第二章 文獻探討
退休是每一位從事工作者所必經的路程；隨著時代的演進、社會 環境的需求，退休制度的功能與目標自然隨之有所變革，以求能符應 整體環境之所需。我國的教師退休法令幾經修正，並於民國八十五年 二月一日實施新制，確立了退撫基金的設置，使長期由政府全額負擔 的教師退休給付，改由政府與教師共同撥繳費用。進入二十一世紀，
全球的退休制度，因二次世界大戰後所產生的嬰兒潮世代屆臨退休年 齡，而面臨退休金財務上沉重的負擔，因而世界各國無不積極尋求完 善的退休制度（柯輝芳，2000：18）。
有鑑於此，本章第一節，先探討退休制度的相關概念，釐清退休 制度之涵義，界定說明退休理論，並將退休制度之類型加以敘明。第 二節，就近兩年來國內各界對教師提前退休之重要研究文獻探討。第 三節，分別就引起各界爭議、並導致教師提前退休的幾項相關議題，
如優惠利率存款、展期年金制度、高中職回歸地方、五五優退專案等 加以敘述探討。第四節，則就全國教育人員退休狀況說明、分析，同 時針對宜蘭縣八所國立高中職校教師退休現況加以探討，並與全國教 育人員退休狀況作一綜合分析說明。
第一節 退休制度概述
本節旨在從既有文獻探討退休制度的意義、退休的理論、公教人 員退休制度理論基礎、退休制度的類型，並將各國法定退休年齡列表
對照。
壹、退休制度之意義
所謂退休，簡單的說，就是具備法定資格的公教人員，任職達一 定年資、年齡或具有其他法定原因，退離現職，而由國家依法給與其 本人一筆金額以為酬報（劉昊洲，1994a：3）。至於退休制度，乃指政 府以法令規章所規定之一套制度，使受雇者在一定的原則、方法、步 驟、程序及手續下，辦理退休事宜之謂（徐有守，1991：3）。以下由 法律、道德、經濟等層面說明退休制度制定之意義：
一、法律層面
退休制度的建立，可謂為雇主之職責所在，亦是受雇者之權利。
由於人事新陳代謝之需，引用新知能新技術之必要性，甚或崇功報德 之情義，因而對受雇者在職期間之貢獻予以報酬。退休制度之實施，
在法律角度而言，並非對退休人員之恩惠，而是雇主對其員工所應負 之責任，亦為受雇者應向雇主要求之權利（吳文靜，2002：9）。
二、道德層面
退休制度之訂定，由道德層面觀之，可謂是對人性的尊重，當受 雇者之年齡或服務年資，達到一定標準而無法繼續服務時，雇主應發 給一定數額之退休金，以使受雇者得以終養餘年（吳文靜，2002：9）。
三、經濟層面
退休制度之實施，可促進人事新陳代謝而提高組織人力之素質，
增加工作效率，避免過多而產生無謂之浪費。進一步而言，從微觀經 濟層面來看，雇主之所以允許老年退休，乃是基於生產效率化、合理 化的要求。從巨觀經濟層面來看，經濟的不景氣，激發出退休制度的 建立，因為退休制度可以人為的減少失業者，如老年退休可以增加就 業機會，同時藉由退休金的給予以刺激消費者和使資金回流到市場
貳、退休理論
退休為每一位從事工作的人所必經的過程，在談及退休的概念理 論時，我們可以從四方面加以探討：
一、撤退理論（disengagement theory）
撤退理論，亦稱為「減少參與理論」，是由康米和亨利（Cumming,C.
＆Henry,W.E.，1961）在一九六一年所提倡的，他們認為老年不一定是 中年的延續，而是從現存的社會角色、人際關係以及價值體系中撤離，
此種撤退並非社會力量壓迫的結果，只不過是老化現象中一種內在本 質的成長過程，其基本觀點乃是假設人的能力係隨生命週期而降低，
勞動者個人與所服務之組織的關係，不可避免地將會有終止的情形產 生。撤退理論主張撤退是一種普遍的現象，乃基於生理的歷程所致。
由於老人健康不良、反應欠佳、行動遲緩，因此漸漸對週遭事物減少 興趣，而逐漸撤離，而由工作組織中退離之目的，在於減少因個人之 亡故而導致對於工作環境有不利之影響，此一觀點與新陳代謝之生態 法則實無二致。因此撤退理論主張應建立限齡退休的制度，使勞動者 個人的身心狀況不致造成工作組織之損失（黃富順，1995：231）。
二、活動理論（Activity Theory）
活動理論認為退休者和一般人一樣，仍具有正常的心理和社會需 求，所以，退休者在喪失社會角色及社會網絡逐漸減少之下，會使其 從社會關係中撤離，加上太多的空閒時間，對老人而言，形成更多的 心靈空虛與孤寂，加速老年身心的衰退。此時，老人參與社團活動或 志願服務，對老人持續中年的活動或尋找替代性活動，提供一個社會 參與的機會。
活動理論主張老年是中年的延續，可和中年一樣，從事社會的工 作，參與社會的活動；因為老年人愈活躍，愈與社會生活保持聯繫，
老化愈順利。故老年人應儘可能維持與中年時一樣多的活動，並為退
休所帶來的損失和配偶、朋友的逝去尋求替代（黃富順，1995：232）。
學者指出，老年人儘管已經退休，仍不願喪失原先在社會中扮演的角 色，認為種種角色和活動應予以延續和維持；這一理論學者強調「行 為須合年齡」，否認老化的存在。這對退休的老者，有很大的幫助，社 會可以為這些退休人員安排一些活動，擔當義務工作、或者再就業的 機會，使老人仍舊對社會有所貢獻（沙依仁，1996：194-197）。
三、邊際理論（theory of margin）
此一理論介於活動理論與減少參與理論之間，是馬克拉斯基
（M.Y.McClusky）在一九七一年所提出的邊際理論（theory of
margin）。此一理論主張老年人對中年時的精力和能量應努力維持在一 種邊際的程度。所謂「邊際」就是指應付生活的能量（power）要比生 活上待解決的各種負擔（load）和問題要多一點。即負擔不能超過能量 的界線，要維持在能量界線之下。故邊際理論不主張老年人要從過去 的生活中撤退，也不主張要保持原有的各種活動，而是活動量應在自 己身心狀況所能負荷的情況下；同時對過去生活中的滿意事項，也應 尋求替代，以便老年人生活愉快。例如老年期的教育，應不在於作向 上流動，而應改以教導老年人做社會服務，創造性的手工技巧，以增 進老年人的自尊，激發其成長，維持幸福感，進而達成幸福感（黃富 順，1995：233）。
參、公教人員退休制度理論基礎
