臺灣公眾外交的策略與實踐：以臺灣獎學金計畫為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院外交學系碩士論文 Department of Diplomacy College of International Affairs. National Chengchi University Master Thesis. 政治大. 立臺灣公眾外交的策略與實踐：以臺灣獎學金計畫為例. ‧ 國. 學. The Strategy and Practice of Taiwan’s Public Diplomacy:. ‧. A Case Study of the Taiwan Scholarship Program. n. 周容卉. C. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. h e n g cChou Rong-Hui hi. v. 指導教授：黃奎博博士 Advisor: Kwei-Bo Huang, Ph.D.. 中華民國 101 年 2 月 February 2012.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭終於完成象徵人生階段里程碑的碩士論文，心中充滿無限的欣喜與感動。坐在擁有河岸景觀第一排的綜院研究中心裡，回想當初決定這項研究主題時，不過是出於對公眾外交的好奇心，想要瞭解這個看似新穎的國際關係詞彙究竟擁有哪些意涵？同時，也想從自己最熟悉的地方─臺灣找尋研究題材，畢竟，社會科學研究的動機都是源自於對於社會的關懷與期待，因此，這篇論文選定以「臺灣獎學金計畫」作為分析的個案，試圖瞭解政府提供豐富的經費與資源給這些外籍學. 政治大. 生後，是否真的達到政策預期的效果。我也認為傾聽和互動是瞭解他人最佳的方. 立. 式，所以採用問卷調查的方式探詢計畫受獎生來臺就讀後，對臺灣的印象有哪些. ‧ 國. 學. 的改變？或者是對臺灣產生哪些新的想法？雖然，研究過程並不容易，但是從探. ‧. 索知識、尋求答案的努力中，我也得到了彌足珍貴的經驗與相當有趣收穫，期許自己未來仍能夠保持對事物的好奇心，不斷地自我學習與成長。. y. Nat. io. sit. 這篇論文能夠順利的完成，特別要感謝指導教授黃奎博老師對我的啟發和指. n. al. er. 導，整本論文的最初發想與研究方向是在與黃老師多次的討論後才完成初步的輪. Ch. i n U. v. 廓，事實上，在研究所求學的過程中，每當我在學業或是人生規劃上遇到疑惑時，. engchi. 黃老師都能以百分百的耐心提供學生諸多寶貴的建議，在此向您致上最由衷的感謝。此外，還要感謝東吳大學政治系副教授羅致政老師與總統府公共事務室副主任卜正珉老師，在論文審查的階段給予學生許多專業的指導建議，讓我在修正論文的盲點與缺失時更有條理，而兩位老師溫暖的鼓勵和支持，也使我能夠更有信心地完善自己的作品，以及面對未來的發展。最後，我想感謝在碩士班階段曾經幫助過我的老師，李登科老師博大精深的學術見解與風趣幽默的教學方式，俾使學生能在外交所的學習中奠定國際關係領域的良好基礎；李明老師，融合學術和實務的公眾外交課程，帶領我進入公眾外交的知識領域，幫助我在發展論文時更能掌握其中要領；劉復國老師曾在我進入研究所之初慷慨地給予我擔任教學助理 I.

