日本的開發援助與中國的經濟發展 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第五屆碩士論文. 指導教授. 黃仁德博士. 政治大日本的開發援助與中國的經濟發展立. ‧ 國. 學. Japanese Official Development Assistance and China's Economic Development. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 研究生. engchi. i Un. v. 黃翠雪撰. 中華民國 100 年 10 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 謝辭『超越自己』是國中時候到現在的座右銘，一直以來以此勉勵自己。從小就不喜歡與別人比較，只希望年齡的增長中，能比昨天的自己稍有進步就有喜樂。從年輕時學校畢業後，投入家庭，生兒育女，在家庭主婦的生活中，陸續學英文打字、中文打字、學電腦、讀空中大學，一直都很享受當學生聽講的樂趣。但聽課是快樂、是容易的，一旦自己要撰寫論文就深深了解不是那麼容易的事了。感謝中華經濟研究院的前同事郭淑瓊小姐及范錦明老師，有他們的鼓勵我才會進入政治大學行政管理碩士學程的就學生涯。進入學程後，也謝謝中經院日本. 政治大同事們在我需要去上課時，工作上的擔待與幫助，在論文初稿時也得到佳慧、淑立中心的蘇顯揚主任、呂慧敏小姐、劉慶瑞老師在課業及工作上的指導，以及所有. ‧ 國. 學. 君及卓惠真博士幫忙校稿，謝謝您們。尤其是佳慧的細心及熱心助人，不論在工作上甚至在學業上幫了我不少忙。. ‧. 本論文的完成最感謝指導教授黃仁德教授。在每次論文討論過程中，黃老師. sit. y. Nat. 超強讀論文的功力，在自己已經校了一遍又一遍的論文中，黃老師總會一眼就看. io. er. 到我沒有注意的很多地方，看出很多我的盲點與錯誤，在嚴格的要求下、並提供. al. 修改的建議後，也不忘加上幾句鼓勵學生的話。非常謝謝黃老師耐心的指導。也. n. iv n C 感謝洪福聲老師、王耀興老師、何靜嫺老師及黃慶堂老師，幾位口試委員在大綱 hengchi U 口試及論文口試時給學生中肯的教導與建議。. 最最關心我的母親，我終於要畢業了，她是比誰都擔心子孫的功課，已晉升曾祖母級的她，還是全家的重心。感謝您，我的媽媽。一對貼心的兒女，你們為了督促進度落後的媽媽，母親節禮物是配備精良的手提電腦，加上一句『有了工具，論文要加油哦』，讓身為媽媽的我，連偷懶的理由都沒有了，謝謝你們。在此，謹以本論文獻給所有關心我的師長、同事、家人及朋友們。. i.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i Un. v.

(5) 摘要日本從 1979 年開始對中國實施政府開發援助至 2009 年，金額累計達 209.77 億美元，占所有對中國援助國家資金的 60%以上，日本為對中國的最大援助國，中國也是日本對外援助的第二大受援國（僅次於印尼）。在日本援助投入的建設比較有代表性為：京秦鐵路、南昆鐵路、北京市地鐵、北京首都機場、上海浦東機場、武漢長江第二大橋、北京市污水處理廠、環境示範城市（重慶、大連、貴州）等。本文發現，日本的援助理念與歐美各國不太一樣，美國的援助是以安全保障. 政治大. 及戰略為考量為主，對中東許多國家來進行軍事援助，一旦這些受援國家發生政. 立. 變，即自動立刻停止援助。英、法兩國的援助則偏向由以前殖民從屬的關係上來. ‧ 國. 學. 考量。日本的援助理念主要著眼於人道立場的考量及各國相互依存的關係。日圓貸款開始是以公共工程基礎建設為主，尤其以鐵路、港口等運輸設施為多，其次. ‧. 為能源、農業、通信等，而且不同於日本對其他國家之日圓貸款以每年審核為主，. Nat. sit. y. 日本對中國之日圓貸款則是一次決定多年間之貸放金額。到 2000 年開始受到日本. n. al. er. io. 本身政黨輪替，以及中國發展軍事等因素影響，轉而偏向幫助中國解決中西部地區的環保以及農業問題。. Ch. engchi. i Un. v. 對中國經濟發展方面來看，日本對中國提供政府開發援助，有助於促進中國的經濟發展、對外開放、及改善投資環境。特別是在能源、資源等的基礎產業、交通、通訊、運輸及環境保護方面等的大部分大型建設計畫，都是援助的項目，同時日圓貸款更是中國經濟建設不可或缺的重要資金來源。對日本在東亞國際政治經濟發展而言，日本對中國開發援助，不但有利於日本企業的商品在中國進出，間接促進日本企業對中國投資，加深中日兩國經濟互動，也同時促進兩國之間的民間交流，改善兩國的政治關係。. 關鍵詞：無償資金援助、日圓貸款、技術援助、中日關係、政府開發援助. iii.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i Un. v.

(7) Abstract The Japanese government began to provide Official Development Assistance (ODA) to China in 1979. By 2009, Japan had given China a cumulative total of US$20,977 million in ODA, accounting for over 60% of all ODA received by China from other countries during this period, making Japan China’s largest source of foreign aid. Japan has given more ODA to China than to any other foreign country except Indonesia. The present study shows that Japan’s attitude towards foreign aid is significantly different from that displayed by the U.S. or the European nations. The selection of recipients of foreign aid by the U.S. government is mainly motivated by strategic and security considerations. For example, many countries in the Middle East have received. 政治大. U.S. aid at one time or another, but a regime change in a recipient nation can lead to. 立. the cessation of U.S. aid. Foreign aid granted by the U.K. and France tends to be. ‧ 國. 學. directed towards countries that were formerly British or French colonies. By contrast, the main focus in Japan’s ODA policy appears to be on humanitarian issues and on the. ‧. granting of aid to countries with which Japan has a mutually beneficial relationship. Japan’s provision of ODA to China helped to stimulate economic growth in China,. Nat. sit. y. encouraged China to open up more to the outside world, and contributed to the. er. io. improvement in the investment environment in China. A high percentage of large-scale infrastructure projects in China – particularly in “basic industries” such as energy and. n. al. Ch. i Un. v. natural resource extraction, but also in the transportation, communications,. engchi. transportation and environmental sectors – have benefited from Japanese ODA, while Yen-denominated loans constituted a vital source of funding for China’s economic construction. From Japan’s point of view, the granting of ODA to China by Japan not only helped to facilitate Japanese exports to (and imports from) China, indirectly encourage Japanese firms to invest in China, and strengthen bilateral economic ties between Japan and China, it also served to promote an intensification of interchange between the two countries’ citizens, and to bring about an improvement in bilateral relations at the governmental level. Keywords: Nonreimbursable Assistance, Japanese Loans, Technical Assistance, Japan-China Relations, Official Development Assistance. v.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i Un. v.

(9) 目次第一章. 緒論 .................................................................................................................. 1. 第一節. 研究動機與目的 ...................................................................................... 1. 第二節. 研究內容 .................................................................................................. 2. 第二章. 對外援助的定義與理念 .................................................................................. 5. 第一節政府開發援助的定義與分類 .................................................................. 5 一、政府開發援助的定義 .................................................................................. 5 二、ODA 的分類................................................................................................. 6 第二節各國對外援助動機與理論 .....................................................................11 一、戰略援助理論 ............................................................................................ 12 二、開發援助理論 ............................................................................................ 13 三、人道主義援助理論 .................................................................................... 15 四、南北共存援助理論 .................................................................................... 16 五、對外援助的歷史 ........................................................................................ 18. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第三節各先進國家對外經濟援助的比較 ........................................................ 19 一、援助體制的比較 ........................................................................................ 20 二、援助政策的比較 ........................................................................................ 25 三、援助金額的比較 ........................................................................................ 28 四、援助內容的比較 ........................................................................................ 30 五、非洲新馬歇爾計畫 .................................................................................... 32. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第四節第三章. Ch. i Un. v. 結語 ........................................................................................................ 34. engchi. 日本對外開發援助的回顧 ............................................................................ 37. 第一節. 日本對外開發援助政策的歷史與演變 ................................................ 38. 第二節日本對外開發援助的決策體制與實施機構 ........................................ 46 一、日本 ODA 的分類、政策決定的層次及實施機構.................................. 46 二、日本政府開發援助的代表性政策 ............................................................ 50 第三節日本對外開發援助特色與實績 ............................................................ 58 一、日本 ODA 的特色...................................................................................... 58 二、日本對外援助四階段 ................................................................................ 61 三、日本的 ODA 實績...................................................................................... 63 四、日本 ODA 預算逐年遞減.......................................................................... 66 第四節. 結語 ........................................................................................................ 68. vii.