從上述法律、道德、經濟等層面說明退休制度制定之意義，可以 解釋退休制度存在著多樣性與趨變性。公教人員屬於社會大環境的一 個小環節，其退休制度亦是整個大環境的一部份，但是公教人員是國 家公務的執行者，建立有效的退休制度，才能維持公務人才常新，確 保公務人力精壯。退休制度要解決公務人員年老體衰、不能勝任工作 的大問題，在學術研究上，每每基於不同觀點，各有不同的界說。以 下從退休金概念與消費理論，探討我國公務人員退休制度的理論基
礎，其理論基礎約有下列數點（徐有守，1991：395-398）：
一、功績報償說（Merit Gratuity Theory）
此說認為退休金是雇主對於忠誠的員工的一種酬賞金
（gratuities）或酬勞（rewoards），係屬於一種恩惠性的給付；換句 話說，員工長期服務且忠誠盡職，在其退休、殘廢或死亡時，給予相 當數額的金錢，以酬庸其過去的貢獻。
二、人事機能說（Personnel Organism Theory）
此說認為任何一個組織都會有新陳代謝的現象，用以維持組織的 生存，公家機關也是會有這種現象。基於維持人力與生產力的提昇，
必須建立退休制度來維持機能的更新。國家基於道義責任，對於年老 體衰的公務人員，其退休後賺取所得的能力減弱應予以照顧，給予相 當的退休金，以期維持及安定老年生活。
三、永久消費說（Permanent Consumption Hypothesis）
此種說法是為了保障弱勢族群的生活，避免其因為退休而使生活 陷入困境，有必要維持其永久消費能力。但是對於該如何維持永久消 費能力，又有三種不同的見解：
（一）、遲延工資說（Deferred Wages Theory）
認為退休金本來就是薪資的一部份，但是為個人終生所得與消費 需求的平衡，乃於在職服務時保留一部份薪資，待到其退休、殘廢或 死亡時再行給付。所以退休給予是政府對公務人員所負擔的公法上金 錢債務，不可視為人道贈與或服務賞金。
（二）、永久所得說（The Permanent Income Hypothesis）
此說認為永久所得才能維持永久消費，但這只是一種虛望，為使 員工能維持永久消費水準，必須將其一生實際所得平均分配，並藉強
年經濟問題最具成效的方式，而此說與長期儲蓄息息相關。
（三）、人生過程儲蓄說（The life-cycle Hypothesis of Saving）
此說認為依個人終生的消費水準，是成水平分布狀態的，為能維 持退休後一定的生活水平，所以在平常會多些儲蓄，以維持退休後的 生活水準。
四、社會保險說（Social Insurance Theory）
從互助角度與保險原理來看，公務人員在職服務時，應強制其參 加保險，按期繳費，以平衡其在職與退休後的所得和消費，並將個人 不可預期之風險轉嫁給多數人平均分擔，進而取得退休給付之權利。
此種方式已成為現今社會安全制度重要的一環。退休年金制度的目 的，不再於防阻退休事實的發生，而是為退休後生活加以保障。（林銘 山，2002：30-31）
綜上所述，退休制度理論不論從哪個理論來解釋，都有其或多或 少的適用性，但似乎沒有放諸四海而皆準的論述。不過，退休制度在 現今社會已成為重要的社會安全制度，是無庸置疑的；它保障退休後 的生活，並使組織新陳代謝，增加生產力，是尊重人權的進步現象。
肆、退休制度之類型
各國退休制度不盡相同，我國教師退休制度與他國也不見得相 同。茲分述之。
一、主要國家退休制度類型
由世界各主要國家的實施情況觀之，退休制度可分為強制退休、
提前退休、彈性退休、部分退休及延遲退休等五種類型，其中提前退 休與彈性退休頗為類似，亦可視為一類。以下即分別加以說明（王麗 容，1991：21-24）：
（一）、強制退休（mandatory retirement）
強制退休又可稱為命令退休，是一種以年齡為基礎的退休制度，
以法令所規定之退休年齡，作為退休給付資格之限制。在某些國家，
達退休年齡者，即可領取全額的退休給付，其中在大多數採行此一制 度之國家中，符合退休給付資格者，不但可請領退休金，並且亦可繼 續工作，但其中仍有不同的條件限制，如美國老年可以領老年津貼，
同時工作，但是收入若超過定額，則津貼將扣除。
此種制度之支持者認為，強制退休可使屆齡退休者預作人生規 劃、減少人事更替困擾，並可暢通就業市場之人力運用及組織之升遷 管道；但反對者則認為，這種制度是年齡歧視政策，政府在退休政策 上應該發展年齡中立的就業和退休政策，如忽視老人人力，老人人力 缺乏有效利用，將是社會發展和經濟成長的損失。
（二）、提前及彈性退休（early retirement and flexible retirement）
提前退休是指尚未達到法定退休資格或年齡，因個人健康、就業 環境或其他因素，依法得申請退休。
各國提前退休選擇方案中，主要基於人道理由，如生理和心理有 障礙者；工作於危險、困難、不健康之環境者；有的是基於經濟理由，
如失業一段期間者，退休以便讓失業青年有更多的就業機會；有的是 基於個人之「社會成就」（ social-achievement），如工作滿相當之年數，
而提供老年人的退休選擇；也有基於公共利益之考量，如裁員或使缺 乏工作能力或效率之人員提早退休。各國提前退休之規定，並不盡相 同，其所能領取的退休給付的數額，無論是全額、減額或特定數額，
在各國也有很大差異，但無論是何種型態的退休給予，皆係肯定老年 工作者的「工作權」和「休閒權」的選擇。
和提前退休制度息息相關的是彈性退休制，由於退休條件賦予老 年工作者有選擇其退休年齡自由的「彈性」，結果往往是傾向採行提前 退休。因此在實務上，提前退休與彈性退休，兩者幾乎密不可分。以
至六十七歲間提領退休金，然而選擇至六十七歲才申請退休者卻為少 數，因此彈性退休，實質上最後演變成為提前退休的另一種理由（吳 國輝，2002：34）。
（三）、部分退休（partial retirement）
部分退休乃於瑞典首先採行，近年來引起其他國家的重視。一九 七五年瑞典通過「部分年金安全法案」（The Partial Pension Insurance Act of 1975），目的在鼓勵介於六十歲至六十四歲間的老年人減少工作 量，只從事非全職之工作，領取部分工作的退休金。
在瑞典，這種部分退休方案被視為彈性退休的一種形式，提供雇 主及工作者在退休金給付上的另一種選擇。根據一九八二年的一項研 究，部分退休制度相當成功，有四分之一合乎資格者使用這個制度，