(4) 的工作機會，讓我能夠充實的渡過推甄放榜後到課程正式開始的銜接過程；政大國際事務學院院長鄧中堅老師、政大外交系主任邱稔壤老師、政大國關中心主任鄭端耀老師總能在走廊間或電梯裡巧遇時，給予學生最溫暖的問候與關懷，讓我在學習倦怠時又瞬間充滿活力。當然，從外交系到外交所的知識養成過程中，一路上受到許多老師們的教導與提點，藉著這個機會致上學生最誠摯的謝意。除了感謝老師們諄諄不倦的教導外，同學與朋友之間的相互砥礪和情義相挺也是幫助我完成論文作品的助力。特別感謝復威和閔鈁（永遠的噹肯）不厭其煩的以驚人的耐心教導我操作 SPSS 軟體和統計與量化的概念，如果沒有你們熱心的. 政治大. 幫忙這篇論文是無法順利完成的。發放問卷的過程是相當不容易的，因此，在此. 立. 向「臺灣獎學金計畫學校聯盟」中 15 所大學中的業務承辦人以及海外的朋友們「臺. ‧ 國. 學. 灣獎學金受獎生」獻上我最大的感謝，因為你們的支持與幫助，讓我能夠完成研究，也讓我看見臺灣公眾外交的成果。當然，還有與外交所 98 級的同學在「推坑. ‧. 中心」品茗談天的午后時光，大家開朗的笑聲是放鬆心靈的最佳管道。. Nat. sit. y. 最末，我要把這本論文獻給我最愛的家人，你們在我成長過程中一直以來給. n. al. er. io. 我的支持才會有今天的我與這篇論文的成果，「世界上所有的光榮與驕傲都來自於. i n U. v. 母親」，感謝媽媽對我的付出與包容，雖然您可能不怎麼瞭解我到底在寫些什麼、. Ch. engchi. 忙些什麼，但是，卻仍在我焦慮不安或是心情低落時給我安慰和鼓勵，讓我能夠全心全意的投入論文寫作，希望我沒有辜負您的期待。還有，我也非常謝謝親愛的錦鐘同學，在研究所生涯中一路上的陪伴，還在寒冷的冬天幫忙發放問卷，雖然我會因為課業壓力而煩躁或沮喪，但你都會給我最大的鼓勵與支持，讓我有繼續前進的動力，感謝你魔羯座 A 型腳踏實地與堅持不懈的態度，帶給我正面的影響，幫助我能夠順利的完成論文與研究所的學業，希望我們朝向下一個階段目標邁進時也能夠一起努力!. 周容卉謹識民國 101 年˙春 II.

(5) 中文摘要在 21 世紀的國際關係中，全球事務的複雜性提高，跨國民眾間的互動愈趨頻繁，以國家為中心的傳統外交思維逐漸出現轉變。各國的外交政策也更強調跨文化間的對話與互動，及建立跨國人際關係網絡的重要性。而公眾外交的作用即在於藉由影響他國民眾或菁英份子的認知與觀感，進而在目標國家內部形塑對本國有利的政策環境，遂成為各國政府制定對外政策時的重要工具，更是當前相當熱門的國際關係研究主題。近年來，我國政府也開始透過多樣化的途徑來推動公眾. 政治大. 外交，希望提升國家形象以期能增加臺灣的國際能見度。其中，國際教育交流不. 立. 僅能夠提供國際青年學子相互交往的機會，促使外籍學生以最直接的方式認識臺. ‧ 國. 學. 灣，甚至能建立他國民眾與我國的長期情感聯繫，被認為是最有效的推動途徑之. ‧. 一。在這樣的研究背景及政策環境基礎上，本文將以「臺灣獎學金計畫」作為研究主軸，並針對計畫受獎生進行問卷調查，進而評估政府獎學金計畫推動公眾外. y. Nat. io. sit. 交的成效，同時也將釐清「臺灣獎學金計畫」在我國公眾外交上扮演何種角色。. n. al. er. 總結而言，本研究首先經由詳盡地文獻回顧，以釐清公眾外交的發展脈絡及. Ch. i n U. v. 不同發展階段的概念核心。其次，本文嘗試賦予公眾外交更多在國際關係和外交. engchi. 政策中具體的理論基礎，並將軟實力、系統理論、結構主義的概念帶入公眾外交領域之中。再者，本文也從臺灣眾多的公眾外交作為中，歸納出其背後所欲追求的政策目標，而後聚焦於說明「臺灣獎學金計畫」，並致力於探討及評析國際間具知名度的政府獎學金計畫，從中歸納出成功推行政府獎學金計畫的關鍵因素，進而與我國獎學金計畫進行比較。最後，本文藉由問卷調查的實證結果來說明我國以政府獎學金推動公眾外交的成效，並提供臺灣日後發展公眾外交的建議。. 關鍵詞：公眾外交、軟實力、臺灣獎學金計畫、國際教育交流、政府獎學金. III.

