第二章 理論基礎與文獻回顧
第一節 危機管理
全球氣侯與生態環境在工業化及現代生活的衡擊下，導致「溫室效應」
現象，不僅氣象、氣溫或天侯變化趨於異常，致使近年來臺灣的風災（如納 莉颱風）、水患（八八水災）、熱浪（台東焚風）、乾旱12等現象，亦使國家
（國土）安全產生危機；如何建制一個能適切處理重大危機的機制，已是臺 灣一項重要的課題。
壹、危機的意義與特性：
危機的概念 可以回溯 到古希 臘時代 。”crisis” 這個字在希臘文 中即 為”crimein”，其意義即為「決定」(to decide)13，用「天有不測風雲，人有旦 夕禍福」來形容現代行政機關面對變動劇烈、難以預測的環境狀況，再體切 不過了。美國策略管理學者安索夫（H.Ansoff）曾說過，隨著工業的發達、
科技的快速進步，和社會政治情勢的轉變，九Ｏ年代的組織面對變動性高，
且可預測性低的激盪環境，任何意外、偶發的事件皆可能對組織造成莫大的 影響（Ansoff,1991）；不論國家、政府、企業、社會、家庭、個人都因此面 臨生命、財產的損失與威脅。
12 中研院環境變遷研究主任劉紹臣表示，如果再不改善全球暖化的問題，台灣未來很可能 會出現沙漠！中研院環境變遷中心提出警告，因為二氧化碳濃度增加，會讓保持土壤濕潤 的毛毛雨跟著變少，根據統計，原本就已經很乾旱的南部地區，小雨的雨量，在近 45 年又 減少一半，如果環境問題不改善，台灣乾旱程度只會越來越嚴重。河川乾涸，河床裸露，
強風捲起漫天風砂，整個天灰濛濛的，簡直就像沙漠一樣；濁水溪畔的民眾，中午用餐也 吃進滿嘴沙。這樣的情況，在台灣中南部越來越常見，也越來越嚴重，全球暖化改變降雨，
台灣越來越少下雨，專家提出嚴重警告，未來卻可能會出現沙漠。因為全球溫度每增加一 度，台灣的大雨下得更多，小雨變得更少台灣未來恐怕越來越乾旱，其中又以高雄，屏東 和台南，最嚴重。除了建水庫蓄水，大家更要重視節能減碳，一起解決暖化的問題，不要 讓可愛的福爾摩沙，最後變成一堆沙。
資料來源：2009 年 12 月 5 日記者李姿瑩、戴榮賢報導。http://n.yam.com/view/mkvideopag e.php/20091205591923。
13詹中原(1993)。英美國際危機管理體系─決策組織與過程。美國外交與危機處理。
圖 4 危機狀況處理圖 資料來源：筆者自行整 理
赫曼（Herman）曾指出判斷組織危機情境的標準有三種情境：（一）某 個事件的發生威脅到機關重要的價值目標。（二）情況轉壞之前可供反應的 時間極為有限。（三）危機是一種出乎意料且突發的組織衝擊。
此外國內，以行政實務的角度來說明，危機係指政府或組織在沒有預警 的情況下，突然爆發的特殊事件，這種情況可能威脅到國家的生存發展，或 造成人民的生命、安全、財產損失等不良的後果；而迫使權責機關或決策者 必須極短的時間內作出決定，並即時採取有效行動 (吳定,1996) 。
一般而言，在危機狀態下的決策情境與一般狀態下的決策情境是迥然不 同的，並且具有下列特質 (丘昌泰, 1998)：
一、不確定性：指災變發生的地點與受害地區是無法預測的、災變事件是 混淆的、發生後對人類社會的影響是無法估算的。
二、溝通困難：多元的政策行動者進出危機狀態下之決策體系，或是平常 所賴以維繫的電話通訊系統可能喪失功能，皆造成溝通上的困難。
三、資訊不全：緊急災變的資訊，包括非技術面之風險評估、降低承受風 險團體的手段。
四、狀況複雜：不論是自然或人為災變皆具有「低機率與高後果」的特性，
包括災變事件發生的機率不易估算、參與危機決策的行動者不易掌 握、罹難者的死亡或受傷狀況估算經常有誤、疏解災變的手段經常相
問 題
（ 災 難 ）
危 機
處 理
結 果
•災 難
•轉 機
互衝突、整合多元利害關係團體的偏好相當困難。
貳、危機管理的意義：
就「危機」（crisis）此一構念而言，我們可以發現基本上其採用的是韋 氏大字典之意義（Webster’s definition）認為「危機是事件轉機與惡化間的分 水嶺」（turning point of better or worse），危機是「校定性的一刻」和「關鍵 的一刻」 (菲克, 1988)。1980 年以後，組織與管理領域將「危機管理」列入 重要的討論議題，是組織為了避免或減輕危機所引起的損失傷害，而針對危 機情境所從事長期性的因應策略規畫與管理措施。
組織的危機管理是一種有計畫、連續動態的管理過程，也就是機關組織 針對潛在或當前的危機，於事前、中、後所採取一連串的因應措施；其目的 在針對危機的急迫、威脅與不確定的特性，危機發展的不同階段，進行預測、
