碩 士 論 文
國軍支援災害防救之研究：
以南瑪都風災為例
Guojun support disaster prevention and
rescue:
Nanmadol hurricane, for example
系 所 別：行政管理系碩士班
學號姓名：E09717001 劉鎰碩
指導教授：胡至沛博士
摘 要
我國為因應「全球暖化」造成的「溫室效應」，導致台灣在處理不同「天 災」上，不管是人民或政府在「災害防救」的課題，都面臨了嚴峻的挑戰，是 以地方政府部門在健全災害防救相關法令及組織體系，強化災害預防及相關措 施，有效執行災害搶救及善後處理，加強災害教育宣導，提升全民之災害應變 能力，減輕災害損失，保障全民生命財產安全，投入創造安全環境的努力不可 謂少，然而近年來台灣多次的災變，頻頻造成地方政府重大傷亡及損失。 全民國防動員救災機制：台灣在面對多災害、預算赤字、部隊精兵環境下， 結合「全民國防」發揮總體防災應變，保衛國土及人民生命財產安全，為一個 值得探討的方向，我國《國防法》在 1990 年 1 月 29 日公布，並於 2002 年 3 月 1 日施行，在第 3 條內容述明：「中華民國之國防，為全民國防，包括國防 軍事、全民防衛 及國防有關之政治、經濟、心理、科技等有助於達成國防目的 之事務。」 根據行政院研究發展考核委員會（以下簡稱研考會）在 2003 年 1 月出版的 「國家安全研究報告-2010 年社會發展策略」中，曾經建議政府結合全民防衛動 員準備演練活動，將災害防救與急難應變納入全民防衛動員準備計畫及其實施 活動。然而，在 2009 年的「88 水災救援行動」中，中央政府未能適時、適量 投入國軍部隊，另因「金融核爆 」導致失業率提高的人民，對總統馬英九先生 領導的執政團隊，表達了不滿及不信任，甚至，時任行政院院長的劉兆玄因此 下台負責，由吳敦義先生接任閣揆乙職，可見災害防救對政黨執政及國家安全 的重要性。 本研究將試著由分析台灣莫拉克風災（災害防救法修法前）及南瑪都風災 （災害防救法修法後）中，探討災害防救法修法後，軍隊介入國家危機處理的 情形，並且以組織、法律、功能等三分面，分析在國家修訂國軍支援動員法令後，瞭解國軍在我國災害防救體系中的重要性及必要性，並提出符合我國情所 需的災害緊急應變運作機制之建議。
ABSTRACT
China's response to "global warming" caused by "greenhouse effect", leading to deal with different "natural disasters" and the people or government in the subject of "Disaster Prevention", are facing a serious challenge, based on local governmentsector and improve disaster prevention and relief system of laws and organizations, to strengthen disaster prevention and related measures, the effective implementation of disaster rescue and rehabilitation to strengthen the promotion of disaster education, enhance the ability of the whole people of the disaster response, reduce disaster losses and protect the universal life and property safety.into efforts to create a safe environment can be described as small, However, in Taiwan many times of disaster, frequently causing heavy casualties and loss of local government.
The national defense mobilization of relief mechanism: Taiwan in the face of multi-hazard, the budget deficit, the armed forces elite environment, combined with the "national defense" to play under the overall disaster preparedness and response, to defend the homeland and people's lives and property, is a direction worth exploring China's National Defense Lawpublished in the January 29, 1990, and implemented on March 1, 2002, in the three stated: "the defense of the Republic of China, as the National Defense, including military defense, total defense and defense of political,economic, psychological, science and technology help to achieve the purpose of national defense affairs. "
According to the Research, Development and Evaluation Commission (hereinafter referred to as the Research, Development and Evaluation) in the "national security research report published in January 2003, -2010 and social development strategy", advised the Government to combine total defense mobilization preparedness exercises, disaster prevention and reliefand emergency
contingency included in the total defense mobilization preparedness plan and its implementation activities. However, in 2009 88 flood rescue operations, the central government fails to timely, appropriate to put into the national army troops, the other lead to the increase in unemployment due to "financial nuclear explosion" the people, the leadership of President Ma's ruling team, the expression dissatisfaction with and distrust, even when he was president of the Executive Yuan, Liu resignation therefore responsible to take office by Mr. Wu Duiyi b grade, visible disaster Prevention and the importance of the ruling party and national security.