(6) Abstract International relations in 21st Century has shown the features of highly complexity of global affairs and frequently interaction among cross-borders people; therefore, traditional diplomacy has changed into modern face accordingly. Nowadays, the governments tend to emphasize the dialogues and linkages of relationship between different cultures in foreign policy. The purpose of public diplomacy is to influence opinion in target countries to make it easier for the government to achieve its aims. For. 政治大. this reasons, public diplomacy has become an essential element of many countries. 立. foreign policy and a popular research area in the IR studies. Taiwanese Government has. ‧ 國. 學. implemented public diplomacy in various approaches in order to improve the Taiwan. ‧. images on the world stages. Among all the approaches of public diplomacy, international educational exchanges can not only let international students experience. y. Nat. io. sit. Taiwan in person, but also facilitate inter-cultural communication and build the. n. al. er. long-lasting relationships between Taiwan. Based on the above-mentioned reasons, this. Ch. i n U. v. article takes the Taiwan Scholarship Program as a study case in order to analyze of the. engchi. role of the program in Taiwan’s public diplomacy. This study empirically investigates the outcomes of the Taiwan Scholarship Program by conducting the questionnaire for the Taiwan Scholarship grantees, who are studying in Taiwan during 2011-2012. To sum up, this article manages to extensively retrospect the development of public diplomacy in the international relations and capture the core elements of public diplomacy under different ages. Besides, in order to provide theoretical bases for public diplomacy, the article tries to put soft power, systemic theory, and structuralism into discussions. Furthermore, the study dedicates to illustrate its policy goals from the practices of Taiwan’s public diplomacy and compare the Taiwan Scholarship Program IV.

(7) with other prestigious government scholarship in world as well. Finally, the study indicates that the Taiwan Scholarship Program plays an important role in Taiwan’s public diplomacy, particularly because face-to face contact between grantees and Taiwanese people helps diminish the stereotypes and increase the mutual understanding.. Key words: public diplomacy, soft power, Taiwan Scholarship Program, international educational exchanges, government scholarship. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(8) 目錄謝辭 ……………………………………………………….……………… I 中文摘要 ………………………………………………….….………… III 英文摘要 ………………………………………………….…………..... IV 第一章. 緒論 ……………………………………………………..…… 1. 政治大. 第一節研究動機與研究目的 ………………...……………...…… 2. 立. 第二節研究範圍與研究限制 ……………...………………...…… 5. ‧ 國. 學. 第三節研究方法與研究架構 ……………...……….……......…… 6. ‧. 第四節章節安排 ……………...…………….……….……………. 9. y. Nat. er. io. 公眾外交理論與實踐 …………...………..........………..…. 19 a v. n. 第二章. sit. 第五節國內公眾外交的文獻回顧與探討….……….………….... 10. 第一節. i l C n hengchi U 公眾外交的發展與演變 ………….……....…………..…. 19. 第二節公眾外交的定義與理論基礎 ……………...……………. 29 第三節各國公眾外交的實踐：以政府獎學金為例 …….……... 39 第三章. 臺灣公眾外交的目標與策略 ..…………………….………. 69. 第一節臺灣公眾外交的具體目標 ……...………………………. 70 第二節臺灣公眾外交的策略途徑與作為 .........…………..……. 71 第三節臺灣獎學金計畫 …………………...……………………. 94 VI.

