一、委外經營的意義

第二章 文獻探討

本章旨在介紹研究相關基礎理論，並整理分析我國學校游泳池有 關現況、委外經營成功因素、問題困難與解決策略之文獻資料，內容 共分為：第一節、委外經營之基礎理論；第二節、委外經營之相關政 策；第三節、學校游泳池現況之相關研究；第四節、委外經營成功因 素之相關研究；第五節、委外經營後其問題困難與解決策略之相關研 究及第六節、本章總結。

第一節 委外經營之基礎理論

政府機構透過契約簽訂方式，將非核心業務委外經營，以減少政 府支出，增加服務品質，已成為現今主要趨勢。針對委外經營之意義 及相關理論，分別敘述如下。

一、委外經營的意義

近年來，政府面對外部資源之減少，不得不採取精簡人力、提升 內部效率及簡化行政流程之策略來因應，已為現今時勢所趨。然而，

除了內部積極提升效率能力外，政府透過某種機制之整合，向外利用 民間資源完成公共事務之民營化（privatization）方式，即為政府重要 的改革策略之一（李宗勳，1999）。另一方面，在政府財政不足時，

鼓勵民間投資公共建設，亦成為政府持續推動既定政策，增加人民福 祉之重要途徑（廖慶隆、陳天賜，1999）。

Savas （ 1992 ） 認 為 ， 民 營 化 包 含 撤 資 （ divestment ）、 委 託

（delegation）及替代（displacement）三種主要類型，所謂撤資即是 國營事業以出售、無償轉移及清理結算等方式，將資產轉移給民間，

主導權在政府部門，具主動決定權利，但政府撤資後，不再干預相關

事業運作，等同於結束事業體中任何角色之扮演。委託則是將部分資 產以契約方式委由民間企業辦理，政府仍繼續附有監督之責任。替代 係指政府因功能不足、退離及解制等因素，被動將政府資產委由民間 提供生產或服務，以滿足社會需求。委託及替代之民營化類型，政府 雖將部分業務委交由民間業者運作，但仍保有若干運作及主導權（吳 泓錡，2000；黃建發，2003）。其中委託之民營化類型又分成為簽約 外包（contract out）、特許經營權（franchises）、補助（grants）、抵用 卷（vouchers）及強制（mandate）五種執行方式（詹中原，1993），

而簽約外包之適用性較廣，亦常為地方政府所採用，主要目的為政府 部門將部份業務以契約方式委託給私人機構辦理，但政府仍須負擔規 劃、目標設定及監督等角色與功能。

然而，除了政府公部門之外，私人企業為減少人力支出增加核心 效能，亦會將組織部份工作委外經營（outsourcing） ，如可口可樂（Coca Cola）公司只專注於原料配方及行銷之核心工作，生產則委託其他公 司負責；著名運動品牌耐吉（Nike）公司，亦保留設計、行銷及研發 工作，主要生產製造工作則交給臺灣等亞洲國家（陳郁雯，2000），

可見公司組織及政府機構將非核心業務委外經營，以保留競爭優勢創 造績效，已成為目前企業之主要趨勢。

所謂委外經營是指一般企業組織或政府機關，將本身原有特定之 業務、貨品、服務及所屬環境設施，透過一定流程及契約訂定的方式，

委交由第三者針對契約中規定項目或目標團體（target population）來 經營管理，期望透過此方式能增加效率、減少人力支出及維持市場之 競爭優勢（李光慈，2002；陳郁雯，2000；詹中原，1993； Savas, 1987；

Seidenstat, 1999） 。以我國學校游泳池之委外經營而言，則為學校單位

為提高學校游泳池使用效率、減少校方經費支出及增加市場競爭優

勢，透過一定流程及方式與廠商業者訂定契約，將學校游泳池交由廠

商業者經營與管理之過程，契約期限屆滿，原有學校游泳池所有權仍 歸學校。

二、委外經營的理論

委外經營之觀念起始於 1979 年 5 月英國首相柴契爾 (Margaret Hilda Thatcher) 夫人執政時，基於推動催化市場效能之民營化政策及 增加政府公部門效能考量，大力推動公有國營企業民營化，因而促成 新公共管理學派 (new public management) 之興起，其重要之理論有 下( 林博文，2001；范祥偉，2001)：

（一）不相信政府萬能之觀念。

（二）政府須修正腳色與功能，以適應環境變遷。

（三）轉型為顧客導向之服務型政府。

（四）以委外經營或民營化等合作方式，減少支出並增加效能。

（五）利用民間力量，強調委外之重要性。

然而，新公共管理學派主要強調的中心論點為，政府或民間提供 的公共服務，應由市場機制來主導，其主要的核心基礎理論有公共選 擇理論、交易成本理論、雇主-代理人理論及強調公私部門以政策方 式誘導逐步建立夥伴般互動關係之公私夥伴關係理論 (丘昌泰，

2000；吳瓊恩，1996；范祥偉，2002；莫永榮，2004；Osborne, 2000；

Savas, 2000)，分述如下：

（一）公共選擇理論 (Public Choice Theory)

公共選擇理論主要認為政府公部門提供公共服務時，在無競爭機 制且獨佔市場之情況下，容易產生品質下降且效率不彰之弊病。為滿 足民眾之服務需求，主張應透過民間私部門參與之競爭市場機制，來 降低服務成本，提高公共服務整體效率（李宗勳，2002；Weimer &

Vining, 1992） 。在民間單位私部門之市場競爭機制下，連帶可使整體

服務工作效率增加且成本降低，但同時又不影響原有之公共服務品 質。因此，政府公部門即可以較少之成本，提供更多的公共服務，來 滿足民眾之需求 (Boyne, 1998)。

此理論之代表學者有 G. Tullock、A. Downs、W. Niskanen 及 J.

Buchanan 等（李謁霏，2006；莫永榮，2004） ，公共選擇學派主要假 定人性是自私、理性的，民眾行為都是遵循著利益極大化的原則，將 政府所作之公共政策，視為個人私利考量所展示之集體決定，亦將國 家政治舞台視為經濟學之交易市場，政策決定之需求者是廣大的社會 民眾，自己則是主要之供給人，所有行為及決定皆從供給及需求面分 析，再以效用與利益極大化之層面去考量。公共選擇理論之學者則認 為，應該要減少政府之職能及決策權力，社會上部分流通業務及服務 項目應該交由更有效率的市場來提供或生產，不應該由政府壟斷，亦 即民眾有選擇較好市場的權利。透過市場之競爭機制，可以有效解決 政府獨占之問題，選擇過程中主要的權力將轉交給公共服務的對象，

也就是民眾的手中 (Boyne, 1998)。如果政府不得已仍須提供部分特 定之公共服務時，亦應該透過如使用者付費之原則，來調和供給面與 需求面兩者之關係，以達到資源效率化之配置目的（林博文，2001）。

由於公共選擇學派認為當公共政策偏離預期效果時，不應該立即 改採公認較好的政策，而是去檢討採用錯誤政策的原因，因為在做出 公共政策時，考量的可能不是如何有效率致力於增進全民福祉，而是 個人私利。如政府官員為了追求更高的職位與預算增加基礎下，可能 會藉由解編政府部門來鞏固其地位，官僚心態驅使下，公共服務之釋 出並非是受到公共責任之驅使，而是一己私利之影響(李宗勳，2002；