(10) 第四章. 日本對中國的開發援助 ................................................................................ 69. 第一節日中關係的演變 .................................................................................... 69 一、中日聯合聲明 .......................................................................................... 70 二、中日和平友好條約 .................................................................................. 71 三、中日聯合宣言 .......................................................................................... 72 四、日中關於全面推動戰略互惠關係的聯合聲明 ...................................... 75 第二節日本對中國開發援助的經緯 ................................................................ 77 一、日中關係五個時期 .................................................................................... 77 二、日本對中國實施政府開發援助的過程 .................................................... 79 第三節日本對中國政府的開發援助 ................................................................ 81 一、日本對中國 ODA 金額的變化.................................................................. 81 二、日本對中國 ODA 的發展.......................................................................... 84. 政治大. 第四節結語 ........................................................................................................ 90 第五章. 立. 日本援助對中國經濟發展的影響 ................................................................ 93. ‧. ‧ 國. 學. 第一節日本對中國政府開發援助的實績 ........................................................ 93 一、透過 ODA 用於重要建設之實例.............................................................. 93 二、中日貿易成長與經濟援助 ........................................................................ 95. er. io. sit. y. Nat. 第二節外國資金與中國的經濟發展 .............................................................. 100 一、中國外資導入的四階段 ........................................................................ 101 二、外國資金在中國經濟發展中的重要性 .................................................. 106 第三節開發援助對中國經濟發展的影響 ...................................................... 107 一、總體方面的經濟發展效果 ...................................................................... 107 二、以外交目的達成的經濟效果 .................................................................. 109. n. al. 第四節第六章. Ch. engchi. i Un. v. 結語 .......................................................................................................111. 結論 ...............................................................................................................113. 參考文獻 .......................................................................................................................117 附錄 1：開發援助委員會會員國名單 ........................................................................119 附錄 2：日本中央政府 2001 年省廳重組情形 ......................................................... 120 附錄 3：日本對中國開發援助重點項目達到的成果 ............................................... 121. viii.

(11) 表次表 2-1. 重要國際開發援助機構.................................................................................. 12. 表 2-2. 國際援助類型比較.......................................................................................... 17. 表 2-3. 全球對外援助的歷史...................................................................................... 21. 表 2-4. 美國對外援助的型態...................................................................................... 27. 表 2-5. 主要援助國 ODA 實績的變化（以支出淨額計）─1991～2010 年 .......... 29. 表 2-6. 主要援助國 ODA 內容的比較─2009 年 ...................................................... 31. 表 2-7 全球各區域貧困人口數比例─2005 年 ......................................................... 33 表 3-1. 日本向世界銀行貸款情形─1953～1966 年................................................. 39. 表 3-2. 日本經濟援助大事記─1946～2010 年......................................................... 41. 表 3-3. 日本 ODA 政策決定的三個層次 ................................................................... 48 日本 ODA 的五次中期目標 ........................................................................... 53. 學. 表 3-5. ‧ 國. 表 3-4. 政治大日本 ODA 的決策體制與實施機構 ............................................................... 49 立日本對東亞各國雙邊援助之演變─1998～2009 年..................................... 60. 表 3-7. 日本政府開發援助的演變.............................................................................. 64. 表 3-8. 日本的政府開發援助型態別實績─1997～2009 年..................................... 65. 表 3-9. 日本首相對外交援助方針的發言─2008～2009 年..................................... 67. 表 4-1. 中日四個雙邊關係文件.................................................................................. 77. ‧. 表 3-6. er. io. sit. y. Nat. 表 4-2 日本對中國 ODA 淨額的演變─1979～2009 年 .......................................... 83. n. al. Ch. i Un. v. 表 4-3. 日本占全世界對中國經濟援助總額的比例.................................................. 84. 表 4-4. 日本對中國 ODA 的結構─1979～2009 年 .................................................. 85. 表 4-5. 日本提供給中國具代表性的四次日圓貸款.................................................. 89. 表 5-1. 日本佔中國接受雙邊援助的比例與排名─1992～2008 年......................... 94. 表 5-2. 日本援助建設及推動中日友好醫院計畫的軌跡─1980～2006 年............. 96. 表 5-3. 日中貿易的變化─1972～2010 年................................................................. 97. 表 5-4. 中國接受外國直接投資與貸款比例的變化─1979～2009 年................... 103. 表 5-5. 日本對中國投資的演變─1987～2010 年................................................... 104. 表 5-6. 日本對中國 ODA 的情形─1989～2009 年 ................................................ 105. 表 5-7. 日本援助對中國名目 GDP 的效果試算─1982～1999 年..........................110. engchi. ix.

(12) 圖次圖 2-1. 四大援助國的 ODA 實績的變化（以支出淨額計）─2001～2010 年 ...... 30. 圖 2-2. 主要援助國 ODA 對 GNI 比率的比較─2001～2010 年 ............................. 32. 圖 3-1. 日本實施 ODA 的體制結構 ........................................................................... 48. 圖 3-2 ODA 政策形成及實施流程圖 ........................................................................ 50 圖 3-3. 日本雙邊援助地區別支出總額比重的變化─1970～2009 年..................... 59. 圖 3-4. 日本的政府開發援助型態別的比重.............................................................. 65. 圖 3-5. 日本的政府開發援助歷年預算情形─1978～2010 年................................. 67. 圖 4-1. 日本對中國 ODA 總額變化情形─1979～2009 年 ...................................... 82. 圖 4-2. 日本與中國的經濟成長趨勢圖─1981～2010 年......................................... 86. 圖 5-2. 日本從中國進口比例的變化─1980～2010 年........................................... 100. 學. 圖 5-3. 政治大日本對中國出口比例的變化─1980～2010 年............................................. 98 立日本對中國貿易的變化─1980～2010 年..................................................... 98. ‧ 國. 圖 5-1. 日圓貸款對中國財政與基本建設投資的比率─1980～2000 年............... 108. 圖 5-5. 日本對中國日圓貸款的分配─1980～2007 年............................................111. ‧. 圖 5-4. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. x. i Un. v.

(13) 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 日本從 1979 年開始對中國大陸實施官方開發援助（Official Development Assistance, ODA）至今長達 30 餘年，1 金額累計也達 209.77 億美元（1979~2009 年），到底日本對中國的援助，對中國的經濟發展的影響如何？又或日本是否藉由對中國的援助達到為本國產業找出路的方法嗎？這也是兩國人民對此一直有爭議的地方。. 政治大. 剛開始日本對中國援助是促進日中間的經濟貿易關係，暨支援中國改革開放. 立. 政策為主要的目的，也就是本研究的最主要想要探討的主題。除此之外，日本也. ‧ 國. 學. 希望藉由對中國的援助來促進兩國人民的情感交流，減少彼此的距離。但是有沒. ‧. 有達成呢？是一個相當大的疑問，2000 年中葉開始大陸反日的運動不斷，日本政府與中國政府有沒有增進兩國的友好關係呢？也是令人存疑的。因此，本論文希. y. Nat. io. sit. 望能找出這些問題的解答。. n. al. er. 開發中國家或未開發國家在經濟發展初期常因政府建設資金缺乏、人才短缺. Ch. i Un. v. 等因素而難以發展該國之經濟。儘管日本 ODA 對援助國的經濟發展在定量之效. engchi. 果方面較難掌握，但可以確定的是，日本自 1970 年代起，透過派遣專家、接受研修生、提供公費留學日本等方式，對中國人才培育方面扮演極大的角色，在經濟社會建設方面之貢獻頗大。而且，日本對中國 30 餘年來的 ODA，一直被視為中日友好的重要象徵，在進入 21 世紀之後漸漸邁入歷史的時刻。2 在這樣的轉變過程中，究竟日本的政府開發援助對中國的經濟發展產生了什麼樣的作用與影響？ 1. Official Development Assistance 原意為「官方開發援助」，但因日本的政策、白書皆以「政府開發援助」來表示，且國內外學術研究的文獻也多使用「政府開發援助」一詞，所以本文統一使用「政府開發援助」。本文除了章節及大標題用「政府開發援助」外，以下以 ODA 簡稱之。. 2. 日本對中開發援助中的日圓貸款部分，已於 2008 年結束此項目的援助，其他的無償援助與技術合作、人才培育等，則持續進行中。. 1.