(9) 第四節臺灣獎學金計畫之評析 .........................………………. 111 第四章. 臺灣獎學金計畫的整體評估 .…………..……..…………. 117. 第一節問卷架構與研究假設 …………...……………………... 117 第二節問卷設計 …………………..…...………………..…..…. 118 第三節研究資料分析與結果 ……………...……..………....…. 121 第四節研究結果與研究討論………….…………………….….. 131 第五章. 政治大. 結論 …………...……………...………………….…..……. 141. 立. 第一節研究發現與研究反思 ……..……………………...……. 141. ‧ 國. 學. 第二節政策建議與研究展望 .………….………………...……. 146. ‧. 參考文獻 ………………………………………………………..….… 151. y. Nat. n. al. er. io. sit. 附錄 ……………………………………………………………..….… 168. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(10) 圖目次圖 1-1：本文研究架構圖 …………………………………………...…… 8 圖 1-2：國家形象形成與塑造 ………………….……………………… 13 圖 1-3：國家形象轉換模式 …………………….……………………… 14 圖 2-1：政策影響系統圖 ……………..……………………………...… 32. 政治大. 圖 2-2：軟硬實力之比較圖 ……………………………………….…… 34. 立. 圖 2-3：公眾外交的五個途徑 ………………………….……………… 36. ‧ 國. 學. 圖 2-4：國際學生作為文化交流載體示意圖 ………….……………… 40. ‧. 圖 2-5：韓福瑞獎學金計畫內容 ………………….…………………… 44. Nat. io. sit. y. 圖 2-6：亞太領導者計畫獎學金 ………….…………………………… 46. n. al. er. 圖 2-7：伊拉斯莫斯世界獎學金階段目標示意圖 ………….………… 51. i n U. C. v. hengchi 圖 2-8：韓國全球獎學金計畫遴選作業程序圖 ………….…..……… 63 圖 3-1：暢遊臺灣就是現在－我的美麗之島影音廣告圖 ……….…… 76 圖 3-2：時代廣場建國一百年我國形象廣告 ……………….………… 78 圖 3-3：臺灣品牌六大措施 ……………………………….…………… 79 圖 3-4：臺灣公眾外交的策略目標與相關作為 ……………….……… 80 圖 3-5：臺灣獎學金計畫運作模式 ………………….………………… 96 圖 3-6：歷年臺灣獎學金受獎生在臺就讀人數 …….………….…… 106 VIII.

(11) 圖 4-1：受測者性別比例圖 ………………………….……………..… 122 圖 4-2：受測者年齡分佈比例圖 …………………….……………..… 123 圖 4-3：受測者國籍地區分佈比例圖 ………………..…………….… 124 圖 4-4：受測者在臺就讀系所分佈圖 ……………….……………..… 125 圖 4-5：臺灣獎學金計畫滿意程度比例圖 ……………….………..… 117. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(12) 表目次表 2-1：美國公眾外交概念的演變 ……………….…………………… 28 表 2-2：公眾外交的三階段策略 ………………….…………………… 35 表 2-3：大英國協獎學金與助學金計畫各項方案 ….………………… 49 表 2-4：日本政府獎學金計畫（一般學科類） ………………………… 57. 政治大. 表 2-5：日本政府獎學金計畫（專業領域類） ………………………… 58. 立. 表 2-6：韓國政府獎學金計畫 ……………………….………………… 60. ‧ 國. 學. 表 2-7：韓國全球獎學金計畫 ……………………….………………… 62. ‧. 表 2-8：各國政府獎學金計畫綜整與比較 ……...…………………… 67. Nat. io. sit. y. 表 3-1：臺灣公眾外交推行途徑綜合探討 ………….………………… 93. n. al. er. 表 3-2：外交部臺灣獎學金預算表 ………………….………………… 98. i n U. C. v. hengchi 表 3-3：教育部主管之所有對外獎助學金預算表 ……….…………… 99 表 3-4：國科會臺灣獎學金預算表 ………………….………………… 99 表 3-5：經濟部臺灣獎學金預算表 ………………….…………….… 100 表 3-6：臺灣獎學金計畫之異同比較 ……………..………………… 104 表 3-7：臺灣獎學金的執行概況（2004-2009）…………………….… 107 表 3-8：華語文獎學金的執行概況（2005-2010）………………….… 109 表 3-9：臺灣獎學金計畫綜合分析 ………………..……………….… 113 X.

