第六章 臺灣發行運動彩券可行性之探討
本章內容主要對於臺灣發行運動彩券的可行性進行討論，一共分成兩節，各 節內容如下。第一節主要說明臺灣發行運動彩券面臨的法制面問題。第二節說明
臺灣發行運動彩券面臨的行政面的問題。
第一節 臺灣發行運動彩券面臨的法制面問題
一、臺灣發行運動彩券的發行方案選擇
以現行臺灣的法律條文，關於運動彩券可以使用的法源依據，現行公益彩券 發行條例第四條的規定，提供政府可以用特定運動賽事為標的發行運動彩券的法
源，但是，法律條文當中並沒有規定運動彩券盈餘使用的相關規定（見附錄十
二）。對於這點，受訪者的意見其實有不一樣的看法，先前李宗哲（2000）的研
究報告中，提出三個方案，這三個方案主要建議臺灣發行公益彩券的模式，其實
這三個方案也與受訪者D的看法類似，受訪者D認為只有兩種方式，一是「搭便
車」，就是依附現行公益彩券發行條例第四條為法源依據，這樣的好處是速度快，
減少等待行政立法程序的時間，缺點是對於盈餘分配沒有體育方面這一塊，必須
另外制訂法令規範盈餘的使用途徑。另一種是為運動彩券量身訂做一套法律，從
發行辦法到盈餘使用都有完備的法律規範，優點是管理方面健全，比較不會有問
題產生，缺點是必須等待行政立法的程序，以臺灣目前的政治環境來看，不確定
性與風險很高。這兩種方式各有優缺點，整理如表6-1。
法源方面，其實有兩個途徑，一是「搭便車」，也就是沿用目前公 益彩券的法令與整套的發行管理辦法，可是仍要做小幅的修改，尤其是 運動彩券的盈餘使用分配，畢竟兩種彩券的性質不一樣。總不能將兩種 彩券的盈餘混在一起吧，因為會產生許多爭議，尤其是縣市政府與其他 政府機關會反彈。因為政府財政其實也越來越困難，如果發行運動彩券 獲得的盈餘分配沿用公益彩券的條文，因為裡面沒有體育這一塊，會產 生很大的問題。用搭便車的方式推動運動彩券是比較簡單快速的方式，
不用經過冗長的行政與立法程序，所花費的成本較低。
另一個方式就是為運動彩券量身訂做一整套的法令與發行管理辦 法，這個方式是較為健全，因為法律條文跟盈餘分配是為運動彩券訂 做。缺點是不確定性與風險較高，因為以台灣政治運作的情況來看，常 常會出現前後任官員對於政策看法不一致，產生政策不連貫的情形。如 果以這種方式推動運動彩券，有可能會碰到政策不連貫的情況。關於立 法方面的問題，因為法律的制訂要經過冗長的行政與立法程序，不是一 兩年就可以完成的，風險真的太高，所花費的成本也很高（附錄四）。
表6-1 運動彩券發行方案選擇
優點 缺點
搭便車 時效快，不用等待
盈餘分配沒有關於體育
的項目
量身訂做專用法律 管理方面完善
必 須 經 過 行 政 立 法 程
序，不確定性太高
資料來源：受訪者D訪談紀錄（附錄四）。
另一位受訪者T則認為目前對於運動彩券的法源依據已經足夠，只要另外制
訂特別法律規範盈餘的使用必須限定在體育發展方面即可，他的看法與表3-1的
搭便車方式及李宗哲（2000）提到的方案甲。
依「公益彩券發行條例」第四條第二項規定「為舉辦國際認可之競 技活動，得申請主管機關發行特種公益彩券；特種公益彩券之發行、銷 售、促銷、開兌獎作業、管理及他相關事宜之辦法，由主管機關定之。」
體委會可以據以協調發行「特種公益彩券—體育彩券」。體育的技術問 題由體委會負責，發行的技術問題由主管機關負責，發行工作則委外辦 理（附錄八）。
從臺灣先前發行各種彩券的經驗來看，從愛國獎券到現在的公益彩券，都以 特別法律規範彩券的發行，運動彩券發行方式的選擇也面臨選擇的兩難，研究者
建議以量身訂做專用法律的方式發行運動彩券，但是從目前行政院的態度來看，
傾向以現有公益彩券發行條例為法源依據，初期先以國外職業運動為標的發行運