This study will try to analysis of Typhoon (Disaster Prevention and Faxiu Fa) and Nanmadol hurricane (Disaster Prevention and Faxiu Fa), exploring the Disaster Prevention and Fa Xiufa troops involved in the case of national crisis managementthird of the surface of the organizational, legal, functional analysis to support the mobilization decree at the national amendment Guojun Guojun the importance and necessity of disaster prevention and response systems to understand and put forward in line with my national conditions required disaster emergencycontingency operation of the mechanism proposed.
Keywords: Global warming, greenhouse effect, Nanmadol hurricane, disaster
誌謝辭
光陰似箭、歲月如梭，昂首四年的時間過去了！回想民國97年至99年求學 期間每週由臺中、桃園到新竹中華大學往返上課，這長達四年的時間，學習到 了許多寶貴的理念和知識，相對也認識了許多的同學，並且在學問上給了我許 多的建議；其次在論文寫作時，感謝後備司令部的高若梅小姐、鄭緒華、李健、 鄧國晨學長、賴生龍、劉瑞敏、莊士凱、謝文量等同仁們以及我最好朋友藍元 佑協助完成量化問卷。 求學期間，首先感謝妻子及家人的支持與包容，尤其是妻子在家事方面的 協助，使我安心的求學問；另外感謝指導教授胡至沛老師在四年中不斷細心、 耐心的鞭策，提供我繼續研究的工作，並且不辭辛勞的陪我到高雄參與2012年 災害防救學術研討會論文報告發表。在此也要感謝系上的老師們如李台京主任、 石振國老師、葉嘉楠老師、邱冠彬老師、黃國敏老師、廖益興老師、柯志昌老 師等在研究所四年的耐心指導。 在研究所的入學考試相比研究過程而言較為容易，研究的過程對於在職研 究生而言，必須工作、家庭、學業兼顧是辛苦的，感恩同門的立君學長、小薛、 素蕙姊、丹貴姊的激勵；再者，感謝論文寫作過程中，接受我訪談的先進們！ 因為各位寶貴的意見，使這篇論文更有參考價值。 最後，我還是要感謝所有的家人及師長親友同事們，在我上課的期間，大 力的支持及包容我為人處事不周之處，因為，有你們支持我才能順利完成研究 所的學業，感謝你們！ 劉鎰碩 謹誌 於 中華大學行政管理系研究所 中華民國一○一年六月二十九日目 錄
第一章 緒論 ... 1 第一節 研究背景與動機 ... 1 第二節 研究目的與問題 ... 9 第三節 研究方法與架構 ... 10 第四節 研究範圍與限制 ... 20 第二章 理論基礎與文獻回顧 ... 21 第一節 危機管理 ... 21 第二節 災害防救支援系統 ... 35 第三節 各國制度簡介暨國軍支援實際案例 ... 48 第四節 國內相關文獻分析 ... 57 第三章 我國國軍災害救援機制分析 ... 61 第一節 我國災害防救制度演進 ... 61 第二節 現行防災制度分析 ... 69 第三節 國軍動員機制分析 ... 74 第四節 當前國軍防災支援體系 ... 87 第五節 國軍當前動員救災分析 ... 95 第六節 小結 ... 102 第四章 南瑪督風災個案實證分析 ... 105 第一節 風災的背景概況 ... 105 第二節 組織設備層面實證分析 ... 115 第三節 法律制度層面實證分析 ... 120 第四節 功能運作層面實證分析 ... 125 第五節 小結 ... 135 第五章 結論 ... 137 第一節 研究發現 ... 137 第二節 研究建議 ... 141附 錄
附錄 1 深度訪談大綱 ... 153
附錄 2 訪談紀錄 ... 154
附錄 3「國軍支援災害救援之政策分析」調查研究問卷 ... 170
附錄 4 各種災害可能影響之層面與程度 ... 173
附錄 5 危機管理及國軍參與災難處理國內相關文獻 ... 174
圖 目 錄
圖 1 問卷調查分配 ... 15
圖 2 研究方法示意圖 ... 18
圖 3 研究架構示意圖 ... 19
圖 4 危機狀況處理圖 ... 22
圖 5 危機管理的重點 ... 26
圖 6 危機管理的動態模式圖 ... 27
圖 7 危機發展的三個階段 ... 30
圖 8 國家安全因素的概念 ... 33
圖 9 防救災決策支援系統架構 ... 36
圖 10 日本災害救援策略 ... 45
圖 11 災害防救修法前組織、法律、功能面問題檢討 ... 64
圖 12 我國災防法修法前之災害防救體系架構 ... 65
圖 13 災害應變機制轉換示意圖 ... 67
圖 14 我國現行災害防救體系架構 ... 71
圖 15 國軍協調-中央災害防救業務主管機關示意圖 ... 91
圖 16 各種災害防救體系關係圖 ... 99
圖 17 戰綜、動員及災防三會報關係 ... 100
圖 18 災害防救修法後組織、法律、功能面問題檢討 ... 136
表 目 錄
表 1 臺灣地區 2008 到 2010 年天然災害損失統計 ... 2
表 2 受訪者基本資料與背景 ... 12
表 3 樣本屬性分析 ... 16
表 4 當前國軍支援防救災決策支援系統架構能量分析 ... 40
表 5 美、日、中華人民共和國、瑞士軍隊支援危機處理災害救援內
容與範圍 ... 42
表 6 各國災害防救體制之簡介 ... 48
表 7 三級災防會報、應變中心及國搜中心組織任務 ... 73
表 8 陸軍應變兵力部署 ... 81
表 9 海軍應變兵力部署 ... 82
表 10 空軍應變兵力部署 ... 83
表 11 災害處理各階段之法令 ... 97
表 12 南瑪督風災降雨統計表 ... 106
表 13 南瑪督風災登山人員聯繫統計表 ... 106
表 14 南瑪督風災大陸漁工安置情形統計表 ... 106
表 15 南瑪督風災各縣市撤離人數統計表... 109
表 16 南瑪督風災各縣市災民收容所統計表 ... 109
表 17 南瑪督風災傷亡人數統計表 ... 110
表 18 南瑪督風災維生管線災情一覧表 ... 110
表 19 南瑪督風災交通阻斷與搶修情形一覧表 ... 111
表 20 南瑪督風災農林漁牧災情統計表 ... 112
表 21 南瑪督風災農田水利設施災情統計表 ... 112
表 22 南瑪督風災學校災情損失統計表 ... 113
表 23 組織設備面分析 ... 116
表 24 訪談重點摘要(一) ... 118
表 25 訪談重點摘要(二) ... 119
表 26 法律制度面分析 ... 122
表 27 訪談重點摘要(三) ... 122
表 28 訪談重點摘要(四) ... 123
表 29 訪談重點摘要(五) ... 124
表 30 功能運作面分析 ... 127
表 31 訪談重點摘要(六) ... 130
表 32 訪談重點摘要(七) ... 131
表 33 訪談重點摘要(八) ... 132
表 34 訪談重點摘要(九) ... 133
表 35 訪談重點摘要(十) ... 134
第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
壹、 研究背景
一、全球的溫室效應： 我國為因應「溫室效應1」造成的「全球暖化2」，導致臺灣在處理 不同「天災3」上，不管是人民或政府在「災害防救」的課題，都面臨了 嚴峻的挑戰，是以地方政府部門在健全災害防救相關法令及組織體系， 強化災害預防及相關措施，有效執行災害搶救及善後處理，加強災害教育 宣導，提升全民之災害應變能力，減輕災害損失，保障全民生命財產 安全，投入創造安全環境的努力不可謂少，然而近年來臺灣多次的災變， 頻頻造成地方政府重大傷亡及損失。 1溫室效應是指大氣層使星球變暖的效應。有些人認為，主要由於人為作用，在地球上使溫 室效應加強，而造成全球暖化的效應。影響：如果沒有溫室效應，地球就會冷得不適合人 類居住。據估計，如果沒有大氣層，地球表面平均溫度會是攝氏-18 度。而正是有了溫室效 應，使地球平均溫度維持在 15 度，然而當下過多的溫室效應導致地球平均溫度高於 15 度。 （資料來源，維基百科網頁：http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%BA%AB%E5%AE%A4%E6 %95%88%E6%87%89） 2全球暖化指的是在一段時間中，地球的大氣和海洋溫度上升的現象。在 20 世紀，全球平 均接近地面的大氣層溫度上升了攝氏 0.74 度。普遍來說，科學界發現過去 50 年可觀察的 氣候改變的速度是過去 100 年的雙倍，有理由認為該時期的氣候改變是由人類活動所推動。 （資料來源，維基百科網頁：http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%85%A8%E7%90%83%E5%8 F%98%E6%9A%96） 3天災（中文故有詞），或稱自然災害（英文：Natural disaster，譯自英語），指自然界中所 發生的異常現象，這種異常現象給周圍的生物造成悲劇性的後果，相對於人類社會而言即 構成災難。