區，三條河在市區西部匯合成淡水河。台北盆地西部有海拔約 100 米的林口臺地；北有大屯火山群，包括大屯山、七星山、竹子山、磺嘴山等十余座死火山，其中大屯山最高峰海拔 1090 米；東部和南部有雪山山脈余脈形成的松山丘陵和清水坑臺地。台北市處於不等邊三角形的盆地中央，地勢東北、東南部較高，西北部較平坦。台北盆地在太古時代是一個大湖，地史上稱為“台北湖”，由於周圍河流夾帶大量泥沙奔流入湖，日久沉澱堆積，形成廣闊的沖積平原，成為新生盆地，極為適合人類居住和經濟發展。（中國互聯網， 2005）台北市境內的河流屬於淡水河流域。自淡水河主河道以及自淡水河分出的新店溪流經台北市大同區（大龍峒、大稻埕）、萬華、公館、景美等地的市區邊界（淡水河主河道往西南續接大漢溪）。基隆河於關渡一帶自淡水河分出，流經社子、士林、大直、內湖、松山、南港後出台北市境續流經台北縣汐止、基隆市暖暖等地。景美溪於景美一帶自新店溪分出，流經景美、木柵至台北縣深坑。雙溪於士林、北投交界一帶自基隆河分出，磺溪再由雙溪分出，雙溪流經芝山岩、外雙溪（故宮附近）等地，磺溪則流經石牌、天母等地，上溯大屯山系的紗帽山、大屯山。（搜搜百科，2009）一般而言，台北這個稱呼依照世代的不同，往往具有不同的包含範圍。台北舊城區只包含 1990 年台北市行政區重劃前，城中區的範圍。早期稱呼的台北則是狹義的意指包括大安區、松山區、大同區、信義區、中. 27.

(35) 正區、中山區與萬華區在內的台北市舊市區。然而，由於舊城區趨於沒落，商業重心與市政核心東移，以及大量來自於台灣中南部的外來人口聚居於周圍衛星市鎮，今日稱台北時的意義，有時是指台北市 12 區，也有時泛指包含台北市與台北縣、基隆市在內的整個大台北地區。（中國台灣網， 2006）. 圖 3-1 台灣各縣市位置圖資料來源：出自 learning.edu.tw/moodle/. 28.

(36) 圖 3-2. 台北市各區位置圖. 資料來源：出自 http://www.ca.taipei.gov.tw/civil/p03_total-1.htm. 台北市的新移民人數，2005 年的統計，新移民人數已經達到 29,000 多人，其中來自泰國、印尼等外籍的新移民，有 2,600 多人，大陸新移民有 26,000 多人，而每年的新生兒當中，12 人就有 1 人來自新移民家庭，而且未來比例還可能越來越高，台北市民政局四科科長蔡文如說，台北市新移民最多的區域，以萬華區及信義區最多，而現在每 5 對新人當中，就有一對是新移民聯姻，這樣的比例相當高。（林麗玉，2007）如表 3-2 所示。台北市新移民人口持續的再增加，目前的人口數（已歸化者）就已經接近台北市總人口的百分之一。如表 3-1 所示，由於這批移民潮對於台北市的文化影響可能會有重大的衝擊，因此輔導他們與其當地的生活整合以及培養一些自助策略，將會是政府首要施政的重點。. 29.

(37) 表 3-1. 新移民於各縣市之比例. 縣市總人口數. 台北市 39,560. 高雄市 24,381. 台北縣 69,903. 其他縣市 237,288. 比例. 11%. 7%. 19%. 63%. 註：依內政部提供本國籍配偶設籍於台北市新移民者之名冊，台北市截至 2006 年 5 月底止，新移民人數共 27,978 人，不包含以歸化國籍或出境者，維內政部上揭統計數字（39,560 人）係自 1987 年起曾向境管局及警政署申請入境之人數。資料來源：內政部戶政司. 30.

(38) 表 3-2. 台北市各區新移民的人數外籍配偶. 行政區別. 總計. 大陸配偶其他. 東南亞國籍前 5 名. 國籍. 合計. 合計. 小計越南印尼泰國菲律賓緬甸小計總計. 32,399 3,051 2,053 1,351 351 148. 100. 103. 998. 29,348. 松山區 1,875. 188. 108. 75. 13. 9. 9. 2. 80. 1687. 信義區 3,327. 250. 181. 115. 37. 14. 4. 11. 69. 3077. 大安區 3,152. 303. 134. 68. 36. 12. 7. 11. 169. 2849. 中山區 2,900. 296. 185. 115. 35. 11. 14. 10. 111. 2604. 中正區 1,940. 132. 76. 45. 16. 8. 3. 4. 56. 1808. 大同區 1,787. 169. 130. 89. 18. 8. 11. 4. 39. 1618. 萬華區 4,546. 285. 232. 151. 39. 20. 11. 11. 53. 4261. 文山區 3,349. 303. 231. 166. 27. 16. 8. 14. 72. 3046. 南港區 1,460. 146. 115. 74. 26. 4. 4. 7. 31. 1314. 內湖區 2,567. 321. 216. 147. 37. 9. 11. 12. 105. 2246. 士林區 2,924. 369. 244. 173. 38. 14. 8. 11. 125. 2555. 北投區 2,572. 289. 201. 133. 29. 23. 10. 6. 88. 2283. 備註：資料來源內政部戶政司（2009），數據統計以新移民配偶設籍於台北市之新移民人數. 貳、社會文化概況一、移居歷史 31.