(14) 本論文希望能夠透過廣泛的收集國內外相關資料，來進行以下研究： 1. 政府開發援助的意義、歷史背景與援助的歷程。 2. 探討日本對中國 ODA 的情況變化，並探討 ODA 是否有強化日本對中國投資及促進對日中貿易的發展的效果。 3. 日本對中國長年以來透過 ODA 用於重要建設為該國經濟帶來福祉之實例，藉以分析日本對中國的政府開發援助是否真的對中國經濟發展產生貢獻與影響。. 治政研究內容大. 第二節. 立. 本論文主要研究內容如下:. ‧ 國. 學. 1. 介紹國際援助理論。首先由政府開發援助的定義與分類來進行說明，接著從開發援助委員會（Development Assistance Committee, DAC）中，英、美等主要. ‧. 國家 ODA 的型態、贈與成分(Grant Element, GE)、ODA 金額對國家總所得（Gross. y. sit. n. al. er. io. 的異同之處。. Nat. National Income, GNI）的比率、支援的地區及領域，比較各主要援助國施行 ODA. i Un. v. 2. 闡述日本政府開發援助政策。包括日本 50 多年來 ODA 的型態、實施機構. Ch. engchi. 與發展經過，並分析日本 ODA 的意義與成果。日本的 ODA 始自 1954 年加盟可倫坡計畫以來迄今經歷 50 餘年，3 其發展階段可區分成體制整備期（1954～1976 年）、擴充計畫期（1977～1991 年）、充實政策與理念期（1992～2002 年）、因應新時代期（2003 年以後）等四個時期，4 其歷史的演變及各期的特色等均為本研究的重心。. 3. 可倫坡計畫全名為南亞及東南亞合作經濟發展可倫坡計畫（Colombo Plan for Co-operative Economic and Social Development in Asia and the Pacific, Colombo Plan），係 1950 年 5 月大英國協在可倫坡召開外長會議，決議設置計畫協議委員會，其成立宗旨在援助亞洲開發中國家社會經濟發展的國際組織。. 4. 根據日本外交部網頁，經濟合作局，（2004），《日本政府開發援助（ODA）白書》內容摘錄。. 2.

(15) 3. 探討在日中關係中日本對中國的 ODA 占何種的地位與角色。日本的對中國 ODA 一向被視為日本重要的外交手段，在政治、經濟、文化方面，日中之間都有廣泛的合作與交流，構築了兩國各層次人員的往來，使兩國間相互理解及相互信賴達到相當的效果。日本對中國政府開發援助遂成為強化日中關係的主要支柱之一。此一部分便是希望闡述日本對中國的 ODA 政策產生何種具體的政策。 4. 日本 ODA 對中國經濟發展影響的評估。即日本對中國之 ODA 是否具體地對中國的經濟發展產生實質的影響？此一部分，擬透過日、中相關政府公布正式資料，以及其他研究的相關資料及調查文獻分析，透過實際的數據來呈現日本對中國 ODA 的實際狀況，並嘗試分析產生的效果。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i Un. v.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i Un. v.

(17) 第二章對外援助的定義與理念二次世界大戰結束後，帝國主義與社會主義兩大陣營開始處於冷戰的局面，兩大陣營的國家對內除了加強自己國內的軍事力量，對外還致力於推動對外援助的活動，以鞏固其勢力範圍。儘管第二次世界大戰之後，大多數開發中國家能夠從殖民地與半殖民的桎梏中解放出來，但是經濟上卻仍然處於貧困與落後的狀態，尤其是人口增加過快和經濟發展緩慢是開發中國家面臨的兩大難題。先進國家此時所提供的援助，對這些先進國而言既可以加強與受援國的政治經濟關係，又可以帶動本國商品的出口，乃是一舉兩得的好方法。對受援國來說，經由外國. 政治大. 的援助，則可以解決在經濟發展中所欠缺的資金。. 立. 本章將探討對外援助的基本內涵、政府開發援助的定義、分類、並說明主要. ‧ 國. 學. 先進國家 ODA 的型態、發展，並比較各主要援助國施行 ODA 的異同之處。. ‧. 政府開發援助的定義與分類. sit. y. Nat. 第一節. n. al. er. io. 政府開發援助的意義是如何界定與分類的，本節敘述政府開發援助定義的三. v. 要件，以及政府開發援助的分類：分為雙邊援助與多邊援助。本論文主要探討日. Ch. engchi. i Un. 本對中國的政府開發援助，也就是針對此類的雙邊援助為主要研究的主題，至於對多邊援助方面，則僅在此章概要介紹多邊援助的主要國際機關。. 一、政府開發援助的定義根據經濟合作暨發展組織（ Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）中的開發援助委員會（DAC）所規定。1 由先進國家流入開發中國家的資金，必須滿足三個條件，才能被認定為政府開發援助（ODA）。 1. 依據經濟合作暨發展組織（OECD）對 ODA 所下之定義係指政府為執行促進開發中國家的經濟發展與社會福祉為宗旨之任務而產生的政府財務流量（flows of official finance），同時這些援助的利息必須屬於減讓（concession）性質，包括在固定貼現率 10%水準下最少 25%的贈與成分。. 5.

(18) 此三條件為：(1) official（官方）－由政府或經濟援助實施的機關來提供資金；(2) development (開發)－以促進開發中國家的經濟發展和提高福利水準為目的而提供的援助；以及(3) assistance (援助)－提供援助資金的贈與成分（GE）需超過 25% 以上。2 岡山健（2008）也指出，「ODA 是反映援助國的政治意圖與外交目的的外交手段，針對受援國的經濟發展及提高福利的目標，所提供的贈與性高的開發援助」，也就是 ODA 是政治性的外交手段為基礎的經濟方面的援助。由受援國的立場來看，ODA 是為了本國的經濟開發、提高人民福利的目的，由外國政府提供贈與性高的開發援助。而另一方面，由援助國的立場來看，ODA 是使用自己國家人民的稅金、儲蓄來實施的政策行為，不僅是慈善、布施的資金. 治政大或技術的提供，其中有隱含援助國本身的政策意圖與外交目的而採取的外交手立學. ‧ 國. 段。也就是說，ODA 擁有政治與經濟兩面性的。由一方面來看是這樣，但從另一方面來看，則可能有 180 度全然不同的觀點。. ‧. 二、ODA 的分類. y. Nat. io. sit. 援助國對受援國所提供的 ODA，可分為雙邊援助（bilateral assistance）與多. n. al. er. 邊援助（multilateral assistance）兩類；而雙邊援助又可以再分為無償資金援助. Ch. i Un. v. （nonreimbursable assistance）、技術援助（technical assistance）、及有償資金援助. engchi. （reimbursable assistance）三種援助方式。 (一) 雙邊援助. 雙邊援助是指援助國直接對特定開發中國家進行援助，援助國與受援國的關係建立在兩國間的直接互動上，雙方的接觸比較密切，雙邊援助依方式，又分為以下三種： 1. 無償資金援助，此乃是結合各項合作計畫人力及資源，無償贈予受援國糧食、設備器材、民生必需品等資金或實物的贈予，受援國所獲得援助的資金、物. 2. 指以貸款期限及利率之條件所估算之贈與指需達 25%以上之貸款案件方屬於 ODA。. 6.

(19) 品等等也不需負償還的責任。其中以醫療、民生用水、農村開發、交通運輸等基礎民生必須的建設、醫療器材、教育訓練器具等為最多。 2. 技術援助，此乃提供開發中國家所需的各種不同的技術。援助國對受援國提供「傳授技術」、「管理知識」和「培養人才」為主要內容的援助。大致體現在以下幾個型態：(1)提供受援助國的技術人員，行政官僚等的「技術研修」；(2)派遣專門技術人員至受援國提供技術、知識方面的傳授；(3)對都市、農業、運輸等各種開發計畫的建立，提供開發調查的支援；及(4)以人才培育的方式提供留學機會，以利受援國的人才到援助國接受特定領域的學習機會。 3. 有償資金援助（日本稱為日圓貸款 Japanese loans），此乃援助國提供給受援. 治政大國需要償還的資金援助，以長期、低利的方式進行。開發中國家利用這些援助款立來彌補其在經濟發展初期時政府建設所欠缺的資金。. ‧ 國. 學. (二) 多邊援助. ‧. 多邊援助意指援助國提供資金到國際援助機構，再經由國際援助實施機構間. sit. y. Nat. 接對開發中國家實施援助項目。國際開發援助機構的主要功能是專門向開發中國. io. al. er. 家提供開發援助的各類國際組織和各國政府或各地區的有關機構。主要的國際開. n. 發援助機構分為聯合國體系的援助機構、國際金融機構、及區域性援助機構。詳言之：. Ch. engchi. i Un. v. 1. 聯合國體系的援助機構，是一個非常龐大而又複雜的體系，擁有 30 多個組織和機構。這些組織和機構在世界各國或地區設有眾多的辦事機構或代表處。目前，直屬聯合國發展系統的主要組織和機構有：(1)經濟及社會理事會（含 5 個區域委員會），(2)開發計畫署，(3)人口活動基金會，(4)兒童基金會，(5)技術合作促進發展部，(6)貿易與發展會議，(7)環境規劃署，及(8)糧食計畫署等等。聯合國發展體系還包括 16 個專門機構，它們是由各國政府通過簽訂協定成立的國際專業組織，如國際勞工組織、聯合國教科文組織、聯合國糧農組織、世界衛生組織、國際貨幣基金組織、世界銀行集團、世界知識產權組織、國際海事. 7.