Self, 1989)。然而，在不同思維詮釋公共選擇理論之軌跡下，政治人

物之官僚意念，部分仍會偏向於重視人民需求來討好民眾，提供更多

市場選擇機制之條件，仍可減少政府壟斷所有市場。只要減少傳統政

府獨佔行為，就可在市場競爭機制下大幅降低成本及提昇效率，藉由 政府公部門業務委外經營過程與策略，即可造就此種結果 (Savas, 2000)。

因此，現今全球民營化的趨勢下，所衍生之民營化理念與簽約外 包作法，即以此理論中心思想展現之具體行為，期待藉由減少政府之 公共決策職能，將部份業務及主導權交由更有效率的市場來提供。在 利用政府業務之委外經營策略之際，亦為提升政府機關生產力之重要 途徑，且公私權力轉移過程間，可避免政府傳統壟斷公共事務之弊 端。另在市場競爭下，相關預算資訊將更公開，執行過程亦可更有彈 性且具高效率地發揮其預定功能。惟應注意在重視強調效率及功能之 公共選擇理論下，有可能忽略原有公共服務之基本價值，影響民眾應 有之權利與福利（李宗勳，2002；Dunleavy, 1993）。

以現有我國校園相關運動設施而言，學校主要之人力皆以服務教 學相關業務為主，設施如需開放營運，在人力資源缺乏及相關法令配 套措施不佳之情況下，開放服務之功能有限。故基於公共選擇理論，

校園運動設施提供之公共服務業務，不應由政府學校單位壟斷。為有 效利用校園運動設施，提供鄰近居民更佳之服務品質，增加政府學校 之行政公共服務，校園運動設施開放之公共服務，交由更有效率之民 間業者經營，應為可行策略。

（二）交易成本理論 (Transaction Cost Theory)

成本交易理論之觀念認為，公共政策之決定過程即為一種交易，

由於各種交易之特性不同，因此需要不同之過程及治理結構來完成該 項交易，目的為減少交易之成本支出。在選擇及過程結構來交易時，

應該進行成本效益分析，來確定成本的需求多寡，任何交易及決定都

需要交易成本的支出，包含有資訊蒐集分析、議價及簽約過程，皆須

付出人力、金錢及風險等必要成本（李宗勳，2002）。因此，為減少

不斷交易過程中所產生之行政成本，應將公共服務委託給其他機構組 織，並提供適當競爭市場機制，以降低交易所產生之成本。

交易成本理論主要代表人物為 Williamson，其認為任何團體管理 過程中都有交易成本之存在，如何使成本最小化，應為團體之關鍵目 標。為減少成本支出，理性之領導者應尋求更有效益之安排，以提供 團體成本交易較少更有效率之服務內容 (Williamson, 1996)。然而，

現 有 市 場 交 易 之 甲 乙 雙 方 ， 因 具 備 少 數 談 判 者 （ small numbers bargaining） 、不確定性、機會主義（opportunism）及反向選擇（adverse selection）等特性，故在交易過程中因雙方進行談判、擷取市場消費 者資訊、簽訂與履行契約，而產生交易成本（李謁霏，2006）。

交易成本學派的學者亦主張市場上產品及服務的生產提供，必須 準確衡量並評估其交易成本價值，不應由公部門直接壟斷交易，若衡 量結果為民間部門高於公部門，應交由市場經濟之自由競爭來提供生 產及服務，不該單單由公部門主導一切。該由政府在清楚評估過其效 益成本後，再決定以政府公權力主導公共服務之提供，或交由民間私 部門自由市場來競爭。若民間效益明顯高於公部門，政府理應規劃將 公共事務委託給其他民間機構，或非營利組織來辦理，以減低交易成 本（范祥偉，2002；莫永榮，2004）。

因此，以交易成本理論檢視學校運動場地開放管理之觀念，由於

校園運動設施開放由學校自營管理時，學校政府單位在辦理相關決策

管理之過程中，所有之搜集資訊、簽約議價過程，亦會增加人力及財

力等行政成本之負擔。相關之校園運動設施開放公共服務內容，若交

由民間業者經營，政府學校單位可減少行政決策中所衍生之交易成

本。因此，政府學校單位經由衡量評估其經營成本價值後，若交由民

間經營價值高於政府學校經營，應採用將學校校園運動設施委外經

營，以減低政府學校單位在提供公共服務部分之交易成本支出。

（三）雇主-代理人理論（Principal-agent Theory）

雇主-代理人理論自 1970 年以來，廣泛的應用在社會學、政治學 及公共行政等科學，關注的問題包含有民間私部門之互動、政府公部 門官僚體制之結構，與代理人與雇主間目標歧異的問題（李宗勳，

2002；Stiglitz, 1989） 。另一方面，雇主-代理人理論亦探討雇主、代 理人及訂定契約之間關係，主要強調雇主及代理人兩者間，在契約建 立的關係上，如何釐清彼此間權利義務的責任歸屬。基本上雇主應該 提供金錢方面之報酬，而代理人則依委託人的指示，付出產品或是服 務，此理論亦稱之為「代理理論」（agency theory）（李謁霏，2006；

莫永榮，2004）。代理人與雇主之間的關係，重點在於契約內容的設 計，以刺激吸引代理人為雇主委託人工作，而雇主委託人付出薪資。

兩者間互動處於自利，雇主委託人希望減少付出增加工作服務效率，

但相對地代理人則期待增加薪資報酬減少工作負擔，雙方面目標不相 同，存在有地位與利益衝突等不對稱之關係。故規範雙方之關鍵仍在 於契約內容之關係（徐端容，2006）。

雇主-代理人理論學派之學者指出，政府委託給民間業者來提供 生產與服務，而政府主要負責監督及控制的功能即可，兩者之間的關 係政府即為雇主；而民間業者則是代理人，為避免代理人因行為脫序 所產生之風險，雙方可藉由契約建立及強調委託經營後之監督管理，

讓彼此互有權利及義務之影響，以解決產生風險之問題及減低政府負

擔（鄭錫鍇，2001）。理論中重視雇主與代理人間如何建立及分享責

任之歸屬，過程中雇主希望透過提供誘因來增加自己的利益，但常面

臨與代理人之間目標與期待差距過大之情形，因此必須透過雙方簽訂

契約的過程，來敘明彼此之權利與義務關係，以便日後遵循與避免產

生爭端。基本上，在政府公部門與民間私部門間，依契約邏輯，兩造

之間關係建立於契約平台上，政府公部門可節省人力資源，民間私部

門則透過市場機制滿足需求，但政府公部門仍須站在監督立場控制其 品質，以維持提供公共服務之精神（林博文，2001）。

另一方面，雇主-代理人理論期待能發揮最大功能及效率，而代 理人在同意為雇主效命提供服務時，雖此部分為代理人本身之努力成 效，但雇主仍須承擔所有授權與代理人之風險。也就是說，雇主不僅 需承擔委託之不確定完成風險，亦需擔負代理人無法達成最佳利益之 責任。換句話說，在委託關係建立中，代理人不一定能達到雇主所期 待之預定目標，因為代理人仍具備一定程度的自主性，會追求本身之 既定利益 (Kettl, 1993)。然而，雇主-代理人理論本質為某種程度之信 託關係，雙方互信為重要理念與精神要素，公私部門間互信不足，重 視理性行為者之利益，常影響到關係建立之基礎。政府及民間應建立 超越理性計較之價值觀，積極培養互信之關係，才能發揮整體之綜效

（鄭錫鍇，2001）。

因此，在雇主-代理人理論之應用下，政府學校單位可以藉由民 間業者之協助，減少人力資源之成本及分擔部分責任與風險，但在監 督本質及預防脫軌等風險下，應藉由完善契約管理之有效策略來管 理。現有學校單位基於人力不足，利用雇主-代理人理論將學校場地 設施委交由民間業者經營管理，可以有效節省人事成本支出。雙方在 互信之關係中，共同分擔服務之風險。然而，透過詳細之契約簽訂過 程，學校本為監督者角色，民間業者即為代理人身份，訂定契約條款 中，清楚記載相關權利義務，一方面可有效執行開放管理之理念，另 一方面亦可節省政府學校之人事成本，達到改善居民生活品質、優化 運動環境及減輕政府學校負擔之目標。