動彩券，2009 年高雄世界運動會也考慮以此為標的發行特種運動彩券（吳雯雯，
2005）。
二、運動標的選取的問題
運動彩券最重要的就是標的物的選擇，以臺灣來說，唯一的職業運動是中華 職棒大聯盟，但是以前曾經發生過球員打假球的事件，即使體委會的研究報告最
後都說明可以推廣到臺灣職棒為標的發行運動彩券，但是到現在仍然沒有發行運
動彩券。
2005年體委會綜合計畫處的委外說明會上，說明將以美國職籃NBA為標的 發行運動彩券。可是對照臺灣非法運動賭博的情況，發現非法運動賭博也有以美
國職業籃球為對象，合法的運動彩券是否可以有效替代非法的運動賭博？這個就
牽涉到政府發行的運動彩券所依附的標的是否吸引人，以及獎金的高低（附錄
五、六）。臺灣政府如果以國外職業運動為標的，好處是可以維持比賽的公平性，
但是要考慮到一點，牽涉到權利金的問題，是否要給一筆權利金給國外職業運動
聯盟，金額為多少，未來是否有辦法回收，這個也是政府必須考慮的一點，因為
中國大陸先前也因為選取英格蘭足球超級聯賽，必須給英國一筆高額的權利金，
後來才選取德國、義大利的足球聯賽共13場比賽結果為標的（劉代洋，2003）。
受訪者J也提到這點：
目前臺灣合法的彩券—公益彩券來看，現在買彩券不是都要先給 錢，也就是一手交錢一手交貨的方式，可是地下投注不用先給錢，光這 點就很吸引人了，沒什麼錢也可以跟組頭說簽少一點，可是公辦的彩券 不可能有這種靈活的彈性。還有另一點是地下運動投注的種類很多，公 辦運動彩券如果要以國外職業運動為標的，可能又要牽涉到權利金的問 題，政府可能要給國外職業運動聯盟一筆權利金，可是地下運動投注沒 有這個問題（附錄五）。
受訪者 M 也認為球迷市場也是一個問題，市場小，也會影響發行運動彩券
的效益：
臺灣發行運動彩券，終究會考慮以臺灣職棒為發行標的，但是，有 沒有想過一個問題，臺灣職棒的市場規模大小如何？這個會影響到運動 彩券市場的規模，你可以看到美國有美式足球，英國有足球，這兩個是 具備吸引力的運動，運動具備吸引力，才可以做出規模，這樣運動彩券 的市場才會大，收益才會穩定。看一下目前臺灣職棒的市場規模，就可 以知道有哪幾隊是有人看的比賽，其實以臺灣來說，一場進場人數超過
5,000 人這個基準點已經算是很多了，你可以看一下現在中華職棒的各
個對戰組合有哪幾個平均人數超過五千人的，我想就很清楚了（附錄 九）。
不過，對照另一種說法，臺灣目前非法運動簽注的市場，一天保守估計有
10 億台幣（附錄七），研究者認為這個是個有趣的現象，或許可以使政府行政主
管機關好好考慮運動彩券市場的大小。
上述訪談內容還提到一點，非法運動賭博的彈性大，應變速度快，政府在發 行運動彩券時必須要考慮這個因素，不過政府主辦的好處也是可以減少許多不必
要的問題，像是因為簽注還不出錢被黑道追討債務的問題（附錄七）。
還有一點就是標的夠不夠吸引人參與投注，也就是政府未來發行運動彩券以 後的行銷策略，如果銷售不好，發行運動彩券的後果反而是使政府賠錢經營。受
訪者 T 也提到：
……問題是運動彩券發行後的行銷情形才是要顧慮的，彩券發行的
技術問題，公平、公正、公開應都不會有問題，但是運動彩券發行後會 有多少銷售量？不要到時候發行運動彩券的收入不敷成本，那就尷尬了
（附錄八）。
對於政府發行運動彩券的方案選擇，其實是陷入兩難的局面，一方面為求快 速，選擇依附公益彩券發行條例，但是缺點是盈餘分配必須另外制訂法律規範使
用途徑。如果以制訂專門法律的方式，對於運動彩券長期的發展是有好處的，因
為相關的辦法都是量身訂做，不會有法律上衝突的問題出現。
下節將說明臺灣發行運動彩券政府方面的問題與相關阻礙，可以發現一個政 策的執行與推動是牽扯許多層面及受到相關因素的影響。