且由於它優厚的給付和提供繼續就業之誘因，使得瑞典的提前退休制 度反而幾乎失去作用（吳國輝，2002：35）。
（四）、延遲退休（deferred retirement）
延遲退休主要目的為鼓勵仍有生產力之老年人留在勞動市場上繼 續服務，其基本假定為人的生命期望值延長，健康情形較過去為佳，
且老年人之勞動力亦有助於整體生產力的提升。而最主要的考量因 素，則是來自退休給付龐大支出的社會成本和財務考量。
由於近年來老年依賴率的增加，威脅到退休金的收入和支出之間 的平衡情況，若延長老年退休年齡或提高法定退休年齡，將可以暫時 減少退休給付的支出，而且可以增加保險額的收入，既可開源又可節 流，不失為解決社會安全體制財務困難的方法。
以上幾種退休制度，各有利弊；每一種方式都有可取之處，但也 各有限制。政府在制定退休法規時，宜參酌我國社會現況及需求，選 擇較為適合之方式作為參考，以求對退休人員與整體社會環境能有所 助益。茲將世界各國法定退休年齡及退休類型列出，如表 2-1-1。
二、我國公立學校教師退休類型
目前我國教師之退休類型，依「學校教職員退休條例」可分為下 列三種：
（一）、應即退休
其意義與前述命令退休相當，依該條例第四條規定：教職員任職 五年以上，有下列情形之一者，應即退休：
1、年滿六十五歲者。
2、心神喪失或身體殘障不堪勝任職務者。
（二）、申請退休
其意義與提前退休相當，依該條例第三條規定：教職員有下列情 形之一者，得申請退休：
1、任職五年以上，年滿六十歲者。
2、任職滿二十五年者。
（三）、延遲退休
依該條例第四條規定：教職員已達前項第一款所規定之年齡（指 年滿六十五歲者），服務學校仍需其任職，而自願繼續服務者，得報請 主管教育行政機關延長之，至多五年，此即為所謂的「延遲退休」。
綜合言之，提前退休既是上述五種退休制度類型之一，也是我國 三種退休制度類型之一種，本研究即針對提前退休此一類型為主題，
並從社會現象的角度為出發點去探討。
表 2-1-1 世界各國公教人員法定退休年齡一覽表 國家或地區 法定退休年齡及
條件
自願（提前）退 休
延遲 退休
部分退休 聯合國專任工作
人員
六十歲，服務滿 五年以上。
五十五歲，服務 滿五年以上，所 領年金須乘以折 扣點。
英國 六十五歲；刑事 工作人員得為五 十五歲。
五十歲以上，未 達六十歲，因機 關裁撤或身體不 健康等因素申 退。
可延 長最 多五 年。
法國 六十歲；如擔任 危險艱苦勞力職 務，得為五十五 歲。
服務滿二十年以 上，未限年齡。
可延 為六 十五 歲。
美國 原為七十歲，後 依一九八六年聯 邦公務員退休 法，改為六十歲 至六十五歲。
任職二十年以 上，年滿五十 歲，或任職二十 五年以上，不限 年齡。
德國 六十五歲。 服務滿二十五 年，未限年齡。
得延 至七 十歲 義大利 六十五歲，且服
務滿二十年。
服務滿四十年，
不限年齡。
日本 六十歲，另有若 干特殊性質之職 位，法定退職年 齡較長，如檢察 官為六十三歲，
檢事總長為六十 五歲，公立大學 教師約為六十歲 至六十七歲，由
確有 必要 時得 延長 三 年。
中國大陸 男性年滿六十周 歲，女性年滿五 十五周歲的，或 喪失工作能力 者。
男年滿五十五周 歲，女年滿五十 周歲，且工作年 限滿二十年的；
或工作年限滿三 十年。
瑞典 六十五歲。 介於六十歲
至六十四歲 間，減少工 作量，只從 事非全職之 工作，領取 部分工作的 退休金。
挪威、愛爾蘭 七十歲。
冰島、丹麥 六十七歲。
菲律賓、俄羅 斯、土耳其、荷 蘭、瑞士、奧地 利、葡萄牙、捷 克、阿根廷、西 班牙、加拿大
六十五歲。
希臘 六十二歲。
泰國、尼泊爾、
沙烏地阿拉伯、
巴基斯坦、紐西 蘭、埃及
六十歲。
斯里蘭卡 五十八歲。
印尼 五十六歲。
馬來西亞、印度 五十五歲。
資料來源：研究者根據鍾象本（2000）「我國公務人員退休制度之演進」
整理繪製
第二節 教師提前退休之研究文獻
自民國八十五年教職員退撫新制施行後，全國各級公立學校教職 員退休人數，每年均以六、七百人的數量緩慢增加；唯自八十九年起，
國內政經環境蛻變，退休人數隨之大幅增加，八十九年遽增一千四百 餘人，九十年增加二千五百人，九十一年稍微緩和，但也增加一千多 人，這股退休熱潮延續已有三、四年，提前退休頓時成為社會各界關 注之焦點，相關問題之研究，亦應運而生；僅將近兩年來各界探討教 師提前退休之重要研究文獻，彙集整理如表 2-2-1。
表 2-2-1 教師提前退休之研究文獻一覽表
序號 時間 作 者 題 目 主 要 內 容 1 2002 年 林銘山 國民小學教師自
願退休問題之研 究
以近二年內已經提前退休之 國民小學教師為對象，探討 提前退休相關因素為研究主 題。
2 2002 年 吳文靜 國民中小學教師 退休制度及其相 關問題之研究
以國民中小學教師為對象，
探討我國教師退休制度之相 關議題。
3 2002 年 林崑山 現行教職人員退 撫制度改革之研 究—以高雄市中 小學教師為例
探討國民中小學教職人員對 於退撫制度相關議題的看法 以及改革意見。
4 2001 年 陳靜嵐 公立中小學校長 提早退休原因之 分析及其社會支 持系統之研究
探討公立中小學校長提早退 休之原因和其任職校長時獲 取社會支持之狀況和需求。
5 2002 年 楊朝祥 教師擠退，所為 何來？
探討教師搶退的原因、造成 之影響以及政府因應之道。
6 2002 年 江文雄 活出快樂人生—
迎接老年的生涯 規劃
探討教育人員搶退之原因、
衍生之問題，如何看待退休 問題，做好生涯規劃。
7 2002 年 羅育平 黃勝治
老夫子求退—追 蹤報導
探討國民中小學教師花招百 出之退休怪現象。
8 2001 年 隋夢真 又見教師退休潮 探討教師退休潮的原因，建 請釋放正面肯定訊息，留住 默默耕耘努力的資深教師。
9 2002 年 林淑芬 教師退休潮的醒 思
探討教師退休潮的原因、建 議事項與結論。（題目「醒思」
應為「省思」之誤）
10 2001 年 陳金貴 從人力資源發展 看教育人員退休 風潮
探討教師退休潮的原因、因 應之道。
資料來源：研究者自行整理繪製
茲根據上表所列提前退休之相關研究文獻，檢視其內容，作一簡 單之分類描述：
壹、在研究對象上