（四）公私夥伴關係理論（Public Private Partnership Theory）

早期公共事務多由政府單位壟斷，但由於公部門之缺乏效率，

遭受公共行政學者之批評，於是民間私部門民營化之理念漸漸為各國

所 重 視 。 美 國 自 1970 年 代 開 始 發 展 公 共 與 私 人 夥 伴 關 係

（public-private policy partnerships） ，政府利用民間私部門之力量與資 源，雙方著重於合作關係，開始推展國家公共建設，促進都市經濟發 展（徐端容，2006） 。到了 1980 年代，公私夥伴關係理論已應用在政 府透過民間私部門之經營，提供更優質之服務能力，亦為政府再造之 工 具 之 一 （ 吳 濟 華 ， 2001； 蘇 慶 豐 ， 2004）。 所 謂 「 夥 伴 關 係 」

（partnership） ，根據大美百科全書（Encyclopedia Americana）之定義 為：透過兩人或兩人以上之合作，過程中在參與各方之同意下，以契 約或非書面之方式訂定權利義務，分享工作方面之利潤（呂育誠，

2004） 。此關係理論強調政府與委託業務機構彼此間，是協力互動完 成預定工作，講求高效率及分工。此種協力互動關係基於彼此具備共 同之目標、理念、利益及意識型態，不同於一般僅以契約為基礎之委 外辦理結合。其基本理念包含有共同付出、互相合作、共同規劃及共 同管理之協力夥伴關係（李宗勳，2005）。故公私夥伴關係理論中心 概念應為，政府公部門與民間私部門間，基於相互之認同與理念，以 互信互惠為原則，共同承擔風險、解決問題及分享利潤之合作夥伴關 係。

此派理論學者認為公部門與私部門可以聯合彼此力量與資源，

共同合作分享資源並提供產品及服務，並以有效傳輸之方式來達到預

期效果（Langton, 1983）。此理論強調傳輸過程中不論是透過何種方

式，在彼此互動過程中，基本上兩者間仍是協力共同去完成，重視彼

此之互動及平等互惠關係，高度講求效率、責任分擔及分工之重要

性，透過目標或任務導向之關係，共同達到預定之目標及得到預期之

利益（吳濟華，1994） 。然而，公私夥伴關係需透過承諾（commitment） 、

公平（equity） 、信任（trust） 、共同目標（goals） 、執行（implementation） 、

持續評估（continuous evaluation）與即時回應（timely responsiveness）

等七項要素來共同完成，若雙方缺乏此方面之要素，公私部門關係將 無法有效持續形成阻礙（陳亭君，2005；Duff, 1994）。

另一方面，應用在公共服務上，在推動公私部門夥伴關係策略 時，政府業務部不能侷限於自己辦理之心態，必須有效增加民間私部 門之參與。政府與委託機構可以透過政策方式誘導建立互動關係，並 透過全民教育之推展，使民眾認同公私協力之觀念，公私部門雙方以 相互協助之心態，視彼此為工作上親密夥伴之關係，以協調溝通來訂 定共同目標，良好之互動關係為成功之基本要件，此發展關係之導 向，將提供政府未來經營管理公共事務之新結構（吳英明，1996）。

目前我國校園運動場地設施部分硬體設備不佳，基於公私夥伴關 係理論，政府學校單位應可透過民間私部門資源之引進，學校提供土 地或基本硬體設施，結合彼此之力量，建立更好之運動環境與優質教 學空間。學校與民間業者間，基於平等互惠、公平信任與共同目標之 理念，透過良好之溝通與協調管道，視彼此為夥伴關係，相互合作建 立夥伴間之共識，達到服務學校師生與鄰近居民之共同觀念。據此，

學校便可減少人力財力之負擔與支出，並享有更新穎之設備建立優質 體育教學環境。而民間業者亦可發揮經營管理專業，同時獲得工作利 潤。附近居民則可增加休閒運動空間，優化生活環境，共同落實創造 三贏之理想局面。

綜上所述，公共選擇理論主要強調政府公部門提供公共服務時，

在無競爭機制且獨占市場之壟斷情形下，容易產生品質下降且效果不

彰之結果，應透過民間私部門之參與競爭機制，來提高效率降低成

本，以滿足民眾需求。現有學校校園運動空間，在人力及相關法源配

套措施不佳之情況下，提供開放之服務功能有限，基於公共選擇理

論，學校應在保障學校使用權益及維護校園安全之條件下，將校園運

動設施委交由民間私部門經營管理，應可達到提高校園運動設施使用

頻率、節省學校成本支出，及增加設施服務品質之功能。

另以交易成本理論視之，學校以教學為核心理念，為達校園運動 設施之有效使用，提高設施民眾更優質生活環境，學校本身在自營管 理校園設施時，在有關行政決策、資訊搜集及簽約議價等過程中，會 增加行政成本支出之負擔。學校在衡量評估其價值與交易成本後，若 委外經營可減少成本支出，亦應考量以提供更高品質之服務與節省學 校單位之成本為目的，交由民間業者經營。

而雇主-代理人理論亦強調，政府可在減少工作負擔增加工作服 務之效率考量下，委託民間業者提供公共服務。雙方藉由訂定完善之 契約內容，互信之精神理念，共同分擔風險，政府基於維持提供公共 服務之精神，站在監督之角色，業者則為代理人身份，進行公共服務 的提供。以校園運動設施而言，在減少學校人力負擔及增加服務社區 民眾內容考量下，應將運動設施交由民間業者，以委外經營方式提供 服務。學校即為雇主，應具監督立場控制服務品質，由民間業者以代 理人身份，在明訂之契約條款下，代替學校提供學校師生及附近民眾 相關之服務，以節省學校人事成本，並可提供高品質之服務環境。

然而，在公私夥伴關係理論中，政府與民間業者應以追求共同目

標為基礎，在互信互惠且共同付出之條件下，彼此為共享利潤之夥伴

關係，共同完成預定工作。目前學校在運動設施設備不佳或缺乏之情

況下，應以此理論為主要基礎，尋求民間業者投入資金，建立良好互

動關係，共同合作分享資源，亦共同承擔風險解決問題，以提供優質

運動環境為共同理念，業者投入資金興建或整建運動設施，學校協助

業者解決相關問題，透過公平、信任及既定承諾等重要因素來共同完

成預定工作，發展良好互動之夥伴關係，以達到建設優質運動環境之

教學目標。

第二節 委外經營之相關政策

我國政府推動學校游泳池委外經營相關政策，先以政府訂定促進 民間參與公共建設之政策為始；再探討我國學校運動場地設施相關開 放管理辦法之演進，最後分析有關我國推動學生游泳能力之政策，茲 分述如下。

一、我國政府促進民間參與公共建設之政策

（一）法規訂定之沿革

在現今追求效率及廉能的時代，為持續推展既定公共建設之政 策，政府與民間企業合作推動公共建設，增進人民福祉已為時勢所趨

（廖慶隆、陳天賜，1999），一方面政府藉由政策規劃及法源建立及 提供誘因，另一方面民間企業投入資金，加上豐沛的創意及經營之活 力，彼此相輔相成為公共建設及加速國家整體競爭力，即為政府民間 企業及人民共同創造三贏之重要條件。早期英國政府為減少政治對民 間經濟活動之干預，乃積極進行公營事業民營化之推動工作，且在各 國歷經國際社會財政困境之情況下，面臨經濟困難之窘境，故產生 BOT 經營方式之風潮。到了 90 年代後，在自由化主義盛行、提高競 爭力及增加服務品質之多重影響下，許多政府機構紛紛以民營化來改 革公共事業之經營方式（王文宇等，1999）。