(20) 組織、國際電信聯盟等，它們根據自己的專業範圍，承擔執行聯合國發展體系相應部門的開發援助項目。這些組織本身具有自己的預算和各種部門，是獨立的國際組織，但由於它們通過聯合國經濟及社會理事會的協調與聯合國發展體系進行合作，並以執行機構的身份參加聯合國的開發援助活動，因此稱為聯合國體系的援助機構。3 2. 國際金融機構，主要是世界銀行集團（Word Bank Group, WBG），成立於 1944 年，總部設在美國華盛頓特區，世界銀行在全球設有 100 多個代表處。世界銀行的主要業務是對開發中國家政府或由政府擔保的私人企業提供低息貸款、無息貸款和無償援助，用於包括教育、衛生、公共管理、基礎建設、金融與私營部. 治政大門發展、農業以及環境和自然資源管理投資等等多重工作。世界銀行集團由 5個立. 機構組成，分別是國際復興開發銀行（ International Bank for Recovery and. ‧ 國. 學. Development, IBRD ）、國際開發協會（ International Development Association,. ‧. IDA）、國際金融公司（International Finance Corporation，IFC）、多邊投資擔保機. sit. y. Nat. 構（Multilateral Investment Guarantee Agency, MIGA）、及國際投資爭端解決中心. io. er. （International Center for Settlement of Investment Disputes, ICSID)，前 3 個機構的業務有提供開發援助，其中 IBRD 與 IDA 被合稱為「世界銀行」。由於 MIGA 與. al. n. iv n C ICSID 屬國際投資相關的仲裁機構，本研究僅就及 IFC 這 3 個援助機 U h e n g c h iIBRD、IDE 構進行說明。 (1) 國際復興開發銀行（IBRD）於 1944 年成立，目標是減少貧困，對中等收入國家（每人每日平均收入不到 2 美元的國家）提供援助， 4 並以幫助信譽良好的貧困國家，提高生活水準為它們的共同目標。設立. 3. 聯合國成立於 1945 年 10 月 24 日，當時共有 51 個會員國，我國 (中華民國) 為創始會員國並且是安全理事會 5 個常任理事國之一。在 1971 年 10 月 25 日聯合國 26 屆大會，阿爾巴尼亞等 23 國，提出「恢復中華人民共和國在聯合國之合法權利案」通過，致使我國主動退出聯合國。聯合國現成現有 192 個會員國，網址為 http://www.un.org。. 4. 根據世界銀行集團的網址：http://www.worldbank.org/ 內 Home > Projects > Middle-Income Countries (MICs)，內之說明。. 8.

(21) 之初的的使命是幫助在第二次世界大戰中，被破壞國家的重建，至 2011 年止共有 187 個會員國。 (2) 國際開發協會（IDA）是世界銀行為幫助和促進低度開發國家（leastdeveloped country, LDC）的發展而設立的銀行服務機構。國際開發協會成立於 1960 年 9 月 24 日，其主要任務是資助國家克服窮困、提高生活水準，聯合向開發中國家提供低息貸款、無息信貸和贈款。至 2011 年已向世界低度開發國家（79 國）提供長期免息貸款，其中有 39 個國家在非洲。創設以來 IDA 的融資與贈與合計達 2,220 億美元，約有 50%的受援助國是非洲的國家。. 治政大 (3) 國際金融公司（IFC）也是世界銀行集團的成員之一，總部位於美國立. 華盛頓的多邊國際金融機構，成立於 1956 年，2011 年止共有 182 個. ‧ 國. 學. 會員國，申請加入國際金融公司必須符合三個條件(i)是世界銀行的成. ‧. 員，(ii)必須簽署國際金融公司的協定，及(iii)將此協定的接受書提交. sit. y. Nat. 世界銀行集團秘書處。. io. er. IFC 是全球性投資機構和諮詢機構，成立的宗旨為促進開發中國家的. al. 私部門投資，以達到減少貧窮及改善人民生活的目標，同時協助開發. n. iv n C 中國家的私人企業到國際金融市場取得融資，並為企業與政府提供建 hengchi U 議與技術協助。IFC 資金來源由會員國提供，目前的資本額約為 24.5 億美元。 3. 區域性援助機構區域性援助機構主要指經濟集團或政府間組織中從事有關開發援助活動的機構。目前，這種區域性的組織很多，其中影響比較大的有經濟合作暨發展組織（OECD）、歐洲聯盟（European Union, EU）、石油輸出國組織（Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC）、亞洲開發銀行（Asian Development Bank, ADB）等。. 9.

(22) (1) 經濟合作暨發展組織（OECD），成立於 1961 年，至今（2011）年，共有 34 個會員國，十分重視對內和對外經濟援助和發展問題，成立了開發援助委員會（DAC）。1961 年，經濟合作暨發展組織通過了《關於共同努力援助的決議》提出了從事開發援助國家應遵循的 4 項原則：(i)擴大對開發中國家的援助並努力提高援助的效果，(ii)進行切實而持續的經濟援助，促進開發中國家的經濟發展，(iii)為減輕開發中國家的債務負擔，要擴大中長期低息貸款的比例，及(iv)開發援助委員會應經常審查成員國的援助效果。 (2) 歐洲聯盟（EU），簡稱歐盟，成立於 1993 年 11 月 1 日。歐盟的歷史. 治政大可追溯至 1951 年，由法國、德國、義大利、荷蘭、比利時及盧森堡 6 立. 國簽訂巴黎條約（Treaty of Paris），設立歐洲煤鋼共同體（European. ‧ 國. 學. Coal and Steel Community, ECSC）。接著於 1957 年在羅馬簽署歐洲. ‧. 經濟共同體（European Economic Community, EEC）和歐洲原子能共. sit. y. Nat. 同體條約（European Atomic Energy Community, Euratom）；1967 年. io. er. 上述 6 國簽署合併條約（Merger Treaty），將歐洲煤鋼共同體、歐洲. al. 經濟共同體及歐洲原子能共同體各自的部長理事會和執行委員會合. n. iv n C 而為一，成為歐洲共同體；再經過幾次擴大，於 hengchi U. 1992 年簽訂馬斯垂. 克條約（Maastricht Treaty），歐洲單一市場形成。1993 年馬斯垂克條約生效，歐盟正式成立。歐盟結合歐洲共同體和其他的協定，在外交政策、安全防禦、司法、內政事務及經濟上加強彼此的合作關係；理事會決議將歐洲貨幣機構（即歐洲中央銀行的前身），設立在德國的法蘭克福，為能在 20 世紀末完成歐洲單一貨幣的目標。2002 年單一貨幣歐元（euro）正式發行通用。至 2011 年 7 月止，歐盟共有 27 個成員國，歐元區則只有 17 個成員國。 (3) 石油輸出國組織（OPEC），建立於 1960 年 9 月是石油生產國與出口. 10.

(23) 國聯合的組織。該組織為反對國際石油壟斷資本的控制，協調開發中國家的一些石油生產國之間的石油政策，是南南合作的典範。5 OPEC 通過雙邊合作和多邊合作安排，向開發中國家提供特別信貸、貸款、捐款等援助。1975 年 3 月成立阿拉伯非洲經濟開發銀行。1976 年建立石油輸出國組織特別基金（現更名為國際發展基金），主要向開發中國家提供經濟援助。 (4) 亞洲開發銀行（ADB），根據聯合國亞洲及太平洋經濟委員會的提議，於 1966 年 11 月在日本召開的亞洲開發銀行第一屆董事會上正式成立。總部設在菲律賓首都馬尼拉，有 67 個成員（2011 年 7 月查詢），. 治政大其中亞洲太平洋地區有 48 個，19 個會員是亞洲地區以外。主要有：立日本、中國、印度、菲律賓、美國、法國、新加坡、孟加拉、巴基斯. ‧ 國. 學. 坦、印尼、斯里蘭卡等國家和地區。主要業務是對其成員提供貸款和. ‧. 技術援助。除了提供貸款外，亞銀還在各個階段上提供技術援助專. sit. y. Nat. 案。技術援助的形式主要是技術培訓、技術諮詢、重要問題研究和技. io. 任。. er. 術服務等，主要資金來源是日本，歷任總裁都是由日本財政部高官擔. al. n. iv n C 以上所介紹的多邊援助重要國際機關的中英文名稱及英文縮寫整理如表 2-1。 hengchi U 第二節. 各國對外援助動機與理論. 一般來說，一國之政府在提供經濟開發援助予他國時，主要基於促進當地經濟發展、人道主義、促進貿易、政治等動機。然而從歷史的實例來看，多數援助國的動機常屬多層面的，且常因國際環境的變遷、受援對象國的不同而有差異，也就是可能同時包含上述兩種以上的動機。世界各援助國的專家學者相繼提出種 5 南南合作是指，因世界上的開發中國家絕大部分都處於南半球和北半球的南部分。從 1960 年代開始，這些國家之間為擺脫已開發國家的控制，發展民族經濟，展開經濟合作，即稱為南南合作。例如，中國與拉丁美洲的合作等。. 11.