(39) 國際通婚在全球形成，也在台灣發展，關於新移民女性在台灣的背景與發展階段，綜合國內幾位學者研究（引自林梅君，2005），可將其區分為下列四個時期：（一）1970年代末期至1980 年代初期新移民女性的歷史最早可回溯到1970年代末期至1980年代初期，剛好是部分退伍老兵面臨擇偶困境，少數在台灣的東南亞華僑於是媒介印尼、菲律賓、泰國及馬來西亞的婦女，和台灣老兵組織跨國婚姻家庭，其中尤以華裔貧困婦女佔多數，最早來台的已經超過20年（夏曉鵑，1997）。此時的跨國婚姻讓老兵能在台灣落地生根，對台灣有更深一層的認知。（二）1990年代中期隨著全球化的影響，近年，世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱WTO）對台灣農業經濟日益逼近的威脅，以及過去勞力密集的工業與高消耗、高污染的產業，因工資上漲及環保意識的抬頭，紛紛成為「夕陽工業」而轉向低廉的勞工，如我國自1991 年開放引進泰國、菲律賓、馬來西亞、印尼、越南等五個國家的外勞，更直接或間接地促成更多跨國婚姻之家庭（劉秀燕，2003）。人們在不斷的生活接觸後，產生了情愫，增加跨國婚姻的成功機會。再者，亞太經濟興起，台灣政府自1994年宣布「南向政策」，公開鼓勵台商到東南亞投資後，伴隨此現象，台灣男性迎娶新移民的趨勢也就日益升高（夏曉鵑，2002；劉秀燕，2003）。不論是政策或是產業需求，都讓台灣人與新移民有進一步的接觸，締結婚姻關係。（三）1990年代後期 1990年代後期主要是一些中下階層的男性為尋找對象而迎娶新移民女性。主要原因在於，台灣工業化的過程中，農業衰退，使得許多以農、漁業為主的鄉村男子，其經濟與社會地位低落，間接影. 32.

(40) 響到在台灣尋找不到合適的對象；再加上都市女性無人願意下嫁農漁村青年，而農漁村青年一般教育程度較低、個性內向、社交區狹小，雖渴望結婚，但往往過了適婚年齡卻仍無對象（張貴英，1996）。於是，來自東南亞或中國大陸的女性即成為他們的最佳選擇。這時經由跨國婚姻移入的人口逐漸上升，解決中下階層婚姻的問題。（四）近年來開放東南亞觀光後因東南亞開放觀光的結果，再加上交通便利，幾乎每日都有飛機飛往東南亞各國，使得愈來愈多男性組成相親團至東南亞各國娶妻（夏曉鵑，2002）。在1980年代中期，以泰國籍與菲律賓籍新移民女性人數最多，而從1991年開始，印尼籍配偶開始顯著增加。根據內政統計通報資料顯示，至2005年底新移民女性合法在台居留人數，以越南籍新移民女性70.18％為數最多，印尼籍11.38％次之，泰國籍6.87％再次之。台灣的經濟發展快速，社經地位的高低成了結婚的重要考量之一，在多方面的影響下，跨國婚姻有增無減的擴大，儼然成為台灣的社會問題。二、制度因素. 台北市改制之目的，乃在將其建設成一個現代化都市因此市政府之行政組織、人員編制均依此目標釐定，而且改制以來，為配合市政發展需要，曾多次加以調整。台北市政府是台北市的行政機關，成立於1945 年10月。成立初期，總員額僅312人，府屬機關員額包括各學教職員、警察人員在內，為5,051人。（中國台灣網，2007）台北市於1967年7月1日正改制為直轄市，改制後的府內組織，計設8 局5處，並就事實需要，分置9個委員會及4個直屬單位，改制37年來，隨市政建設急切需求，組織結構變遷，除裁撤、歸併不合時宜的單位外，並陸續成立許多機關、學校。截至2004年7月，市政府所轄組織，在市長副市長之下，設有民政、財政、教育、建設、工務、交通、社會、勞工、. 33.