學者許績偉（1999）、Vicker 與 George（1988）、Savas（1987）

等認為，強化國營事業之經營效率，減少政府對經濟產業之政治干

預，增加民間私有之經濟產業，而將政府國營之公司、工業或是服務

等事業，轉變為民間私有的經濟產業之過程即稱為民營化。此外，謝

淑媛（2003）強調，民營化主要之功用在於縮小政府公營事業之規模

及支出，並減少政府對市場經濟活動之干預，以增進營運效能，並提

出彈性之政府資金運用、籌措公共建設財源及提升公共設施營運績效

及活力之三大功能。

我國在行政改革的過程中，為因應時代潮流，增加國營事業之經 營效率，提高公共建設之服務品質，並減少政府人事經費等相關支 出，亦規劃訂定相關法令，期待能提供民間業者投資公共建設誘因，

增加資金投入，加速國家整體競爭力，共創三贏局面。其相關法令訂 定沿革如表 2-1。

表 2-1 我國政府促進民間參與公共建設法令沿革一覽表

時間 相關法令

1994 年以前 獎勵民間參與交通建設條例

1997 年 修正「獎勵民間參與交通建設條例」

1998 年 民間參與公共建設申請與審核作業注意事項

交通部暨所屬各機關辦理民間參與交通建設作業實施要點

2000 年 2 月 促進民間參與公共建設法（簡稱促參法）

2000 年 10 月 促進民間參與公共建設法施行細則

2001 年 10 月 修正促參法第三條條文

2002 年 5 月 修正「促進民間參與公共建設法施行細則」

2002 年 6 月 依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管 理辦法

2003 年 8 月 修正「促進民間參與公共建設法施行細則」

2005 年 2 月 修正「促進民間參與公共建設法施行細則」

2006 年 2 月 修正「促進民間參與公共建設法施行細則」

2008 年 1 月 修正「促進民間參與公共建設法施行細則」

資料來源：整理自全國法規資料庫資訊網站，2008 年 4 月 25 日，網址 http:

law.moj.gov.tw/fl.asp。

在 1994 年之前，除了「獎勵民間參與交通建設條例」外並無專 有之法規，至 1996 年及 1997 年行政院透過「國家發展會議」，修正

「獎勵民間參與交通建設條例」並擴大適用範圍（詹益焜，2002）。

為因應時代需求，行政院於 1998 年頒布「民間參與公共建設申請與

審核作業注意事項」及「交通部暨所屬各機關辦理民間參與交通建設

作業實施要點」是為推動促參法之前身。進而在 2000 年 2 月 9 日由 總統公佈「促進民間參與公共建設法」 （以下簡稱促參法） ，共有六章 五十七條法令條文，並於同年 10 月 25 日頒布「促進民間參與公共建 設法施行細則」 ，至此已為民間參與政府公共建設建立了重要之法源 依據。在 2001 年 10 月 31 日修正促參法第三條條文，另在 2002 年 6 月 26 日公布「依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設 施管理辦法」 ；並於 2002 年 5 月 29 日、2003 年 8 月 13 日、2005 年 2 月 23 日、2006 年 2 月 15 日及 2008 年 1 月 21 日，相繼核定施行細 則部分條文修正案，所有關於促進民間參與公共建設之案件，皆應以 相關法律規定辦理（工程會，2006；陳財福，2005；黃玉霖，2003），

促參法相關法案如表 2-2。

表 2-2 促參法相關法案一覽表

類別 名 稱 備註

促進民間參與公共建設法

母法 促進民間參與公共建設法施行細則 第 56 條授權訂定

促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍 第 3 條授權訂定 促進民間參與公共建設公有土地出租及地上權租金優惠辦法 第 15 條授權訂定 重大公共建設所需用地之開發、處理及被徵收土所有權人領回土、建築

物之折算基準辦法

第 17 條授權訂定

民間參與公共建設使用土地上空或地下處理及審核辦法 第 18 條授權訂定 民間參與公共建設區段徵收取得土地處理辦法 第 19 條授權訂定 民間參與重大公共建設毗鄰地區禁建限建辦法 第 22 條授權訂定 民間參與公共建設附屬事業使用容許之項目 第 27 條授權訂定 民間機構參與重大公共建設適用免納營利事業所得稅辦法 第 36 條授權訂定 民間機構參與重大公共建設適用投資抵減辦法 第 37 條授權訂定 民間參與重大公共建設進口貨物免徵及分期繳納關稅辦法 第 38 條授權訂定 民間機構參與重大公共建設減免地價稅房屋稅及契稅辦法 第 39 條授權訂定 民間機構參與重大公共建設營利事業股東適用投資抵減辦法 第 40 條授權訂定 民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法 第 44 條授權訂定 主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案注意事項 第 46 條授權訂定 民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則 第 47 條授權訂定

民間參與公共建設接管營運辦法 第 53 條授權訂定

屏東縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定

子法

南投縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定

表 2-2 促參法相關法案一覽表（續）

類別

金門縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 台南縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 高雄市促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 澎湖縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 新竹市促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 台中市促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 桃園縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 高雄縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 台東縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 台北縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 台南市促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 台中縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 花蓮縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 苗栗縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 基隆市促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定

子法

嘉義縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 彰化縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 連江縣促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 嘉義市促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 台北市促進民間參與公共建設減免地價稅房屋稅及契稅自治條例 第 39 條授權訂定 行政院促進民間參與公共建設推動委員會設置要點

促進民間參與公共建設案件列管及考核作業要點

協調 及列管

措施

機關辦理促進民間參與公共建設案件前置作業費用補助作業要點

機關辦理促進民間參與公共建設案件簽定投資契約獎勵作業要點 2007.7.31 停止適用 擴大鼓勵地方政府辦理促進民間參與公共建設案件獎勵作業要點

獎勵 方案

民間參與公共建設金擘獎頒發作業要點 中長期資金運用作業須知

融資相

關規定

土地稅減免規則第七條修正條文 老人住宅綜合管理要點

民間參與公共建設甄審委員會委員須知 促參案件權利金設定及調整原則

其他

促參案件財務查核機制

資料來源：整理自行政院公共工程委員會民間參與公共建設資訊網站，2006 年 5

月 25 日，網址 http: 60.248.181.114/popp/web/index_Caxtpg.asp。

綜觀促參法之立法目的，宗旨為鼓勵促進民間參與政府相關公共 建設，因而據其目標，設計訂定許多相關獎勵措施，以提高民間業者 參與政府公共建設。根據促參法相關規定，在融資及租稅優惠措施方 面便給予投資業者提供許多獎勵及優惠（如圖 2-1）。