(24) 種的理念、動機、目的等各種理論，這些援助理論大致可歸納為戰略援助理論、開發援助理論、人道主義關懷論、及南北共存援助理論。. 表 2-1 重要國際開發援助機構中文名稱. 英文名稱 UN Economic and Social Council United Nations Development Programme. 聯合國經濟及社會理事會聯合國開發計畫署聯合國體系的援助機構. 英文縮寫 ECOSOC UNDP. 聯合國人口基金（1987）；（舊稱聯合國人口活動基金會，1969）. United Nations Population Fund. UNFPA. 聯合國兒童基金會(舊稱聯合國國際兒童緊急救援基金會). United Nations International Children's Emergency Fund. UNICEF. 聯合國開發計劃署技術合作促進發展部；聯合國貿易暨發展委員會. 立. 政治大. 聯合國世界糧食計畫署世界銀行集團. 區域性援助機構. 經濟合作與發展組織. 國際復興開發銀行（通稱世界銀行）. 亞洲開發銀行. y. n. 石油輸出國組織. sit. io. 歐洲聯盟. al. Ch. UNDTCD UNCTAD UNEP WFP WBG IBRD IDA. International Finance Corporation. IFC. Organization for Economic Cooperation and Development. OECD. European Union. EU. er. 國際金融公司. Nat. 國際開發協會. Word Bank Group International Bank for Recovery and Development International Development Association. ‧. ‧ 國. 學. 聯合國環境規劃署. 國際金融機構. UNDTCD United Nations Department of Technical Cooperation for Development United Nations Conference on Trade and Development United Nations Environment Programme World Food Programme. i Un. v. e nOrganization g c h i of the Petroleum. OPEC. Asian Development Bank. ADB. Exporting Countries. 資料來源：李明峻譯（2004）；維基百科，網址：http://www.wikipedia.org/ 。. 一、戰略援助理論戰略援助理論是以維護援助國的自身安全利益為目的所採取的援助。這一類型的援助從特定的外交戰略、意識形態出發，直接把援助與軍事、政治目的和條件掛鉤。此理論最早由美國所信奉與推崇，主張對開發中國家提供經濟援助，不僅有助於受援國的經濟與社會發展，同時也有利於美國的安全保障。為抑止開發. 12.

(25) 中國家共產化的傾向，以援助來幫助這些國家消除貧窮，防止戰爭爆發，而引發美蘇兩大陣營的對抗。可見戰略援助的理念是冷戰下的產物，是美國為遏止蘇聯陣營的外交手段。根據 Klaus, Knorr 的研究分析，在短期內透援助，可期待得到的政治、軍事方面的利益有六，分別為：(1)作為對抗各國以及施展其政治影響力的手段，也容易獲得、維持軍事同盟國或分裂敵對國家的同盟關係；(2)維持受援助國家關係； (3)對有政治、軍事上價值的政府所遭受的經濟的、國內外壓力給予支援；(4)改善、維持援助提供國的軍事安全保障；(5)可顯示其對世界上的貧困國家的關心，可提昇援助提供國的形象；及(6)向受援助國家示意其和第三國家的政治的明確態度. 治政大（K. Klaus，1975）。簡言之，作為政策手段的援助，其功能為：(1)確立政治、外立交的存在；(2)獲得援助國的友好、資助；及(3)建立行使國際秩序時的影響力。. ‧ 國. 學. 戰略援助理論的基本概念，就是以援助為手段來影響受援國的政治、經濟發. ‧. 展進程，或促其變化。為了此目的，各援助國不只採取提供或增加援助的方式，. sit. y. Nat. 且以凍結、削減、甚至停止援助等為制裁的手段。這種種的方法，往往反而會使. io. er. 受援國產生負面的作用，例如損害受援國人民的生活、干涉受援國的政治、導致. al. 兩國關係緊張等等。因此，這樣的制裁手段的援助，在國際上不斷受到批判和抵. n. iv n C 制。加上冷戰結束後，和平與發展成為時代的主題，此理論不符合現今世界發展 hengchi U 潮流，在世界援助體系中，逐漸的衰退，不再成為主流。. 二、開發援助理論開發援助理論從短期目標來看，以擴大出口、確保資源供應等對外經濟利益為目的，把援助與本國的經濟利益直接掛鉤；從中長期目標來看，以獲取更長遠的對外經濟利益為目的，注重以經濟援助來促進開發中國家的經濟發展。開發援助理論從經濟學的角度來研究援助國和受援國的共同利益，先進國家可以通過向開發中國家提供援助來達到自身的經濟目的。具體來說，援助國通過幫助開發中國家發展經濟，可從受援國得到以下的效果（金熙德，2000）： 13.

(26) 1. 直接擴大出口市場。也就是通過提供援助資金，擴大受援國的進口能力，使之從援助國進口更多的資材或成套設備，“束縛性＂資金堪稱這種援助的典型。 2. 間接擴大出口市場。通過援助促進受援國的經濟發展，增大購買援助國商品的能力，以此間接擴大援助國的出口市場。 3. 確保能源的來源。通過提供援助而與受援國保持緊密的經濟關係，以此保證從受援國得到穩定的資源供應。 4. 維持有利的經濟關係。通過提供援助而與受援國建立友好關係，來保持相對有利的貿易與投資關係。根據開發援助委員會（DAC）的各會員國的援助情況分析，可以看出英、法. 治政大等原宗主國對原殖民地的援助及日、德對開發中國家的援助，都以這種理論作為立其主要的依據，也就是把援助當成了促進本國進出口貿易的手段。隨著先進國家. ‧ 國. 學. 出現勞動力不足、資源及能源短缺、公害泛濫等經濟條件的變化，這些國家在對. ‧. 外援助中所追求的經濟利益重點逐漸發生了轉移，原來是以開拓海外市場、擴大. sit. y. Nat. 進出口貿易為中心，近年來則越來越重視對海外直接投資的程度。. io. er. 儘管在經濟援助與經濟發展間是否有正面的關聯性上仍有爭議，但多數國內. al. 外學者專家認為，對經濟發展初期或因戰爭導致經濟嚴重受損，亟需重建的國家. n. iv n C 來說，如果無外來資金方面等經濟援助，受援國的經濟成長可能極緩慢，甚至不 hengchi U. 易實現。例如第二次世界大戰結束後的馬歇爾計畫帶給西歐實現快速復甦。6 當時歐洲經濟瀕臨崩潰，糧食和燃料等物資極度缺乏，而其需要的進口量遠遠超過它的支付能力。如果沒有大量的額外援助，就會面臨非常嚴重的經濟、社會和政治的危機。美國國務卿馬歇爾呼籲歐洲國家共同制訂經濟復興計劃，美國則用其生產過剩的物資援助歐洲國家。1947 年 7 月～9 月，英國、法國、意大利、奧地利、比利時、荷蘭、盧森堡、瑞士、丹麥、挪威、瑞典、葡萄牙、希班牙、土耳 6. 馬歇爾計劃，正式名稱為歐洲復興計劃（European Recovery Program）是第二次世界大戰後美國援助歐洲的計劃。1947 年 6 月 5 日，美國國務卿 G. C. Marshall 在哈佛大學發表演說首先提出援助歐洲經濟復興的方案，故名馬歇爾計劃。. 14.

(27) 其、愛爾蘭、冰島等 16 國的代表在巴黎開會，決定接受馬歇爾計劃，建立了歐洲經濟合作委員會，提出需求請美國在 4 年內提供援助和貸款 224 億美元的總報告。 1948 年 4 月，德國西部占領區和的里雅斯特自由區（Free Territory of Trieste）也宣布接受 1948 年 4 月 3 日美國國會通過的「對外援助法案」（Foreign Assistance Act），馬歇爾計劃正式執行。計劃原定期限 5 年（1948～1952 年），1951 年底，美國宣布提前結束，代之以「共同安全法」（Mutual Security Acts）。美國對歐洲撥款共達 131.5 億美元，其中贈與占 88%，其餘為貸款。第二次世界大戰結束後，美國對日本、台灣、南韓的援助等，都達到經濟援助協助經濟發展的重要目的（Jacoby，1966）。特別是先進國家更是被認為應儘可能的去協助開發中或未開發. 學. ‧ 國. 治政大國家的經濟發展，以善盡世界公民的責任。立三、人道主義援助理論. 人道主義援助單純基於幫助受援國的國民免於疾苦，沒有考量援助國自身的. ‧. 經濟或政治上的目的。基本理念是從道義的觀點出發，在給予對外援助時，主張. y. Nat. io. sit. 以不求回報的贈予方式援助貧窮落後國家，反對援助國利用外援謀求政治或經濟. n. al. er. 上的利益，也就是在幫助他國改善經濟與社會條件這個較純粹的援助動機之下，. Ch. i Un. v. 不以特定的對外利益為直接目的，不在援助上附加任何政治或經濟條件的做法。. engchi. 人道主義援助理論就是先進國家與開發中國家在收入、生活水準的差距不斷拉大的情形下，加上因交通、通訊、網路的日益發達，國際社會日益強烈意識到富裕國家與貧困國家之間的反差。人道主義國際援助包含三項原則：(1)將消減全球的貧困和促進第三世界的社會和經濟發展看作是本國的義務；(2)堅信一個更加平等的世界最符合西方工業國家的利益；及(3)履行這些國際義務與保持民族經濟和社會福利政策的社會責任是相符合的。但是，如果將自由主義者的對外援助主張理解為純粹的經濟利他主義或經濟互利行為，也是不準確的。自由主義理論認為援助的最終目的是建立一個民主和公正的國際社會，要求在對外援助中輸出價值觀念，將援助與自由、民主、人權等問題相結合。 15.