在研究對象上，有綜合就國民中小學現職教師為對象的，如吳文 靜（2002）的「國民中小學教師退休制度及其相關問題之研究」；有單 就國民小學近二年內退休生效之教師為對象的，如林銘山（2002）的
「國民小學教師自願退休問題之研究」；也有就國民中小學提前退休之 校長為對象的，如陳靜嵐（2001）的「公立中小學校長提早退休原因 之分析及其社會支持系統之研究」；至於林崑山（2002）的「現行教職
人員退撫制度改革之研究—以高雄市中小學教師為例」，其定義教職人 員指：「工作於學校的人員，包括在學校擔任科任老師、級任老師、行 政人員及主任，舉凡於公立學校皆屬教職人員。（林崑山，2002：7）」
泛指公立學校，並未明確交代研究對象，無從得知是否涵蓋高中職校 教師，惟據所述「科任老師、級任老師」之名詞而言，應以國民小學 教師成分居多；另外「教師擠退，所為何來？」（楊朝祥，2002）、「老 夫子求退—追蹤報導」（羅育平、黃勝治，2002）、「又見教師退休潮」
（隋夢真，2001）、「教師退休潮的醒思」（林淑芬，2002）等文章所探 討之內容，亦皆以國民中小學教師為主，鮮少以高中職校教師為調查 研究之對象，更無就高中職校提前退休教師與預定退休教師為研究主 體者，至於陳金貴（2001）「從人力資源發展看教育人員退休風潮」以 及江文雄（2001）之「活出快樂人生—迎接老年的生涯規劃」一文，
亦未點明所指範圍，但就所提出之心得與見解，應是泛指各層級教師 而言。
貳、在研究主題上
就研究主題觀之，提前退休研究範圍亦甚為廣泛，有就退休制度 法制層面探討的（吳文靜，2002；林崑山，2002）；有就促成提前退休 決定因素去探討的（吳文靜，2002；林崑山，2002；林銘山，2002；
陳靜嵐，2001；楊朝祥，2002；江文雄，2002；隋夢真，2001；林淑 芬，2002；陳金貴，2001）；有就教師大量退休造成之影響去探討的（吳 文靜，2002；楊朝祥，2002；江文雄，2002）；也有提出改革意見與建 議的（吳文靜，2002；林崑山，2002；林銘山，2002；陳靜嵐，2001；
楊朝祥，2002；江文雄，2002；隋夢真，2001；林淑芬，2002；陳金 貴，2001），可謂各有立論與取捨，均值得留意。
唯因研究範圍廣泛，如就單項探討，恐有顧此失彼之缺憾；如擬 全面探討，則難免又有蜻蜓點水之流弊；如林銘山（2002）除以提前 退休相關因素作為研究主題外，並探討提早退休後的經濟狀況、生活
安排、退休後生活滿意度狀況以及對退休制度的看法，為求面面兼顧，
探討題項稍嫌龐雜，內容亦難謂深入周延（林銘山，2002：142-143）。
該文將退休決定因素分成個人因素方面、經濟因素方面、家庭因素方 面、工作環境壓力方面、退休制度方面、退休後生活等六點探討，分 項細密，值得參考借鏡；唯六項因素之細目，繁簡不一，經濟因素方 面只有二項，家庭因素方面三項、退休後生活四項、個人因素六項、
退休制度七項，工作環境壓力方面則高達十五項之多。此外歸類未盡 明確，部分又嫌繁瑣，如個人因素方面提到「工作沒有意義」，在工作 環境壓力方面又有「工作缺乏成就感」，似有疊床架屋、未盡精當的疑 慮。
如林崑山（2002）以退撫制度改革之研究為題，調查問卷卻偏向
「退休方案影響因素」為主，所列舉之因素有個人因素、環境因素、
內在因素、外在因素、早退因素、政策因素、教育因素等，論者或有 歸類含混籠統，不夠明確精當的批評；像該文結論中所述影響教職人 員退休最主要的原因是「早退因素」（林崑山，2002：121），早退因素 之細項如年齡因素、身體狀況、經濟因素、教學品質、教改壓力，卻 又分散在以上各因素之中，其實早退只是事實之陳述，不可謂為因素 之一。另外，全文在建議中只提出一項呼籲--「勿讓退休制度的改革阻 礙教育的發展」（林崑山，2002：124），見解似嫌空洞，不夠具體周延，
改進方案亦付諸闕如，殊屬遺憾。
如吳文靜（2002：93-95）所探討的有：退休制度之概念、相關法 規與執行情形、分析教師退休制度現存問題，同時針對我國國民中小 學教師退休制度，提出改進建議。內容鉅細靡遺，十分詳盡，尤其分 別提出對教育行政機關、學校行政單位、學校教師等之各項建議，頗 有見地，足資參考；唯獨對教師提前退休之原因與帶來之影響，雖曾 提起，但著墨不多。如陳靜嵐（2001：26）針對七位提前退休之國民 中小學校長進行訪談，藉以探討國民中小學校長提早退休的原因、任
採用質性研究方法，運用深度訪談法進行資料之蒐集，得到提早退休 的原因之結論，分為推離校長之路的推力—情感因素與拉離開校長之 路的拉力—個人理想因素及家庭因素。提前退休之心路歷程較能彰 顯，但選樣無多，較難概括所有提前退休校長之看法與意見。
至於單篇文章中，前教育部長楊朝祥（2002）「教師擠退，所為何 來？」一文，特別值得一提。該文概括言及，教師大量擠退，形成搶 退風潮，造成幾項嚴重之問題：（一）教師士氣渙散、教改成效堪虞；
（二）缺乏經驗傳承、新進教師成長延緩；（三）造成財政重大負擔、
擠壓教育資源。分析教師之所以擠退、搶退，則提出十項原因，為：（一）
社會價值觀的改變；（二）教師對生涯規劃的重視；（三）師資培育制 度的興革；（四）教育改革的進行；（五）知識半衰期的縮短；（六）校 園溫馨氣氛的消褪；（七）不合理的退休制度；（八）退休制度興革遲 遲未定；（九）人力凍結、負擔加重；（十）對政府財政及信賴的潰散。
面對教師擠退風潮，又分別提出十項因應之道：（一）重振尊師重道的 風氣；（二）建置志業教師培育制度；（三）鼓舞教師教改熱誠；（四）
充分提供在職進修機會；（五）建構溫馨校園；（六）合理配置校園人 力；（七）建立合理退休制度；（八）儘速完成公教分途；（九）保障原 有教師權益；（十）提振政府誠信形象。分析有理，見解精要，對提前 退休之問題，急需面對探討之課題與解決改善之策略，對研究者擬研 究之主題有莫大啟示，故而蔚為本研究寫作之依據與張本。
江文雄（2001）在「活出快樂人生—迎接老年的生涯規劃」一文 中，也有頗多值得研究者參考之題材；該文除了就（一）聰明人看退 休，一顆智慧心；（二）退休是為了發掘更豐富多彩的自我；（三）人 生不是變老而是變好；（四）迎接老年的生涯規劃經驗分享；（五）新 好老人的期許等五方面提供寶貴的經驗心得。另外提出教育人員退休 風潮的省思認為（一）近年來退休人員有遞增現象；（二）退休優惠存 款國庫倒貼年近百億。同時分析教育人員搶辦退休原因，可分成個人