資料來源：整理自行政院公共工程委員會網站，2008 年 4 月 20 日，網址 http:

ppp.pcc.gov.tw/pcc_site/a3-5.cfml

由圖 2-1 可知，針對重大公共建設，現有政府之促參法相關條例，

在融資與籌資及稅捐方面，給予業者相當大的優惠措施，各縣市政府

1.中長期貸款融通優惠（第 30 條）

2.銀行受信額度限制之排除優惠（第 31 條）

3.外國貨銀行相關權利義務認定之優惠 （第 32 條）

4.公開發行新股（第 33 條）

5.發行公司債（第 34 條）

6.重大天然災變之復舊貸款（第 35 條）

1.民間機構五年免徵所得稅（第 36 條）

2.民間機構投資抵免（第 37 條）

3.關稅優惠規定（第 38 條）

4.房屋稅、地價稅及契稅減免（第 39 條）

5.營利事業原始股東投資抵免（第 40 條）

融 資 與 籌 資 協 助 優 惠 稅 捐 優 惠

重 大 公 共 建 設

圖 2-1 促參法融資與稅捐優惠圖

亦根據促參法第 39 條第二款，訂定促進民間參與公共建設房屋稅、

地價稅及契約之地方自治條例，藉以吸引民間投資政府公共建設。

然而，以現有文教設施及運動設施之重大公共建設範圍規定下，

文教設施部分在公立高中職投資總額不含土地需達新台幣一億元以 上，公立國中、小投資總額需達新台幣五千萬元以上方列為重大公共 建設範圍。而運動設施門檻更高，一般運動設施投資總額不含土地需 達新台幣二億五千萬元以上，且觀眾席座位席次達三千人以上之單項 運動場館。或運動設施投資總額達新台幣三億元，總投資額度在新台 幣十億元以上之運動休閒園區，方可列為重大公共建設，享有上述相 關融資籌資與稅捐優惠。此項規定對於一般學校運動設施，尤以游泳 池之委外經營條件設定下，重大公共建設之範圍投資門檻可能過高。

換句話說，以政府訂定促參法之精神與理念觀之，雖政府強調建設重 大公共工程，希望吸引業者投資經費，但以目前學校游泳池委外經營 之條件而言，投資業者可能無法享有相關優惠措施條件。地方政府在 自治條例之訂定下，或可考慮城鄉差距及學校游泳池文教設施之特 性，依據促參法，調整訂定相關優惠實施辦法，應可增加業者經營學 校游泳池之意願。

（二）促進民間參與公共建設之經營模式

所 謂 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 PPIP(Private Participation

Infrastructure Projects）即為透過一定之程序取得參與投資政府公共建

設之權力，並履行公共建設之籌辦、興建、營運等工作之權利與義務

之過程。促參法及相關子法施行後，即為我國建立民間投資公共建設

隻重要法制基礎。促參法秉持積極創新之精神，建立政府與民間企業

之夥伴關係，其特色有彈性之通案立法方式、採私法之契約概念、增

加民間最大參與及政府之審慎評估。而其適用之範圍包含有交通建

設、共同管道、環境污染防治設施、污水下水道、自來水設施、水利

設施、衛生醫療設施、社會福利設施、勞工福利社施、文教設施、觀 光遊憩重大設施、電業設施、公用氣體燃料設施、運動設施、公園綠 地設施、重大工業設施、重大商業設施、重大科技設施、新市鎮開發 及農業設施，其中與學校較有關係的為文教設施及運動設施之規範。

（工程會，2006）。在辦理過程中，促參法之主管機關為行政院公共 工程委員會，主辦機關指主辦民間參與公共建設相關業務之機關，在 中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣

（市）政府，而主辦機關之辦理事項，得授權所屬機關（構）執行之。

根據促參法第八條規定，我國民間參與公共建設之經營模式如下（工 程會，2003）。

1.BOT（Build-Operate-Transfer）

所謂 BOT（興建-營運-轉移）即是由政府或民間自行規劃之公共 建設，經一定程序民間取得投資興建公共建設及經營權，訂定契約及 營運年限，待期限屆滿時，再將建設之資產轉移給政府。BOT 之理 論基礎源於英國經濟學家 Chadwick (1890) 之 Completion-for-the-field 原理，希望藉由特許權 (Competitive concession tendering）之競標，

來有效解決社會市場壟斷之情形。此源自相關產業並非由市場決定價 格數量，而交由生產者決定，對消費者權益影響較大，因此透過特許 權競標方式，經營者在過程中提出產品價格與數量之保證，藉以維護 消費者權益。至 1960 年代又由美國經濟學家 Demsetz (1960) 提倡而 終發揚光大，希望藉由特許權之競標制度，來取代過去傳統政府，因 管制過多所衍生之缺乏效率問題，此一理論擴展所有政府之公共建 設，即成為現今各國普遍採用促進民間參與公共建設之方式（卓進 山，2003；詹益焜，2002） 。以歐洲各國政府而言，為增進政府效能，

利用民間部門投資資金與經營效能，來建設基礎公共設施，提供民眾

公共服務，以增進人民福祉，其採用方式為公私夥伴模式（public

private partnership, PPP） 。PPP 源自於英國，其前身為 PFI（private finance initiative） ，初期精神主要藉由引進民間之資金、技術及經營 理念，來取代公部門傳統經營之作法，期待能提高公共服務效率與品 質。英國自 1990 年代推動至今，已完成之 PFI 工程，總價值已逾 560 億英鎊，顯著減少其政府公共服務之支出，及有效提升其品質，故各 國政府無不爭相效仿（詹育蒨、黃崇哲，2007；Kumaraswamy ＆ Morris, 2002） 。

然而，國外進行之 BOT 開發案件多屬交通建設，如英法海底隧 道、馬來西亞高速公路、泰國第二高速公路、澳洲雪梨過港隧道及香 港西區之海底隧道等（李永展，1997；蘇俊源、曾亮，1998）。在聯 合國工業發展組織所制訂之促參指導原則中顯示，多數 BOT 之公共 建設案例，應具備 16 項因素，而其中政府大力支持及公私部門相互 合作為重要關鍵（黃崇哲，2006）。另張輝政（2003）亦指出，一個 成功的 BOT 案必須具備 3P（Public、Private、Partnership）之條件，

即政府民間須相輔相成如夥伴般相互幫忙之合作方式，才能使 BOT 案能順利進行。

我國政府基於改善公共工程品質與提升政府效能，有效運用民間 資源，節省政府財政支出，並增加公共服務品質，目前亦大力推動 BOT 政策，期待能藉助民間資金的投入，加快政府推動公共建設之 既定政策，提昇人民之生活品質（吳貞慧，1999；詹春瑩，2006），

如重大公共建設之高速鐵路即為 BOT 的代表作。以學校運動設施而

言，早在 1993 年明新技術學院（現改制為明新科技大學） ，當時為升

格學院，需要擴充學校場地設施，因此採用 BOT 模式引入民間資源

建設運動設施，以減輕學校負擔（李連宗，2002）。以學校游泳池而

言，國立岡山高級農工職業學校於 2004 年 1 月，與長泰股份有限公

司簽訂合約，為我國學校第一個採用 BOT 方式委外經營的案例（溫

顏誌、劉田修，2005）。

然而，公共設施採用 BOT 方式委外經營，雖具備有效節省政府 開支及提高服務營運績效等優點，但亦可能產生若干問題，分析其優 缺點如下（許龍池、彭逸坤，2004；梁進發、徐芳霞，1998；葉公鼎，

2001） ： 優點：

(1)減輕政府負擔節省公共支出。

(2)提高營運績效。

(3)減低政府人事負擔。

(4)分散政府投資風險。

(5)資金有效利用。

(6)避免繁瑣之行政程序。

(7)減低公部門營運風險。

(8)減低驗收之技術層面爭議。

缺點：

(1)經驗不足可能失敗，具備管理經營之風險。

(2)政府有圖利之質疑。

(3)國內法規不健全。

(4)投資成本高，可能影響民間企業之投資意願。

(5)可能影響公部門整體發展方向之推動。

故以過去文獻觀之，採用 BOT 方式因具有減低政府開支、投資

營運風險、增加營運服務績效及場館有效利用等優點。目前已有國立

岡山高級農工職業學校，成功採用 BOT 方式委外經營。可見現有以

BOT 方式委外經營，雖仍具有業者經營管理之風險、法規不健全及

業者投資意願低等缺點，但由於政府財政困難，基於持續推動公共建

設及民間參與之精神理念，與 BOT 方式委外經營之各項優勢而言，

仍值得政府單位大力推廣。在不違法之條件下，藉由各項優惠措施鼓 勵民間業者參與相關運動設施，或學校游泳池之委外經營。

2.OT（Operate -Transfer）

OT（興建、轉移）是指政府將已經興建完成之資產委託民間企 業機構來經營，訂定契約以固定之年限交給民間經營管理，作為民間 投資管理公共設施之報酬，此種委託方式一般契約訂定時間不會太 長，多數為一至三年，但部分亦有長達六年期限之情況，契約年限屆 滿時，民間企業機構即喪失經營權，將設施資產交還給政府單位。此 亦為所謂「公辦民營」或「公有民營」方式（李連宗，2002）。