(28) 自由主義理論者相信：對外援助能促進援助國和受援國之間合作，增進國際社會的和平與繁榮。聯合國 1969 年的《皮爾遜報告》（Pearson Report）指出，7 已開發國家應該將官方援助增長到國家總所得（GNI）的 0.7%，8 對外援助應該是有意義、有用和使雙方受益的，有利於增進夥伴關係、加深相互瞭解和促進政府的合作。. 四、南北共存援助理論南北問題（north-south problem）是指工業先進國家與開發中國家之間的經濟對立問題，或是工業先進國家如何援助開發中國家的問題。因工業先進國家均處. 政治大. 於北半球，而經濟發展落後的開發中國家則多在南半球，兩者之間所發生的經濟. 立. 對立問題，便稱為南北問題。先進國家為消除南北經濟對立，乃透過各種經濟合. ‧ 國. 學. 作，積極協助開發中國家發展經濟，提高其生活水準，以減輕南北對立的問題。南北共存的理念也稱國際協調理念或相互依賴理念。世界銀行以聯合國的理. ‧. 念為基礎，促進開發中國家經濟起飛為目標，把重點放在支援開發中國家，致力. y. Nat. io. sit. 於不斷提高最低生活標準，滿足基本生活需求為目的。援助不僅可以成為疏解能. n. al. er. 源資源的開發與貿易問題的方法，而且最終希望可以促進南北雙方的經濟發展，. Ch. i Un. 所以是有利於先進國家與開發中國家共同的利益。. engchi. v. 先進國家了解需要解決南北經濟差距問題的重要性，聯合國也主張促進先進國家與開發中國家之間的收入重分配，此理論與人道義援助理論相一致，但兩者的出發點與解決方式不同。人道主義是從道義與慈善的觀點出發，強調必須實行收入重分配；南北共存理論則是強調積極推動南北間的收入重分配，以符合南北雙方的共同利益。以上四種理論，前三種比較屬於雙邊援助的類型，第四種南北共存理論則比 7. 加拿大總理 L. B. Pearson 於 1969 年向世銀大會提出《對開發的合作夥伴關係》報告（Report of the Commission on International Development, Partnership for Development），簡稱「皮爾遜報告」。. 8. 歐洲的瑞典、荷蘭、挪威、丹麥、盧森堡等五國 ODA 與 GNI 的比率來看，基本上都高於國際目標的 0.7%，其他援助大國如日本、美國、德國等都遠低於 0.7%，. 16.

(29) 較屬於多邊援助。所以從特徵來看，先進國家的雙邊援助基本可以分為三個類型，每個援助國或多或少兼有這三個類型，大致可歸類如表 2-2。表 2-2 國際援助類型比較類型戰略援助型. 代表國家美國. 內涵戰略目標是以特定外交戰略、意識型態為考慮。援助與軍事、政治目的掛鈎的做法。. 開發援助型. 日本. 擴大出口、確保資源供應等中短期對外經濟利益為目的，把援助與本國經濟利益相掛鈎。注重以援助. 政治大. 促進開發中國家經濟開發，其更長遠的目標是本國. 北歐各國. 學. 人道主義是在各國的援助中都占有或多或少的比. ‧. 例。北歐各國則占有絕大部分的比例。在較純粹的援助動機下，幫助受援國改善經濟與社會條件，以. y. Nat. io. sit. 不特定的對外利益為直接目的，不在援助上附加自. n. al. 身的政治、經濟條件的做法。. er. 人道主義援助型. ‧ 國. 立的對外經濟利益。. 資料來源：草野厚（2005）。. Ch. engchi. i Un. v. 各國的對外援助特性也並非一成不變，而是依據國內、國際環境的變化，也發生程度不一的轉變。日本的援助理論與歐美各國不太一樣，美國的援助是以安全保障及戰略為考量對中東許多國家來進行軍事援助，一旦這些受援國家發生政變，即自動立刻停止援助；英、法兩國的援助則比較是由以前殖民從屬的關係上來考量；日本的援助理念主要著眼於經濟發展、人道立場的考量及各國相互依存的關係。. 17.

(30) 五、對外援助的歷史各國援助的歷史可以追溯到 1945 年二次大戰結束時。最成功的例子可能是第二次世界大戰後美國對歐洲的馬歇爾計畫，美國通過大量的經濟援助幫助戰後的歐洲經濟快速復甦並崛起。從 1950～1960 年代開始，國際貨幣基金組織（Internaitonal Monetary Fund, IMF）和世界銀行集團（WBG）開始對非洲進行援助。原先，只是簡單地向非洲提供低息貸款；接著轉向非洲貧困人口提高教育和提高醫療水準；進而幫助非洲培養人才，建立西式的民主政治體系；最後，健全法制體系。可以說，援助之路也在不斷地從過去的失敗中吸取經驗教訓，然而成效甚微。. 立. 政治大. 根據日本國際合作機構（Japan International Cooperation Agency，JICA）的研. ‧ 國. 學. 究（2003），將 1950～2000 年間的對外開發援助分為 4 個時期，重點如下： 1. 1950～1960 年代─社會開發以特定階層的福利為主。此時期的開發策略主. ‧. 要是以經濟成長為優先。當時主流的開發經濟理論，是強調以代工業部門為主的. y. Nat. io. sit. 經濟成長，並主張其成果會滲透到社會全體。. n. al. er. 2. 1970 年代─追求基本人權需求（basic human needs，BHN）」。第 2 次聯合. Ch. i Un. v. 國開發的 10 年將「改善社會體質與結構」與「經濟成長」並列為目標，提出重視. engchi. 教育、保健醫療及營養、安全用水、居住等基本人權需求的途徑。 3. 1980 年代─以「永續發展」為目標。至 1970 年代為止，國家主導型的開發策略，確實為開發中國家帶來較高的經濟成長，同時也配合 BHN 的措施擴大社會服務。但是，以國家主導的計畫式經濟來進行大規模投資，並一直依賴包括援助在內的外國資金，基本上不能稱之為永續發展。1970 後期與 1980 前期的兩次石油危機及其後全球經濟蕭條為轉折，絕大多數開發中國家的經濟陷入危機。在此之後，國際開發的焦點便轉為安定混亂中的開發中國家，並急速轉換成由世界銀行集團（WBG）與國際貨幣基金（IMF）主導的結構調整政策。 4. 1990 年代─以消弭貧窮為主要中心課題。1990 年世銀行發表以「貧窮」 18.

(31) 為主要議題的《世界開發報告書》（world development report 1990: poverty）。9 此報告以經濟成長未必與消弭貧窮有關的反省為基礎，提出解決貧窮的兩個策略，強調「經濟開發與社會開發同為解決」貧窮的要素，且兩者間「具有相互補強、整合的作用」（李明峻譯，2004）。 2000 年代之後，則以千禧年開發目標為主要的策略。半世紀以來，已開發國家雖然已經向開發中國家提供了一些援助，但全球化發展的過程中，南北差距反而擴大。目前，全世界 60 億人口中仍有 13 億人處於饑餓和極度貧困，開發中國家普遍陷入了資金不足的困境。另外，冷戰結束後，國際糾紛和國內衝突依然頻繁發生，為防止糾紛和衝突、緊急人道主義援助和鞏固和平等方面的援助需求日. 治政大漸重要。支援開發中國家經濟社會的發展，對確保世界的和平與穩定至關重要，立. 是已開發國家不可推卸的國際責任。根據 OECD 開發援助委員會（DAC）1996. ‧ 國. 學. 年提出的國際開發目標，聯合國於 2000 年 9 月發表了「千禧年宣言」（Millennium. ‧. Declaration），提出了「千禧年開發目標」（Millennium Development Goals, MDGs），. sit. y. Nat. 在消除貧困、教育、保健、性病、環境保護等方面提出了具體目標和實現年。為. io. er. 實現千禧年開發目標，美、英兩國近年來 ODA 數額出現了上升的趨勢。2001 年，美國 ODA 為 114.29 億美元，英國 ODA 為 45.79 億美元，與 1999 年的 91.45 億. al. n. iv n C 美元和 34.01 億美元相比，分別增加了 34.6%。1940 年代～2000 年代的 h e n25.0%和 gchi U 全球對外援助的歷程如表 2-3。. 第三節. 各先進國家對外經濟援助的比較. 開發援助委員會（DAC）是由 1960 年 1 月通過由美國提議的開發援助小組（Development Assistance Group，DAG）開始建立，加盟國有美國、英國、法國、西德、義大利、葡萄牙、加拿大、歐盟。日本也在加入 OECD 前先加入 DAG。 9. 《世界開發報告書》，是世界銀行從 1978 年開始，每年出版，至 2010 年已出了 32 本報告書，由世界銀行董事長，在每本報告出版前 3 年，提出主要議題，再開始研究，之後提出研究結果即為每年的世界開發報告。. 19.