(13) 表 3-10：臺灣獎學金計畫與各國政府獎學金計畫之比較 ……….… 115 表 4-1：臺灣獎學金計畫吸引力的因素分析 …………...…………… 126 表 4-2：臺灣獎學金計畫吸引力的描述性分析 ……….…………..… 127 表 4-3：臺灣印象和生活經驗的因素分析 …………….…………..… 128 表 4-4：臺灣印象和生活經驗的描述性分析……………………….… 130 表 4-5：臺灣獎學金計畫評估的描述性分析 ………….…………..… 131. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. XI. i n U. v.

(14) 第一章緒論 Public diplomacy is not a luxury, nor is it a temporary factor in our diplomacy. It is vital to our national interest and has to be a permanent element in our structure and activities abroad. ─ Former USIA Anonymous officer1 公眾外交（Public Diplomacy）是當代國際政治中相當重要的一種外交型式，也是一個國家在執行其外交政策的重要工具之一。當前我國政府也積極推動公眾. 政治大. 外交，藉以提升國際能見度以及拓展我國的外交空間。然而，國內對於公眾外交. 立. 的研究仍為少數，並缺乏一個完整的分析架構。據此，本文將以臺灣公眾外交的. ‧ 國. 學. 策略與實踐為研究標的，試圖從我國政府對於推動公眾外交之作為著手，從中分. ‧. 析當前臺灣公眾外交執行的實際成效為何？同時，為了探詢上述問題的答案，本文以「臺灣獎學金計畫」為分析個案，並經由問卷調查法的方式，藉由受獎生的. y. Nat. io. sit. 回答來評估臺灣公眾外交策略的成效。筆者是試圖透過問卷調查的方式，取得第. n. al. er. 一手資料，期望能為臺灣公眾外交的研究增加，更希冀為日後我國公眾外交政策. Ch. i n U. v. 面提出建議。大抵言之，本文有下列四個部分。第一，回顧公眾外交於國際政治. engchi. 領域中的發展與相關理論的探討。第二，說明我國歷來推行公眾外交的主要策略與範疇。第三，以「臺灣獎學金計畫」為代表個案，藉以檢視我國以政府獎學金計畫來推動公眾外交的成果及其所面臨到的限制。第四，歸納本文的研究結果進一步為我國的公眾外交發展提出前瞻性建議。. 1. Kathy R. Fitzpatrick, The Future of U.S. Public Diplomacy: An Uncertain Fate (Leiden, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 2010), p. 79. 1.

(15) 第一節研究動機與研究目的壹、研究動機一、全球化下的小國外交全球化時代下，時空、地域概念受到壓縮，資訊的流通更是無遠弗屆，使得國際間的行為者並不僅限於國家，許多非國家角色（non-state actors）興起，如跨國公司、非營利組織，甚至個人的角色也逐漸受到重視。在此一背景下「公眾外. 政治大. 交」（public diplomacy）的概念日益受到各國政府青睞，並且成為推行對外政策的. 立. 工具之一。2此外，我國因為特殊的國際政治定位在國際參與上屢受頓挫。其中，. ‧ 國. 學. 無法克服中國大陸的打壓，使得我國在傳統外交場域中處處受限。因此，傳統外交的思維似乎無法有效地為我國拓展國際空間。近年來，為了克服傳統外交場域. ‧. 的限制，我國政府在制定外交政策時，開始重於公眾外交的概念和策略的運用，. Nat. sit. y. 並將公眾外交視為實踐外交政策的重要工具，藉此向國際推廣我國的軟實力，積. al. n. 研究的必要性。. er. io. 極為臺灣的外交開拓更寬廣的空間。因此，公眾外交在我國實有廣泛探討與深入. Ch. engchi 二、公眾外交研究的延續與再創新. i n U. v. 公眾外交這個看似新穎的國際關係詞彙，自從 1965 年由美國佛萊契學院（Fletcher School）的學者 Edmund Gullion 提出後，3其概念與應用在外交實務上其實已經行之有年。近年來，由於「九一一事件」的爆發，讓政府領導者注意到輿論以及民眾觀感對於國家安全和國家利益的影響力。因而，許多國家開始將政策的重心轉移至公眾外交之上，進而帶動學界對公眾外交的研究和討論。基於上述的其是發展，自 2001 年以後，國外政界學界出現許多專書出版與文獻著作。但是，. 2. Public Diplomacy 一詞，我國多譯為「公眾外交」，而中國則慣用「公共外交」。 Public Diplomacy Alumni Association, “What is Public Diplomacy?”, December 22, 2010,<http://www. publicdiplomacy.org/1.htm#origins>. 2. 3.

