社會保險的世代公平 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學財政研究所社會保險的世代公平. 指導教授：連賢明教授研究生：李宜儒中華民國 105 年 08 月.

(2) 1.

(3) 摘要隨著人口結構老化與平均壽命延長，老年年金給付逐漸形成政府財政隱憂，社會保險將入不敷出、面臨破產。對於改革方案，社會認為沒有解決人口老化財務問題、職業別退休保障不平等、世代負擔不公平的爭議，這些方式只是延後破產年限，最後仍是年輕人承擔後果，現在的年輕人與未來世代的負擔沉重，存在世代不公。本文選擇有年金給付的國民年金、勞工保險年年金給付和軍公教人員退撫制度月退休金做為討論對象，了解在現制下的世代差異，以及根據政府提出的改革方案，分成折現率、月投保薪資、年金給付率、計算倍數和費率五項。結果發現，現制設計確實存在世代不公的現象，老年世代在國民年金、勞保年金、退撫制度領取總金額占繳交總金額是 3 倍、3 倍和 5 倍，而年輕世代只有 1.5 倍、 1.5 倍、2.5 倍，社會平均補貼每人 60 萬元、60 萬元、977 萬元。並且社會保險對於高所得者補貼高於低所得者，使高所得者老年世代和低所得年輕世代存在雙重世代差距。變數調整結果發現，折現率和年資給付率效果較顯著，而月投保金額、倍數和費率則效果不顯著或是只有年輕世代顯著，加深世代差距。. 關鍵字：老年年金、世代公平、國民年金、勞保年金、退撫制度. 2.

(4) 目錄. 壹、緒論........................................................................................................................ 9. 貳、文獻回顧 ............................................................................................................. 14 一、死亡率模型 ......................................................................................................... 14 二、世代公平 ............................................................................................................. 18. 參、現制介紹 ............................................................................................................. 24 一、國民年金 ............................................................................................................. 27 二、勞工保險 ............................................................................................................. 30 三、軍公教退撫制度 ................................................................................................. 33. 肆、研究方法與變數選擇 ......................................................................................... 37 一、衡量世代差距 ..................................................................................................... 37 二、假設與設定 ......................................................................................................... 39 三、變數選擇 ............................................................................................................. 42. 伍、研究結果 ............................................................................................................. 47 一、現制...................................................................................................................... 47 （一）、國民年金 ................................................................................................... 47 （二）、勞工保險老年年金 ................................................................................... 51 （三）、軍公教人員退撫制度 ............................................................................... 57 3.

(5) （四）、小結 ........................................................................................................... 63 二、變數調整 ............................................................................................................. 64 （一）、折現率 ....................................................................................................... 64 （二）、月投保金額 ............................................................................................... 68 （三）、年資給付率 ............................................................................................... 70 （四）、計算倍數 ................................................................................................... 74 （五）、費率 ........................................................................................................... 75 （六）、小結 ........................................................................................................... 77. 陸、研究限制 ............................................................................................................. 78. 柒、結論...................................................................................................................... 80. 捌、參考文獻 ............................................................................................................. 82. 4.

(6) 表目錄表 1.1 職業社會保險破產與平衡費率推估................................................................ 9 表 1.2 未來我國人口結構與扶養比推估.................................................................. 11 表 1.3 人口高齡化時間對比...................................................................................... 11 表 1.4 2012-2060 推估之平均壽命 ............................................................................ 12 表 3.1 我國老年經濟安全保障體系.......................................................................... 25 表 3.2 軍人保險可辦理優存帳戶年資基數換算表.................................................. 26 表 3.3 國民年金保險費負擔比例.............................................................................. 29 表 3.4 勞工保險普通事故保險費負擔比例.............................................................. 31 表 4.1 社會保險模擬假設.......................................................................................... 42 表 4.2 勞保年金改革草案.......................................................................................... 43 表 4.3 軍公教人員月退休金改革草案...................................................................... 44 表 4.4 三種制度的變數調整簡明表.......................................................................... 45 表 5.1 未考慮破產的國民年金情形.......................................................................... 48 表 5.2 考慮破產的國民年金情形.............................................................................. 51 表 5.3 未考慮破產的勞工保險老年年金情形.......................................................... 53 表 5.4 考慮破產的勞工保險老年年金情形.............................................................. 55 表 5.5 不同所得的 60 歲者（年資 35 年）之比較.................................................. 56 表 5.6 高所得老年世代與低所得年輕世代比較...................................................... 57 5.

(7) 表 5.7 未考慮破產的退撫制度情形.......................................................................... 58 表 5.8 考慮破產的退撫制度情形.............................................................................. 60 表 5.9 不同所得的 60 歲者之比較............................................................................ 61 表 5.10 高所得老年世代與低所得年輕世代比較.................................................... 62. 6.

(8) 圖目錄圖 1.1 平均壽命（1992-2015 年） ........................................................................... 12 圖 3.1 退休所得替代率示意圖.................................................................................. 26 圖 3.2 1997-2014 年軍公教退撫制度收支 ................................................................ 33 圖 4.1 1982-2014 經常性薪資成長率 ........................................................................ 41 圖 5.1 未考慮破產的國民年金情形........................................................................... 49 圖 5.2 考慮破產的國民年金情形............................................................................... 50 圖 5.3 未考慮破產的勞工保險老年年金情形.......................................................... 52 圖 5.4 考慮破產的勞工保險老年年金情形.............................................................. 54 圖 5.5 高所得和低所得者各自繳交和領取金額的差距.......................................... 56 圖 5.6 未考慮破產的退撫制度情形........................................................................... 58 圖 5.7 考慮破產的退撫制度情形.............................................................................. 59 圖 5.8 高所得和低所得者各自繳交和領取金額的差距.......................................... 62 圖 6.1 國民年金繳交占領取倍數（折現率）.......................................................... 66 圖 6.2 國民年金請領與繳交的差額（折現率）...................................................... 66 圖 6.3 勞保年金繳交占領取倍數（折現率）.......................................................... 66 圖 6.4 勞保年金請領與繳交的差額（折現率）...................................................... 67 圖 6.5 退撫制度繳交占領取倍數（折現率）.......................................................... 67 圖 6.6 退撫制度請領與繳交的差額（折現率）...................................................... 67 圖 6.7 國民年金繳交占領取倍數（月投保金額）.................................................. 69 7.

(9) 圖 6.8 勞保年金繳交占領取倍數（月投保金額）.................................................. 70 圖 6.9 退撫制度繳交占領取倍數（月投保金額）.................................................. 70 圖 6.10 國民年金繳交占領取倍數（年資給付率）................................................ 72 圖 6.11 國民年金請領與繳交的差額（年資給付率） ............................................ 72 圖 6.12 勞保年金繳交占領取倍數（年資給付率）................................................ 73 圖 6.13 退撫制度繳交占領取倍數（年資給付率）................................................ 73 圖 6.14 退撫制度請領與繳交的差額（年資給付率）............................................ 73 圖 6.15 退撫制度繳交占領取倍數（計算倍數）.................................................... 74 圖 6.16 國民年金繳交占領取倍數（費率）............................................................ 76 圖 6.17 勞保年金繳交占領取倍數（費率）............................................................ 76 圖 6.18 退撫制度繳交占領取倍數（費率）............................................................ 76. 8.

(10) 壹、緒論我國於 1993 年老年人口數 148 萬人，占總人口 7.1%，正式成為 WHO 所定義的高齡化社會。1 高齡化社會，對於老年生活經濟安全日益重要，政府實施各項社會福利政策，並隨環境變遷進行修正和調整。社會保險之老年給付，不論是一次性領取或年金領取，皆是老年人口重要收入之一。社會保險老年年金給付隨人口結構老化與平均壽命延長，資金入不敷出，依序破產，引起社會不安。以勞工保險基金為例，而從 2010 年的「勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估」報告指出勞保基金將於 2031 年破產，引起民眾一陣恐慌；如表 1.1 所示，2012 年提出的最新「勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估」則指出，勞保基金將提前於 2027 年破產。在這種加速破產的狀況之下，現今如果是 50 歲以下的被保險人，15 年後，不但可能會領不到老年年金，還要背負約 7 兆元的勞保基金債務（鄧麗萍，2012）。不只是勞保基金面臨困境，其他的社會保險也面臨相同狀況，只是破產時間不同，教育人員預計在 2027 年破產，公務人員預計在 2029 年破產，而已經從 2011 年便入不敷出的軍人保險，更會在 2020 即面臨破產（陳珮瑜，2012；邵靄如，2012）。表 1.1 職業社會保險破產與平衡費率推估基金. 破產年度. 2012 年適用費率2. 平衡費率. 軍職退撫基金教育退撫基金公務人員退撫基金. 2019 2028 2030. 12% 12% 12%. 40.66% 42.32% 36.74%. 勞工保險基金國民年金. 2027 2048. 7.5% 6.5%. 27.84% 18.97%. 資料來源：行政院（2012）、魏吉漳（2013）. 1. 根據世界衛生組織（World Health Organization，簡稱為 WHO）的定義，一個國家 65 歲以上的人口，占總人口比例達 7%，即稱為高齡化社會（aging society）、達 14%稱為高齡社會（aged society）、達 20%稱為超高齡社會（hyper-aged society）（范光忠和許永河，2010）。. 2. 2016 年勞工保險費率為 9%，國民年金費率為 8%，其餘依舊是 12%。 9.