世界氣象組織表示，所有的自然災害有百分之九十跟天氣、水和氣候事件有關。 （資料來源，維基百科網頁：http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%A4%A9%E7%84%B6%E7%8 1%BD%E5%AE%B3） 分類： 地質災害：地質作用所產生的災害，如：火山爆發、地震、泥石流、山體滑坡、山崩。 氣象災害：短時間的大氣物理過程產生的災害，如：雨災（暴雨、熱帶暴風雨）、風災（颱 風、颶風、龍捲風）、水災（洪水）、雪災（暴風雪、雪崩）。 氣候災害：氣候異常所產生的災害，如：全球大氣變暖，旱災等。 水文災害：如水災等。 生態災害：惡性傳染病（SARS、伊波拉病毒）、沙塵暴、火災（森林大火）等。 天文災害：流星體或小行星撞擊地球，太陽活動引發的災害。表 1 臺灣地區 2008 到 2010 年天然災害損失統計 發 生 日 期 種 類 名 稱 受 傷 人 數 房 屋 倒 塌 備 註 年 月 日 死 亡 失 蹤 受 傷 全 倒 半 倒 2008 7 16-23 颱風 卡玫基 20 6 8 8 2 農 損 5 億 8134 萬 2008 7 26-31 颱風 鳳凰 3 0 6 0 1 農 損 6 億 5731 萬 2008 8 19-21 颱風 如麗 0 0 0 0 0 2008 9 11-19 颱風 辛樂克 15 7 26 66 7 農 損 8 億 8896 萬 2008 9 21-23 颱風 哈格比 0 0 0 0 0 2008 9 26-30 颱風 薔蜜 4 1 65 0 7 農 損 24 億 8714 萬 2008 年 42 14 105 74 17 2009 6 19-22 颱風 蓮花 0 0 2 0 0 2009 7 16-18 颱風 莫拉菲 0 0 0 0 0 2009 8 5-25 颱風 莫拉克 643 60 1555 722 441 農損 164 億 6863 萬 2009 10 3-7 颱風 芭瑪 1 0 0 0 0 農損 5994 萬 7000 2009 11 5 地震 1105 南投民間 0 0 2 0 0 2009 12 19 地震 1219 花蓮 0 0 1 0 0 2009 年 644 60 1560 722 441 2010 3 4 地震 0304 高雄甲 仙 0 0 72 207 1 2010 4 25 二高 走山 山崩 4 0 0 0 0 2010 5 23 豪雨 0523 0 1 0 0 0 2010 7 27-29 豪雨 0726 0 0 0 0 0 2010 8 30-31 颱風 南修 0 0 0 0 0 2010 8 31-2 颱風 萊羅克 0 0 0 0 0 2010 9 9-10 颱風 莫蘭蒂 0 0 1 0 0 2010 9 17-21 颱風 凡那比 2 0 61 0 79 2010 10 17-21 豪雨 1017 0 0 0 0 0 2010 10 21-8 颱風 梅姬 16 22 97 26 79 2010 年 22 23 231 （戶） 233 （戶） 159 2011 年 0 0 0 0 0 資料來源： 行政院內政部消防署全球資訊網，2011 年 5 月 6 日，http：//ww w.nfa.gov.tw/Show.aspx?MID=1024&UID=1029&PID=1024 二、莫拉克風災國軍後備的動員救災： 2009 年「莫拉克」颱風挾帶超強大雨，重創臺灣南部地區，造成嚴 重災難，且豪雨連綿數日，阻礙部隊救災行動；後備司令部依法實施後
備動員職責，先期預判災況需要，積極連繫重型車、機具物（業）主， 掌握可用能量，應總統馬英九先生之令，即全面展開動員徵租作業，投 入災害搶救，同時，通令全國各縣市後備軍人輔導中心募集物資、協尋 與安頓災民。 救災期間，國軍投入救災兵力 23 萬 6,093 人次，車、機具計 1 萬 9,103 輛。後備司令部計派出 1 萬 6,771 人次，其中常備官兵 1 萬 3,056 人次， 新兵 3,715 人次。係透過「動員、災防、戰綜會報」聯合應變指揮機制作 業平台完成申請與核派4。 在後備輔導中心方面，採認養災區方式，積極投入災區，計動員 291 個輔導中心，後備幹部 1 萬 5,692 人次、並開設服務站 184 處、醫療組 92 組、消毒防疫組 246 組，募集白米等物資 9 類 22 萬 4,318 件，義診 2,899 人次，捐款 1,745 萬 2,216 元。 然而，軍隊是國家的公器，更是國家安全的保險，應致力於保障國 家安全及維護國家利益，無論在平時、戰時都有其特定任務和工作，如 果成為一種解決地方施政問題的萬靈丹，在國防組織持續精減下，運用 常備兵力於災害防救的時機，應更加深思． 在 2009 年 8 月 5 日至 25 日間莫拉克颱風，在人員方面造成了 643 人死亡，60 人失蹤，1555 人受傷，在房屋方面造成了 722 戶全倒及 441 戶半倒，政府遭民眾及媒體指責災後救援不力、引發民怨，使得總統馬 英九及國民黨政權聲望大幅滑落，最後更直接導致劉兆玄內閣於同年 9 月初宣布總辭，在事後檢討，馬英九先生提出要求國軍預置兵力的防災 政策，本研究認為「國軍動員災害防救工作」是一項重要的課題，為建 構良好的災害防救機制，政府在應用國軍投入災害防救的時機，以及適 合的兵力、機具，是一項重要的課題。 4 資料來源：後備動員軍事雜誌半年刊第 80 期，後備動員學校出版。
三、日本 311 地震的省思(2011 年日本東北地方太平洋近海地震)： 2011 年 3 月 11 日 14 時 46 分（當地時間）在日本東北地方外海三陸 沖區域發生太平洋近海地震（日語：東北地方太平洋沖地震5），規模為「矩 震」級 9.0 大型逆衝區地震。 震央位於宮城縣首府仙台市以東的太平洋海域，震源深度測得數據為 24.4 公里（15.2 英里），並引發最高 10 米的海嘯。此次地震是日本有觀 測紀錄以來規模最大的地震，引起的海嘯也是最為嚴重的，加上其引發 的火災和核洩漏事故，導致全國性的地方機能癱瘓和經濟活動停止，東 北地方部份城市更遭受毀滅性破壞 (維基百科, 2011)。 日本自衛隊投入大量兵力救災，美軍也沒有閒著，戰機、航母、艦艇 悉數出動。這次自衛隊救災中，大規模「軍人領軍」，且將指揮權下放到 軍區司令，還是罕見。 震後第二天，日本首相菅直人就命令自衛隊參與救災的人數增至 10 萬，日本防衛省透露，出動 10 萬人是自衛隊有史以來最大規模的行動。 到 15 日為止，日本陸上自衛隊已經出動了直升機出動 176 架，固定翼飛 機 319 架，各式軍艦 59 艘，其中第一線作戰的驅逐艦達 18 艘，佔自衛 艦隊兵力超過 30%，完全進入了戰時態勢。至於航空自衛隊，雖然災區 位於日本東北，全國航空自衛隊的航空團(聯隊)幾乎全員出動。 震後不到 20 分鐘，3 點 2 分，宮城縣知事就向陸上自衛隊東北方面 總監(相當於軍團司令，日陸上自衛隊將全國分為北部方面隊、東北方面 隊、中部方面隊、東部方面隊和西部方面隊)發出災害派遣的請求，接著 到 12 日零時為止，有 6 縣 1 道的知事都向駐地自衛隊提出了災害派遣的 救災請求。無須經過中央政府或防衛省下令，未得到災害派遣的邀請， 5日本氣象廳將本地震命名為「平成 23 年（2011 年）東北地方太平洋近海地震」，資料來源： 維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/2011%E5%B9%B4%E6%97%A5%E6%9C%AC%E4% B8%9C%E5%8C%97%E5%9C%B0%E6%96%B9%E5%A4%AA%E5%B9%B3%E6%B4%8B %E8%BF%91%E6%B5%B7%E5%9C%B0%E9%9C%87。
自衛隊所能採取的行動就僅限於派遣航空機升空蒐集情報。這次自衛隊 還負責收集管理各地捐贈的物資。 14 日，日本宣佈由陸上自衛隊東北方面總監擔任統一的救災指揮官， 指揮所有參與救災的陸海空自衛隊，這也是二戰後自衛隊成立以來的首 次。二戰之後，文人領軍，在 2006 年統合幕僚監部成立前，並無任一自 衛隊的將領有跨軍種指揮的權力。甚至包括統合幕僚會議的議長，雖是 自衛隊軍階最高的將領，但並無指揮權，只是擔任防衛廳長官的最高軍 事幕僚，防衛廳長官可以跨過他直接指揮三自衛隊。這次大規模「軍人 領軍」，而且將指揮權下放到軍區司令，還是罕見 (張國城, 2011)。 四、災害防救法修法後南瑪都風災國軍後備的動員救災： 強烈颱風南瑪都（英語：Typhoon Nanmadol，聯合颱風警報中心： 14W，國際編號：1111，菲律賓大氣地球物理和天文管理局：Mina）為 2011 年太平洋颱風季第 11 個被命名的風暴。 中央氣象局表示路徑和 2004 年帶來七二水災的敏督利颱風類似，不 可輕忽 (王玉樹, 2011)。8 月 27 日 5 時 30 分，中央氣象局發布海上颱風 警報；並於同日晚間 20 時 30 分發布海上陸上颱風警報。8 月 31 日 8 時 30 分同時解除兩份警報。屏東縣恆春半島上車城鄉 8 月 31 日上午十時開 始陸續發生淹水情形，中午時淹水最嚴重，主要橋梁車城橋、臨海橋和 保力橋陸續封橋，要進出恆春的民眾必須繞路而行，軍方也出動裝甲車 撤離一百多名居民，截至 31 日止，全台農損達新台幣 7500 萬 (伕名, 2011)。 根據(中視新聞/華視新聞/民視新聞/中央社)8 月 29 日報導，颱風南瑪 都來襲，陸軍關渡指揮部 29 號凌晨，派出 4 輛裝甲車，還有 32 名國軍 弟兄先進駐新北市政府，讓地方政府可以調度人力，防颱工作絲毫不敢 放鬆。在大馬路上，4 輛龐大的國軍裝甲車緩緩前進，在路上格外顯眼。
