我國災害防救制度演進

壹、修法前：

面臨歷史災害的考驗，各國防災體系已逐漸建構面對災害的能力與經 驗，然而近年來極端氣候變異所帶來的災害衝擊，往往超出政府與民眾的災 害經驗許多，面對氣候變遷的不確定性，災害管理或防救災政策必須有長遠 的規劃與因應極端氣候的策略性思考 (陳亮全, 2010)！

臺灣自九二一地震、八八水災、國道 3 號高速公路南港走山事件，不管 災害是來自天災，亦或人禍，我國將現行危機處理的防災制度提出檢討，以 策應未來的危機災害的防治處理，應是當前一項重要的課題。

回顧 1999 年「921 集集地震」暴露我國災害搶救與應變對策之諸多不 足與缺失 (施邦築等人, 2003)，包括政府缺乏災害防救之整體政策指導、法 制規範、政府分工、機制運作以及救災能力與能量。

在 921 地震發生後的第二年，我國第一部「災害防救法」在 2000 年 7 月正式施行，不僅明文規範了災害類害型和主管機關、分工和權責、各級災

害應變中心設置及運作、擬定災害防救基本計畫以及建立中央、縣市、鄉鎮 三層救災體系，且要求各主政部會須擬定災害防救業務計畫，加強人員訓 練，定期操練及演習，制定防救災物資設備徵購或徵用的相關規定 (張中勇, 2009)，據此，災害防救體系與機制應已大致完備。

2003 年 4 月 1 日起，內政部消防及災害防救署承接「國家搜救指揮中 心」全般業務，國軍則回歸專責搜救協調中心本務工作，事實上兩中心工作 環境與任務性質幾乎一致，惟在任務優先順序與層次上有所分際。「國軍搜 救協調中心」是以軍事搜救任務為優先考量，在不影響整體軍事任務原則 下，接受國防部督導與「國家搜救指揮中心」之要求，動用國軍兵力，支援 民間社群之搜救。

根據行政院災害防救委員會在 2003 年 12 月之調查研究指出，災害防救 制度可以就政策面、法制面、執行面的三個面方來探討，仍有下列問題待解 決 (張中勇, 2003)：

一、政策面（組織）：

（一）基層災害防救能力與資源嚴重不足。不僅鄉鎮層級之災害防救會報 不受重視而於形式，且長期缺乏足夠之救災人員訓練和救災裝備，

例如，「八八水災」中，地方政府基層災害防救能力幾乎失去作用。

（二）警消分立後資訊連結有所斷落。依據法制及實務，災害防救均由消 防體系負責，然而，警察應可扮演更為積極、主動與支援的角色，

在第一時間內協助消防體系搶救災害，警消應該更強化彼此協同合 作的平台。

（三）鄉鎮與區級防救能量不足，是否廢除鄉鎮與區級災害防救會報存有 爭議，且各縣市災害防救未有設立專責單位。

二、法制面（法律）：

（一）災害防救法、民防法、全民防衛動員準備法等三法之執行組織與權 限分歧。三法之間雖有連結或啟動之規定，然缺乏啟動時機、方式、

整備、指揮、運作等足以有效實施之標準程序或作業規範。

（二）前述三法之執行強制效力不一，容易出現執法或爭議，此外，參與 救災人員權益保障不一，也可能同樣出現待遇落差爭議問題。如同 樣是第一線救災人員消防人員、國軍救災官兵之基本薪資及保險落 差極大。

（三）三個體系欠缺跨縣市跨層級支援協定，雖然有部分縣市簽署災害防 救區域聯防協議，然不僅無實質拘束力且易受政治因素影響，且經 費分攤或支援內容亦有明確規範。如同九二一地震時，國軍出力大 量兵力及裝備協助災害救援工作，而救完災害後，理應分攤經費的 地方政府及權責部會以搪塞方式，由國防部吃外悶虧，排擠了戰備 演訓及平時裝備保養、訓練的預算，最後，又是基層幹部不但是要 救災、也要以自已荷苞為災害支援經費買單，因為，一年一度的高 裝檢總要過（此為個人許多同僚共同經驗）。