(32) 1961 年 9 月 OECD（經濟合作暨發展組織）成立之後，DAG 改組成為 OECD 之下的委員會，也改名為 DAC。在 OECD 的 30 個加盟國中有 23 國加入 DAC 委員會，加上歐盟共 24 個會員，OECD 會員中未加入 DAC 的冰島、土耳其、墨西哥、捷克、斯洛伐克、匈牙利、波蘭等七國及世界銀行、國際貨幣基金、聯合國開發計畫署等機構都任觀察員。以下將從援助體制、援助政策、援助的量、及援助的品質等四方面來研究分析 DAC 主要國家其經濟援助的異同。. 一、援助體制的比較依照國際合作推進協會「主要先進國家的援助實施體制調查」的分類，來區. 政治大. 分援助的類型，大致可分為 3 大類。第一種是外交部門一元化專門管理的類型。. 立. 外交部門將援助作為外交政策的一環，由外交部負全責。透過一元化的決策，可. ‧ 國. 學. 提昇援助的效率，在外交部內部或外交部長之下設置專門的援助機構和部門。通常以英、美國家的「戰略援助」為代表，直接透過外交手段將援助政策與軍事、. ‧. 政治利益相結合。外交部門（美國為國務院）充分掌握援助政策的主導權。. y. Nat. io. sit. 第二種是設置援助專門機構的類型。從援助政策的企劃、立案到實行，都由. n. al. er. 設置的專門機構實施。此種類型的援助以德國、挪威為代表。以德國為例，經濟. Ch. i Un. v. 合作部負責援助政策的企劃、立案，政府在議會中提出有關經濟合作的支出計劃，. engchi. 並接受預算的審議。在各個案件的決定上，有關外交事務由外交部門負責，預算方面由財務省負責，是一個典型的獨立專門援助機構。第三種是各省混合類型，以日本的日圓貸款四省合議制為代表。各省之間所持的立場不同，外務省側重外交，大藏省（現財務省）以國內財政為主，通產省（現經濟產業省）著重日本企業利益，經濟企劃廳的角色功能模糊不清，因此，在援助政策的決定過程中充滿複雜性，必須透過反覆的協調、合作，才能達成一致的共識（草野厚，2010）。以下僅重點對美國、英國及法國的體制做介紹，至於日本的部分將在第三章做詳細的敘述。. 20.

(33) 表 2-3 全球對外援助的歷史. 年代. 開發援助的歷程復興與反共產的時代. 1940 年代. 1945 年 12 月設立國際復興開發銀行、國際貨幣基金。 1947 年 6 月發表馬歇爾計畫（Marshall Plan） 1949 年 1 月美國發表落後地區開發計畫. 10. 新時代的重建與復興 1950 年代 1950 年１月成立可倫坡計畫 1955 年 4 月亞非會議在印尼萬隆召開為解決南北問題的開發援助的時代. 政治大 1960 年 9 月設立國際開發協會 (IDA) 立. 1960 年１月英國 Mr. Sir Oliver Franks 提出「南北問題」的重要性. ‧ 國. 學. 1961 年 9 月美國甘乃迪 (John F. Kennedy) 總統演説「開發的 10 年」 1961 年 10 月 OECD 設立 DAC（創始國有：比利時、加拿大、歐盟、法國、德國、義大利、日本、荷蘭、英國、美國等 10 國） 1963 年. 丹麥加入 DAC. ‧. 挪威加入 DAC. sit. y. Nat. 1962 年. io. 1960 年代 1965 年. 澳地利、瑞典加入 DAC. n. al. er. 1964 年 3 月聯合國貿易發展委員會（UNCTAD）第一次會議. i Un. v. 1966 年 1 月聯合國開發計畫署（UNDP）設立. Ch. engchi. 1966 年 8 月亞洲開發銀行設立（ADB） 1966 年. 澳洲加入 DAC. 1967 年 1 月聯合國開發計畫署（UNDP）成立 1969 年 10 月加拿大總理皮爾遜（L. B. Pearson）向世銀大會提出「對開發的合作夥伴關係」報告，簡稱「皮爾遜報告」（Pearson Report） 1968 年. 10. 瑞士加入 DAC. 美國杜魯門總統在 1949 年提出「對落後國家技術協助四點」（The Four Point Program of Technical Assistance to Underdeveloped Nations）。. 21.

(34) 表 2-3 全球對外援助的歷史（續 1）. 年代. 開發援助的歷程人道支援的時代（Nixon’s New Economic Policy）11 1971 年 8 月美國發表「新經濟政策」. 1970 年代. 1973 年 10 月第一次石油危機 1973 年. 紐西蘭加入 DAC. 1975 年. 芬蘭加入 DAC. 1978 年 8 月世界銀行第一次發表〈世界發展報告〉結構調整的時代 1979 年. 世銀「結構調整貸款」. 政治大 1982 年 8 月墨西哥宣言（Mexico Declaration）立. 1979 年 5 月〈勃蘭特委員會報告〉（Brundtland Commission Report）. 愛爾蘭加入 DAC. 1987 年. 布倫特蘭委員會報告「我們共有的未來」. 學. 1985 年. 1989 年 11 月柏林圍牆倒塌. er. io. 1990 年 10 月東西德統一. al. iv n C 西班牙及葡萄牙加入 1961 年 DAC 開始 h e n g c hDAC（葡萄牙於 i U 成立時就加入，不過在 1974 年退出，1991 年重新加入委. n. 1991 年 12 月蘇聯解體 1991 年 1990 年代. sit. Nat. 1990 年 5 月 UNDP〈人類發展報告〉. y. 開發中國家的差距與地球問題的尖銳化的時代. ‧. ‧ 國. 1980 年代. 員會。） 1992 年. 盧森堡加入 DAC. 1992 年 6 月召開聯合國環境與發展會議─簡稱地球高峰會（Earth Summit）. 11. 1993 年. 世界發展報告〈東亞的奇蹟〉（The East Asian Miracle）. 1995 年. 〈整合世界中的勞工〉（Workers in An Integrating World）. 1971 年 8 月，美國總統尼克森宣布了他 9 條新經濟政策，分為三個方面：即遏制通貨膨脹，迫使日本對匯兌機制進行調整，因而造成所謂的尼克森衝擊（Nixon shock）。. 22.

(35) 表 2-3 全球對外援助的歷史（續 2）. 年代. 開發援助的歷程 1996 年 5 月 OECD 開發援助委員會（DAC）提出國際開發目標 1997 年 7 月亞洲金融危機 1998年10月世界發展報告〈變化世界中的國家〉（The State in a Changing World）（Knowledge for 1998~1999 世界發展報告〈發展的知識〉 Development） 1999 年. 希臘加入 DAC. 「Entering the 21st Century」 1999~2000 世界發展報告〈進入 21 世紀〉. 政治大 2000~2001 立世界發展報告〈打擊貧窮〉「Attacking Poverty」. 實踐社會開發的時代 •. 「可持續發展世界首腦會議」於 2002 年在南非召開。這次會議的主要目的是回顧《21 世紀議程》的執行情況、取得的進展和存在的問題，並制定一項新的可持續發展行動計劃，同時也是為了紀念《聯合國環境與發展會議》召開 10 週年。經過長時間的討論和複雜談判，會議通過了「可持續發展世界首腦會議實施計劃」此重要文件。. ‧. ‧ 國. 學. 2002 年. io. sit. y. Nat. 世界發展報告〈改善投資環境，促使人人受益〉（A Better. er. 2005 年. al. n. iv n C hengchi U 2005 年 9 月 16 日，聯合國首腦會議，各國領導人達成了加強國際合 Investment Climate for Everyone）. 2000 年代. 作、共同應對挑戰的共識，加強聯合國的作用和集體安全機制具有決定性意義。並訂立至 2015 年達成 ODA 對 GNP 的比重為 07%，最少也要達成 0.5%的具體目標。. 2006 年. 世界發展報告〈公平與發展〉（Equity and Development） DAC 為支持並教導援助國援助以降低貧窮比率為目的，而運作繼續成長。以私人部門、農業及基礎設施為重點的援助。. 2007 年. 世界發展報告〈發展與下一代〉（Development and the Next Generation）. 2008 年. 世界發展報告〈以農業促進發展〉（Agriculture for Development）. 23.