(11) 2012 年底報告釋出後，爆發勞工大量擠兌情形。2012 年 10 月單月擠兌約 15,000 件，合計約 205 億元；至次年 1 月底統計，四個月期間約 12 萬民勞工領走 1,472 億元（紀淑芳，2012；陳嘉恩等，2013）。引發社會對於社會保險的批判，如職業別退休保障不平等與世代負擔不公平，於是乎各種改革方案相繼而生。改革做法大同小異，可歸納成提高年金保險費率、提高請領年齡、調整給付條件、降低年金給付水準、檢討年金基金收益等做法。對於改革方案，社會認為沒有解決人口老化財務問題、職業別退休保障不平等、世代負擔不公平的爭議，這些方式只是延後破產年限，沒有面對問題，最後仍是年輕人承擔後果（黃雅娟， 2013）。當代退休人士付出不足、既得利益者不願釋出利益，將增加年輕人未來負擔，惡化世代財富分配，不符合世代公平。當世代的差距依然存在，又不解決資金來源，即便最後使用舉債的方式解決，終究付出代價的還是年輕人（朱芳瑤， 2013；楊卓翰，2015）。高齡化、少子化趨勢、政府債務問題，以及社會保險面臨破產，現在的年輕人與未來世代的負擔沉重不言而喻，世代間財富分配與負擔之不公平現象，恐造成社會不安與世代衝突（孫克難，2014）。年金改革刻不容緩，尤其是面臨人口結構快速老化的現象，延後改革會加深承擔的後果。如表 1.2 所示，行政院（2012）推估我國將於 2025 年步入超高齡社會，65 歲以上的老人比率達 20%，扶養比 47.8%，老化指數 162.3，而在 2041 年、2060 年時，我國扶養比更高達 71.5%以及 97.1% （陳小紅，2013）。台灣由高齡化社會邁入高齡社會預計經過 24 年，與日本相同，而由高齡社會步入超高齡社會卻預計只費時 8 年，是美國社會的一半時間，老化速度快速（表 1.3）。未來世代將不只面臨老年人口數增加，也同樣面臨人均壽命延長的事實。隨著平均壽命延長，將拉長領取社會保險老年年金給付的年數。根據內政部統計處 1992-2014 臺閩地區合計簡易生命表平均餘命（圖 1.1），0 歲之平均餘命也特稱之為該年之平均壽命，可以發現我國之平均壽命在 1992 年為 74 歲左右，其後穩 10.

(12) 定上升，直至 2014 年已經在 80 歲左右，在這約 20 年中，期增加幅度約 8.1%。未來的預估（表 1.4），不論是男性或女性，其平均壽命皆是穩定上升趨勢，合計將由 2012 的兩性平均壽命 79.47 逐漸上升至 2060 年的 85 歲。表 1.2 未來我國人口結構與扶養比推估單位：百分比. 年別. 人口結構(%). 扶養比. 西元. 0-14. 15-64. 65 以上. 合計. 扶幼比. 扶老比. 老化指數. 2012. 14.6. 74.2. 11.2. 34.8. 19.7. 15.0. 76.3. 2025 2041 2060. 12.3 10.8 9.8. 67.6 58.3 50.7. 20.0 30.9 39.4. 47.8 71.5 97.1. 18.2 18.5 19.4. 29.6 53.0 77.7. 162.3 286.2 401.5. 資料來源：陳小紅（2013）. 表 1.3 人口高齡化時間對比單位：年. 台灣日本韓國美國. 變化所經歷年數. 高齡化社會（7%）. 高齡社會（14%）. 超高齡社會（20%）. 7%至 14%. 14%至 20%. 1993 1970 2000 1942. 2017 1994 2019 2013. 2025 2006 2026 2028. 24 24 19 72. 8 12 7 16. 資料來源：范光忠和許永河（2010）. 11.

(13) 80 74. 76. 78. life expectancy. 1990. 1995. 2000. 2005. 2010. 2015. year. 資料來源：內政部統計處，簡易生命表及平均餘命查詢，網址：http://goo.gl/J5jPZb（瀏覽日期：2016 年 01 月 15 日）. 圖 1.1 平均壽命（1992-2015 年）表 1.4 2012-2060 推估之平均壽命單位：歲. 西元年. 男性平均壽命. 女性平均壽命. 兩性平均壽命. 2012. 76.12. 82.81. 79.47. 2016 2020 2030 2040 2050 2060. 77.48 78.13 79.47 80.54 81.38 82.00. 83.61 84.18 85.41 86.45 87.31 88.00. 80.55 81.16 82.44 83.50 84.35 85.00. 資料來源：行政院國家發展委員會（2012）. 已知世代間存在差距，本文欲嘗試計算與呈現此世代差距，以及目前政府提出之年金改革對此差距所造成的影響。預計透過年齡劃分成不同世代的族群，分別探討在現今的社會保險制度，不同年齡層的世代所付出的成本和未來領取年金的收益之間的關係，以及不同變數設定所產生的影響。希望這些模擬計算的研究結果與討論，可以在未來政策修訂與年金改革方案討論時，提供一些想法與參考，讓我國的社會保險財務能更加穩健，以提供老年族群一個穩定的老年生活經濟安 12.

(14) 全保障。. 13.

(15) 貳、文獻回顧本文希望探討世代差距，以及目前政府提出之年金改革對此差距所造成的影響。老年年金是符合請領資格後即可領取至身故為止，若被保險人的遺屬符合請領資格，則可以再半數金額領取至身故。因此死亡率選擇、平均餘命（預期壽命， Life expectancy）的推估將成為假設基礎。還有，如何計算世代之間的差異，以及當代年金改革政策提出之改革變數對世代差距、世代公平之影響如何測量，是另外一個重點。文獻回顧的分成兩個部分，首先針對死亡率模型選擇做介紹，接著再介紹世代公平的討論。. 一、死亡率模型不論是一般商業保險的精算公式、平準保費，或是政府對於未來人口推估，都無法避免需要預測未來的死亡率。商業人壽保險計算平衡保費時，可使用縱斷面法（Cohort / Longitudinal）計算被保險人終身預期死亡風險，也可因為現實中無法精準推估被保險人存活狀況而採用橫斷面法（Cross-sectional）替代估計。但是，橫斷面法乃基於可將其他年齡層死亡率套用在被保險人身上，並假設不同年齡區間的死亡率不隨時間變化。這個方法在現今醫療技術發達、平均壽命延長的時代已不合適（余清祥，2002）。另外，人口推估方法各國多為使用人口變動要素合成法（Cohort component method），對自然增加（生育率、死亡率）和社會增加（遷徙）進行假設，再推估未來人口數值。更進一步，則加入隨機因素，將模型修正成隨機人口推估模型（ Probabilistic projection ），可以再細分成為隨機推估法（ Stochastic forecast method）、推估誤差法（Ex-post method）和模擬情境法（Random scenario method）三種，這些方法修正使人口推估方法日趨成熟，而特殊人口推估則包含流行病學使用的 Age-Period-Cohort 模型（郭孟坤和余清祥，2007）。 14.

(16) 發展人口推估與高齡人口死亡率時，發展 Gompertz 模型、SOA 模型（Society of Actuaries）和 Broekhiven 模型，以 Gompertz 模型最多研究使用。若以 5 歲為一個年齡組級距預測死亡率變動，SOA 模型（Society of Actuaries）對於 1-4 歲預測不佳，Broekhiven 模型則對年輕族群配置不佳。若細分成單一年齡配置，發現不論是 SOA 模型或是 Broekhiven 模型對於較低與較高年齡組皆預測誤差大，只有在青壯年人口隻死亡率變動預測準確（陳梅君，2003）。 Gompertz 模型強調其適合用在中高齡人口死亡率的推估，此模型分配保守，死亡率計算數值會隨著年齡增加而以幾何級數增加，是指數函數，因此 Gompertz 模型死亡率估計值相較其他估計方法是最大的。余清祥（2002）選擇 Gompertz 死亡率模型作為中高齡死亡率推估，並配合國民生命表死亡率計算平衡保費，研究死亡率降低對商業保險年金保費之影響。結果顯示當死亡率快速下降，2001 年商業保險一般精算公式推估的純保費低估 5%左右，死亡率下降與推估數值將對年金保險之保費金額影響大。隨研究發展，在高齡死亡率隨年齡變化的假設，認為其死亡率變化幅度應該低於指數函數，因此 Gompertz 死亡率模型推估數值需要修正（余清祥，2002）。Coale-Kisker 模型為修正後的其中一個模型，假設高齡人口死亡率的增長速度，會隨年齡增加而遞減。此方法著重在歲數與歲數之間的死亡率變化，並且假設高齡人口死亡率的增長率穩定下降，即死亡率比值為年齡的線性函數（國家發展委員會，2014）。即便人口推估模型日趨成熟，隨機推估法死亡率選擇有區塊拔靴法（Block bootstrap）、Lee-Carter 模型和函數主成分分析（Functional principal component analysis）。變數選擇依然是重要假設，生育率和死亡率該如何推估，尤其在小區域人口推估仍需改善，因為小區域的資料蒐集困難，例如偏鄉地區。陳政勳和余清祥（2010）研究期間使用台灣 1979-2008 年小區域資料，每 5 歲一組，經過內插法變成單一年齡後再進行人口推估。以估計誤差為衡量標準，比較年齡別死亡率，也同樣發現篩網拔靴法（Sieve bootstrap）、區塊拔靴法、Lee-Carter 模型三 15.