南瑪都颱風侵襲臺灣，大台北地區凌晨下著大雨，但陸軍關渡指揮部的 國軍弟兄，身穿反光背心、手拿著指揮棒，導引 4 輛裝甲車前進，趁風 雨還沒造成災情之前，先進駐新北市政府。綠色的裝甲車裡面，準備了 飲用水，萬一需要救災的時候，可以派上用場，為了應對可能發生的災 害，國軍提前動起來。颱風已經在家門口，要避免更多損害，不管是民 眾或是軍方，都上緊發條，做好萬全準備。 總統馬英九與行政院長吳敦義到中央災害應變中心聽取防颱簡報，馬 總統指示國防部除了救災工作外，也要積極協助農民採收農產品。因應 南瑪都颱風可能造成的災情，國軍已經投入救災待命，對高危險、高敏 感潛勢區域，協助地方政府撤離居民。各地作戰區救災待命兵力總計 5 萬多人，重點置於嘉義、台南，高雄、屏東、花蓮、台東及宜蘭等地區， 還出動了各式裝甲車及橡皮艇等等，配合預防性疏散撤離鄉民 5,783 人， 收容鄉民 676 人。國防部表示，已完成災害防救各項準備工作，隨時準 備在第一時間投入救災，確保民眾生命財產安全。 (南瑪都防颱大作戰： 總統駐應變中心！裝甲車進新北！五萬國軍投入動員！, 2011) 因應「南瑪都颱風」對高雄、屏東、臺東、南投等地區的影響，國防 部派遣國軍官兵主動協助地方政府清理淤泥、搶收農作物、堆置沙包等， 防止災情惡化。同時配合地方政府，將潛勢及土石流警戒地區的鄉民先 行撤離，做好鄉民收容安置作業，昨日共計撤離鄉民 1,450 人，收容鄉民 310 人。 (國防部發言人, 2011) 國軍在莫拉克風災時《災害防救法》中的角色，乃是被動的角色；南 瑪都風災在《災害防救法》修法後的角色，乃是主動支援的角色。
貳、 研究動機：
近年來全球氣侯變遷，臺灣面臨未知的災害挑戰，然查目前我國消防機關編制總員額為 16,933 人，預算總員額 13,815 人，實際員額 12,913 人，消 防人力配置比率以實際員額計為 1：1,794，臺北市為 1：1,604、高雄市為 1： 2,199、新北市為 1：1,874、臺中市為 1：2,529、臺南市為 1：2,105，整體 而言，遠低於美、日等先進國家，如日本 1：829、東京都 1：682、美國紐 約市 1：486 (各縣市消防機關設置員額資料, 2011)，如據此，進行本研究動 機如下： 動機一、地方危機處理能力不足：地方政府對於災害的防治及救援能 力，在歷次的災害應變中，近年來有越來越捉襟見肘的情形，致使中央政府 派遣國軍投入災害防救工作，然而，因為臨時任務編組及指揮機制的統合問 題，致使災害防救能力，未能發揮整合的現象，致使政府深受國人資疑，從 2009 年 88 風災到 2011 年的南瑪都風災，不斷的說明了現有消防體系，已 經無法適切達到災害防救的工作，是以，探討國軍支援災害防救的角色，是 一件十分重要的政策，畢竟對於一個國家而言，還有什麼比人民、土地更重 要的事情呢？沒有了人民和土地，國家又何必談永續經營、長治久安呢？ 動機二：臺灣地狹人綢地理環境：臺灣在地理上屬於狹長型海島，人 口密集，因此，在天然災害方面，如颱風、水災、地震、近海油汙（屏東墾 丁外海），是國人每年無法預測的災害，而平時一般災害皆賴於各級政府警 察、消防署（局）及公益團體（NPO）等單位負責災難救援工作；然而，大 規模的災害，顯示大批人力、物力需求的必要，也證明了國軍在臺灣面臨大 型天然災害救援及復原的貢獻。 動機三：政府預算赤字兵員緊縮：近年來政府因應預算赤字逐年攀高， 針對國軍以逐年裁軍政策，自「精實案」、「精進案」，乃至當前為國軍官兵 戲稱「精光案」的「精銳案」，在人力精減之下，面對臺灣國土安全的災害 應變、處理，在西元 2009 年莫拉克颱風所造成「八八水災」修法後，國軍 在災害防救中擔任的角色被迫由「被動」支援，轉為「主動」支援，在面對 南瑪都風災的考驗，可以說是一個很好的對照個案，針對國軍災害防救人力
的是否足夠？也可以做為參考。 動機四：全民國防動員救災機制：臺灣在面對多災害、預算赤字、部隊 精兵環境下，結合「全民國防」發揮總體防災應變，保衛國土及人民生命財 產安全，為一個值得探討的方向，我國《國防法》在 1990 年 1 月 29 日公布， 並於 2002 年 3 月 1 日施行，在第 3 條內容述明：「中華民國之國防，為全民 國防，包括國防軍事、全民防衛6及國防有關之政治、經濟、心理、科技等 有助於達成國防目的之事務。」7 根據行政院研究發展考核委員會（以下簡稱研考會）在 2003 年 1 月出 版的「國家安全研究報告-2010 年社會發展策略」中，曾經建議政府結合全 民防衛動員準備演練活動，將災害防救與急難應變納入全民防衛動員準備計 畫及其實施活動。然而，在 2009 年的「88 水災救援行動」中，中央政府未 能適時、適量投入國軍部隊，另因「金融核爆8」導致失業率提高的人民， 對總統馬英九先生領導的執政團隊，表達了不滿及不信任，甚至，時任行政 院院長的劉兆玄因此下台負責，由吳敦義先生接任閣揆乙職，可見災害防救 對政黨執政及國家安全的重要性。 本研究將試著由分析臺灣莫拉克風災（災害防救法修法前）及南瑪都風 災（災害防救法修法後）中，探討災害防救法修法後，軍隊介入國家危機處 理的情形，並且以組織、法律、功能等三分面，分析在國家修訂國軍支援動 員法令後，瞭解國軍在我國災害防救體系中的重要性及必要性，並提出符合 我國情所需的災害緊急應變運作機制之建議。 6 全民防衛即是運用民間力量進行防衛，它不僅是全民動員支援軍事任務，而是藉由平民 的決心與意志，運用軍事與非軍事措施防衛整個社會 (莫大華, 2002, 頁 232)。 7 國防部，《中華民國八十九年國防報告書》，2000 年，台北黎明文化公司，269 頁。 8 2007 年 7 月美國因信用卡及次級房貸，資料來源：大紀元網頁，http://news.epochtimes.c om.tw/7/11/9/69976.htm。
第二節 研究目的與問題
壹、研究目的： 我國兵學大師孫子9曾言：「兵者，國之大事也。不可不慎。」說明了國 防、軍事武力對於國家的重要性，然而，全球因應溫室效應之下，風災、水 災、震災等自然災害，政府原有的權責機關-消防體制，已經無法滿足國人 對於災害救援的期待。 觀諸地球上人類和各種生物演變的「歷史」，可謂是各種物種求「生存」 的過程，人類由最早「家」到「部落」，演變至「城邦10」、「國家」的組織， 其目的除了「文化」的融合外，追根究底就是為了「生存」。是以，「生存」 可謂是人類種族歷史延續最重要的課題，其所涉及保障人類生存延續「安全」 的問題層面，諸如「經濟金融問題」、「天然災害」、「石油能源危機」等多元 性的課題，而臺灣政府亦是必須面對多種災害的考驗，故本研究係以探討國 軍對於災害救援的角色為目的。 本研究係探討國軍在災害防救中擔任的角色被迫由「被動」支援，轉為 「主動」支援後，參考張中勇等人及個人實際執行災害防救的體認，探討我 國災害防救之組織、制度之適切性，以國軍對於災害防救之支援能量及國家 9 《孫子》，又稱《孫子兵法》、《孫武兵法》和《吳孫子兵法》，是中國古代的兵書，作者 為春秋末年的齊國人孫武（字長卿）。一般認為，《孫子兵法》成書於專諸刺吳王僚之後至 闔閭三年孫武見吳王之間，也即前 515 至前 512 年，全書為十三篇，是孫武初次見面贈送 給吳王的見面禮；事見司馬遷《史記》：「孫子武者，齊人也，以兵法見吳王闔閭。闔閭曰： 子之十三篇吾盡觀之矣」資料來源： http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E5%AD%99%E5%AD%90%E5%85%B5%E6%B3%95。 10城邦是由一個城市控制的區域，通常擁有主權。歷史上的城邦通常是大文化圈的一部份， 如古希臘城邦（如雅典、斯巴達）、迦南的腓尼基城邦（如泰爾、西頓）、中部美洲的瑪雅 城邦、絲綢之路上的小國（如撒馬爾罕、布哈拉）和義大利城邦（如佛羅倫斯、威尼斯）。 中國周代實行封建制度，分封的一些諸侯國有時也被稱為城邦。 歐洲歷史上有兩個重要的城邦時期—古希臘的城邦和文藝復興時的義大利城邦，現時歐洲 的文明都發源自這些時期。然而，這些文明的城邦通常只存活很短時間，因為它們的土地 和實力都不足以抵抗周圍的外敵。此外，這些小區域組織在鬆散的地理和文化個體中互存， 成為大國建立穩固勢力的障礙。故此，他們最終必然融入於更大社會體系、以至民族國家 [1]。 目前世界上只有新加坡、摩納哥和梵蒂岡符合城邦的傳統定義。然而，新加坡仍有一部份 未都市化的領土，而摩納哥和梵蒂岡的都市區只是周邊城市──羅馬和畢索雷──的延續。 一些主權國家內也有類似城邦的領土，如香港和澳門、德國柏林、美國華盛頓特區和英國 直布羅陀。資料來源：維基百科，http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E5%9F%8E%E9%82%A6。安全之角度，探討國家軍事安全及國土、社會安全之最佳方案，以建構整合 性的災難緊急管理政策與機制為著眼，探討國軍民防（後備軍人輔導組織） 與全民國防及災害防救之關係。 本研究主要是以南瑪都風災做為個案探討與臺灣在地的實證分析，以期 望達到以下的研究目的及其問題？