(16) 就當代公眾外交研究而言，西方學界針對國家所進行公眾外交的個案探討多集中於大國研究，若有提及小國的論述則多半屬於北歐國家。自 2010 年後，國際間雖然開始出現對東亞地區公眾外交的研究，不過也是聚焦於日本、南韓、中國大陸，鮮少有針對臺灣公眾外交的研究專書或期刊文章。反觀國內對於公眾外交的關注又為何呢？目前，國內對於公眾外交的相關研究仍為起步階段，對於公眾外交的專書研究僅有卜正珉的《公眾外交：軟性國力，理論與策略》一書。4筆者在資料蒐集的過程中，以關鍵字：公眾外交、公共外交或 public diplomacy，查閱臺灣博碩士論文系統，則直接符合條件的論文僅有七篇。5有鑑於上述國外學界欠缺探討. 政治大. 臺灣公眾外交的案例，而國內學界對於公眾外交研究的不足，引起筆者撰寫本文. 立. 學. ‧ 國. 的動機。. 三、國際教育交流為公眾外交的重要途徑. ‧. 全球化時代下，國際教育交流成為各國政府積極提倡的政策之一，希望將其國民送至海外修習，同時接受他國民眾前往本國進行一段時間的學習，以增進學. y. Nat. io. sit. 生國際視野、語言能力，並藉此促進雙方人民的跨文化交流與認識。根據聯合國. n. al. er. 教科文組織（United Nations, Educational, Scientific, Cultural Organizations, UNESCO）. Ch. i n U. v. 的統計資料，2009 年時全球國際學生人數已超過 343 萬人，與 2000 年時相比成長. engchi. 了近 75%，預估至 2020 年時全球將有 700 萬的國際學生人數，6顯示出國際教育交流已是當前推動國際化、全球化的趨勢，以及提升國家競爭力的重要關鍵。其中，國際教育交流具有讓不同文化的人民相互交流的特色，更能夠提供外籍人士最直接體驗本國人文風情的機會，甚至得以建立外國民眾與本國發展長時間情感的聯繫，因此也成為眾多國家用以推動公眾外交的主要途徑之一。在此政策方向上，我國政府於 2004 年成立「臺灣獎學金計畫」，吸引外籍學生來臺就讀，提供外籍學生體驗臺灣和學習華語文的機會，藉此推動我國的公眾外交。而以臺灣獎學金 4. 卜正珉，《公眾外交：軟性國力，理論與策略》（臺北；允晨，2009 年）。現階段國內對公眾外交的學位論文研究將在本章第四節文獻檢閱時，進行彙整與探討。 6 Sean Coughlan, “Record numbers of international students”, BBC, March 10, 2011, <http://www.bbc. co.uk/news/business-12671198>. 3 5.