(17) 者的結果較佳。同樣是資料不取得和掌握，除區域資料外，高齡資料中，比值推估法（Ratio method）也適用。以台灣 1950-1997 高齡人口死亡資料作為分析對象，比較比值推估法、Lee-Carter 模型、SOA 模型和 Pollard 模型，發現以絕對平方誤差（absolute and squared errors）為判斷依據時，比值法預測女性死亡率最為準確（Yue et al.，2001）。區塊拔靴法將設定區域大小和時間長短，重複抽取樣本到跟母體接近，成為某一個區域之中的連續樣本，通常用在獨立資料，是傳統拔靴法的變形（Efron， 1979；Hall，1985；Kunsch，1989；Mammen and Nandi，2004；陳政勳和余清祥， 2010）。區域選擇與抽取權術成為區域拔靴法的二大因素，可以依據研究對象與研究區域的特性，也可以直接在設定為隨機抽樣（Politis and Romano，1994； Buhlmann，2002）。另外，函數主成分分析法則是假設變數之間具有函數關係，計算之前需要將資料平滑化（smoothing），過程中需要選擇維度大小與函數型態設定（Hyndman et al.，2007；陳政勳和余清祥，2010）。 Lee-Carter 模型描述與預測死亡率，以 Lee and Carter（1992）年提出 Lee-Carter 模型最多使用，Lee-Carter 模型透過中央死亡率和死亡率預測各年齡層的死亡強度。估計死亡強度的方法很多，包括可以透過死亡人數與人口數得到死亡強度，也可以採用奇異值分解（singular value decomposition，SVD）、主成份分析（principal component analysis，PCA）及最大概似估計（maximum likelihood estimation，MLE）（Lee and Carter，1992；Koissi et al.，2006）。其模型如下： log(𝑚𝑥,𝑡 ) = 𝛼𝑥 + 𝛽𝑥 𝑘𝑡 + 𝜀𝑥,𝑡 s. t Σ𝑥 𝛽𝑥 = 1 𝑎𝑛𝑑 Σ𝑡 𝑘𝑡 = 0. 16.

(18) x 表示歲數，t 代表年，𝑚𝑥,𝑡 表示 x 歲在 t 年的中央死亡率，3𝛼𝑥 表示在 x 歲死亡率的平均曲線，𝛽𝑥 表示 x 歲相對死亡率的變化率，𝑘𝑡 則是最重要的參數，表示 t 年的死亡率強度的變化量，並假設誤差項𝜀𝑥,𝑡 是常態分配，最後，限制是設定則是為了避免有無限多組解。雖然估計參數的方法很多，目前多以 SVD 為主，也可再配合加權最小平方法（weighted least square，WLS）修正參數，以彌補原始 Lee-Carter 模型無法有效配置缺失數值（missing values）的缺點。最後透過預測未來死亡強度得到未來死亡率，藉由𝑘𝑡 對時間分配線性迴歸，或隨機漫步（random walk with drift）預測未來的死亡強度，再推算死亡率（Lee et al.，2004）。換言之，未來死亡率的趨勢利用時間序列模型估計未來死亡強度，再代回 Lee Carter 模型，即可得到未來死亡率的預測值（國家發展委員會，2014）。 Denton（2005）使用 Lee-Carter 模型推估加拿大的平均餘命，指出用時間序列模型預測死亡率並推算出平均餘命，超越過去採用年齡性別分組系統法。雖然 Lee-Carter 模型被各國廣泛使用，但是並非每個國家配置結果理想，受到資料本身狀態的影響大，例如匈牙利和保加利亞的配置結果不理想，而美國、日本、香港做出來的配置結果理想，並且參數穩定（Wilmoth，1993；涂肇慶，2004）。曾奕翔和余清祥（2005）以台灣 1950-1995 年 0-84 歲人口死亡率資料，採用 LeeCarter 模型預測未來死亡強度和死亡率，並以 1996-2000 年真實死亡率做為檢測對象，發現 Lee-Carter 模型適用於台灣資料型態。修正 Lee-Carter 模型穩定性的新形態模型中，以 Renshaw and Haberman（2003）提出加入卜瓦松分配（Poisson Distribution）的 PB 模型（Poisson bilinear version of Lee-Carter）最為成熟。翁宏明和曾奕翔（2010）比較 lee-carter 模型變形、PB 模型與將 PB 模型代入函數主成分分析法三者分析結果，不只分析台灣 1975-1999 的死亡率，也分析日本 1975-1999 年 0 歲至 89 歲的單齡死亡率資料。最後帶入. 3. 中央死亡率是假設民國 y 年之 x 歲一年間之死亡數除以 x 歲之年中人口數 17.

(19) 20002004 年的驗證資料計算配置誤差以及比較三種模型的參數估計值。實證結果發現只要資料完整度越高，其實三種模型的估計值相近、結果相似，並且與原本 Lee-Carter 模型結果相去不遠。得知當資料完整度越高，可以使 Lee-Carter 模型推估之參數結果越穩定準確。近期則將 Lee-Carter 模型與 Bayesian 模型座結合預測未來死亡率，以及長期政策時也將平均壽命納入考量（Li et al.，2013；Raftery et al.，2013）。Li（2014）則更進一步將 Lee-Carter 模型、PB 模型融入 Bayesian 模型和馬可夫鏈蒙地卡羅法（modeling and Markov chain Monte Carlo, MCMC）中，使用中國與台灣 19702008 數據，發現此新方法可以彌補資料不足、不全所產生的估計偏誤。上述關於死亡率模型推估早期以 Gompertz 模型為主，如今則多使用 LeeCarter 模型。若資訊不足或是區域資料則可以搭配 PB 模型、Bayesian 模型或馬可夫法推估修正。然而政府定期進行人口結構推估，資訊完整，因此本文採用一般 Lee-Carter 模型即可。並且，國家發展委員會（2014）最新報告人口推估，084 使用 Lee-Carter 模型和 85 歲以上使用 Coale-Kisker 模型推估死亡率與未來人口，所以，本文將以國家發展委員會（2014）的人口推估報告為研究基礎。接下來將介紹文獻中對於世代公平的討論。. 二、世代公平社會隨文明發展，越重視老年所得體系，尤其是年金項目。養老金制度應包括三個層次：其一，減少貧窮維持最低生活水準，因此所得低於最低生活水準者由政府補助；其二，強制性年金保險，提供基本穩定的收入來源，維持基本生活所需；其三，商業保險，增加其他老年生活經濟安全保障（Diamond，2011）。如今，人口結構老化，各國面臨年金支出不斷上升的趨勢，使年金支出增加、社會福利支出增加。台灣也因為社會福利支出增加越來越快而引起對於年金改革 18.

(20) 及世代公平的關注（范麗娟，2010；柯木興，2011）。在 20 世紀末改革年金的過程中，西歐和北歐所採行的做法相近、中歐與東歐做法類似、拉丁美洲一區也在相近的時點採取相類似的做法。歐洲社會提供全民普遍的全民性福利，認為世代凝聚也是一個重要的社會價值（莊正中，2012）。面對隨收隨付制度受到人口衝擊產生財務壓力，歐洲國家普遍作法與討論集中在如何維持與延長財務穩定。相較之下，世代公平則被美國社會重視，引發諸多討論。歐洲地區歐洲國家年金改革主要重點放在調整年金給付資格、調整年金給付公式和鼓勵私人年金發展，以緩和國家社會保險年金的負擔。具體的做法如調整給付公式以降低給付、4提高合格給付年齡以降低財務負擔、5提高保險費率或擴大保險徵收基礎以便穩定財務收入，6以及鼓勵私人年金體系的發展（傅從喜，2007）。7 歐洲國家年金改革多屬於在舊有的體制當中進行些微調整，並且配合其他的勞動政策，期待透過這些調整可以減少民眾對於社會保險的依賴度，增加社會保險財務調整與恢復的空間與時間。例如西班牙 1990 年代沒有如其他歐洲國家一樣進行大幅度改革，乃因為出生率上升和大量移民解決收入問題，如今面臨金融海嘯與歐債危機衝擊，改革不容克緩。西班牙政府將年金改革加入世代公平因子（Intergenerational equity factor），由於未來人口平均壽命增加，所以平均未來每 10 年減少 5%的基本年金金額（initial pension），以確保將其做為計算基礎後的年金金額總額與現在相似，不會因為壽命延長而增加領取總額，這種作法是以延緩. 4. 西班牙、芬蘭、英國、德國、奧地利、荷蘭、法國、葡萄牙等國。. 5. 瑞士、法國、德國、荷蘭、丹麥、瑞典、挪威、義大利、葡萄牙、奧地利等國，另外，美國的年金改革中，也有這一樣政策措施。. 6. 奧地利、比利時、德國、義大利、荷蘭、瑞士、法國、挪威等國，以及加拿大的年金改革中，也有這一樣政策措施。. 7. 丹麥、英國、荷蘭、法國、奧地利等國。 19.