一、
以組織面來探討：當前國軍實施了「精實案」、「精進案」、等大 量裁軍的政策，以及未來即將推行「募兵制」政策，對於國軍支援 災害防救，所可能造成動員的影響提出政策建議；如何提升國軍官 兵對於支援災害救援的參與熱忱？另針對國軍官兵增加救災任務， 如何提昇士氣熱忱實施探討？二、
以法律面來探討：針對修法後的救災制度，釐清國軍在危機處理當 中所扮演的角色與定位，說明國軍支援災害防救的動員能量與當中 可能產生的問題。三、
以功能面來探討：探討災害防救法修正後，國軍為達到支援政府相 關部會災害防救的功能，在裝備、訓練上，應調整與補強的重點。第三節 研究方法與架構
壹、研究與方法： 就方法論而言，研究途徑（approach）指引導研究選定核心主題與基本 假定，並證成取得證據之合理方式的一套概念架構 (李台京, 2008)，然而本 研究所採取的方法，包含「文獻分析」、「問卷調查研究」、「深度觀察法」等 研究方法（圖 2 研究方法示意圖），藉以瞭解「國軍人員對於災害救援之問 題，並且探求國軍實際參與支援救災的意願與需求」。 一、文獻分析法： 本研究將針對國內外相關研究及災害相關理論的文獻進行回顧與整理。除分析過去相關的防救災政策與災害管理理論外，並了解臺灣現 行地方層級災害防救體系，在災害發生後的緊急應變過程與指揮 體系的 執行狀況。本研究蒐集之文獻可分為下列幾類： (一)災變管理理論之相關國內外文獻，包括期刊、研究報告及研討 會論文集等。 (二)官方出版品：包括立法院公告、政府公告、會議記錄、出國訪 查報告及有關防救災業務之檢討報告資料。 (三)有關法令規章方面，例如：「臺灣省防救天然災害及善後處 理辦法」、「災害防救方案」、「災害防救法」、「地方制 度法」等。 二、深度訪談法： 本文所關注的研究問題，藉由臺灣公私部門及國軍實際從事災害防 救的人員，針對國軍在災害防救及國家政府危機處理的議題在談論 裡，挖掘出他們在災害防救、危機處理實地參與的感觸與想法．瞭解到 災害防救的重要性及所遇到的問題，這些問題在組織、法律、功能三方 面呈現的情形。 因此，本研究將採「深度訪談法（Depth interview）」，由研究者 與受訪者之間有目的的談話，以蒐集受訪者的語言資料，藉以瞭解受訪 者的態度、情感等，本研究擬挑選具有代表性且符合本研究研究問題的 臺灣災害防救個案，以研究者與這些實際擔任災害防救體系執行人員談 話問答方式，針對研究假設架構擬訂問題，逐一做導引訪談，請每一位 個案樣本回憶參與災害防救的經驗，以及敘述協力危機處理的所面對的 問題，藉以找出當前國家災害防救的優缺點，因此本研究採取「立意抽 樣」訪問的對象的選擇原則包括： (一)年資五年以上，因為本研究採行的是深度訪談法，主要分析資料 是來自實際從事災害防救人員的經驗陳述資料研究，五年以下資
歷太淺的災防人員，在經驗上難免稍嫌不足。 (二)為讓訪談者能判斷受訪者所言內容，就如先前所言，必須對受 訪者的背景有所瞭解，因此在取樣上，將優先選取研究者已有 初步認識的對象。 (三)從消防、後備動員體系及災害防救第三級協力人員、後備動員第 一線人員，做資料取得更具多元性。 (四)研究對象為視資料飽合程度而定，如研究在訪問第 7 員受訪者 時，回答內容出現重覆現象時，即是出現「資料飽合」情況，因 此本研究將視受訪所得資料內容進行分析，為保護受訪者表中將 不列出身份。 本研究以這些實際從事災害防救人員及學者們使用的論述方法與 概念，因彼對於災害防救及危機管理具有一定的敏感度，同時對問題的 形成有其獨特的觀察角度及見解，故以其作為訪談對象。（訪談大綱參 見附錄 1） 表 2 受訪者基本資料與背景 訪 談 對 象 訪談 時間 參與動員 救災經驗 身 份 年資 備 考 Ａ 2 0 1 2 年 2 月 19 日 支援 88 風災 支援南瑪都風災 空勤總隊災害 救援人員 5 年 以上 消 防 體 系 Ｂ 2 0 1 2 年 3 月 20 日 協力 88 風災救援 支援南瑪都風災 前中部地區後 備指揮部副指 揮官 20 年 以 上 後 備 體 系 Ｃ 2 0 1 2 年 2 月 13 日 支援 88 風災 支援南瑪都風災 後備 904 旅某 營長 10 年 以上 後 備 動 員 第 一 線人員 Ｄ 2 0 1 2 年 2 月 13 日 協力 88 風災救援 支援南瑪都風災 後備 904 旅某 營某營長、曾 任旅動員承辦 人 10 年 以上 後 備 動 員 第 一 線人員
Ｅ 2 0 1 2 年 3 月 13 日 支援 88 風災 支援南瑪都風災 前南投縣後備 指揮部政戰處 長 10 年 以上 後 備 動 員 第 一 線 人 員、國軍 災 害 防 救 支 援 地 方 政 府 對 口 單位 Ｆ 2 0 1 2 年 2 月 3 日 支援 88 風災 支援南瑪都風災 陸軍特戰指揮 部 10 年 以上 特 戰 指 揮 部 第 一 線 救 災人員 Ｇ 2 0 1 2 年 3 月 27 日 協力 88 風災救援 支援南瑪都風災 九二一地震 桃芝颱風 南投縣竹山鎮 桶頭里長 10 年 以上 災 害 防 救 體 系 第 三 級 協 力 人 員 Ｈ 2 0 1 2 年 4 月 17 日 參與薔蜜風災、88 風災、梅姬風災、 象神風災、南瑪都 風災、九二一地震 、桃芝颱風 前台北市警察 局交通大隊某 組 30 年 以上 第 一 級 災 害 防 救兵力 資料本源：本研究整理 三、問卷調查研究： 針對「災害防救法」實際參與災害防救之軍事單位，防救災體系決 策指揮人員及救災人員來進行「問卷訪談」，以量化分析方式，瞭解第 一線部隊災害防救之問題。（問卷題綱參見附錄 3） (一)調查對象母體：考量本研究的目的、內容與特殊性，避免對「災 害防救工作」缺乏正確認知，使研究結果無法聚焦，故受訪對 象以目前國軍現役高、中階，且具動員實務經驗或與的軍官為 主，災害防救第一線救災之承辦人及協力人員為輔，區分「組 織設備」、「法律制度」及「功能運作」三方面探討，俾利後 續的研究。
(二)抽樣方法：本研究採用「立意抽樣11」方法，雖然學理上機率抽 樣是比非機率抽樣來得理想，可是有時候或有些情況無法讓我們 進行機率抽樣，或者有些研究的目的不在於推論母群體的情況或 講究樣本的代表性(representativeness)，而是希望獲得一組內涵最 豐富，對探討的主題最有幫助的樣本資料(richness of data)，這時 非機率抽樣便有其必要性 (周恬弘, 2009)。 是以，個人以「非機率抽樣」方法針對「國軍支援災害防救 角色」實施探討，結合具災害防救實務學者之理論及公部門實際 承辦人員寶貴經驗，以取得最大的救災效能。 (三)預計完成數：部隊官兵問卷調查 310 人，預計執行問卷對象分配 方式： 1. 第一線參與救災之特戰某營官兵(位於嘉義中坑營區) 114 人。 2. 易發生災害之地方民物力動員縣市後備指揮部，中部地區後備 指揮部（14 人）、南部地區後備指揮部（12 人）、新竹（10 人）、台中市（22 人）、南投縣（11 人）雲林縣後備指揮部（13 人）、台南（13 人）、高雄市（10 人）、屏東縣後備指揮部（16 人），計 121 人。 3. 預備兵力以 2012 年 3 月份某新訓旅基幹營為問卷抽樣母體，常 備官兵 130 員、入伍新兵為 150 員(民國 100 年第 3 梯專業軍官 暨儲備士官班隊)，抽樣常備官兵 25 員、入伍生 50 人，合計 75 人。 11立意抽樣：也稱為“判斷抽樣“，指根據調查人員的主觀經驗，從總體樣本中選擇那些 被判斷為最能代表總體的單位作樣本的方法。當調查人員對自己的研究領域十分熟悉，對 調查總體比較瞭解時採用這種抽樣方法，可獲代表性較高的樣本。這種抽樣方法多應用於 總體小而內部差異大的情況，以及在總體邊界無法確定或因研究者的時間與人力、物力有 限時採用。例如，要對南投縣旅遊市場狀況進行調查，有關部門選擇日月潭、清境農埸、 竹山天梯等旅遊風景區做為樣本調查，這就是立意抽樣。資料來源：2011.9.19，MBAlib 智庫百科，http://wiki.mbalib.com/zh-tw/%E5%88%A4%E6%96%AD%E6%8A%BD%E6%A0 %B7 。