由於 OT 之民間投資公共設施案件為政府已興建完成之運動設 施，民間不須投注大量資金興建場館，故較多民間廠商願意參與，但 公共設施當初興建有可能不具營運用途，若政府能補助經費擴充設施 以利民間廠商營運，或許更能吸引民間投資公共建設。國內各縣市目 前以 OT 案委外之運動設施較多，如臺北市立中正運動中心及新竹縣 立體育館等。而學校游泳池方面，則以國立三重高中游泳池及國立大 里高中游泳池，即是採用此方式將學校游泳池，交由民間組織經營管 理（張輝政，2003；黃義虎，2003）。

3.ROT（Rehabilitate -Operate-Transfer）

ROT（修建、營運、轉移）即是政府將既有之公共資產，由於

設施老舊或缺乏競爭力，政府與民間單位透過合約訂定之程序，經過

法定行政辦理程序，將舊有設施交由民間投資進行整建或擴建，一般

訂定之契約及營運年限，由於考量民間業者投資之回收成本，契約年

限較長，多數介於 8 至 15 年間，待契約期限屆滿時，再將建設之資

產轉移給政府。此種作法可以有效減輕政府公共設施老舊之整建維護

經費，對民間業者而言，亦比新建公共設施所投注之資金較少，且整

建期程較短。

1999 年統一企業基於推廣棒球運動，與臺南市政府簽訂五年合 約，以新台幣 7,265 萬元認養臺南市立棒球場，逐年規劃經費改善棒 球場相關設施，此即為 ROT 方式委外經營之先驅，亦成為我國第一 個公立運動場館委外經營之案例（何曉瑛，2000；卓進山，2003）。

另以我國現有學校游泳池設施而言，部分仍為室外游泳池且設施老舊 缺乏競爭力，室內游泳池亦有缺乏加熱設施之情形，無法全年開放使 用。政府學校單位應可提供相關優惠條件，吸引業者投資經費，以整 建或改建方式補足相關設施，並交由業者營運，期滿將資產歸還學 校，一方面學校可以節省改建設備之經費，學生亦可享有較優良之游 泳教學環境；另一方面整建經費不若興建設施龐大，可減輕業者負 擔，在投入經費改善學校游泳池設施後，良好之硬體條件下對外營運 亦具較佳競爭力，如國立臺南一中及國立花蓮高中游泳池之委外經營 方式即是如此（劉記杆，2005）。

4.BTO（Build-Transfer-Operate）

BTO 方式與 BOT 主要差異為新建資產所有權轉移之時間點不 同。採此方式進行開發時，與 BOT 方式相同，一樣由民間出資進行 興建與開發，開發人可依其規劃目標理念進行建設，惟民間業者需負 擔龐大資金壓力，且與 BOT 不同的是，開發建設完後先行將資產轉 移給政府，民間機構營運期間僅具有經營權力，並無財產所有權，故 無須繳交相關稅收，可以直接減少民間業者財務成本之壓力，但興建 過程中及未來運之相關風險，民間業者均需自行負擔（李永展，1997；

卓進山，2003）。採方式依據轉移時，政府取得財產所有權需付費與 否，分為有償 BTO 及無償 BTO 兩種方式。

(1) 有償 BTO：由民間機構出資興建公共工程，興建完成後政府

一次或是分次給付建設經費並取得所有權，但須交由民間經營管理，

待營運期滿後，再將營運權歸還政府。過程中政府可以不必付清所有 工程款，亦可訂定契約由營運期間之收入來支付。如美國加州 91 號 公路之電子收費擴建計劃，即是以此方式辦理。

(2)無償 BTO：由民間機構出資興建公共工程，興建完成後政府 無償取得所有權，但須委託該民間機構經營，待營運期滿後，再將營 運權歸還政府。

5.BOO（Build- Own -Operate）

BOO（興建、擁有、營運）為由民間自行取得土地所有權並興 建公共建設，完成後無限期自行經營，不必將資產轉移給政府。有時 政府單位在推動公共建設時，無法取得適當之土地興建，透過此種方 式即可解決此方面問題。民間單位先行取得合適地點之土地所有權，

然後依據政府欲推動之公共建設投資興建，完成後自行營運或交由第 三者營運（張輝政，2006）。此種方式政府雖不必負擔開發及建設相 關資金，亦不用負責營運成敗之風險，且能在既定契約中分享民間業 者之相關利潤，但政府將土地所有權給予民間業者後，及失去所有權 及經營權力，可謂完全之民營化（李永展，1997），如我國推動之垃 圾焚化廠即為此種方式之案例。

6.BLT（Build-Lease-Transfer）

採用 BLT 方式推展民間參與公共建設時，先由民間依據政府既 定之政策投資興建公共建設，完工後即將資產轉移給政府，算是政府 向民間租用建築設備，由政府營運提供民眾使用。此種方式對於民間 業者而言，由於不直接面對消費者，所有營運皆由政府負責，轉向政 府收取租金，可以有效降低其投資營運風險，故可避免社會大環境不 景氣時，所面臨之營運壓力，但在訂定合約收取租金時，必須保障民 間投資能回收本金，如此方能增加民間業者之投資意願（李永展，

1997；李連宗，2002；詹俊成，2002） 。

7.BT（Build -Transfer）

若政府在興建公共建設時，由於資金不足或財政困難，可由民間 機構籌措興建公共建設之資金，在工程完工後交由政府經營，民間可 捐贈給政府或是由政府分次或一次償還資金，其特性為委由民間投 資，但交由政府經營（詹俊成，2002）。其優點為政府不必負擔營造 費用，捐贈單位亦可獲得節稅優惠，且政府具有主導權力。但其缺點 為政府需自行營運並負成敗責任（葉公鼎，2001）。現今社會大環境 經濟不景氣，此類方式投資政府公共建設已較為少見。

綜上所述，促進民間參與公共建設之方式，各有其特性及合適之 公共建設項目，而公共建設項目亦需考量其投資報酬率與民間業者能 力，加上周詳之先期評估調查，方能選擇較佳之委外經營方式。在各 式公共建設方式中，除 ROT 及 OT 方式外，其餘皆須民間業者投資 經費興建設施。根據教育部體育司（2000）及王凱立與黃士孟（2002）

之調查研究顯示，目前學校游泳池之投資報酬率並不高，除非訂定相 關補貼方式，否則不易吸引民間業者投資。另學校仍須保障學生之游 泳學習權力，相關營運時間之條件彈性，即不如可全日交由業者經營 之縣市立游泳池。因此，針對促進民間參與公共建設之相關方式，學 校游泳池應以較不需業者投資資金之 OT 方式及投資金額較少之 ROT 方式，對民間業者較具吸引力。但若學校條件合宜，業者願意 投資興建學校游泳池，亦可考慮採 BOT 及其他促進民間參與公共建 設之方式進行。