(21) 破產為主要目的改革方式（Rafael and Victor，2013）。歐洲年金改革多關注於財務如何因應，相較於世代之間的差異，比較關注同年齡因為其他社會因素影響所產生的差異。法國關注年金體系給付在公部門與私部門之間的差異，德國關注請領年齡的變動，義大利關注將年金請領年紀降低會造成經濟不景氣、過早退休的問題（Wisensale，2004）。如何維持隨收隨付制度是歐洲各國關注焦點之一，鼓勵移民政策可以舒緩老年人口增加所帶來的壓力，移民者多為青壯年人口，並且新移民家庭出生率較當地居民高，對於隨收隨付制度而言，是很好的保險費收入來源疏通管道（Pianese et al.，2014）。美國地區美國 1935 年通過社會安全法，並奠定全國性老年、遺屬與障礙保險（Old Age, Survivors, Disability Insurance, OASDI）年金方案。原本採用完全提撥制度（Fully funded），但是因為美國大蕭條，停滯性通膨將民眾儲蓄金額縮水，所以改成使用隨收隨付制度（Pay-as-you-go）做為資金來源，以及給付條件是確定給付制（Defined benefit, DB），合稱為名義確定給付（Notional defined benefit, NDB）； 1980 年代遇到人口結構老化問題，平衡收支壓力漸增，修正成為部分提撥制度（Partial funded），將一部份的保費收入成立社會信託安全基金（Social security trust fund）運作，以待未來資金使用（莊正中，2012）。隨收隨付制度與重疊世代模型（overlapping generations model）相通，假設工作者繳交的稅額等於退休者領取的金額，當依賴率（dependency ratio）上升時，必須提高稅率平衡，造成後面世代工作者負擔加重，若不提高稅率則會債留子孫。政策制定上形成兩難局面，提高稅率不只增加年輕世代賦稅負擔，政治人物也面臨選票壓力，但是不增加年輕世代負擔卻無法支應支出，雖政府承擔，也只是增加潛藏債務，延後面對（孫克難，2014）。人口老化，OASDI 支出增加，同樣受到衝擊的還有 Medicare 制度，兩項全 20.

(22) 國性福利支出讓政府財政備感壓力。年金改革過程中，可以分成四類爭論議題：年輕世代和老年世代資源分配問題、老年年金支出引發的財政赤字問題、群體對於醫療支出的競爭和以隨收隨付制度為主導財源籌策 OASDI 年金方案的公平性（Hudson，1997）。世代公平隱含兩種世代的解讀，一種是代內，另一種是代間。代內只特定年齡群體和其他同齡群體之間比較，例如 65 歲以上的老年人口和 15 歲以下的幼年人口相互比較，著重財政收支對所得的分配。代間則是泛指經歷過共同歷史事件的群體，例如戰後嬰兒潮，著重社會福利制度（老年年金）分配、債務累積（Guillemard，1999；孫克難，2014）。世代公平（intergenerational equity）被引發討論，認為在名義確定給付之下，雖然緊密結合不同世代的人口，但是當人口結構老化時，老年人優渥的退休給付將是年輕世代的負擔。由政府支出編列預算填補，則將會排擠年輕世代的經費，經濟受到影響（Guillemard，1999）。世代衝突（intergenerational conflict）可能出現，社會將面臨在政府預算不變下，年輕世代和老年世代需要共同競爭這份公共支出。例如，美國過去 20 年老人福利支出排擠家庭福利支出（Preston，1984），紐西蘭則是老年福利支出排擠家庭津貼、教育補助和房屋補助（Thomson，1989）。澳洲家戶所得在資產限定的社會福利與社會保險年金支出移轉上，發現過去家戶得到的金額多於現階段家戶得到的金額，但是現階段家戶並不會大幅減少對於家戶需求的投資和消費；相異點在於不同所得水準家戶消費和獲得的照顧差距加深（Stebbing and Spies-Butcher，2015）。. 21.

(23) 世代之間的差異，Kotlikoff（1992）用世代會計法計算美國世代差異，8結果顯示出生在 1900 年代的人終身平均稅率是 21.5%，而 1990 年代出生的人終身平均稅率提升至 33.5%，世代之間存在差異。也有直接利用 OASDI 年金制度作為媒介計算不同退休年份者的世代差異，將退休年度在 1980、1995 和 2010 年者作為代表性例子，計算他們的終身給付和終身薪資稅之間的差額，稱為獲利；發現越晚退休者獲利越低，表示 OASDI 年金制度對於越早退休的人有較優渥的條件，老年人獲利優於年輕人，不只存在世代之間的不公平，代間之間也出現差異，越晚退休獲利越小（Rosen，2002）。Daren（2008）則是用所得報酬率切入探討，以 10 年為一個分組級距，1880 年代出生者所得報酬率是薪資稅的 25%，1890 年出生者和 1900 年出生者分別是 18%和 12%，呈現下降的趨勢，越早世代相對而言報酬率較高。雖然在美國和紐西蘭研究結果發現確實存在世代不公的現象，但是英國與法國的資料研究結果卻不明顯（Johnson and Falkingham，1988；Cribier，1989）。認為該國福利制度是依據所得條件設定，對於老年人和年輕人的標準相同，所以世代之間（不同年紀之間）並不明顯存在財富不均或移轉不正義的現象。比起不同年紀之間的不公平，更關注相同和相似年紀之間由於膚色、種族、性別、教育、區域間所產生的財富差距。老年人福利增加就會造成年輕世代負擔增加，或年輕世代應享受的經費預算被排擠，有些學者抱持質疑的觀點。認為許多因素未納入考量、資源分配是複雜多元，非單一管道。世代財富分配公平與否不應只有公共支出移轉，私人年金保險、贈與等也是需要納入考量的因素，因此世代公平是一個複雜的問題（May， 8. 世代會計法假設滿足財政收支的終極條件（Transversality condition），當時間延續到無限時，政府的淨債務現值趨近於零。換言之，以政府跨期預算現值作為限制式，計算現在及未來世代的民眾必須繳給政府的淨賦稅總額。繳交的賦稅總額必須滿足政府現在的負債以及未來的預算支出，因此便會顯示出某些世代的利益將由其他世代補足差額，顯示出世代之間的差異（劉宗欣和林宗正，2002）。 22.

(24) 2013）。社會制度削弱當代老年福利並持續運行，現在的年輕人成為老年人時，其福利將同樣受到削弱，並且即便政府預算金額有限，可以透過其他項目比例調配增加社會福利支出的比例，年輕世代權利並非一定受損失（May，2013）。另外，該如何定義公平、什麼樣的制度設計是不論對老年人和年輕人都是公平的，這些問題在不同作者有不同解讀（Guillemard，1999）。應該選擇客觀衡量標準，或其實可以納入主觀想法；設計老年福利制度或老年年金時，就像是在問這個社會覺得這個社會欠老年人多少，這些老年人對於這個社會發展貢獻為何。沒有前人耕耘，後人無法乘涼。只是這些付出如何換算成金錢，並且未來世代也會在他們存在的時代耕耘，他們的付出又該如何計算（Daniels，1989）。社會對於老人族群形象，將因為社會福利支出、年金收入整體差異等，由應該被保護、憐憫、尊敬、奉養的形象轉變成負擔、競爭的形象（莊中正，2012）。即便爭論不斷，但可以確定的是，未來老年相關政策制定將受到世代因素的聲浪影響（May，2013）。近年，學者提出未來進行政策制定時，應該納入世代因素，與其未來面臨世代差異、世代衝突，不如在政策制定時即將世代公平考量進去，建立世代互助（intergenerational cooperation）的政策觀念。並且，老年年金支出龐大、社會福利支出比例過高，都是由於預算有限，因此若是從生產力方面進行解決，提高生產力就可以減輕財政所面臨的諸多支出（莊正中，2012）。以上討論將世代公平分成橫斷面的瞬間評估（an instantaneous assessment），在某個瞬間或年份財政移轉性支出如何分配，以及縱向的貫時性資料（longitudinal data），強調不同年代出生、不同年代退休同齡群體的分配差異。如今，台灣嬰兒潮退休，優渥的退休給付制度增加政府法定支出，並且一般職業保險費率不足，成為潛藏債務，讓年輕世代面對社會保險破產的局面（孫克難，2014）。本文以縱貫角度切入，依據不同職業別保險，討論不同年份出生與退休者，終身給付與繳交保費之間的分配關係。 23.