第二節 臺灣發行運動彩券政府面的問題
第四章提過，美國彩券的發行是決定於政府方面，社會道德或社會團體的
意見並不是最重要的原因。本節討論臺灣體育主管機關與政府方面的問題並說明
無法發行運動彩券的問題。
一、臺灣政治環境變動快速的問題
臺灣現在的政治環境變動快速，體委會一開始的趙麗雲主委到現在的陳全
壽，一共歷經四任主委，每任主委對於運動彩券的思考也不一樣。1998 年出版
的體育白皮書裡面也清楚說明體委會對於未來體育政策的走向與相關政策，其中
也包括發行運動彩券籌集資金，並擬定相關程序（行政院體育委員會，1998）。
現代政治的特色即是官員為了政績努力，選擇對自己有利的政策推行，較困 難或是不討好的政策可能會因此擱置。受訪者 T 也提到這個看法，他也認為每
個主委的觀點各不相同許多決策並沒有持續的交辦下去（附錄八）。
當然一個政策的執行也必須牽涉到政府各部門間的協調，以運動彩券這個決
策來說，就牽扯到內政部與財政部。內政部主管法律，也就是必須擔心發行運動
彩券是否會引起賭博風氣或其他的衍生問題，財政部是牽涉到盈餘分配的問題。
由此可知，政策的成功執行必須經過冗長的行政與立法程序。
二、政府行政不連貫的問題—人的問題
有句話說，「一朝天子一朝臣」，說明了執政者更換以後，底下的行政主管
也會更換，對於政策的執行也會產生一些變數。政府在政策的執行上有兩個落後
一是「時間落後」，另一個是「認知落後」。
臺灣在政策法令的執行方面，必須經過行政與立法的程序，往往一項政策的
通過必須經過很久的時間，這是政府決策的「時間落後」。更換行政主管以後，
不同的人對政策的推動也有不同的看法或角度，這樣也會影響政府政策是否持續
推動的一個因素，這是政府決策的「認知落後」。
受訪者 D 也認為目前政府執行政策常會因為更換主管出現不連貫的情況（附
錄四），受訪者 T（附錄八）同樣也認同這種情形，但是受訪者 M 則相對保守，
認為一定要有確實的效益以後才可以發行運動彩券（附錄九），對照立法委員進
行質詢的現象，其實也顯示不同的主管也有不同的看法（附錄十三）。但是，不
久前，行政院長謝長廷卻表示可以用 2009 年世界運動會發行運動彩券（吳雯雯，
2005），政府對於運動彩券是站在同意的立場，可是對照以後發現主管機關與底
下行政部門的認知不同。
關於體委會做研究運動彩券評估報告卻未進行決策，這個問題如同 之前說過的老問題。即是政府常常會出現政策不連續的情況，推動運動 彩券籌集體育資金的決定很早就講過了，但是政府的官員常常更換以後 就不繼續執行前任的決策，當然責任不全然是體委會的責任，行政院方 面是否有大刀闊斧的決心也是重要關鍵，只要有決心，相關的問題一定 可以解決（附錄四）。
臺灣政府政策的落實，受到主政首長個人意志的影響極大。而臺灣 的政府政策往往是「一朝君主一朝臣」，換一個首長就換一個政策，政 策不能銜續，是最大的問題。2000年政黨輪替，當時行政院張俊雄院長 剛推出「8100 臺灣啟動的國家發展大政」，游錫堃院長上任後，就將其 擱置，另外推出「挑戰2008計畫」。國家的大政因行政院長的更換而立 即更換，各部會的政策也都一樣。發行運動彩券的政策也就在這樣的環
境下，受到影響（附錄八）。
其實臺灣的體育環境充滿許多變數，每個人看事情的角度都不一 樣，舉例來說，像是體育場館的興建與設計，興建前的預算爭取問題，
不是跟政府要就一定要給，至少也該提出一些評估與研究吧，評估完以 後政府認為可行再撥用預算興建。另一方面，做一些決策必須考量到邊 際效益的問題，像你問的運動彩券相關問題，政府為何評估以後還沒有 發行，就是認為發行以後的未來效益不明確，發行了以後如果虧本怎麼 辦，現在公益彩券的設備與機器，一次採購至少也好幾百億台幣，這種 一開始就是馬上要支付的成本（附錄九）。