圖 1 問卷調查分配 資源來源：本研究整理 (四)樣本結構：本研究於 2012 年 3-4 月期間透過立意抽樣，針對「災 害防救法」修法實際參與「南瑪都風災」災害防救任務之軍事單 位，防救災體系決策指揮人員及救災人員來進行「問卷訪談」調 查，完成 310 份有效樣本。 以量化分析方式，經過實證調查 310 人次，有擔任第一線參 與、勤務支援或預備兵力等各項角色經驗的人員，以 1~3 年以上 者最多，研析原因以人員調動如退伍、晉升、調職為主。當中受 訪的士官兵以沒有救災經驗（46.8％）居多，進一步詢問有參與
現 役 高 、 中
階 具 動 員 實
務 經 驗 或 與
的 軍 官 為
主 ， 災 害 防
救 第 一 線 救
災 之 承 辦 人
及 協 力 人 員
為輔
第 一 線 參
與 救 災 之
特戰官兵
陸軍特戰指揮部114人
易 發 生 災
害 之 地 方
民 物 力 動
員 縣 市 後
備指揮部
中部地區後備指揮部（14）、新
竹（10人）、台中市（22人）、
南投縣（11人）雲林縣後備指揮
部（13人）、南部地區後備指揮
部（12人）、高雄市（10人）、
台南（13人）、屏東縣後備指揮
部（16人），計121人
預 備 兵 力
新 訓 旅 常
備官兵
新訓904旅某營常備官兵25員，入
伍生50人，計75人
救災人員則是以莫拉克風災為最多（134 人）。 其次，受訪的對象主要是以男性（90.3％）、年紀在 20-29 歲（70.6％）、任職於陸軍特戰指揮部（36.8％）、階級多為士 兵（33.5％）、擔任一般職員（47.1％），未婚（73.9％）大學學 歷（37.4％），以及居住中部（44.2％）的士官兵。 採取描述性統計、獨立樣本 T 檢定與單因子變數等分析方法。在此將當 中重要發現分述如下： 表 3 樣本屬性分析 項 目 選 項 次 數 百 分 比 救 災 時 間 1~3 年以上 84 27.1 3~5 年 48 15.5 5 年以上 33 10.6 沒有經驗 145 46.8 參與救災 薔 蜜 颱 風 有 19 6.1 無 291 93.9 莫 拉 克 颱 風 有 134 43.2 無 176 56.8 高 雄 甲 仙 地 震 有 45 14.5 無 265 85.5 二 高 走 山 山 崩 有 9 2.9 無 301 97.1 梅 姬 颱 風 有 36 11.6 無 274 88.4 性 別 男 279 90.3 女 30 9.7 年 齡 19 歲以下 3 1.0 20－29 歲 219 70.6 30－39 歲 79 25.5 40－49 歲 9 2.9 單 位 陸 軍 特 戰 指 揮 部 114 36.8 中 部 地 區 後 備 指 揮 部 14 4.5 台 中 市 後 備 指 揮 部 22 7.1 南 投 縣 後 備 指 揮 部 11 3.5 雲 林 縣 後 備 指 揮 部 13 4.2 南 部 地 區 後 備 指 揮 部 12 3.9 高 雄 市 後 備 指 揮 部 10 3.2 新 竹 後 備 指 揮 部 10 3.2 屏 東 縣 後 備 指 揮 部 16 5.2 後 備 9 0 4 旅 75 24.2 台 南 後 備 指 揮 部 13 4.2 階 級 士兵 104 33.5 下士 24 7.7
中士 36 11.6 上士 27 8.7 士官長 11 3.5 少尉 6 1.9 中尉 17 5.5 上尉 45 14.5 少校 23 7.4 中校 11 3.5 上校 5 1.6 職 務 主官 28 9.0 主管 11 3.5 行政人員 59 19.0 災害防救承辦人 10 3.2 一般職員 146 47.1 其他 55 17.7 婚 姻 狀 況 已婚 80 25.8 未婚 229 73.9 教 育 程 度 國中 3 1.0 高中、職 76 24.5 專科 94 30.3 大學 116 37.4 研究所以上 21 6.8 居 住 地 北部（含基隆、台北、桃園、新竹、苗栗） 40 12.9 中部（含台中、彰化、雲 林、南投、嘉義） 137 44.2 南部（含台南、 高雄、屏東） 116 37.4 東部（含宜蘭、台 東、花蓮） 16 5.2 資料來源：研究者自行整理 四、深度觀察法： 研究者曾實際參與金門「象神颱風」、九二一地震、八八水災之災害， 就個人觀感及同袍心理、表現，由 921 地震、八八水災等重大災害，分 別擔任實際第一線救災人員、勤務支援等經驗，提出災害防救看法。 作者以國軍基層幹部，多次參與第一線、行政作業等災害防救任務， 結合自身對災害防救之體驗，另針對周圍官兵弟兄與災民之心聲，深入 之調查。
圖 2 研究方法示意圖 資源來源：本研究整理 貳、研究架構： 本研究藉由危機管理、支援系統理論，並參酌各國災害防救制度，以文 獻探討、個人的參與觀察及問卷實施研究，參考張中勇等人的相關文 獻，以「法律制度」、「組織設備」、「功能運作」等三個面向為研究架構， 探討國軍在災害防救法等法令修改後，被迫由「被動支援」到「主動支 援」救災角色的改變，面對南瑪都風災協力救援時產生的問題。
研究
方法
文獻
分析
深度
觀察法
問卷
調查研
究
深度
訪談法
理
論
•危機管理 •支援系統 •各國制度評析研
究
方
式
•文獻 •參與觀察 •問卷 •訪談國軍救災制度的檢討
•法律制度面 •組織設備面 •功能運作面南 瑪 都 個 案 分 析
•風災的背景概況 •政府自行災例調查 與檢討分析 •實證調查分析（法 律、組織、功能） 資源來源：本研究彙製 圖 3 研究架構示意圖結論與建議
第四節 研究範圍與限制
壹、研究範圍： 本研究以實際參與災害救援之現役國軍官兵（含行政人員）、後備役官 兵及防救體系之地方政府、鄉鎮公所災害防救及消防人員等問卷調查對象， 並結合文獻探討及美、日等國家現行災害防救制度，以充分瞭解其國軍相對 於災害防救之角色。而本研究主要是針對 2009 年 88 風災後，雖然政府完成 《災害防救法》修訂，然而在 2011 年 8 月 27 日 5 時 30 分（中央氣象局發 布海上颱風警報時間）南瑪都強颱風再次造成臺灣南部地區嚴重的水災（簡 稱 827 水災），本研究將以南瑪都水災為個案，探討各級政府以及軍隊所扮 演的角色。 貳、研究限制： 由於國軍動員各類型救災之所需要的人力、物力，及國防安全危機處理 能力之影響，難以評估量化，且我國部隊支援各類災害類型、規模所需要的 兵力、物力之紀實資料缺乏，導致災害規模相對應的適切救援所需時間難以 估計，使國軍災害防救實證收集的時間與經費不足。另針對國外個案調查 上，礙於時間有限及經費短缺，筆者無法深入訪談國外學者意見及深入瞭解 災防人員經驗。然而對於公部門人員，在問卷訪談時考慮維護政府形象或個 人擔心真實答覆問題，會影響個人績效及利益，致使個案調查信度不足。再 者，部隊官兵教育程度及社會背景複雜且多元化，使其對災害防救認知不 同。最後，部隊近年來雖有大量開放女性官兵入營，然而，因兵役法目前仍 為「募兵」、「徵兵」並行制度，致官兵主要來源仍為「男性」，故本研究調 查將為偏向「男性」同胞之意見。第二章 理論基礎與文獻回顧
第一節 危機管理
全球氣侯與生態環境在工業化及現代生活的衡擊下，導致「溫室效應」 現象，不僅氣象、氣溫或天侯變化趨於異常，致使近年來臺灣的風災（如納 莉颱風）、水患（八八水災）、熱浪（台東焚風）、乾旱12等現象，亦使國家 （國土）安全產生危機；如何建制一個能適切處理重大危機的機制，已是臺 灣一項重要的課題。 壹、危機的意義與特性： 危機的概念 可以回溯 到古希 臘時代 。”crisis” 這個字在希臘文 中即 為”crimein”，其意義即為「決定」(to decide)13，用「天有不測風雲，人有旦 夕禍福」來形容現代行政機關面對變動劇烈、難以預測的環境狀況，再體切 不過了。美國策略管理學者安索夫（H.Ansoff）曾說過，隨著工業的發達、 科技的快速進步，和社會政治情勢的轉變，九Ｏ年代的組織面對變動性高， 且可預測性低的激盪環境，任何意外、偶發的事件皆可能對組織造成莫大的 影響（Ansoff,1991）；不論國家、政府、企業、社會、家庭、個人都因此面 臨生命、財產的損失與威脅。 12 中研院環境變遷研究主任劉紹臣表示，如果再不改善全球暖化的問題，台灣未來很可能 會出現沙漠！中研院環境變遷中心提出警告，因為二氧化碳濃度增加，會讓保持土壤濕潤 的毛毛雨跟著變少，根據統計，原本就已經很乾旱的南部地區，小雨的雨量，在近 45 年又 減少一半，如果環境問題不改善，台灣乾旱程度只會越來越嚴重。河川乾涸，河床裸露， 強風捲起漫天風砂，整個天灰濛濛的，簡直就像沙漠一樣；濁水溪畔的民眾，中午用餐也 吃進滿嘴沙。這樣的情況，在台灣中南部越來越常見，也越來越嚴重，全球暖化改變降雨， 台灣越來越少下雨，專家提出嚴重警告，未來卻可能會出現沙漠。因為全球溫度每增加一 度，台灣的大雨下得更多，小雨變得更少台灣未來恐怕越來越乾旱，其中又以高雄，屏東 和台南，最嚴重。