(25) 參、現制介紹本章將介紹現在的社會保險制度，尤其是老年年金制度。包括制度架構、繳交保費相關規定和領取老年年金相關規定。首先介紹養老制度架構以及相對應的保險名稱，接下來再針對不同社會保險作介紹。我國社會保險制度承襲德國以職業別為區分條件的劃分方式，除了全民健康保險之外，一般社會保險公教人員保險、軍人保險、勞工保險、農民健康保險，而無工作的一般國民則自動被強制納入國民年金保險，共五個職業保險。保險項目有傷殘、生育、喪葬和老年（農民健康保險沒有）四大類，以老年給付為大宗。老年給付有三個層次：最基礎的公共老年給付、以職業劃分的職業退休金、個人理財規劃。前兩者由政府負責規劃，社會保險老年給付屬於最基礎的公共給付，職業退休金則以勞工退休金帳戶和軍公教退撫制度為代表（如表 3.1）。公共老年給付，都是確定給付制（defined benefit）。確定給付制是經過精算成本後再決定提撥率，給付額度由退休前薪資決定，保證給予給付公式所算出的金額，勞動者在退休前便可知道未來領取金額數值；此方法受通貨膨脹影響較小，並賦予勞動者扶養退休者的責任（勞動部勞動基金運用局，2013）。公共年金給付過去傾向一次金給付，近年由於老年人口快速增加，政府加強老年安全經濟政策，逐漸新增年金給付。其中，農民健康保險、軍人保險二者仍沒有年金給付選項；國民年金於 2008 年 10 月 01 日開辦，勞工年金保險於 2009 年 01 月 01 日實施，公教人員保險原本只有一次性養老給付，則是剛實施年金給付，如今部分人. 24.

(26) 員得請領養老年金給付。9 表 3.1 我國老年經濟安全保障體系軍職. 公教人員. 個人保障. 勞工. 國民. 農民. 商業保險、私人儲蓄、家庭互助軍公教退撫制度. 職業退休金. （DB）（年金）. 國營事業退撫制度. 政務離職儲金. 私校教職員退撫制度. （DC）. （DC）. 退休金. -. （DC）. 公共老年. 軍人保險. 公教人員保險. 勞工保險. （DB）. （DB）. 給付. （DB）. （部分人員有年金）. （年金）. 國民年金（DB）（年金）. 老農津貼農民健康保險（DB）. 資料來源：陳小紅（2013）. 農民健康保險沒有老年這項保險項目，為了解決老年農民缺乏的經濟安全保障、生活照顧與福祉提升，政府自1995年5月公布《老年農民福利津貼暫行條例》，津貼金額從每月3,000元經過四次調升至7,000元之水準；原本在2008年實施國民年金欲將農民健康保險與之合併，經過立法院討論後，決定維持現狀不合併。軍人保險則是退伍（退休）時，得領取一筆退伍給付，金額多寡則是依據年資決定；並且，由於1997年軍人才正式加入退撫基金，成為軍公教退撫基金的一員，始可領取月退俸，因此軍人保險在1997年以前的年資，可以申請辦理優存帳戶（如表 3.2）。. 9. 私校教職員不適用勞保，也非公職人員，從 2008 年爭取也可以有年金制度。2009 年《私校教職退撫條例》通過，職業退休金層級實行確定提撥制的私校教職員退撫制度。公共養老給付層次應該歸入勞工保險或公教人員保險爭議不斷，2014 年 01 月 14 日三讀通過納入公教人員保險，開設養老年金，2014 年 06 月 01 日適用。另外，國營事業具勞工身分者 2015 年 05 月 29 日三讀通過也納入公教人員養老年金。其他公教人員與國營事業人員還存有爭議，主管機關研擬方案中。 25.

(27) 職業退休金以軍公教退撫制度和勞工退休金為代表，都具有年金給付性質，前者是確定給付制，後者是確定提撥制（defined contribution）。軍公教退撫制度是根據退休前薪資依照給付公式給予固定的金額；採用確定提撥制、個人退休金帳戶為基礎的勞工退休金新制從2005年07月01日實施。勞工退休金的確定提撥制則是勞動者在工作期間與雇主每月共同提撥固定比率的薪資進入個人退休金帳戶，於勞動者退休後可以每月從中領取固定金額。確定提撥制的優點是個人退休金帳戶隨勞動者移動，不受工作轉換影響，缺點是會受到通貨膨脹、提撥率多寡、期間投資收益影響（勞動部勞動基金運用局，2013）。10 表 3.2 軍人保險可辦理優存帳戶年資基數換算表年資（x）. 1年. 2年. 3年. 4年. 5年. 6年. 7年. 8年. 9年. 10 年. 基數（y）. 3 11 年. 6 12 年. 9 13 年. 12 14 年. 15 15 年. 17 16 年. 19 17 年. 21 18 年. 23 19 年. 25 20 年. 年資（x）. 26 21 年. 27 22 年. 28 23 年. 29 24 年. 30 25 年. 31 26 年. 32 27 年. 33 28 年. 34 29 年. 35 30 年. 基數（y）. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 年資（x）基數（y）. 註：在 1997 年以前有軍保年資 x 年，可享有優存 y 基數。. 軍公教人員退撫制度. 勞工退休金. 勞保. 公保、軍保. 資料來源：陳小紅（2013）. 圖 3.1 退休所得替代率示意圖. 10. 勞工退休金新制規定每月提繳不得低於每月薪資的 6%，被保險人得自行再多提撥至多每月薪資的 6%入個人退休金帳戶。退休時發放金額按季發放，總金額為累積本金加上累積收益，依據平均餘命、利率、收益等因素決定每月應發放金額。原則上應根據不同投資收益決定發放金額，但是目前規定收益不得低於銀行 2 年期小額定期存款利率，以利率 1.3916%計算發放。 26.

(28) 同樣都是第一層公共老年給付和第二層職業退休金，卻因為制度設計不同，使得一般勞工老年給付總額為所得替代率 50%至 70%，而軍公教人員則可以達到所得替代率 75%至 95%的水準（如圖 3.1）。這種因為職業別不同所造成的不公平待遇是目前社會保險老年給付受到社會批判的其中一個項目，政府也提出改革方案，希望回應社會提出的批判，包含對職業不公與世代不公的憂慮。相較於一次金領取老年給付，老年年金給付對人口結構老化敏感，所造成的財政負擔大，因此，以下將逐一介紹具有老年年金給付的國民年金、勞工保險和軍公教人員退撫制度。11. 一、國民年金以職業別區分的社會保險以在職勞動者作為被保險人，但是社會上仍有約 400 萬年滿 25 歲但未滿 65 歲的國民沒有參加任何社會保險，無老年基本安全保障。這些國民多半是家管或失業者，因為沒有職業，所以無法加入以職業作為納保前提的社會保險。為填補此缺口，2008 年 10 月 01 日開辦國民年金，中央主管機關是衛生福利部，委託勞工保險局為保險人。12凡年滿 25 歲但未滿 65 歲，在國內設有戶籍，且未參加其他職業別社會保險者將強制納保。國民年金提供老年年金、身心障礙年金、遺屬年金三大年金給付保障，及生育給付、喪葬給付二種一次性給付保障。並且，整合國民年金開辦前已經在發放的敬老津貼及原住民敬老津貼，改為老年基本保證年金及原住民給付。開辦後，2008 年底納保人數 422 萬人，保費收入政府負擔與民眾負擔合計 82 億元，核付人數 93.5 萬人，共計核付金額 56 億元；其中老年年金給付核付人數 1.5 萬人，核付金額 6,612 萬元，而老年基本保障年金核付人數 89 萬人，共計 11. 公教人員保險因近期修法尚未完善且部分被保險人仍待處理，所以本文不列入年金給付討論範圍。. 12. 開辦初期中央主管機關是內政部，後配合政府組織改組，自 2013 年 07 月 23 日起中央主管機關變更為衛生福利部。 27.

(29) 53 億元。2009 年底納保人數 401 萬人，保費收入政府負擔與民眾負擔合計 308 億元，核付人數 104 萬人，共計核付金額 377 億元；其中老年年金給付核付人數 11 萬人，核付金額 24 億元，而老年基本保障年金核付人數 86 萬人，共計 317 億元。如今，2014 年底，納保人數 358 萬人，保費收入政府負擔與民眾負擔合計 472 億元，核付人數 145 萬人，共計核付金額 610 億元；其中老年年金給付核付人數 57 萬人，核付金額 225 億元，而老年基本保障年金核付人數 73 萬人，共計 313 億元。發現納保人數逐漸下降，但是老年年金給付核付人數與核付金額卻不斷上升，即便有基金協助支付，仍預計在 2046 年基金餘額會不足以支付當年度給付，宣告破產。 . 繳費規定每二個月為一期繳交保險費，於月底繳交保險費。被保險人繳交金額計算. 公式如下：月投保金額 × 保險費率 × 負擔比例 = 每月繳交金額開辦初期，以勞工保險投保薪資級距的第一級距 17,280 元作為月投保薪資，然根據《國民年金法》第 11 條規定：「本保險之月投保金額，於本法施行第一年，依勞工保險投保薪資分級表第一級定之；第二年起，於中央主計機關發布之消費者物價指數累計成長率達百分之五時，即依該成長率調整之。」2015 年 01 月 01 日月投保薪資調升至 18,282 元。保險費率範圍是 6.5%至 12%，開辦時是 6.5%，經過財務精算結果若足以支應未來 20 年支出則不予調高，不然應該每年調升 0.5%，2015 年 01 月 01 日起費率是 8%。保險費由民眾和政府雙方共同負擔，一般民眾自負比例為 60%（如表 3.3），2016 年一般民眾每月保險費為 878 元。. 28.