(41) 警察、衛生、環境保護、都市發展、消防、文化等14局；秘書、地政、新聞、兵役、主計、人事、政風等7處；以及原住民、法規、研究發展考核、都市計畫、訴願審議、客家事務等6委員會；另有公務人員訓練中心、臺北自來水事業處、臺北翡翠水庫管理局、捷運工程局、臺北大眾捷運公司股份有限公司、12個區公所等直屬機關。如圖3-3所示。市府暨所屬機關學校編制員工總計約為70,000多人（台北市政府，2007）。. 局. 處. 民政局、財政局、教育局、建設局、工務局、交通局、社會局、勞工局、警察局、衛生局、環境保護局、消防局、都市發展局、文化局、捷運工程局、台北翡翠水庫管理局秘書處、地政處、新聞處、兵役處、主計處、人事處、政風處. 台北市政府委員會. 其他機關圖 3-3. 原住民事務委員會、法規委員會、研究發展考核委員會、都市計畫委員會、訴願審議委員會、客家事務委員會. 公務人員訓練中心、台北自來水事業處、台北大眾捷運公司、12 個區公所. 台北市政府行政組織. 資料來源：台北市年鑑，2007. 第二節台北市新移民就業服務的形成因素. 34.

(42) 壹、經濟發展一、經濟發展的過程台灣在經濟發展過程中，造就許多的經濟奇蹟，在早期以農業為主的台灣，產業結構順利轉型為工業，過去 50 年來，台灣經濟成長快速，產業結構順利轉型升級，由早期以農業為主的經濟結構，進入目前以服務業為主的經濟結構。產業結構在經濟成長經常被用以評量其社會進化的層次依據，也是現代化程度的衡量指標之一。台北市乃至於台灣省其他次級都會區，房地產景氣活躍，都市規模逐漸擴大，舉凡都市計畫、市地重劃、區段徵收等，各級縣市政府無不積極推動，市政建設一日千里，公共設施益加完善，並且造成都市人口的急遽攀升。但自 1984 年以後，隨著經濟自由化的腳步加速之後，國內環保成本增加、工資上揚、都市地價的飆漲，以致影響其產品在國際市場上的競爭力，產業逐漸外移，近年來則呈現出產業空洞化的危機。為因應社會與經濟發展之需，蔣經國先生於擔任行政院長任內，就曾經在台灣省都市發展座談會中提出「健全都市發展九項措施」；其內容包括都市計畫、新市鎮、南北高速公路沿線土地之利用規劃、大工業區之開闢、市郊區之公共運輸、交通安全、公共給水、國民住宅、改善都市環境等。然而，現代社會的特徵之一，是組織環境不斷的變遷，換言之，由於組織環境的變動不羈，組織所面臨的複雜性與不確定性也隨之增加，而踵隨組織環境變遷而至的便是組織規模的擴大，同時人事費用所佔政府支出比例也不斷的上升，於是早自 1972 年各級政府即有精簡組織的作法，以有效地因應環境的變遷及其複雜度。（陳義廣，2002）台北市因為都市發展，工商發達，夾其環境、政治與經濟結構上的優勢，財政自主性較高，因而在自治事業的發展上獨占鰲頭，為一般縣市所望塵莫及，但也因此而造成台灣區域發展的不平衡。台北市在經歷 70 年代經濟的高度成長後，吸引大量人口移入，使得. 35.

(43) 台北逐漸形成巨大型的都會區。但是巨大都市所呈現的問題主要在於，都市發展以超越原有的行政區劃界線，又各級地方政府的管理能力與施政優先次序不同，在欠缺協調的情況下，台灣都市經營管理的能力普遍不佳。依據台北市的發展演變情形，係介於快速都市化高度經濟發展地區與都市化成熟地區之間，都市化程度趨於穩定發展中，並存在著環境污染問題、公共設施的普遍不足、以及政府公共設施投資成本增加等問題。台北市為台灣首善之區，亦為台灣對外之國際窗口。因此，在有限的國家地方資源下，為妥善解決台北都會區發展問題，建構台北市為一全球化都市，強化其國際競爭力，政府施政及都市規劃應有全球性的思維。同時，在地方政府組織相關法制上，應賦予地方政府、與菲政府組織間為合作伙伴的權力。（陳義廣，2002）台灣經濟發展史與其他先進國家的經濟發展過程大致相同，初級經濟時期(Primary Economy) 以農業為主，隨著國民所得的提高，工商、服務比重亦逐漸增加，產業結構因此而改變。在經濟計畫實施前，台灣農業佔產業結構的比重為 32.28%，工業僅 21.33%。1953 年開始，政府實施第一期的四年經建計畫，對發展台灣工業進行有系統的建設，包括對民生工業進口替代階段，運用關稅、外匯與利率等工具，培植民生工業；出口擴張獎勵投資條例的擬訂，以及扶植民營紡織工業成為未來外銷的主力。在台灣進行經建計畫之後，快速帶動了產業結構的轉變。經過 1960 年代的輕工業出口擴張時期，政府提供出口退稅等，創備勞力密集出口工業發展的有利環境，到了 1971 年，工業佔產業結構的比重為 38.94%，遠超過農業的 13.07%。1970 年代進入重化工業進口替代階段，政府鼓勵化纖、塑膠、橡膠、鋼鐵等重化工業。其後工業一直呈現快速成長，至 1986 年達我國國民生產毛額 47.11%的最高峰。台灣 50 年來的經濟發展累積相當的成果，產業結構的進化比其他較. 36.