至於羅育平、黃勝治（2002）「夫子求退」一文，則是就國中小學 教師為求順利退休、花招百出之情形加以整理報導。隋夢真（2001）「又 見教師退休潮」，則以感性口吻表達「如今有越來越多以春風化雨為己 志的長者，高唱不如歸去的意志是如此堅定」的感慨。林淑芬（2002）、
陳金貴（2001）也都就「教師退休潮」提出分析與具體建議，林淑芬 將「教師退休潮」的原因歸納為：（一）師生關係的轉型；（二）社會 大眾對教師的評價；（三）教改政策的陸續推動；（四）退休制度的生 變；（五）教師對教學工作的不滿。因而提出：（一）編足經費，因應 退休需求；（二）柔性勸導；（三）審慎研議退休制度修正；（四）加強 教師在職訓練；（五）教職重新定位等建議，都有足供相關單位參考之 價值。惟題目「教師退休潮之醒思」，「醒思」應為「省思」之誤。
而陳金貴（2001）則指出教師提前退休的原因為：（一）對大環境 缺乏信心；（二）月退休金與薪資相當的誘惑；（三）工作環境的轉變；
（四）師生資質的改變；（五）新課程的挑戰；（六）第二春的開創；（七）
個人理由的申請。所提出之因應方式之建議，如成立專案小組：深入 調查及分析教師退休風潮之原因並提出解決之道，都有值得借鏡之處。
參、在退休名稱上
檢視上述有關之學位論文或單篇文章內容，在退休名稱上則有一 些差異，如林銘山（2002）的「國民小學教師自願退休問題之研究」，
文中多次引述「學校教職員退休條例」第三條，將應即退休稱為「命 令退休」，而將相對於應即退休者稱為「自願退休」；林崑山（2002）
之「現行教職人員退撫制度改革之研究—以高雄市中小學教師為例」，
將教職人員歸類為公務人員，將退休分為「自願退休」與「命令退休」；
而陳靜嵐（2001）的「公立中小學校長提早退休原因之分析及其社會 支持系統之研究」，指明校長是「提早退休」。
根據「學校教職員退休條例」第三條規定：教職員有下列情形之 一者，得申請退休：
一、任職五年以上，年滿六十歲者。
二、任職滿二十五年者。
前項第一款之退休年齡，對所任職務有體能上之限制者，得酌予 降低，但不得少於五十五歲。
第四條規定：教職員任職五年以上，有下列情形之一者，應即退 休：
一、年滿六十五歲者。
二、心神喪失或身體殘廢不堪勝任職務者。
第五條第二項規定：教職員於年滿五十五歲時，得自願提前退 休，並一次加發五個基數之一次退休金。
「學校教職員退休條例」中雖有「自願提前退休」之稱謂，唯根 據劉昊洲（1993a：182）在「我國教育人事制度析論」一書中，論及公 務人員與學校教職員退休制度不同時，認為「大體言之，不論是公務 人員、公營事業人員或學校教職員，退休種類只有兩種，一種是年資 已超過一定年限，依其個人意願而申請辦理的退休，一種是年齡已到 限齡屆退或因體能的障礙，由政府依法限定其辦理的退休，只是其名 稱有所不同而已。在公務人員稱自願退休及命令退休，在學校教職員 則稱申請退休與應即退休」。
職是之故，公務人員與學校教職員在退休之名稱上有所分際，不 可混用；公務人員依法定程序申請提早離開工作崗位稱為「自願退 休」，屆齡退休稱為「命令退休」；學校教職員屆齡退休稱為「應即退 休」，提早離開教職則稱「申請退休」，但在一般說法上則稱為「提前 退休」或「提早退休」。
綜合言之，以上相關研究文獻略有不足之缺憾：
（一）、在研究對象上，除就一般對象採綜合探討外，主要針對 國民中小學教師，鮮少以高中職校提前退休教師作為研究之
對象。
（二）、在研究主題上，可謂五花八門，各有偏重，唯亦少有就 高中職校教師提前退休之原因、造成之影響、以及改善策略 進行有系統、深入之研究。
（三）、在研究名稱上，眾說紛紜，各有不同。
基於以上三項主要理由，為釐清教職員退休稱謂，探討高中職校 教師大量提前退休衍生之問題，因此針對公立高中職校教師提前退休 之問題，實有其研究之意義與必要。
第三節 影響教師提前退休相關問題
提前退休熱潮，這幾年也延燒到國立高中職校，而且短期內仍然 看不出有減緩的跡象，甚至絕大多數教師，年滿五十歲可以支領月退 休金，就急著退休，或者打算退休，心中夾雜著退與不退的矛盾；目 前有關退休制度與福利，如優惠存款、五五優退專案等，不僅攸關教 師權益，又廣受大眾矚目，也是社會各界爭議不休的話題，而銓敘部 積極規劃的展期年金制度，或由於宣導不周，導致教師人心惶惶；實 施十二年國教後、高中職回歸地方的問題，教師則對未來歸屬充滿疑 慮。
影響提前退休之因素眾多，不一而足，除了上述諸項因素外，在 個人身心因素上，有可能是健康狀態不佳；也有可能是家庭因素、經 濟考量、工作壓力或職場工作方向理念不合等；也有可能是受到社會 大環境之影響，例如：（一）對國家危機的認知：影響國家「存亡」之 事件，如中美斷交、中共文攻武嚇、台海危機。（二）對退休政策之期 望：預期退休權益之保障。（三）整體經濟發展狀況影響選擇：民間工 商業待遇高於公部門、失業率情況。（四）退休法制誘因：加發基數、
領取月退休金及優惠利率存款制度之設計。（五）政府組織調整：業務 內容、壓力改變（陳清添等，2003：19）。
本節只分別針對年息百分之十八優惠利率存款、展期年金制度、
五五優退專案、高中職回歸地方等四項較具爭議之話題加以探討。
壹、年息百分之十八優惠利率存款問題
有關退休公務人員一次退休金准予辦理優惠存款應否取消問題，
社會各個階層，彼此看法，南轅北轍，仁智互見。但卻引起教師之恐 慌，擔心優惠存款被取消，故紛紛申請退休。
所謂優惠存款，係指依政務人員退職酬勞金給與條例、公務人員
退休或退役之人員，若其在法定期日前（按退休公務人員在民國八十 四年七月一日前，退職政務人員在民國八十五年五月一日前，學校退 休教職員在民國八十五年二月一日前，退役軍官士官在民國八十六年 元月一日前），有關核定有案之任職年資，而依法領取之一次退休金、