(30) 表 3.3 國民年金保險費負擔比例. 所得未達一定標準者. 被保險人補助身分. 被保險人自付比率. 政府負擔比率. 一般民眾. 60%. 40%. 低收入戶. 0. 100%. 未達當年度最低生活費 1.5 倍. 30%. 70%. 未達當年度最低生活費 2 倍. 45%. 55%. 重度以上. 0. 100%. 中度. 30%. 70%. 輕度. 45%. 55%. 身心障礙者. 資料來源：勞保局國民年金，保險費負擔比例及金額，網址：http://goo.gl/eYOxtZ （瀏覽日期：2016 年 01 月 10 日）. . 請領規定國民年金保險老年年金給付，於年滿 65 歲時，得請領老年年金給付。自符. 合條件（即年滿 65 歲）之當月起按月發給至死亡當月止。而被保險人在領取老年年金給付期間死亡，其遺屬按照領的老年年金給付半數發給至身故。請領公式有二，分別如下： A 式：（月投保金額 × 保險年資 × 0.65%） + 老年基本保障年金 B 式：月投保金額 × 保險年資 × 1.3% 請領者可以選擇對自己最有利的公式則一請領，但曾經領取過其他社會保險老年給付或積欠保險費未繳者只能選擇 A 式，13原則上年資越長，選擇 B 公式對被保險人更有利。月投保薪資並非以退休前最後一年計算，而是以領取的每一年規定決定，例如 2014 年時以 17,280 元計算，當 2015 年月投保薪資調漲時，就用調漲後的新金額 18,280 元計算。老年基本保障年金的前身是敬老津貼，開辦第一年是每月 3,000 元，後來 2011 年 12 月 11 日修正公布《國民年金法》第 54-1 條，規定之後老年基本保障年金金額將每四年調整一次，由中央主管機關參照中央主計機關發布之最近一年消費者物價指數較前次調整之前一年消費者物價指數成. 13. 根據勞保局網站公布，總共有 9 種情形者不得使用 B 公式。 29.

(31) 長率公告調整之，但成長率為零或負數時，不予調整。2012 年 01 月 01 日調升為 3,500 元，預計 2016 年調升至 3,623 元。14. 二、勞工保險勞工保險 1950 年開辦，保險項目包含傷害、殘廢、生育、死亡及老年五項，並於 1968 年增加失業給付、1979 增加生育給付，1995 年由於全民健康保險開辦，便將普通事故保險之醫療給付業務移轉中央健康保險局辦理。過去勞工保險老年給付只有一次金給付，根據勞保局統計，2007 年請領老年一次金給付的人平均 58 歲，平均每件請領金額為 107 萬元。然該年 60 歲者平均餘命是 22 年，也就是說若無其他私人儲蓄，則必須僅用 107 萬元活 22 年，平均一年 4.86 萬元，難以維持基本生活。因此政府於 2008 年修法，2009 年 01 月 01 日實施老年年金給付制度。規定年資未滿 15 年者仍只能請領一次金老年給付，但是年金滿 15 年以上者得請領老年年金付。 2009 年 01 月 01 日老年年金開辦以降，2009 年底，勞工保險保險人數 903 萬人，保險費收入 1,983 億元，實支保險給付 1,407 億元，當中老年核付人數共 22 萬人，核付金額 1,006 億元；而 2009 年，老年年金給付初次核付人數是 6.6 萬人，共計核付 64 億元。如今，2014 年底，勞工保險保險人數 992 萬人，保險費收入 3,008 億元，實支保險給付 2,487 億元，當中老年核付人數共 71 萬人，核付金額 2,055 億元；而 2014 年，老年年金給付初次核付人數是 61 萬人，共計核付 1,054 億元。發現此 6 年間，初次給付的人數增加迅速，接近十倍，越來越多人選擇老年年金給付，支出也跟著相應不斷成長。根據勞保局委託報告公布結果，勞保年金基金於 2018 年首度入不敷出，然後 2027 年基金餘額會不足以支付當年度給付，宣告破產。. 14. 乃 2015 年 10 月勞保局依據物價指數變化做出的預估，目前勞保局網站並無正式修改公式金額。 30.

(32) . 繳費規定以每個月為一期，每月月底由公司扣繳，被保險人每月保險費計算公式如下：月投保薪資 × 保險費率 × 負擔比例 = 每月繳交金額勞工保險的投保薪資，是由投保單位按被保險人之月薪資總額，依照「勞工. 保險投保薪資分級表」的規定，申報投保的薪資。目前於 2015 年 07 月 01 日實施的薪資分級表共又 19 級，第 1 級為每月薪資低於 20,008 元以下，以 20,008 元作為月投保薪資；而最高的第 19 級距則是每月月薪在 42,000 元以上者，以月投保薪資 43,900 元投保。普通事故保險費率範圍是 7.6%至 13%，根據《勞工保險條例》第 13 條規定：「施行後第三年調高 0.5%，其後每年調高 0.5% 至 10%，並自 10%當年起，每兩年調高 0.5%至上限 13%。但保險基金餘額足以支付未來二十年保險給付時，不予調高。」2015 年起，費率是 10%，包含現行勞工保險普通事故保險費率 9%，就業保險費率 1%。勞工普通事故保險費由被保險人、投保單位（雇主）和政府三方共同負擔，例如，受雇於他人的一般勞工負擔比例分別是 20%、70%、10%（如表 3.4）。表 3.4 勞工保險普通事故保險費負擔比例被保險人類別. 被保險人. 投保單位. 政府. 產業勞工及交通或公用事業之員工、公司或行號之員工、新聞或文化或公益或合作事業之員工、受僱從事漁業生產者、政府機關及公私立學校之員工、勞工保險自願加保員工、職訓機構受訓者、育嬰留停續保人員（政府單位）. 20%. 70%. 10%. 無一定雇主之漁會甲類會員、育嬰留停續保人員（非政府單位）、職災勞工離職後續保人員. 20%. -. 80%. 無一定雇主之職業工人. 60%. -. 40%. 外僱船員、被裁減資遣續保人員. 80%. -. 20%. 漁民上岸侯船、外僱船員上岸侯船. 100%. -. -. 資料來源：勞保局，勞工保險，勞工保險費負擔比例，網址：http://goo.gl/kChnXR （瀏覽日期：2016 年 01 月 13 日）. 31.

(33) . 請領規定勞工保險老年給付，請領年齡必須年滿 60 歲，做危險工作者則是必須年滿. 55 歲，並辦理離職退保者。152009 年以前只有一次金給付，2009 年開始總共有三種：老年年金給付、老年一次金給付、一次請領老年給付。在 2009 年之前有勞工保險年資者才可以選擇請領一次請領老年給付；162009 年以後才加入勞工保險的人，年資合計未滿 15 年者只能請領老年一次金給付，17保險年資合計滿 15 年者得請領老年年金給付。18 年金給付自符合條件之當月起按月發給至死亡當月止。而被保險人在領取老年年金給付期間死亡，其遺屬按照領的老年年金給付半數發給至身故。請領公式有二，分別如下： A 式：（平均月投保薪資 × 保險年資 × 0.775%） + 3,000 B 式：平均月投保薪資 × 保險年資 × 1.55% 請領者可以選擇對自己最有利的公式則一請領，平均月投保薪資越高或是勞保年資越長的人選擇 B 式比較有利。平均月投保薪資是按照被保險人加保期間最高 60 個月之月投保薪資予以平均計算。另外，也可以選擇在超過請領年齡之後請領展延年金，或是未滿請領年齡時就去請領減額年金。展延年金是每延後一年請. 15. 請領年齡將逐漸向後遞延，2018 年開始請領年齡必須年滿 61 歲，2020 年開始請領年齡必須年滿 62 歲，2022 年開始請領年齡必須年滿 63 歲，2024 年開始請領年齡必須年滿 64 歲，2026 年開始請領年齡必須年滿 65 歲。. 16. 給付金額為平均月投保薪資乘上給付月數。平均月投保薪以退休前 3 年薪資平均計算，年資每滿一年視為一個月。. 17. 給付金額為平均月投保薪資乘上給付月數。平均月投保薪以最高 60 個月薪資平均計算，年資每滿一年視為一個月。. 18. 國民年金開辦之後，為保障國民基本老年經濟安全，並考量國民有工作轉換期等無工作時段，規定勞工之勞工保險年資未滿 15 年，但與國民年金保險之年資合併計算滿 15 年，於年滿請領年紀時，得選擇同時請領勞保老年年金給付。勞工保險老年年金給付針對勞保年資，依據給付公式給付，而國民年金則針對國民年金年資依據 A 公式給付。 32.