三、執行面（功能）：

（一）災害防救通訊網絡待強化，無法適應支應危機通訊。

（二）多數縣市未設置「災害防救專家諮詢委員會」，無法提供專業災害 預防建議。

（三）多數縣市未建立專責單位或名稱不統一，造成對口不良。

（四）災害等級區由指揮官判斷，易出現災難政治化。

（五）警、消在災害危機處理時，應納入「災害防救會報」、「動員準備業 務會報」與「全民防衛動員準備體系」。

圖 11 災害防救修法前組織、法律、功能面問題檢討

圖 12 我國災防法修法前之災害防救體系架構 資料來源：本研究參考自中央災害應變中心²⁹

29 中央災害應變中心，http://www.ndppc.nat.gov.tw/process.htm，2011 年 10 月 4 日。

災害防

四、修法前之災害防救體系

「災害防救法」確立我國三級之防災體系，依據「災害防救法」

規定，各級 政府都必須成立「災害防救會報」，訂定「災害防救計劃」， 規劃、督導所屬機關 各項災害預防工作之執行。另於災害發生時，

分別成立「災害應變中心」，結合各 機關內部之「緊急應變小組」執行 災害應變事宜。分述如次：

（一）災害防救組織架構：

1.各級災害防救會報：

（1）中央災害防救會報置召集人、副召集人各一人，分別由行 政院長、副院長兼任；委員若干人，由行政院長就政務委員、

有關機關首長及具有災害防救學識經驗之專家、學者派兼或 聘兼之。

（2）直轄市、縣（市）災害防救會報會報置召集人一人，副召 集人一至二人，分別由直轄市、縣（市）政府正、副首長兼 任；委員若干人，由直轄市、縣（市）長就有關機關、單位 首長、軍事機關代表及具有災害防救學識之專家、學者派兼 或聘兼。

（3）直轄市、縣（市）災害防救會報會報置召集人一人，副召 集人一至二人， 分別由直轄市、縣（市）政府正、副首長 兼任；委員若干人，由直轄市、縣（市）長就有關機關、單 位首長、軍事機關代表及具有災害防救學識之專家、學者派 兼或聘兼。

2.各級災害應變中心

（1）中央災害應變中心 重大災害發生或有發生之虞時，中央災 害防救業務主管機關首長，應立 即報告中央災害防救會報

召集人，召集人得視災害之規模、性質成立災害應變中心，

30中央災害應變中心，http://www.ndppc.nat.gov.tw/process.htm，2011 年 4 月 26 日。

災害發生

縣（市）政府據以辦理災害防救事宜。

2.災害防救業務計劃

中央災害防救業務主管機關應依災害防救基本計劃，就 其主管災害防救事項，擬定災害防救業務計劃，報請中央災 害防救會報核定後實施。公共事業應依災害防救基本計劃擬 定災害防救業務計劃，送請中央事業主管機關核定。

3.地區災害防救計劃

直轄市、縣（市）災害防救會報執行單位應依災害防救 基本計劃、相關災害 防救業務計劃及地區災害潛勢、特性，

擬定地區災害防救計劃，經各災害防救會 報核定後實施，

並報中央災害防救會報備查。鄉（鎮、市）公所應依上級災 害防 救計劃及地區災害潛勢、特性，擬定地區災害防救計 劃，經各該災害防救會報核 定後實施，並報所屬上級災害 防救會報備查。

4.戰時救災

依據災害防救法第十五條規定所訂頒之－結合全民防衛 動員準備體系執行災害防救應變及召集實施辦法，其第五條 規定；戰時救災由作戰區全民防衛動員戰力綜合協調會報統籌 調度。

前立委黃爾璇³¹於 1999 年 11 月 10 日在國防委員會質詢時 任參謀總長湯曜明先生時，表示知道國軍針對「921 地震」及

「桃芝颱風」等災情，支援救災的表現非常好，從危屋拆除、

廢棄物清運、災民安置暨部份組合屋興建，到衛生醫療、災民 心理輔導等，都深獲朝野委員都相當肯定。

31 黃爾璇第二至四屆（1993 年 2 月-2002 年 1 月）民進黨不分區立法委員（學者類），資源 來源：http://www.wufi.org.tw/ng.htm。

在報告中，湯總長也提到有關軍隊緊急救援的權限與法 源、救災指揮的體系與功能、全民動員與軍民協調整合能力、

救災專業技術能力不足，精密救災儀器和機具缺乏、軍公民營 通信之整合等問題，都表示為需要加強的未來方向，在 1999 年驗證了不管是國民黨或民進黨執政後的中央政府及地方政 府都造成了重大的災害，也說明了政府對於災害防治 10 年的 努力交了人民一張不合格的成績單³²。