然而，以 BOO 方式而言，民間業者雖依政府欲推動之公共建設

進行投資興建，但政府會喪失土地及資產所有權。目前以學校游泳池

之設施而言，若以此方式交由民間業者興建游泳池，學校將永久失去

學校土地及游泳池設施資產所有權，故以現階段而言，此種方式較不

可行。另以 BLT 及 BT 方式觀之，雖在過程中學校不用負擔興建游泳

池設施經費，但學校必須自行經營並負成敗責任，以現有我國學校人 力資源之情況而言，亦有其實施之困難。惟 BTO 方式與 BOT 極為類 似，僅在民間興建設施完成後，資產所有權轉移時間點不同。由於民 間經營期間，已將資產轉移給學校，並無財產所有權，故無須負擔相 關資產稅收，或許未來在規劃學校游泳池相關委外案件時，可與民間 業者協商採用 BTO 方式進行公共建設之投資。

（三）我國民間參與公共建設之作業流程

民間參與公共建設之作業流程可分為政府規劃及民間自行規劃 兩種方式，由於不同之經營模式規劃流程亦不盡相同，重大政府公共 建設投資案必須經過專業顧問公司評估及規劃，一般性由政府規劃之 民間參與公共建設之作業流程如圖 2-2，分述如下（工程會，2006）：

1.籌組工作小組

民間參與公共建設計畫因涉及土地、法律、財務及行銷等不同之 專業領域，主辦機關推動計畫前應籌組工作小組以推動計畫進行。另 重大公共工程亦得委託顧問公司依財務層面、工程層面、營運層面擊 法律層面進行需求評估。

2.取得主辦單位授權

主辦單位若非促參第五條規定之主辦機關，應先取得主辦機關之 授權或委託。

3.辦理先期作業之可行性評估

公告前主辦單位應辦理可行性評估之先期規劃，依公共建設之特

性進行民間參與方式、民間參與角度、市場狀況、技術執行面、財務

情形、法律問題、土地取得方式及環境影響等層面進行審慎評估，並

研擬政府配合事項、民間投資附屬範圍、進度時程及規劃內容之規劃

說明書，若涉及中央補助問題，則申請由行政院撥款補助規劃經費。

圖 2-2 政府規劃案件申請流程圖

資料來源：整理自行政院公共工程委員會民間參與公共建設資訊網站，2006 年 5 月 25 日，網址：60.248.181.114/popp/web/index_C_axtpg.asp。

4.公告招標及申請

招標前須先擬定招標文件及決定招標方式與策略，並成立甄選委 員會或採購評選委員會，在擬訂相關公告文件及訂定方式策略後須以 公開招標方式辦理公告招標，將資訊刊登於政府採購公報，公告內容 至少應包含有下：

取得主辦單位授權

先期作業之可行性評估

公告招標及申請

甄審評選

議約簽約

興建營運

成 立 甄 選 委 員 會

異 議 及 申 訴 爭 議 處 理 未 簽 約 由 次 優 遞

補 或 重 新 公 告

籌組工作小組

(1)公共計畫之性質、基本規範、許可年限及範圍。

(2)政府承諾配合事項。

(3)申請人資格條件及計畫書主要內容格式。

(4)申請程序及保證金。

(5)申請案件之評選方式、項目、時程及標準。

(6)投資契約相關之權利義務。

(7)開發經營附屬事業所需之土地使用年限。

在依政府相關規定之公告日期及流程後，若有廠商提出申請即可 進行甄審評選作業。

5.甄審評選

甄審委員會或採購評選委員會按公共建設之目的，決定甄審標 準，並就申請人資料，依公正、公平原則，於評選日期內，則優進行 評選。

6.議約簽約

甄審委員會或採購評選委員會選出最優申請人後，最優申請人即 與主辦機關進行議約，完成議約後可與主辦單位簽定投資契約，以辦 理後續之營運。

7.興建營運

最優審請人完成契約簽定後，即可進行興建或營運及提報工作計 畫書，確定履約管理作業。並依規定事項進行興建即完成後之驗收作 業。

若由民間自行規劃之案件，則依促參法第 46 條規定自行參與申 請（工程會，2003） ，主辦機關亦可依政策需求之公告方式公告招商，

其必要之公告內容包含可供民間自行參與規劃之興辦項目、政府協助

事項及作業程序等。由民間擬具土地使用計畫、興建營運計畫、財務

計畫等文件，向主辦單位申請之。主辦單位接受申請後，應進行審核，

通過後按規定進行籌辦及簽約等手續，始得辦理營運營建，其流程如 圖 2-3 所示：

圖 2-3 民間規劃案件申請流程圖

資料來源：整理自行政院公共工程委員會民間參與公共建設資訊網站，2006 年 5 月 25 日，網址：60.248.181.114/popp/web/index_C_axtpg.asp。

主辦機關辦理民間參與公共建設時，倘若經費充裕可委託專業顧 問公司辦理相關規劃作業，其內容包含可行性評估、先期規劃作業資 料、辦理招商準備、公告甄選、決評、議約及簽約等相關作業。委託 顧問機構協助辦理民間參與公共建設計畫之作業流程有準備階段、招 決標階段及履約管理階段，其流程及內容如下（行政院公共工程委員 會，2005a）：

民間申請 審核 籌辦

取得土地 所有權或 使用權

簽約

興建營運

政 府 公 告

計畫退回、重新徵求、政府自建 申訴及異議 未通過

處理

準備階段

招決標階段

履約管理階段

圖 2-4 委託顧問機構協助辦理民間參與公共建設計畫之作業流程圖

資料來源：整理自行政院公共工程委員會（2005）。主辦機關委託顧問機構辦理 民間參與公共建設計畫作業手冊。台北市：作者，頁 1-4。

一般學校游泳池多數已具基本之硬體設施，可以根據促參法第八 條第一項第五款，直接將設施委託與民間機構營運，營運期滿後，將 設施及營運權歸還（Operate -Transfer），此種個案及委外經營方式較 為單純無須委託顧問公司協助規劃與執行。其作業流程與前述政府規 劃與民間規劃案件相同，其中仍須辦理可行性評估與撰寫先期規劃 書，其內容分述如下（行政院公共工程委員會，2005b）：

1.評估委託顧問之需求 2.工作人員編組

3.內容擬定 4.訂定期程 5.編列經費

1.確定招標方式 2.成立評選委員會及 3.工作小組

4.擬定招標文件 5.公告及開標 6.評選決標與議價

1.提報工作執行計畫書 2.履約管理作業

3.驗收作業

1.可行性評估報告：其內容包含有下：

(1)公共建設之目的：主要為政策評估及辦理依據，如學校游泳 池設施委託民間機構經營管理乃依據教育部之「辦理民間參與學校游 泳池興建營運作業要點」辦理。此外，亦需說明設施原使用目的與使 用情形。

(2)市場可行性分析：包含營運之對象及來源、設施位置條件、

同類型設施現況及潛在廠商業者等。

(3)法律可行性分析：除中央之促參法外，應針對該屬行政區域 之相關子法與限制作說明及辦理方式之內容。

(4)財務可行性分析：基本設施營運成本包含人事、業務及設施 維護等費用分析。此外，設施房地年租金（包含土地年租金＝公告地 價×使用面積× 5%及房屋年租金＝房屋課稅現值×10%）可依「促進民 間參與公共設施公有土地出租及地上權租金優惠辦法」第二條第一項 第二款規定，採六折優惠辦法計收。實際執行時，亦可以權利金抵繳 租金或延緩繳納租金等，但不得免除租金之計收。而民間收入營業額 之評估則包含有設施營運收入、附屬事業收入及其他收入方面來計算 民間機構之營收情形。