除了建水庫蓄水，大家更要重視節能減碳，一起解決暖化的問題，不要 讓可愛的福爾摩沙，最後變成一堆沙。 資料來源：2009 年 12 月 5 日記者李姿瑩、戴榮賢報導。http://n.yam.com/view/mkvideopag e.php/20091205591923。 13詹中原(1993)。英美國際危機管理體系─決策組織與過程。美國外交與危機處理。圖 4 危機狀況處理圖 資料來源：筆者自行整 理 赫曼（Herman）曾指出判斷組織危機情境的標準有三種情境：（一）某 個事件的發生威脅到機關重要的價值目標。（二）情況轉壞之前可供反應的 時間極為有限。（三）危機是一種出乎意料且突發的組織衝擊。 此外國內，以行政實務的角度來說明，危機係指政府或組織在沒有預警 的情況下，突然爆發的特殊事件，這種情況可能威脅到國家的生存發展，或 造成人民的生命、安全、財產損失等不良的後果；而迫使權責機關或決策者 必須極短的時間內作出決定，並即時採取有效行動 (吳定,1996) 。 一般而言，在危機狀態下的決策情境與一般狀態下的決策情境是迥然不 同的，並且具有下列特質 (丘昌泰, 1998)： 一、不確定性：指災變發生的地點與受害地區是無法預測的、災變事件是 混淆的、發生後對人類社會的影響是無法估算的。 二、溝通困難：多元的政策行動者進出危機狀態下之決策體系，或是平常 所賴以維繫的電話通訊系統可能喪失功能，皆造成溝通上的困難。 三、資訊不全：緊急災變的資訊，包括非技術面之風險評估、降低承受風 險團體的手段。 四、狀況複雜：不論是自然或人為災變皆具有「低機率與高後果」的特性， 包括災變事件發生的機率不易估算、參與危機決策的行動者不易掌 握、罹難者的死亡或受傷狀況估算經常有誤、疏解災變的手段經常相
問
題
（ 災 難 ）
危
機
處
理
結
果
•災
難
•轉
機
互衝突、整合多元利害關係團體的偏好相當困難。
貳、危機管理的意義：
就「危機」（crisis）此一構念而言，我們可以發現基本上其採用的是韋 氏大字典之意義（Webster’s definition）認為「危機是事件轉機與惡化間的分 水嶺」（turning point of better or worse），危機是「校定性的一刻」和「關鍵 的一刻」 (菲克, 1988)。1980 年以後，組織與管理領域將「危機管理」列入 重要的討論議題，是組織為了避免或減輕危機所引起的損失傷害，而針對危 機情境所從事長期性的因應策略規畫與管理措施。 組織的危機管理是一種有計畫、連續動態的管理過程，也就是機關組織 針對潛在或當前的危機，於事前、中、後所採取一連串的因應措施；其目的 在針對危機的急迫、威脅與不確定的特性，危機發展的不同階段，進行預測、 計畫、檢討和調整，務期有效預防危機、處理危機、消弭危機於無形（吳定 等，1996）；危機一旦發生，則應由危機小組接手，進行處理並防杜危機的 影響範圍擴大。危機發生後，不但要針對危機的成因予以處理，事後還針對 危機處理過程加以檢討，發現管理缺失加以修正，並擬妥應變計畫，為下一 次危機發生時做好萬全準備。而危機管理是一種有計畫、連續動態的管理過 程，機關組織針對潛在或當前危機，於事前、事中、事後所採取一連串的因 應措施；其目的性在危機的急迫、威脅與不確性，危機發展階段進行預測、 計畫、檢討和調整，務期有效預防危機、處理危機、消弭危機於無形（詹中 原，2007）。 綜合言之，針對上述意見，個人以為危機發生前，應由各業管機關依權 責列管；災害發生時，依規模由地方政府一級單位處理，當規模達一定程度 時，危機處理專責單位介入掌握處理；危機災害過後，應由中央政府處理 「急」、「重」災害，由地方政府處理「輕」、「緩」類型災害。
參、危機管理的重點： 根據密卓夫（Mitroff）的見解，危機管理的重點在於把握五大工作計畫， 值得一步說明（黃新福，1992）： 一、危機訊息的偵測： 危機爆發之前，常有持續出現的先兆，不過大部分的機關組織礙於認 識能力不足，或是組織文化的限制，常有漠視及低估危機警訊的習慣。故 危機管理的主要目的，即在增加機關組織預判危機的感應能力，務期做好 事前防範工作，見微知漸、未雨綢繆。 二、危機的準備及預防： 為避免危機所帶來的負面影響及損失，組織必須事前做好周全的應變 計畫，以免事出突然、進退失據。各項危機處理計畫必須針對機關組織的 業務特性，涵蓋各部門單位，根據以往的處理經驗做好妥善的規劃，而規 劃的內容必須包括各項具體的行動程序和聯繫事宜。 三、損害的控制與處理： 除了擬具應變計畫、派定分工單位之外，機關組織尚須針對計畫，進 行實地、實況的摹擬演練，以確保相關人員的動作能夠按照計畫熟練進行， 以發揮計畫預期的效果。除此之外，從計畫的實際操演過程中，還可進行 有效性的檢測，從演練當中發現缺失，並予以修正。 四、危機的復原工作： 危機處理工作的重心，在於妥為善後。妥善的復原工作，可以使危機 所造成的損害程度降到最低，而妥善的復原工作也可以增強民眾對機關的 信任，鞏固機關內部的團結。復原工作可以區分為短期計畫和長期計畫， 短期計畫在解決危機所造成的直接損害，長期計畫則是針對機關未來作全 面性的整頓工作。
五、不斷的學習與修正： 危機管理的主要精神，在於機關組織能夠針對危機經驗進行持續不斷 的檢討學習，根據以往的工作經驗和成效評估，對未來的管理計畫充分檢 討修正。 直到二十世的 60 年代，戰略理論家才開始把危機視為國際事務中的 一項獨立分類。國際政治與戰略學上的危機指的是國家政府面對的極度危 險狀況，它通常都包括有以下四種特質（詹中原，2007）： (一)國家內外環境劇烈改變。 (二)對國家基本價值或高度優先目標的威脅；諸如威脅國家領土完整、 主權獨立、生存繁榮及大部分人口的安危等。 (三)這種狀況可能伴隨或導致軍事衝突（或內部動亂）的高度可能性， 這個衝突團體可能來自內亂或外患。 (四)對外在的威脅，在決策上只容許有限的反應時間（Michael Brecher, 1978）。
圖 5 危機管理的重點 資源來源：本研究整理 肆、危機管理的建制： 危機管理是一種以時間、空間的動態規劃與行動過程，而危機管理若想 要達到「防患未然」、「防微杜漸」的功能，則須配合機關組織的制度建立。 紐納美克等人（Nunamaker,1989）提出行政機關可以根據其危機管理的動態 模式，進行危機管理的體制建構，圖 6 危機管理的動態模式圖所示：
危機管理
的重點
危機 訊息的偵測 危機的準備 及預防 損害的控制 與處理 危機的復原 工作 不斷的學習 與修正圖 6 危機管理的動態模式圖 資料來源：參考自(Nunamaker,1989,p.16)危機管理的動態模式 行政機關的危機管理活動，可以根據上圖，針對危機發展的三個階段規 劃應變的體制，說明如次 (孫志鴻, 2010)：
一、
危機爆發前的管理活動（災難發生的預防階段 pre-disater prevention）： 主要指緊急災難發生前，災變管理者對於災變性質的分析與認定。華 萊斯與巴洛革（Wallace & Balogh,1985）指出：此一階段探討兩個問題， 一是災變性質為何？二是承受風險的團體或區域為何？佩塔克（Detak, et al,1985）亦認為此一階段的主要活動為決定社會的健康、安全所可能遭受 的風險及規劃出減少風險的計畫。危機計劃擬定之目的，在於透過持續的規劃活動促使機關決策者 對機關事宜保持高度的關切，並從中增進管理者危機處理的專業知 識。有效的危機管理計畫包括：設立判斷潛在危機之機制、確認各種 危機所影響的相關對象、危機處理的程序、維持機關運作的權變計 畫、危機處理小組的組成和訓練、危機處理的對外溝通、危機管理計 畫的評估和修正。
（二）危機訓練系統（crisis training system）：
危機管理訓練之目的，在於促進組織成員對危機因應策略的瞭解 與熟悉，期使擁有處理危機的知識，並能從訓練過程中學習到獨立的 判斷與問題解決能力。 危機的訓練系統可以和組織的危機知識庫結合，組織知識庫儲存 組織過去處理危機的經驗資料，這些資料可供危機管理計畫的重要參 考。而危機訓練的模擬過程中，發生的缺失與學習結果亦可納入系統 的資料庫中，充實知識庫的有效性。 （三）草擬危機處理的劇本（scenario generation）： 組織可設專責單位負責危機劇本的撰寫，劇本需包括危機發展過 程、危機處理的相關作業程序與影響危機的關因素。
（四）危機感應系統（crisis sensing system）：
組織若能確實掌握環境的動態變化，則能有效預防危機的發生或 災害的擴大。危機感應系統係以組織的核心價值，針對相關環境層 面，設立不同的感應標準，以這些標準來偵測環境變化的可能影響。
二、