(36) 表 2-3 全球對外援助的歷史（續 3）. 年代. 開發援助的歷程 2009 年. 世界發展報告〈重塑世界經濟地理〉（Reshaping Economic Geography）. 2010 年. 世界發展報告〈發展與氣候變遷〉（Development and Climate Change）. 2010 年 1 月韓國加入 DAC 2010 年. DAC 成立達半個世紀，出版 50 年特刊，回顧 DAC 的歷史。. 2011 年. 世界發展報告〈衝突與發展〉（Conflict and Development）. 資料來源：浜松誠二（2003）；OECD 網站，OECD at 50，DAC: 50 years 50 highlights.pdf. 網. 政治大. 址：http://www.oecd.org/department/0,3355en_2649_33721_1_1_1_1_1,00.html。. 立. (一) 美國. ‧ 國. 學. 在援助體制方面，雙邊援助，形式上美國的資金與技術援助，均由國際開發. ‧. 合作署（International Development Cooperation Agency，IDCA）統籌指示，實際由國務院管轄的國際開發署（US Agency for International Development，USAID），. y. Nat. er. io. sit. 獨自使用來自雙邊援助計畫及國際開發機關提供的資金，USAID 首長職位等同於國務次長，責任也與國務長官相同。形式上接受 IDCA 的指示，行使業務。其實. n. al. Ch. i Un. v. 是由國務院及 USAID 協議施行。多邊援助則由國務院與財政部負責；糧食援助由農業部負責。. engchi. 由於 IDCA 是虛設的機構，因此實際業務中心在 USAID。USAID 成立於 1961 年，在 1991 年正式職員約有 4,300 名，另有 10,000 的約聘員工，在實施援助的過程中與國務院保持密切協商，有時遇到專業性很強的援助項目，也會委託財政部、國務院等其他相關部門執行。但是，國會對經濟開發援助（DA）的國別援助方針與具體內容常會有過細的監督，USAID 常有受束縛，無法順利運作的情形發生。 (二) 英國英國的援助體制是所謂的外務專管型。雙邊援助與多邊援助都是實施一元化. 24.

(37) 的統一管理，且由外交部英聯邦部門的負責人擔任此部門的首長。此組織的歷程，是從 1960 年開始，英國的援助理念是解除貧窮國家擺脫貧困最好的辦法，是通過經濟的發展，所以，1961 年成立技術合作部，以處理技術方面的援助計劃。之後， 1964 年成立海外發展部（Ministry of Overseas Development, ODM），1970 年 ODM 解散，改制為海外開發局（Overseas Development Administration, ODA）。1974 年，政府宣佈政府發展援助的組織又回到獨立部的層級但名稱不變。該部在 1979 年 11 月再次成為海外發展局（ODA），到了 1997 年 5 月，再改制為國際發展部（Department for International Development, DFID）至今，英國對外援助，仍是一元化的統一管理，不論是雙邊援助或多邊援助都是由 DFID 全權負責。. 立. (三) 法國. 政治大. 在援助體制方面，法國援助業務是依援助型態和對象區域，分別由合作部、. ‧ 國. 學. 外交部、經濟財政預算部等三大部門的下屬機構分別負責，其中合作部是最具代. Nat. y. ‧. 表性的主管機構。法國開發援助貸款多以雙邊合作方式呈現。. io. sit. 二、援助政策的比較. n. al. er. 在早期工業先進國家，均將對外援助政策視為整體外交之一環，不過，冷戰. Ch. i Un. v. 結束後，國際間興起一股趨勢，對外援助政策由原先的外交政策中獨立出來，與. engchi. 國際扶貧、人道援助、天然災難等等議題結合，以下僅針對美國、英國、及法國的早期援助政策說明如下： (一) 美國美國自第二次世界大戰後實施馬歇爾計畫以來，其對外援助政策是安全策略及外交的重要一環，具體政策目標雖受到各政權的對外政策方向，國會、國際政治與經濟環境的牽制與影響。但美國援助的最大特徵仍是與國家利益密切相關，是戰略性、政治性的援助。總的來說，美國是最早確立戰略援助型的援助政策，在冷戰時期把援助視為維護國家利益和對遏止舊蘇聯勢力的有利手段。其援助政策的歷史大致如下： 25.

(38) 1. 1940 年代中葉，以杜魯門主義（Truman Doctrine）為基礎，配合馬歇爾計畫，主要援助內容是對希臘、土耳其及台灣的援助。12 2. 1950 年代，將原來分別施行的軍事援助、經濟援助、技術援助統一處理，並進一步加強冷戰型的戰略援助。1950 年代中期後，東西方逐漸呈現和平共處局面以後，艾森豪政府，逐漸把援助重點由軍事援助轉向經濟援助。 3. 進入 1960 年代，甘乃迪政府強調人道主義援助的必要性，戰略援助雖仍是美國援助的重點，不過，開始增加開發援助的比重。對外援助法（Foreign Assistance Act）就是朝向此變化的轉折點。1961 年 9 月 22 日，和平部隊法案（Peace Corps Act）為新的技術合作體制奠定了基礎。1969 年尼克森政府接受. 治政大 DAC 的建議，把投融資業務從國際開發局分離出來，新設了一個海外私人投資公立. 司（Overseas Private Investment Corporation, OPIC）。以便為民間海外投資提供後. ‧ 國. 學. 援。. ‧. 4. 1970 年代，在此時期強調新方向的路線，提高對貧困問題的重視，大幅增. sit. y. Nat. 加對基本人權需求的援助。. io. er. 5. 1980 年代，重點向與開發中國家進行政策對話，促進開發中國家的經濟改. al. 革，也重新加強對安全領域的援助。1985 年制定長期國家開發戰略，發表新的援. n. iv n C 助方針，重點在解決經濟發展和飢餓、健康、保健、教育、人口等問題。 hengchi U. 6. 1990 年代，因冷戰終結，對外援助在外交政策的舞台上不再亮眼，飽受民意的質疑，所以對外援助的預算一路下滑。此時期是美國對外援助的低迷時間。 7. 2001 年 911 恐怖攻擊事件發生後，美國政府在反恐戰爭的同時，發現貧窮與衝突、恐怖主義的關聯性，因此，美國對外援助在 21 世紀初，再次成為美國外交政策的主力之一。美國的援助的型態分為經濟開發援助（Development Assistance, DA），經濟援 12. 杜魯門主義是在美國總統杜魯門任期內形成的美國對外政策，成為第二次世界大戰後美國的對外政策核心。1947 年 3 月 12 日杜魯門發表國情咨文時，要求國會為援助土耳其和希臘政府，防止當地發生革命，撥款 8 億美元。一般認為，這是杜魯門主義正式形成的起點。. 26.

(39) 助基金（Economic Support Fund, ESF），及糧食和平計畫（Food for Peace Program）三部分（表 2-4）。表 2-4 美國對外援助的型態類別. 目. 的. 援助的主要內容. 經濟開發占雙邊援助的 30%左右。以促進開發中國以解決貧困、人口、救援助. 家的經濟發展為目的，特別是改善貧困層災、AIDS、女性支援、孩的生活環境為主，以技術合作為中心的雙童健康、環境、振興小企邊援助。. 業、民主化、能源等。. 經濟支援占雙邊援助的 30～40%左右。主要的援助提供的援助條件幾乎都. 政治大美國政治與安全保障的前緣國家。立. 基金. 對象為以色列、埃及、中南美國家等攸關是無償援助。. ‧ 國. 學. 糧食和平占雙邊援助的 10%左右。主要從人道主義無償、緊急的糧食援助。計畫. 立場出發，用於緩解開發中國家的糧食短. ‧. 缺問題，其中也不無舒解本國糧食過剩的問題。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 資料來源：作者整理。. (二) 英國. Ch. engchi. i Un. v. 英國海外開發局強調以協助開發中國家降低貧窮及永續發展為發展策略，合作對象遍布全世界。除了公部門的發展計畫外，該機構也著重對私部門的協助，且為實現千禧年發展目標之降低貧窮願景，亦在其所屬的基礎建設與城鎮發展部門，提供有關低收入戶住宅及改善家計收入等市政規劃之技術協助與專案研究。英國援助政策的起源，可以追溯到 1929 年制定的殖民地發展法（Colonial Development Act ），該法於 1940 年修改為殖民地發展福利法（ Colonial Development and Welfare Act），把它的適用範圍擴大到已脫離殖民地而獨立出來的英聯邦國家。1975 年由英國工黨政權提出「英國援助政策重點的變化─給最貧困者更多的援助」白皮書。1977 年，設立援助暨貿易準備基金（Aid and Trade. 27.