(34) 領，依原計算金額增給 4 %，最多增給 20%（5 年）為限，而減額年金則相反，每提前一年，依原計算金額減給 4%，最多減額 20%（5 年）為限。. 三、軍公教退撫制度公共老年給付的軍人保險和公教人員保險並無年金制度，都是給一筆退伍金或養老金。職業退休金的部分原本只有公教人員退撫制度，創立於 1943 年，在 1995 年 07 月 01 日十，由恩給制（政府負擔退撫經費）改為儲金制（由政府與公務人員共同撥繳費用）。並且 1997 年 01 月 01 日軍人也正式加入退撫制度，成. 0. 20. 40. billion (Taiwan dollars). 60. 為軍公教退撫制度。. 1995. 2000. 2005 year Total income. 2010. 2015. Total expense. 資料來源：公務人員退休撫卹基金. 圖 3.2 1997-2014 年軍公教退撫制度收支軍人加入退撫基金後，1997 年底，基金收入 260 億元，退撫支出 12 億元，支出占收入比例 4.77%。經過十年，2007 年底，參加基金人數合計 60 萬人，基金收入 534 億元，退撫支出 255 億元，支出占收入比例 47.85%。如今，公布之最新統計，19參加基金人數合計 62 萬人，基金收入 597 億元，退撫支出 630 億. 19. 參加人數公布至 2015 年底，但金額只公布到 2014 年底。2015 年底，參加基金人數稍微上升 33.

(35) 元，支出占收入比例 105.64%。可以發現支出占收入比例逐年增加，若不進行改革，可以預期未來仍會持續增加。公務人員在 1997 年底基金收入 132 億元，退撫支出 6 億元，支出占收入比例 4.74%。經過十年，2007 年底，參加基金人數 28 萬人，占整體人數 46.9%，基金收入 256 億元，退撫支出 88 億元，支出占收入比例 34.26%。到了 2014 年底，參加基金人數 29 萬人，占整體人數 46.3%，基金收入 280 億元，退撫支出 270 億元，支出占收入比例 96.5%。預計在 2015 年將首度入不敷出，並且基金累積餘額預計會在 2030 年虧損，宣告破產。教職人員在 1997 年底基金收入 105 億元，退撫支出 3 億元，支出占收入比例 2.61%。經過十年，2007 年底，參加基金人數 20 萬人，占整體人數 33.3%，基金收入 202 億元，退撫支出 105 億元，支出占收入比例 52.16%。到了 2014 年底，參加基金人數 19 萬人，占整體人數 30.6%，基金收入 220 億元，退撫支出 224 億元，支出占收入比例 102.13%，首度入不敷出。教職人員基金累積餘額，預計會在 2028 年虧損，宣告破產。軍職人員在 1997 年開始加入退撫制度之後，該年底基金收入 23 億元，退撫支出 3 億元，支出占收入比例 14.73%。經過十年，2007 年底，參加基金人數 12 萬人，占整體人數 19.8%，基金收入 76 億元，退撫支出 62 億元，支出占收入比例 82.26%。到了 2014 年底，參加基金人數 14 萬人，占整體人數 23.1%，基金收入 97 億元，退撫支出 136 億元，支出占收入比例 139.86%。軍職人員基金早已於 2011 年首度入不敷出，且至今仍支出逐年攀升，期基金累積餘額，預計將在 2019 年虧損，宣告破產。. 至 629,566 人。其中，公務人員共 288,415 人，占整體人數 45.8%；教職人員共 188,947 人，占整體人數 30%；最後，軍職人員共 152,204 人，占整體人數 24.2%。 34.

(36) . 繳費規定以每個月為一期繳納，繳交金額依據基金提撥公式：本俸 × 2 × 提撥率 × 負擔比例 = 每月提撥金額. 提撥費用是以本俸加一倍做為計算基礎，本俸金額，公教人員參照公教人員保俸（薪）標準表，軍職人員參照志願役現役軍人俸（額）表。提撥率為 8%至 12%，然 2011 年 01 月 01 日修正實施《公教人員退休法》，將提撥率提升到 12%至 15% 的水準。20目前 2016 年提撥率仍維持在 12%，自 2006 年以降，已經 12 年沒有調整退撫基金的提撥費率。而每月應繳退撫基金費用總額中，政府負擔比例 65%，個人自行負擔比例是 35%。 . 請領規定退撫基金請領條件是任職年數和請領者年齡的組合，公教人員，以下三個條. 件滿足其中一個即可請領：任職年滿 5 年以上並且年齡年滿 60 歲、任職年滿 25 年以上、年齡年滿 65 歲。軍職人員則是必須服役滿 20 年，或是服役滿 15 年且年滿 60 歲。基金退休金給付有三種方式，分別為一次退休金、21月退休金（俗稱月退俸）和兼領退休金。22領取金額計算基本概念是將年資換算成基數，不同年資長短有不同的換算方式，然後在用本俸乘之。公式如下：本俸 × 2 × 基數 = 每月退休金金額. 20. 2011 年的時候提撥費率已經達 12%。過去退撫基金曾經過四次調升費率：2004 年起由 8.8%調整至 9.8%、2005 年起由 9.8%調整至 10.8%、2006 年起由 10.8%調整至 12.0%。. 21. 一次退休金以年資滿一年為 1.5 個基數，最後不滿半年的年資可以視為 1 個基數，而滿半年卻不足一年的年資可以直接視為 1.5 個基數。基數最高採計 35 年給予 53 個基數，唯有校長可以給到 60 個基數。. 22. 月退休金有三種：1/2 一次退休金和 1/2 月退休金、1/3 一次退休金和 2/3 月退休金、1/4 一次退休金和 3/4 月退休金。但 2011 年修法後，兼領退休金只能選擇 1/2 一次退休金和 1/2 月退休金。 35.

(37) 基數換算公式如下：整年年資 × 2% + 1%（最後有不足半年的年資）整年年資 × 2% + 2%（最後有半年以上、不滿整年的年資）由於在 1995 年 07 月 01 日進行制度改革，所以對於部分退休人員給予額外補償金，以及早期為鼓勵公務人員流動，讓新人加入公務體系，政府對於 1957 年出生的人，其年滿 55 歲自願退休者將加一筆的一次性退休金。. 36.

(38) 肆、研究方法與變數選擇本文欲嘗試計算與呈現此世代差距，以及目前政府提出之年金改革，當這些年金改革的變數受到變化時，對此差距所造成的影響。將針對每個有老年年金給付的社會保險（國民年金、勞工保險、軍公教人員退撫制度），討論不同年齡者在現今的社會保險制度之下，所付出的成本和未來領取年金的收益之間的關係，以及不同變數設定所產生的影響。以下將分成三個部分介紹：首先介紹如何衡量與呈現世代之間的差距，分別有倍數和年化報酬率的呈現；再介紹模擬不同社會保險時的假設與設定，包括工作年資、薪資成長率、折現率等多項假設；最後則介紹選擇的變數。. 一、衡量世代差距衡量與呈現差距多寡，本文使用兩種方式，第一是呈現不同年齡者之間的倍數差距，第二則是將社會保險視為一種投資選擇或儲蓄選擇，以呈現不同年齡者之間的年化報酬率。 . 倍數差距概念單純，分別算出不同年齡者這輩子繳交給社會保險的保險費用金額總和，. 以及這輩子自退休（自符合請領年金資格後）以後從社會保險領取的老年年金給付金額總和，然後呈現請領的金額總和是付出的保險費用總和的倍數數值。倍數公式如下：. 倍數 =. 一輩子可以領取的總金額一輩子必須繳交的總金額. 當倍數數值越大，即表示領取的總金額越多或繳交的保險費用金額總和越少，不論是何者，都表示當倍數越大時，從社會保險當中得到的好處越多。而當倍數數 37.

(39) 值越小時則反之，即表示領取的總金額越少或繳交的保險費用金額總和越多，不論是何者，都表示當倍數越小時，從社會保險當中得到的好處越少。不同社會保險中，均可以呈現這個結果，希望了解不同年齡者從該社會保險中得到的益處多寡。 . 差距金額概念單純，就是領取總金額和繳交總金額的差距。此差距除了可以顯現出差. 距金額的龐大數目外，還同時有另外一份含意：社會保險需要補貼的金額。這些補貼的金額首先由當期收到的保險費補貼，再則利用每年基金收益補貼，最後則需要透過每年政府編列預算，透過社會福利支出項目補貼。當補貼金額龐大時，將直接造成當其收入足不足夠的壓力，進一部還有基金投資報酬率和稅收壓力。因此希望透過這個簡單的差額表示受益者受益的程度。 . 年化報酬率定期繳交保險費給社會保險，以保障社會保險中的項目，其中一樣是老年保. 障，待自身老年時可以每月固定得到年金給付。在私人保險中也有相似的概念，例如一般存款、信託基金、儲蓄型保險等等，透過犧牲當期消費，用當期的儲蓄與投資換取未來的消費與收入。因此，另一個呈現世代差距的方法便是將社會保險也視為一種投資或儲蓄商品，計算這個商品所帶來的效益，以年化報酬率呈現。換句話說，就像是若將繳交給社會保險的保險費金額存入銀行，最後要得到社會保險給付的年金金額總和，相當於銀行提供的每年複利利率應該為何。年化報酬率呈現的重點與累積報酬率（一般直接稱為報酬率）不相同，累積報酬率是整體看待其收益，而年化報酬率則是將累積報酬率轉換成每一年的報酬率有多少。年化報酬率的公式如下：. 38.