一次退職酬勞金以及公保養老給付、軍保退伍給付（但不包括月退休 金、月退職酬勞金及退休俸），即可依各該所屬之優惠存款辦法，向被 指定之存款機關臺灣銀行及其各地方分支機構辦理優惠存款。優惠存 款利息按行政院核定比照存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之 五十優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之十八。超過銀行牌告 利率之利息，由各級政府編列預算補足。在銀行存款利率不斷走低的 情況下，此一補貼退休公務員優惠存款利息差額之經費，確實已成為 各級政府龐大的財政負擔，也凸顯此一問題是否公平與合理的爭議。
按退休公務人員優惠存款制始於民國四十九年，當年十月，政府 鑑於公務員待遇微薄，所領退休金不足以安家養老，因而訂定發布「退 休公務人員一次退休金優惠存款辦法」，藉以彌補退休金之不足，防止 無恆產退休老人社會問題的發生。其後學校教職員、退職政務人員紛 紛跟進，並擴及公保養老給付。
施行迄今，優惠存款存戶約有十三萬七千多戶，各級政府近年貼 補之利息差額一年計約六百三十億元。存款戶數雖然不算太多，但總 存款金額及政府補貼利息差額之經費負擔，確實已為許多有心人士矚 目及重視，並引發應否調降優惠存款利率，甚至取消優惠存款的爭議。
正反兩面的理由，根據尚德智（2002：3）之分析如下：
一、反對優惠存款的理由
大體言之，反對繼續給予退休公務員優惠存款的理由，主要有下 列四點：
（一）違反法律保留原則
依中央法規標準法第五條規定，關於人民之權利與義務均應以法 律定之。退休公務員亦為人民之一部分，給與優惠存款係屬重大的經 濟權利，未以法律定之，只以「退休公務人員一次退休金優惠存款辦 法」等行政命令加以規範，顯然有違法律保留原則之虞。又該辦法之 法源依據為公務人員退休法施行細則第三十二條，施行細則本身僅為 行政命令，以法律授權訂定的行政命令為依據，再授權去訂定影響權 益如是之大的行政命令，亦有不妥之處。依行政程序法第一百七十四 條之一規定，法規命令應以法律規定或以法律明列其授權依據後修正 或訂定，逾時失效，所有優惠存款辦法均仍未依此規定修正，實屬不 爭之事實。由上述觀之，優惠存款既無明確法律依據，且有違行政程 序法規定，自應取消。
（二）退休實質所得偏高
我國早期公務員待遇不佳，退休金亦屬偏低，是個不爭之事實，
但近年來現職人員待遇，除少數高階人員外，俸給待遇已不輸給民間 企業；連帶的退休人員實質所得也大幅調升。以薦任九職等年功俸七 級任職三十年退休為例，新舊制任職年資核算之一次退休金及公保養 老給付，總共可領到新台幣四百多萬元，其所支領退休全部所得，扣 除新制年資及其他不能辦理優惠存款之金額，如均辦理優惠存款，每 個月將有利息收入六萬元左右，其實質所得僅比現職公務人員略低，
甚至還比一般勞工收入要好，未有工作卻有如此收入，顯然不盡公平 合理。
（三）當前國家財政困難
過去我國各級政府財政收支一向本諸撙節原則，故略有節餘，但 近年來各級政府紛採大規模擴張支出政策，復以經濟不景氣，稅收情 形不如理想，因此大幅舉債，債務餘額快速攀升，目前累積債務總額 已高達二兆八千多萬元，成為各級政府龐大的、沉重的負擔。而公務 員退撫支出的比例，也有緩慢成長的趨勢，以民國九十年中央政府退
撫支出為例，即高達一四一三億元，佔總預算支出一兆六千三百七十 億元的百分之八點六，所佔比例明顯偏高。職是在國家當前財政困難 的情況下，退休公務員也應共體時艱，調降甚或取消優惠存款。
（四）勞工並無優惠存款
一般勞工與公務員同為國家公民，同為薪水階級，故應有公平合 理之基礎，不應因僱主不同而成為次等公民。一般勞工能任職至退休 而領取退休金者本已不多，而其領取之退休金與勞保老年給付均不能 辦理優惠存款，何以獨厚退休公務員？又，優惠存款制訂定當時，容 有其有獨特的時空背景，但現在環境既已改變，即不應再繼續死守此 一既得利益不放，繼續做一個與勞工階級不同的特權分子。因此，為 求公平合理，退休公務員優惠存款應予取消；否則，勞工就應比照給 予優惠存款。
二、主張優惠存款的理由
雖然社會有質疑優惠存款制的聲音，然而也有不少人認為仍應繼 續辦理優惠存款，其優惠利率亦不可率爾調降，特別是在職與退休公 教族群。他們所持的理由主要有下列五點：
（一）特別權力關係
國家是公務員的僱主，公務員代表國家執行公權力，其身分自與 一般人民有所不同。國家在這種往昔稱為特別權力關係，但目前已逐 漸往公法上職務關係調整的情況下，自可因實際需要，對公務員予以 特別限制，如罷工權，並在其他方面給予特別權利，如薪俸權，此與 和國家僅有一般統治關係的勞工，自有不同。如以公司作比喻，公務 員就是員工，勞工則是顧客，兩者基礎不同，關係不同，自不宜率爾 比較或援引，故以退休勞工無優惠存款為理由而否決退休公務員優惠 存款的說法，明顯不通（尚德智 2002：3）。
（二）信賴保護原則
國家與公務員之間有一種類似契約或承諾的關係，國家對於公務 員的義務要求、權利給予、責任負擔等事項，均以法規事先加以明確 規定，以便公務員自行決定是否願意加入或繼續從事公務行列，國家 既明文規定給予退休公務員優惠存款之權利，公務員相信國家之行為 而作一些必要之配合與安排，自應受到合理之保護，斯即行政程序法 第八條及相關法規所謂信賴保護原則之通用，故國家不應失信於公務 員，單方面的率爾停止優惠存款制。至於是否應以法律明文規定，那 是國家的問題，不可歸責於公務員；也是立法技術的問題，不應影響 實質的判斷（尚德智 2002：3）。
（三）遲延薪資給付
在往昔恩給制的退撫給與，除資績報償、養老卹孤等學說外，也 有一說認為這是遲延給付的薪資，政府於公務員在職工作時應得的一 部分薪資，予以保留，俟其退離職務時再行發給。優惠存款制即是政 府遲延給付的薪資，也就是退休金偏低，而採行的補救措施。因此退 休公務員優惠存款是其應享的法定權利，也是政府應負擔的債務，並 非福利，也非額外的施捨。
（四）漸進方式取消
早年公教人員待遇不佳，退休公務員退休金偏低，均屬事實，而 近年來因福利支出、公共建設大增，以致政府財政困難，亦無庸多言。
優惠存款制旨在彌補早年退休金所得明顯偏低之退休公務員生活，在 退休公務員的退休所得明顯有所改善後，政府事實上已採取緩慢漸進 的方式取消優惠存款，也就是說公務人員在民國八十四年七月以後進 用的新進人員及任職年資，均不再享有優惠存款的權益，其他政務人 員、教育人員、軍人也分別自八十五年或八十六年間停止適用。新制 實施以來，因為方式緩和漸進，今年退休所得與去年或明年相較，不 致差距太大，既未引起恐慌的退休潮，也被退休的或在職的公務員所 接受，這也證明多數公務員是講理守法的一群，而非死抱既得利益不