計畫、檢討和調整，務期有效預防危機、處理危機、消弭危機於無形（吳定 等，1996）；危機一旦發生，則應由危機小組接手，進行處理並防杜危機的 影響範圍擴大。危機發生後，不但要針對危機的成因予以處理，事後還針對 危機處理過程加以檢討，發現管理缺失加以修正，並擬妥應變計畫，為下一 次危機發生時做好萬全準備。而危機管理是一種有計畫、連續動態的管理過 程，機關組織針對潛在或當前危機，於事前、事中、事後所採取一連串的因 應措施；其目的性在危機的急迫、威脅與不確性，危機發展階段進行預測、
計畫、檢討和調整，務期有效預防危機、處理危機、消弭危機於無形（詹中 原，2007）。
綜合言之，針對上述意見，個人以為危機發生前，應由各業管機關依權 責列管；災害發生時，依規模由地方政府一級單位處理，當規模達一定程度 時，危機處理專責單位介入掌握處理；危機災害過後，應由中央政府處理
「急」、「重」災害，由地方政府處理「輕」、「緩」類型災害。
參、危機管理的重點：
根據密卓夫（Mitroff）的見解，危機管理的重點在於把握五大工作計畫，
值得一步說明（黃新福，1992）：
一、危機訊息的偵測：
危機爆發之前，常有持續出現的先兆，不過大部分的機關組織礙於認 識能力不足，或是組織文化的限制，常有漠視及低估危機警訊的習慣。故 危機管理的主要目的，即在增加機關組織預判危機的感應能力，務期做好 事前防範工作，見微知漸、未雨綢繆。
二、危機的準備及預防：
為避免危機所帶來的負面影響及損失，組織必須事前做好周全的應變 計畫，以免事出突然、進退失據。各項危機處理計畫必須針對機關組織的 業務特性，涵蓋各部門單位，根據以往的處理經驗做好妥善的規劃，而規 劃的內容必須包括各項具體的行動程序和聯繫事宜。
三、損害的控制與處理：
除了擬具應變計畫、派定分工單位之外，機關組織尚須針對計畫，進 行實地、實況的摹擬演練，以確保相關人員的動作能夠按照計畫熟練進行，
以發揮計畫預期的效果。除此之外，從計畫的實際操演過程中，還可進行 有效性的檢測，從演練當中發現缺失，並予以修正。
四、危機的復原工作：
危機處理工作的重心，在於妥為善後。妥善的復原工作，可以使危機 所造成的損害程度降到最低，而妥善的復原工作也可以增強民眾對機關的 信任，鞏固機關內部的團結。復原工作可以區分為短期計畫和長期計畫，
短期計畫在解決危機所造成的直接損害，長期計畫則是針對機關未來作全 面性的整頓工作。
五、不斷的學習與修正：
危機管理的主要精神，在於機關組織能夠針對危機經驗進行持續不斷 的檢討學習，根據以往的工作經驗和成效評估，對未來的管理計畫充分檢 討修正。
直到二十世的 60 年代，戰略理論家才開始把危機視為國際事務中的 一項獨立分類。國際政治與戰略學上的危機指的是國家政府面對的極度危 險狀況，它通常都包括有以下四種特質（詹中原，2007）：
(一)國家內外環境劇烈改變。
(二)對國家基本價值或高度優先目標的威脅；諸如威脅國家領土完整、
主權獨立、生存繁榮及大部分人口的安危等。
(三)這種狀況可能伴隨或導致軍事衝突（或內部動亂）的高度可能性，
這個衝突團體可能來自內亂或外患。
(四)對外在的威脅，在決策上只容許有限的反應時間（Michael Brecher, 1978）。
圖 5 危機管理的重點 資源來源：本研究整理
肆、危機管理的建制：
危機管理是一種以時間、空間的動態規劃與行動過程，而危機管理若想 要達到「防患未然」、「防微杜漸」的功能，則須配合機關組織的制度建立。
紐納美克等人（Nunamaker,1989）提出行政機關可以根據其危機管理的動態 模式，進行危機管理的體制建構，圖 6 危機管理的動態模式圖所示：
危機管理 的重點
危機 訊息的偵測
危機的準備 及預防
損害的控制 與處理 危機的復原
工作 不斷的學習
與修正
圖 6 危機管理的動態模式圖
資料來源：參考自(Nunamaker,1989,p.16)危機管理的動態模式
行政機關的危機管理活動，可以根據上圖，針對危機發展的三個階段規 劃應變的體制，說明如次 (孫志鴻, 2010)：
一、
危機爆發前的管理活動（災難發生的預防階段 pre-disater prevention）： 主要指緊急災難發生前，災變管理者對於災變性質的分析與認定。華 萊斯與巴洛革（Wallace & Balogh,1985）指出：此一階段探討兩個問題，一是災變性質為何？二是承受風險的團體或區域為何？佩塔克（Detak, et al,1985）亦認為此一階段的主要活動為決定社會的健康、安全所可能遭受 的風險及規劃出減少風險的計畫。
（一）危機計畫系統（crisis planning system）：
危機計劃擬定之目的，在於透過持續的規劃活動促使機關決策者 對機關事宜保持高度的關切，並從中增進管理者危機處理的專業知 識。有效的危機管理計畫包括：設立判斷潛在危機之機制、確認各種
危機計劃擬定之目的，在於透過持續的規劃活動促使機關決策者 對機關事宜保持高度的關切，並從中增進管理者危機處理的專業知 識。有效的危機管理計畫包括：設立判斷潛在危機之機制、確認各種