危機爆發時的管理活動（災變發生時的回應階段 disaster response）： 發生緊急災變時，災變管理者迅速回應的程序與方法；主要任務為如 何提供緊急的救難設備與協助，如提供搜救的設施與方法，救濟物質與醫 護人員，以減少二次傷害（Detak,1985;3）。（一）設置危機指揮中心： 危機指揮中心由機關首長和相關幕僚、危機處理小組、危機管理 專家組成，負責危機狀況的統籌決策與行動指揮。 （二）危機情境監測系統： 危機通常由眾多複雜的事件與因素所成，牽涉各個部門單位的業 務工作，若無統一集中的情報系統，組織將無法全面掌握危機的發展 狀況，並作出明確有效的決定。危機情境監測系統依據危機管理計畫 所列的指標進行監控，並將情報向危機指揮中心回報。 （三）危機資源管理系統： 機關組織在平常的時侯就應儲備危機處理的資源，以備不時之 需；危機資源管理系統的作用在於支援危機處理小組，協助資源的取 得、資源的妥善分配，並掌握資源使用的實際狀況。
三、
危機解決後的管理活動： （一）展開系統評估與調查工作： 當危機過後，組織應即成立調查與評估小組，針對危機事件的始 末與組織的處理方，進行有系統的檢討與評估，以為改進之參考。 （二）加速復原工作： 危機過後除了調查究責，最重要的是全面的復原工作。機關應擬 定復原工作的主要方向，並妥善安排復原工作的優先順序，期許在最 短的時間內，使一切歸於正常；復原工作的範圍包括機關外部的民眾 和機關內部的人員。 （三）危機管理計畫的再推動： 危機管理在本質上就是一種循環不斷的活動，為了避免機關組織 以保守的態度，重複過去處理危機的做法，組織應以學習的態度與自 我批評的方式，即刻展開更有效的危機處理計畫。圖 7 危機發展的三個階段 資料來源：參考自(Nunamaker,1989,p.16) 伍、國家安全與緊急災變管理理論： 「國家安全概念」最早雖係源自於 1930 年代美國學者伯爾得（Charles Beard）所完成之有關國家經濟安全與福祉的研究，但真正令國家安全概念 發揚光大的，應是國家主義（Statism）或主權國家、生存、自助及零和賽局 （zero-sum game）14為中心的國際現實主義理念，促使「國防戰略」和「軍 事安全」成為國家安全重要的核心議題 (行政院研究發展考核委員會, 2003, 14零和賽局（zero-sum game）：零和博弈又稱零和遊戲，與非零和博弈相對，是博弈論的一 個概念，屬非合作博弈，指參與博弈的各方，在嚴格競爭下，一方的收益必然意味著另一 方的損失，博弈各方的收益和損失相加總和永遠為「零」。雙方不存在合作的可能。也可以 說：自己的幸福是建立在他人的痛苦之上的，二者的大小完全相等，因而雙方都想盡一切 辦法以實現「損人利己」。零和博弈的例子有：賭博、期貨、股票投機等。資料來源：維基 百科，http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E9%9B%B6%E5%92%8C%E5%8D%9A%E5%BC%8 8。
頁 2)。 另外，緊急災變管理的研究大約是 1975 年以後的事，1975 年以前，相 關的研究多數以社會學與社會地理學為主，但至今則轉變為多元典範的趨 勢，經濟學、政治學、心理學、人類學、歷史學、公共行政與公共政策等領 域的學者投入此一領域。以研究主題而言，過去多數災變管理的研究大都以 「自然災變」為主 (陳勁甫, 等, 2010)。 因此，國家安全概念的面向應涵蓋國家發展、社會福祉、人民生活等領 域，及可能產生不利影響的外來或內部、人為或自然的因素，災變可以界定 為由於自然或人為科技的災變而導致對於人類生活、福利、物質與環境的危 害。災變可分為： 一、自然災變：如水災、地震、颶風、龍捲風、山崩、旱災等。 二、人為災變：如火災、暴亂、化學物質洩漏、核能意外或其他人為科技 活動所引發的緊急災變（Cigler,1998）。 三、複合式災變：災害的發生或災情嚴重程度因「空間」與「時間」條件 不同而有差異，不同地點發生之災害也會相互影響形成「連鎖災害」； 此外，災情多是長年「累積」所造成，由於種種人為因素之差異導致 損害程度相當「複雜」。而災害具備上述幾項特性將導致災情形成為 複合性，即是多元因子間的複雜影響，並非單一災害 (薩支平, 2008, 頁 1-18)。 本研究將人為及自然因素相關「災變安全因素的概念」整理(如圖 8 國 家安全因素的概念)： (一)自然因素： 以臺灣 2008-2010 年發生的地震、颱風及山崩等災難統計，死亡 708 人，失蹤 97 人，受傷 1896 人，房屋全倒 1029 戶、半倒 617 戶，農業 損失高達新台幣 211 億 4332 萬 7000 元，還未計算投入救災人力、物力 之耗損 (內政部消防署, 2011)；而這些受災戶的安置問題及重建計畫與
國家安全有密不可分的關係，如果人民無安身立命之所，就易發生偷 竊、強盜之事件，國家怎會安全!維護人民基本生命財產之安全為國家安 全之首務。 (二)人為因素 (维基百科, 2010)： 以美國 911 恐怖攻擊為例，位於世貿中心之南北大樓被恐怖分子挾 持飛機撞毀，導致 2,974 人死亡、24 人失蹤，災損至 2001 年 10 月 3 日 支出達 200 多億美元（50 億美元用於現場廢墟處理、140 億美元用於重 建工作、30 億美元用於超時工作的公務員薪水、10 億美元用於被毀壞 車輛與器材的添置）。 在政治影響方面，事件發生後，所有途經倫敦市區的航班改為繞過 市區飛行，而前往美國和加拿大的航班全部停飛。歐洲議會與北約總部 進行緊急疏散；北約宣布啟動 1949 年北約中的第五款，宣布如果恐怖 襲擊事件受到任何國家的指示，將被視為是對美國及所有北約成員國的 軍事襲擊，這是北約歷史上首次啟動共同防衛機制。 在經濟方面影響，許多在世界貿易中心的大型投資公司喪失大量財 產、員工與數據資料。全球股票市場受到影響，道瓊斯工業平均指數開 盤第一天下跌 14.26%，其中跌幅最嚴重的為旅遊、保險與航空股，美國 的汽油價格也大幅度上漲，加深全球經濟的蕭條。 (三)複合性因素： 可區分為「災害成因之複合性」，即一個災害發生後接續引發其他類 型的衝擊，包含「原生衝擊」與「衍生衝擊」15；及「災害衝擊之複合 性」，即災害成因之複合性衝擊於人類社區造成損害，這些損害會依不 同社區的社經特性或是脆弱性有差異，包含「直接災損」與「間接災損」 15以發生時間來看，最早發生之衝擊災害稱為原生災害，而由原生災害引發之其他衝擊稱 為衍生災害，之間具有因果關係。原生衝擊與衍生衝擊發生後，未考慮災損之際稱為災害 成因之複合性 (薩支平, 2008, 頁 1-18)。
16。 也就是一個災害引發一連串其他的災害，像日本 2011 年 311 大地震 (東北地方太平洋近海地震)引發海嘯及核電廠爆炸，加上其引發的火災 和核洩漏事故，導致大規模的地方機能癱瘓和經濟活動停止，東北地方 部份城市更遭受毀滅性破壞 (維基百科, 2011)。 圖 8 國家安全因素的概念 資料來源：由作者整理 災害成因之複合性對單一災害管理途徑之災害管理工作造成困擾，因各 部門負責不同之災害，故會產生管轄權不清或主管單位互推卸責任等現象。 16當原生衝擊與衍生衝擊等災害衝擊事件(外力衝擊)造成人類社區的損失，都稱為直接災損； 而直接災損在社會、經濟、心理…等面向造成之擴散效果，則稱為間接災損 (薩支平, 2008, 頁 1-18)。
國家安
全因素
概念
人為因素
戰爭 政治 經濟 社會 火災 暴亂 化學物質 洩漏 核能意外自然因素
地震 海嘯 風災 水災 火山爆發 龍捲風 山崩 旱災複合性
因素
複合性災 害成因 複合性災 害衝擊以臺灣管理體系來看：水災由經濟部(水災、旱災、公用氣體與油料管 線、輸電線路災害、礦災)負責、土石流災害由農委會(寒害、土石流災害、 森林火災)管理、交通事故由交通部(空難、海難、陸上交通事故)負責、毒性 化學物質災害由行政院環境保護署處理，但其發生原因多由氣象(如颱風)而 引發，屬於內政部(風災、震災、火災、爆炸災害)管理，如此多管轄單位之 整合管理便不易區隔。 以日本 1923 年關東大地震為例，震後許多房屋倒塌後引起火災，瓦斯 管及水管也斷裂，加上外海的颱風外圍環流影響，使火勢更加嚴重。此例中， 地震與火災分屬原生衝擊與衍生衝擊，水管與瓦斯管斷裂屬於直接災損，與 衍生衝擊之火災便引發復合的衝擊效果。而颱風雖不算衝擊卻也釀成嚴重的 損害。其處理權責分別為經濟部(公用氣體與油料管線、輸電線路災害)、內 政部(地震、火災)、行政院環境保護署(毒性化學物質)處理災害。 如 2004 年敏督利颱風，在臺灣登陸前造成中部地區出現高溫的焚風， 西部沿海地區也出現龍捲風現象；當颱風遠離後隨即引進旺盛的西南氣流， 在中南部地區降下平均約 800 毫米之雨量，引發土石流、溪水暴漲、海水 倒灌等嚴重災情。其處理權責分別為內政部(風災)、農委會(土石流災害)、 經濟部(水災、旱災)處理災害。 臺灣常年隨時面臨的自然與人為因素威脅包括：地震、海嘯、颱風、水 災、山崩、土石流、核災、大火、恐怖襲擊、中國大陸武裝統一的軍事行動、 及因而引發的工業經貿金融危機等。同時併發多種複合性災害的日本 311 大 地震(東北地方太平洋近海地震)，臺灣各級政府與國軍應重新檢討因應類似 災害的方式，如何動員所有可用資源與資訊、強化安全措施、落實防災演練、 減少對各產業之可能衝擊，有助於對國家安全及預警救難的總體檢 (維基百 科, 2011)。