放的反改革分子。少數政治人物何必趕盡殺絕，必欲去之而後快呢？
（五）改領月退休金
這兩年來自願退休公務員的人數明顯偏高，以民國八十九年為 例，文職公務員退休人數高達一萬二千六百十六人，佔全體公務員六 十萬二千四百零七人的百分之二點一。在公務人員部分，自願退休者 共九千四百八十七人，支領月退休金與一次退休金之比例約為三比 一；命令退休者共二千七百三十八人，支領月退休金與一次退休金之 人數約略相當。自願退休人數大增，其因固有多端，但工作不順暢、
對政府信心不足，恐是主因。如果風聞退休制度有不利於公務員的變 革，例如斷然的、全面的取消優惠存款，勢將在變革之前又引發新的 退休浪潮。根據最有利於自己的選擇與安排，這些退休公務員多半也 會擇領月退休金，「活到老，領到老」，對於各級政府的財政負擔，更 是長久的，難以脫卸的重擔。對於政府財政困境的解決，反而更為不 利。
由上所述，可以了解主張取消優惠存款者與主張繼續維持優惠存 款者均言之成理，各有充分理由。不過基於法治國的信念，政府在未 取得全體公務員的共識與諒解前，似不宜貿然取消優惠存款制或調降 優惠存款利率，以免失信於公務員，又引發新的爭議與困擾。至於因 銀行不斷調降利率，以致凸顯退休公務員優惠存款高利率的問題。吾 人認為應該回歸問題的本質，大家共同打拼經濟，讓經濟好轉，塑造 提高利率的有利條件；同時敦促中央銀行督導各銀行，不能率爾調降 利率。問題不應「失焦」，社會也不應沉淪為「均貧」（尚德智，2002：
3）。
如今，爭議多時的公務人員一次退休金優惠存款利率百分之十 八，經過審慎評估之後，考試院院會終於在民國九十二年一月十六日 正式通過決議「維持現制，不作變動」（考選周刊，2003：1）。事關公 教人員重大權益的話題，暫時告一段落。促成政府決策高層決定不調
降的原因，主要原因為誠信及信賴保護原則外，另即在國庫負擔的考 量。銓敘部精算報告指出，如貿然調降優惠存款利率，原先打算支領 一次退享優惠存款利率的軍公教人員，恐將全數改領月退休金，政府 每年財政反將負擔四千四百一十億元，如此考量，是有其道理。
貳、展期年金制度之研議
一、「展期年金制度」的規劃構想
所謂「展期年金制度」，就是銓敘部退撫司所提出「延後自願退休 之月退休金支領年齡」的改革方案構想，為兼顧退休條件與退休給與 之合理性，擬將退休條件與給付年齡分離規定：現行任職滿二十五年 自願退休人員，年滿五十歲即可領取月退休金之年齡規定，先延後為 五十五歲，自方案實施之第四年起，再延後一歲為五十六歲；其後每 三年延後一歲，延至六十歲為止。依據上述規劃，公務人員月退休金 始領年齡，將在改革方案實施十五年後延至六十歲。
二、制度緣起—提前退休與支領月退人數大增
根據銓敘部退撫司在考選周刊八九八期至九 00 期（2003a；2003b：
2003c），連續刊載的「公務人員退休制度改革方案初步構想草案訪問座 談資料」一文中表示；退撫新制實施後，公務人員辦理自願退休之人 數比例，有逐年增加之趨勢，退撫新制實施前，自願退休人數比例約 在百分之三十至百分之四十之間，至九十年度已提高至百分之八十左 右，顯示退撫新制改變退撫經費籌措方式，對於舊制時期因退撫經費 之限制以及退休實質所得較低，而影響公務人員辦理自願退休之情 形，亦有相當之改善。而擇領月退休金之人數比例亦由八十五年度之 百分之六十四點三九，至九十年度提升為百分之八十二點零二，顯示 公務人員瞭解月退休金具有年金定期給付，以保障老年生活之特性。
此種趨勢，與世界其他先進國家多以年金為主要退休金給付方式之退 休制度，亦屬一致。
三、始領月退年齡延後之理論根據
（一）配合人口結構發展趨勢
銓敘部退撫司同時指出，月退休金具有年金定期給付性質，符合 老年社會安全保障要求，但其給付成本較高。而依現行公務人員退休 規定，任職滿二十五年以上且年滿五十歲即可擇領或兼領月退休金，
上開支領月退休金年齡條件與世界各國公務人員退休制度相較，確屬 偏低。我國人口平均壽命已有逐年延長之趨勢，因此該項規定亦逐漸 偏離退休養老設計本旨，允宜適時檢討。再者各主要先進國家對於公 務人員職業退休年金之給與，多以服務年資與年齡搭配，如服務年資 較長（例如三十年以上），則開始領取退休金年齡約定在五十五歲至五 十七歲（如美國及加拿大）；如服務年資較短，則領取年齡多在六十歲 以上（如英國及法國），我國公務人員月退休金支領年齡，自應配合社 會及人口結構發展趨勢予以修正。
（二）減輕退撫基金支付退休給與之負擔
銓敘部另外引用內政部統計之九十年台閩地區簡易生命表顯示，
五十歲年齡人口之平均餘命為二十八點五四歲，亦即公務人員若在五 十歲辦理退休並支領月退休金，其領受年限可能長達二十八年。又據 基金管理會委託第一次精準報告顯示，在假設基金收益率為百分之七 的水準下，公務人員退休年齡為五十五歲（平均餘命為二十三年），其 支領月退休金成本約高於一次退休金一點三八倍；若退休年齡為五十 歲，則支領月退休金年限延長五年，其支付成本將增加為一次退休金 的一點六八倍。反之，若公務人員退休年齡延後為六十歲，月退休金 支領年限降為十八年左右，其支付成本僅高於一次退休金一倍。換言 之，月退休金始領年齡之延後，相對減少月退休金支領年限，有助於 降低退撫基金支付成本，減輕退撫基金支付退休給與之負擔。是以延 後月退休金始領年齡，對於在職人員、各級政府及退撫基金，均有正
面助益，整體退休制度亦因此更為合理健全，進而確保退休人員得領 取符合社會安全設計之月退休金，以安定老年生活。
（三）避免社會財富的不公平分配
所以如此設計的目的，係為使青壯人力資源得以充分運用，未達 支領月退休金年齡前之自願退休人員，暫時無法領取月退休金，或須 減額領取，使其仍需繼續投入職場，貢獻心力。的確，五十歲左右的 教師，「這些精壯人力正是學術經驗最成熟的時期，不能繼續貢獻心 力，對國家來講是一種損失；如果再度就業，開創所謂的第二春，則 除支領月退休金之外，又可以有另一份豐厚的收入，亦將造成社會財 富的不公平分配（吳三靈，2000：234）。」
四、配套措施—採溫和漸進方式實施