(40) 期末金額年化報酬率 = ( ) 期初金額. 1 年數. −1. 若用累積報酬率轉換，則公式如下：. 年化報酬率 = （1 + 累積報酬率）. 1 年數. −1. 當年化報酬率越高，表示從社會保險中得到的好處越多，而當年化報酬率越低，則反之，表示從社會保險中得到的好處越少。不同社會保險中，均可以呈現這個結果，希望了解不同年齡者從該社會保險中得到的益處多寡。. 二、假設與設定本文模擬不同年齡者在不同的社會保險制度之下的情況，欲透過對於被保險人的假設與設定，盡量使被保險人本身條件一致或相似，以呈現出在同一個社會保險之下，不同年齡者的差距，凸顯世代差距。另外，由於被保險人本身條件相似，所以也可以同時呈現同樣的年齡者在不同社會保險制度下的差異，凸顯制度差異所造成的世代差異。對於不同社會保險下的共同假設與設定包含工作年資、薪資成長率、折現率等多項假設，以下將逐一介紹： . 平均餘命相較於每十年公布一次的國民生命表，選擇每年公布的簡易生命表做為各年. 齡平均餘命的依據。對於未來不同年齡的平均餘命推估，根據文獻中對於死亡率模型的探討，選擇 Lee-Carter 模型做為計算死亡率的模型基礎。平均餘命推估結果將採用國家發展委員會（2014）的《中華民國 2014 年到 2061 年人口推計》報告書的推估結果。此報告 0 到 85 歲者使用 Lee-Carter 模型做為計算死亡率的模型基礎，而 85 歲以上則使用 Coale-Kisker 模型做為計算死亡率的模型基礎。由於國民年金從 2008 年底開辦，當初 65 歲者如今才 71 歲左右，欲使不同 39.

(41) 社會保險中的被保險人條件相近，所以在勞工保險和軍公教退撫制度比較的年齡範圍選擇 0 歲至 71 歲者的年齡區段。換言之，本文只有使用到由 Lee-Carter 模型做為計算死亡率模型基礎所推估的結果。 . 遺屬領取 4 年身故 2014 年平均壽命為 79.83 歲，男性是 76.72 歲，女性是 83.2 歲。男女的平均. 壽命各自與整體平均年齡相差約 3 歲左右，若各自在其平均壽命身亡，則相差 6 歲左右。由於目前對於遺屬可以請領的資格越來越嚴格，配合平均壽命的差距，因此本文取 3 至 6 歲的中間值左右，並取整數以 4 歲計之。 . 工作期間不退保被保險人自 25 歲開始工作後，便參加社會保險，有工作者依據職業別參加. 勞工保險或軍公教退撫制度，無工作者則參加國民年金保險。工作期間，沒有轉換工作，一直參加同一種社會保險，到達符合請領條件為止才停止工作，或是符合退休規定立刻退休，退休後也立即辦理退保與請領老年年金給付。因此，本文中不存在展延年金和減額年金的年金模擬類型，並且被保險人的年資長，例如因為年資長所以勞工保險年金給付將只選擇對被保險人比較有利的 B 公式。 . 薪資成長率由主計總處公布 1982 年至 2014 年經常性薪資較去年同期增減率，共 34 年，. 平均成長率是 4.35%（如圖 4.1）。可以發現 1980 年代薪資成長率較高，在 1989 年至 1991 年甚至超過 10%，但是在此之後則持續下跌，2005 至 2014 近十年平均成長率是 0.86%，不足 1%。雖然 1980 年代薪資成長率很高，但之後持續下跌，並搭配近年來全球經濟不景氣，我國經濟成長趨緩、薪資停滯的狀態，欲恢復成過去高成長率困難度高，因此在模擬被保險人薪資狀態時，考量現在的老人工作期間與未來更長世代的工作階段，設定薪資年成長率為 1.5%。 40.

(42) 15 10 5 -5. 0. growth rate(%). 1980. 1990. 2000 year. 2010. 2020. 資料來源：主計總處. 圖 4.1 1982-2014 經常性薪資成長率 . 折現率計算年份時都是整年計算，因此假設被保險人都是 01 月 01 日出生，使被保. 險人於年滿規定歲數時，請領的時間長度可以整年計算之。每年的數值將折現至 2016 年 01 月 01 日，將這天作為共同比較的基準日。根據《公教人員第五次精算報告》指出，一般使用折現率為國際會計準則公報第 19 號、美國會計準則公報第 106 號、美國政府會計公報第 25 號中規範的利率訂之，分別為 20 年期以上政府公債平均值利率 1.84%、公司債平均值利率 2.54%、美國精算協會長期投資配置目標收益 3.95%。加上我國 2006 年至 2015 年消費者物價指數平均年成長率 1.105%，將折現率設定為 3%、4%、5%三種，計算現制時，以保守 3%計之，4% 和 5%則納入變數調整之列時再行計算。. 41.

(43) 表 4.1 社會保險模擬假設國民年金. 勞工保險老年年金. 軍公教人員退撫制度. 平均餘命. 《中華民國 2014 年到 2061 年人口推計》. 年齡範圍. 0 歲至 71 歲. 基準日. 2016 年 01 月 01 日. 折現率. 3%. 開始工作年齡. 25 歲. 退休年齡. 64 歲. 59 歲至 64 歲. 75 制跨到 85 制23. 請領年齡. 65 歲. 60 歲至 65 歲. 退休後立即請領. 現制下年資. 40 年. 35 至 40 年. 26 至 31 年. 薪資成長率. 每 5 年上調 5%. 每月薪資範圍. 17,280 至 36,783 元. 1.5% 30,000 至 53,616 元 25,435 至 51,745 元. 月投保薪資範圍. 17,280 至 36,783 元. 30,300 至 43,900 元. 遺屬. 50,870 至 103,490 元. 只有一位遺屬，根據規定半數領取，4 年後身故. 由上述共同假設組成的被保險人自身條件，在不同社會保險中呈現如表 4.1 所示。配合該保險的各自法規，參加國民年金者年資 40 年；勞工保險者年資由於規定之請領年齡由 60 歲逐漸延後到 65 歲，因此年資是 35 至 40 年；軍公教人員退撫制度，公教人員年齡長者仍是 75 退休制，而年齡中高者有 10 年退休期間，將由 75 制跨越到 85 制，是轉換期，而後年齡以降都是 85 制。另外，因為退撫制度是本俸加一倍作為提撥基礎，因此雖然每月薪資範圍在 25,435 至 51,745 元，但卻是用 50,870 至 103,490 元計算。. 三、變數選擇限制下影響繳交金額和領取金額的主要因素來自於計算公式，包含繳交公式和領取公式，因此公式中的組成項目將成為討論模擬選擇的變數，例如月投保金額、請領年齡、本俸的倍數等等。並且，根據政府和社會的討論，這些變數同樣 23. 此為公教人員退休規定，軍職人員請領規定是必須服役滿 20 年，或是服役滿 15 年且年滿 60 歲。由於軍職人員人數較少，僅占約 20%，且較晚加入退撫基金，因此討論繳交保險費用時，以公教人員條件計算之。 42.

(44) 也是年金改革中的討論項目（如表 4.2 和表 4.3）。24勞工保險年金改革中對於年資給付綠、基金收益率、平均月投保薪資、保險費率的調整；軍公教人員月退休金則同樣對於提撥費率、本俸、倍數選擇、退休制度、優惠存款利率、提撥金額分擔比例等進行更動。對於未來新進人員，改革方案中只粗略提及未來方向，並無詳細的具體實施項目，而公教人員保險年金，私校教職已正式實施，其餘者仍在立法院討論中。表 4.2 勞保年金改革草案改革方案政府負最後支付責任條文入法，並訂定撥補計畫合理提高未來勞保基金的投資運用效益至4%以上年金年資給付率按平均月投保薪資3萬元以下以1.55%計，逾3萬元部分以1.3%計平均月投保薪資採計從現行最高60 個月，每年增加12 個月，逐步增加到最高 144 個月平均來計算費率採漸進調整，依現行規定於2015年調至9%，其後每年調整0.5%至13%，如精算未來20年保險基金餘額不足以支應保險給付，其後每年繼續調高0.5%，但不超過上限18.5%. 1. 2. 3. 4. 5.. 資料來源：勞保局，最新消息，勞保年金改革草案，網址：http://goo.gl/xQQ7vb （瀏覽日期：2016 年 01 月 10 日）. 24. 這些方案是在勞工保險爆發擠兌風潮，引發社會惶恐後，由政府各主管機關陸續在 2013 年提出，但未在立法院正式三讀通過，屬於草案階段，之後無進一步改革消息。沉寂兩年後，如今仍在立法院討論協商中。 43.