體委會對於運動彩券的評估已經進行數年，也出版評估報告，結果顯示可以
發行運動彩券，但是到現在還是停留在選擇標的物的階段，對照先前總統說明發
行運動彩券時機已經成熟的說法，政府很多決策一旦沒把握住機會，未來能否通
過還很難說。
受訪者 T 也提到：
2004年陳水扁總統對運動彩券的發行，做出「時機已經成熟」的宣 示，其實是一個很好的時機，主管機關若能把握契機，積極協調推動，
應該可以很容易的實現的。可惜體委會錯失了這個時機，不過現在這個 氣氛還沒完全消失，體委會要再積極作為還是有機會的（附錄八）。
另外，體育主管機關的態度也很重要，運動彩券政策最大的轉折點是林德福
主委上任以後，林主委曾說過「在助長賭風、黑道介入和人為操控等興利除弊的
配套措施未完善前，體委會不會輕易發行運動彩券」（張孝銘，2003），運動彩券
的評估計畫又因此擱置一旁。2004 年總統大選結束，陳總統在 4 月 19 日宴請中
華職棒聯盟代表與棒球界人士的場合當中說出運動彩券的發行時機已經成熟，林
德福主委又把擱置的評估計畫恢復再度評估發行運動彩券的可行性（魏冠中，
2004a）。這個也顯示政府的決策必須要看總統的決定，受訪者 D 也認同這個看
法（附錄四），受訪者 T 也認為：
臺灣運動彩券的決策成功關鍵因素，除了主管機關首長、業務主管 的態度外，環境氣氛的營造與層峰的態度都是關鍵因素（附錄八）。
對於運動彩券的決策，如果是由總統表示意見，相信行政部門所面臨的相關
阻礙會較少，其他相關部會也會盡力配合，可惜體委會當時也錯失了這個時機。
透過訪談發現，體委會現在的態度是以臺灣職棒為標的發行運動彩券，但是
又擔心球迷市場的問題，受訪者 M 在訪談當中一再提到這個問題，這個又是牽
涉到整個臺灣職棒環境的問題。
這裡提到的技術面，主要是指運動彩券的公平、公開，這兩點是維 持運動彩券最主要的因素。沒有這兩點，運動彩券也無法發行。另外，
如果以臺灣職棒的球迷結構來說，先前也提到，臺灣球迷市場是否真的 夠多，這也是一個問題（附錄九）。
另一個阻礙，也是民間常出現批判的聲浪，就是體委會主管並非體育專業出 身，對於這點，往往會形成一些遙不可及的想法，有時會產生政務上推動不良的
情況（自由時報體育組，2003）。對於體育主軸的搖擺不定，也是一個很大的原
因，從第一任趙麗雲主委主張的體育主軸，到現在體育政策搖擺不定（林永富，
2003）。這些都對體育政策有很大的影響，受訪者 T 也提到這個問題，體委會從 第三任主委開始是非體育科班出身，對於一些事情有理想，但是並不瞭解其中的
原因加上個人對體育政策的不認同，也使得運動彩券的決策擱置，主委底下的主
管雖然有的擁有理念與拼勁，但礙於主委的意思無法全力推動運動彩券的發行
（附錄八）。
運動彩券不能發行的因素除了這些以外，最重要的還是行政院方面的問題，
受訪者 D 也提到，他認為運動彩券的推動不力並不全然是體委會的錯，因為最
後的決定權力在行政院方面（附錄四）。
本章結語
臺灣運動彩券決策的停滯是因為人的問題，政府、體育主管的更換與看事情 的角度不同，是政策不連貫最大的原因，政府執行政策會面對「認知落後」與「決
策落後」，加上人的問題，這種情況會更嚴重。當然，體委會不會把握有利的機
會，像是總統的相關宣示，製造發行運動彩券有利的環境，時機錯過以後，未來
是否會發行仍有變數。
另外，體育主管的觀點也會影響政策是否成功的關鍵，現在的政治現象常見
到後任者擱置或推翻前任的決策，對於政府施政來說是一種阻礙。這也顯示行政
部門在用人上面的一個缺點，許多政策因為更換主管停滯，也使得運動彩券的決
策反反覆覆。