銓敘部這項規劃中，對於未達月退休金始領年齡前辦理退休人 員，其一次退休金得立即領取，月退休金則須延後領取，或提前減額 領取。依「任職滿二十年以上」及「任職滿二十五年以上」之自願退 休條件辦理退休，且退休時未達前述月退休金始領年齡者，得選擇立 即支領一次退休金，亦得選擇在年滿月退休金始領年齡時（例如方案 實施時，任職滿二十五年者為五十五歲，任職滿二十年者為六十歲）
領取全額月退休金，若退休人員選擇支領月退休金，且不願延後至屆 滿月退休金始領年齡時再開始領取，則必須提前領取減額月退休金（每 提前一年，減發百分之五的月退休金，最多提前五年），且一經核定領 取減發比例之月退休金，即終身按該減發比例領取。
這項構想，經媒體披露政府將「公教人員支領月退休金年齡延後」
後，不少剛滿五十歲之高中職校教師，紛紛提出退休申請，反而引發 退休熱潮；其實該改革方案，將採溫和、漸進方式進行，以兼顧各年 齡層現職人員及新進人員之合理權益，穩定公教人員工作士氣。同時
領月退休金條件人員，仍得按現行規定辦理退休及擇領月退休金；銓 敘部同時參酌各先進國家，以年資搭配年齡訂定立即支領退休金的條 件，規劃針對任職年資滿三十年以上且年滿五十五歲的人員，都得於 自願退休時立即支領月退休金，不受前述月退休金領取年齡延後到六 十歲的限制。
另再根據教育部於本（九十二）年六月二十日發布之新聞稿指出：
「考量政府財源支出困難，銓敘部前研議多項公務人員退休制度改革 方案，其中包括推動展期年金制、將公務人員退休支領月退休金的年 齡延至五十五歲、刪除現行五十五歲自願退休得加發五個基數的規 定。惟為避免影響層面過大及發生公務人員湧退現象，幾經審慎考量 後，考試院審查通過送請立法院審查之公務人員退休法修正草案中，
對於公務人員退休支領月退休金的年齡，仍維持現行五十歲規定。為 期公教處理一致，本部研擬之學校教職員退休條例修正草案中，有關 學校教職員支領月退休金的年齡，亦仍維持現行五十歲規定，並未修 正延長至五十五歲。」（教育部，2003/6/20，新聞稿）因此部分教師之 疑慮及擔憂，應屬多餘，不過，仍有賴銓敘部及主管教育行政機關多 加宣導，以正視聽，以安公教人員士氣。
參、五五優退專案問題 一、專案增訂之緣起
所謂「五五優退專案」，係立法院於民國八十二、三年間為應退撫 制度改革，於審議公務人員退休法修正案時，於第六條第二項後段及 第八條第四項增訂「公務人員於年滿五十五歲時，得申請自願提前退 休，並一次加發五個基數之一次退休金，由政府另行編列預算支付」
（葉長明，1999：804）。也即是以獎退的方式，鼓勵在職人員於尚屬 精壯之年，提前退休再就業。近來有頗多學者質疑，認為如此可能造 成公務人力的反淘汰，學校教職員退休條例比照規定，也因此造成教
師人力反淘汰，且徒增中央與地方的財政負擔，但就社會整體而言，
當初仍有其正面的意義。
當初，政府提出「五五優退專案」的目的，「係為提供公務人員自 我省思並規劃生涯而設計。依據統計，退撫新制實施以來，適用該項 規定辦理退休並領取加發退休金之公務人員，佔退撫新制施行以來退 休總人數之百分之九點九七（銓敘部退撫司，2003c：3）。」對於教師 而言，此種制度在鼓勵教師提早申請退休，一來可以促進人事新陳代 謝，二者也可以讓青壯人力提早轉業，繼續投入職場，貢獻社會。
二、建議專案取消之理由
（一）時空背景不同
「然而由於教育生態的改變、教改措施的實施、對於教師專業的 要求等因素，致使資深教師多有早退早好、不如歸去之心態產生，似 乎毋須以優惠措施為推手及誘因。究政府提出五五優退專案之因，多 數教師認為除鼓勵教師提早申請退休外，亦是希望藉教師的新陳代謝 降低人事費用中的薪資成本，新進教師之薪資不但較資深教師為低，
在教學及學校事務上的配合度及體力負荷亦可能較資深教師佳，故有 此一優惠措施之實行；然而，由於近年教師在教學工作上的挑戰日增，
教師之社會地位亦不如從前，對於教師退休意願已有一定程度之影 響，因此實毋須大費周章的利誘教師（吳文靜，2002：128）。」
（二）制度有失公平性
抑有進者，五十五歲教師申請退休，除可「一次加發五個基數之 一次退休金」，約可多領三十至四十萬元外，在各級政府財政困難、教 師提出退休申請人數眾多之情況下，「造成部分年滿五十五歲人員反而 較年逾五十五歲人員得以優先辦理退休之現象，對於自願退休制度之 整體衡平，已產生負面影響（銓敘部退撫司，2003c：3）；」此種制度，
的確造成五十六歲以上至六十四歲間擬申請提前退休卻被排擠、無法
如願之教師憤憤不平，引起社會爭議及矛盾現象，教師不免質疑此種 制度不僅有失公平性，甚且有造成師資反淘汰現象之虞。社會普遍認 為五五優退專案階段性任務已然完成，銓敘部也已提出五五優退專案 廢止建議案（銓敘部退撫司，2003c：3）。
肆、高中職回歸地方問題
教育部長黃榮村是在九十一年四月接受立委質詢時表示，教育部 計畫分六年兩階段，將高中職校業務權責回歸縣市政府，使得自精省 以來，好不容易才平靜的高中職校園，又再度激起陣陣的漣漪（楊朝 祥，2002a）。教育部更已委託學者進行「十二年國教」研究、舉行公 聽會，尤其要配合高中職將納入國教作為國人基礎教育一環，未來高 中職可望全部地方化，行政權歸屬將由中央改為地方縣市所轄，以符 合地方自治與國民教育精神（黃以敬，2003：10）。
除台北、高雄兩市與金門、馬祖的高中職，以及少數實驗或特殊 學校外，原都隸屬於台灣省政府；八十八年精省之際，有關高中職校 歸屬問題曾引起討論，原本計劃將高中職校改隸地方政府，然因縣市 政府擔負國民教育都已心有餘而力不足，實無法再負責高中職的重責 大任，因此不願意承接，最後教育部才勉強承接，並在八十九年二月 正名為國立高中職。唯高中職校改為國立才短短兩、三年，如今要改 弦更張、卻讓高中職校師生人心惶惶。
消息傳出，台灣省教育會當年五月十日寄發國立高中校長一百六 十份問卷調查表，共回收一百零六份。結果顯示，百分之九十一點五 的校長認為，縣市政府教育局根本無法掌握高中、職校的教學內涵發 展方向。百分之一百的校長認為，若由縣市政府主導，將使高中職容 易受政治力介入。百分之九十九的校長覺得此舉將加速城鄉差異。百 分之九十七的校長表示縣市政府容易挪用教育經費，影響教育發展。
百分之九十二的校長認為這將使得國家教育政策將因政黨輪替而搖擺 不定。而百分之一百的校長也認為，各縣市政府財政困窘不一，此舉