(5)可行性評估綜合建議：經過上述各項評估，若可以交由民間 機構經營則依計畫辦理，若評估後為不可行，則改由政府經營或其他 方式辦理。

2.先期規劃書：其內容包含營運規劃、財務規劃、政府配合事項 及招商作業期程，分述如下：

(1)營運規劃：包含有營運之許可年限、營運設施範圍、開放時

間、民間機構投資與否、監督管理規定續約與否之相關規定敘述。其

中營運年限需考慮民間機構投資金多寡額及回收期限，而續約條件則

可以按照促參法第五十四條辦理營運績效良好之優先續約規定，延長

民間機構營運年限。

(2)財務規劃：財務規劃主要依據可行性評估及營運規劃之條 件，進一步計算權利金之金額，惟設施閒置或是民間機構獲利有限，

但委託民間機構營運可以節省政府支出且提供民眾使用，亦可將權利 金金額設定為零，對政府而言，亦具委外經營之利基。

(3)政府承諾配合事項及完成進度時程：此為政府機構承諾民間 機構完成及保證事項，需審慎評估可行性；協助及配合事項則不一定 保證達成之事件。

(4)招商作業及期程：先期規劃書核定後，即可辦理前置及招商 作業，工作內容包含有籌組甄審委員會、招商文件之擬定核報、辦理 招商公告與說明會、公告徵求民間機構參與經營、審查申請人資格及 投資計畫書、審核評選最優申請人、議約及協調及完成簽約。

二、學校運動設施開放之政策

（一）法規訂定之沿革

在推展運動風氣及有效使用學校運動設施之觀念下，政府即透過 相關法令之訂定加以規範宣導，並作為學校開放運動設施之法源依 據，期待藉由校園運動場地設施之開放及管理措施，彌補休閒運動設 施之不足，增加設施使用率並減輕政府負擔（詹正豐、郭文仁，2003） 。 各級政府單位相關重要政策法令推動之沿革整理如下表（鄭志富，

1998；蔡秀華，2002；廖尹華，2008） ：

表 2-3 學校運動設施開放相關法令沿革一覽表

時 間 相關法令

1975 年 臺灣省各級學校開放學校場所實施要點 1979 年 國立及私立大專院校開放活動場所實施原則 1982 年 國民體育法

1986 年 教育部訂定「各級學校體育實施辦法」

1991 年 臺灣省教育廳頒訂「臺灣省各級學校開放場所實施計 畫」

1999 年 立法院通過「國立大學校院校務基金設置條例」

2002 年 教育部頒布「民間參與學校游泳池興建營運作業要點」

2004 年 教育部修訂「國立高級中等以下學校運動設施開放及管 理辦法」

資料來源：整理自全國法規資料庫資訊網站，2008 年 4 月 25 日，網址 http:law.moj.gov.tw/fl.asp。

早在 1975 年臺灣省政府時期，即有「臺灣省各級學校開放學校 場所實施要點」 ，要求學校須於課餘時間，開放校園運動設施，並指 出學校可酌收成本費。教育部亦於 1979 年公布「國立及私立大專院 校開放活動場所實施原則」 ，希望各大專院校能自訂開放管理辦法，

提供社區居民活動場所。至 1982 年政府制訂「國民體育法」 ，強調不 影響學校教學情況下，校園應開放使用，並規定相關費用，政府應酌 予補助。此外，1986 年教育部訂定「各級學校體育實施辦法」中，

亦規定學校設備在不影響教學原則下，應訂定開放管理辦法，提供社 區居民使用。到 1991 年，臺灣省教育廳頒訂「臺灣省各級學校開放 場所實施計畫」 ，要求所屬學校在不影響教學及師生安全下，須開放 運動場所提供民眾活動使用。然而，1999 年立法院通過「國立大學 校院校務基金設置條例」後，國立大學校園運動場地之開放與管理，

取得法源依據可彈性各校自行運作，提供校園開放之重要利基。另教

育部於 2002 年頒布「民間參與學校游泳池興建營運作業要點」 ，希望

藉由要點頒佈，能輔導民間機構投資興建與經營學校游泳池，推展游 泳教學活動及促進學校游泳池使用效能。至 2004 年教育部依據行政 院指示，學校開放運動設施所收取之費用，應朝向「代收代付」或「收 支並列」方向規劃，修訂「國立高級中等以下學校運動設施開放及管 理辦法」 ，更改原有條文內容，至此學校開放運動場地所收之費用，

得設立專帳，並以「代收代付」方式辦理，提撥費用充實學校運動設 施，落實政府開放學校運動設施理念，並增加學校開放校園運動設施 意願。

從上述校園運動場地開放之相關法令沿革可知，政府早在 1975 年已訂定相關法源依據，期待學校基於不影響學校教學使用及校園安 全之條件下，學校運動設施應訂定管理辦法開放使用，以提供居民使 用，增加運動風氣優化生活品質。但或許基於校園安全及相關會計制 度限制下，學校運動設施開放之成效仍顯不足（郭文仁，2004；詹正 豐、郭文仁，2003；廖尹華，2008）。近年來，順應政府改革政策，

亦在促進民間參與公共建設法案公布，及政府經費拮据影響下，學校 校園除自訂開放管理辦法外，亦逐漸朝向委外經營之方式辦理。

以我國體育運動設施之委外經營案例，最早應為 1999 年 2 月統 一企業公司棒球隊為培養棒球選手，與臺南市政府簽訂 5 年期契約，

開始經營臺南市立棒球場。接下來和信鯨球團（現為中信鯨球團）及

那魯灣年代雷公隊（現為 La New 熊隊），亦認養嘉義市立棒球場及

高雄縣澄清湖棒球場（何曉瑛，2000）開創企業經營公立運動設施之

先例。學校運動設施部分，最早應為明新技術學院（現以改制為明新

科技大學）於 1993 年採 BOT 方式引進民間資源，投資建設學校運動

設施（李連宗，2002），而早期各校以政府採購法或縣市相關出租管

理辦法，將設施委外經營。促參法公佈實施後，2002 年國立三重高

中為第一所使用促參法將學校游泳池委外經營（張輝政，2003），另

台北縣政府及所屬學校也在促參法通過後，依相關法律程序開始規劃 學校游泳池委託經營之案例，因此，學校運動設施委外經營已成一股 風潮。惟以學校運動設施而言，因各校設備情況不一，故能委外經營 之設施也就不同，目前大部分學校仍以游泳池、體育館各類球場等高 收益，且消費者自償性較高的場地為主（詹正豐、郭文仁，2003）。

綜上所述，我國學校相關運動設施，政府已訂有相關實施辦法希 望能在不影響學校正常教學及校園安全之情況下，開放給民眾使用，

以提供優質生活環境，促進運動風氣。在政府有限經費下，藉由相關 促參法令之規定實施，運動設施開放委外經營以為時勢所趨，學校游 泳池之建築設備，亦應可朝向委外經營之方式來進行營運，以提供學 校教學及民眾使用之需求。

（二）學校游泳池委外經營之相關作業內容

學校運動場館委託民間經營依其委託方式不同，所適用的法規有 促進民間參與公共建設法、政府採購法、國有財產或公產管理規定及 行政程序法等，有關學校游泳池部分教育部於 2002 年頒布「民間參 與學校游泳池興建營運作業要點」，其中學校游泳池委外經營之作業 規範流程如下（王同茂，2002，頁 13）：

1.主辦機關確認及授權下辦理

2.確定民間參與方式（BOT、BTO、OT 及 ROT 等）

3.學校進行可行性評估：包含先期規劃、招商準備、籌組甄審委 員會、尋求專業顧問協助及確定補助經費等。

4.招商公告及說明會辦理。

5.民間機構提出申請及投資計畫書。

6.進行評審作業：預審核格申請人及綜合評審確定得標者。

7.議約：確定合約內容。

8.簽約：投資契約雙方議可相關權利義務。