(17) 計畫作為. 貳、研究目的本論文的研究嘗試回答以下問題：推行臺灣獎學金計畫是否得以建立受獎學生與臺灣之間的關係聯繫？外籍受獎生是否可藉由在臺學習的經驗，建立對臺灣的正面印象？以及臺灣獎學金計畫的經驗是否對於受獎生返國後對於臺灣的回饋（feedback）效果為何？最後，將探討臺灣獎學金計畫在公眾外交政策上扮演何種角色？. 政治大. 根據上述的問題意識，本論文的研究目的建立在以下三個基礎之上。第一，. 立. 經由文獻分析的方式，回顧公眾外交的發展背景與其演變，並試圖釐清公眾外交. ‧ 國. 學. 的定義與理論意涵。第二，研究臺灣公眾外交實踐的結果，並以臺灣獎學金計畫. ‧. 為分析案例，藉以評估臺灣公眾外交實踐的整體成果。第三，利用臺灣獎學金計畫的研究結果，評析推行政府獎學金計畫對於臺灣公眾外交所產生的影響。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(18) 第二節. 研究範圍與研究限制. 壹、研究範圍研究範圍方面，本論文以臺灣為主要研究對象，並以臺灣獎學金計畫，作為檢視我國公眾外交成效的依據。因此，在論文中也彙整出以政府獎學金計畫作為公眾外交主要策略之國家及其經驗，藉此作為與我國的對照，藉以分析出以臺灣獎學金計畫推動臺灣公眾外交的優勢與劣勢。其次，在議題界定的部分，本文主. 政治大交概念則不屬於本文討論之重點。再者，在時間範圍的部分，臺灣獎學金計畫是立旨是以公眾外交的理論基礎，探討臺灣公眾外交的策略與實踐，因此，傳統的外. ‧ 國. 學. 從 2004 年起開始辦理實施，所以，本文將以 2004 年作為研究起點，並以 2011 年作為研究的終點。但須強調的是，本研究問卷調查的對象將以 2011-2012 年間在臺. ‧. 就讀的外籍留學生為主。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 貳、研究限制. i n U. v. 研究限制的部分，本研究的限制主要有以下幾點。首先，第一手資料取得不. Ch. engchi. 易，此一限制包括在蒐集政府關於推動公眾外交的決策或方案，因涉及國家機密無法直接取得；再者，在問卷調查的取樣過程中，對於已返國臺灣獎學金受獎生的連繫資料，由於政府及各大專院校的作業程序的規定，實在無法獲得。最後，由於臺灣獎學金計畫施行迄今僅有 8 年（2004-2012 年）的時間，以至於計畫長期評估的部分，即受獎者返國後是否在其工作崗位上制定有利於臺灣的政策，在眾多因素的考量下實有相當的限制。因此，本研究的評估標準將設定在短期目標面向，主要以臺灣獎學金受獎生在來臺學習後，是否有增進對臺灣的正面印象為主。而本研究僅為碩士論文，在預算不足的情況下，僅能夠過有限的資源進行研究。. 5.

(19) 第三節. 研究方法與研究架構. 壹、研究方法研究方法的部分，本文採用「文獻分析法」和「問卷調查法」作為主要的研究途徑。前者，主要著重於公眾外交的名詞界定、概念探討、理論分析、相關研究成果的部分；而後者則是用以檢視本論文的個案臺灣獎學金計畫的成效，並透過問卷結果加以分析和評估。. 一、文獻方析法. 立. 政治大. 文獻分析法，為本研究建立公眾外交理論基礎以及分析臺灣當前公眾外交策. ‧ 國. 學. 略的主要研究方式。由於國內對於公眾外交的學術著作有限，因此本文著重於外國文獻整理、分析，從中歸納公眾外交的定義和最為國際關係研究的相關理論基. ‧. 礎。其次，本文也試圖透過國外學者的學術著作、國外政府文件、智庫研究報告，. Nat. sit. y. 並檢閱相關個案研究，經由深入比較上述的文件，進而分析出有利於臺灣推動公. n. al. er. io. 眾外交的策略，並歸納出適用於我國公眾外交的新思維。再者，本文同時蒐集相. i n U. v. 關歷史資料及事件，藉此回顧臺灣推動公眾外交的發展歷程。. 二、問卷調查法. Ch. engchi. 本研究目的是為探究臺灣獎學金計畫對於推動公眾外交的成效，以及瞭解受獎生是否藉著來臺就讀的機會，而對臺灣產生正面的印象。問卷是以書面方式呈現一系列問題，而由受訪者紀錄其答案。在問卷調查中，受訪者閱讀問題，解釋問卷中所提供的訊息，並寫下其心中的答案。而採用問卷調查法主要有幾項優點分別為，節省成本與提供最大的匿名效果。就前者而言，透過問卷而不採用訪談的方式，將能節省時間、人力、財務的資源；後者則反映在受訪者的心理層面，沒有訪員與受訪者直接面對面的互動，將提供最大匿名效果，讓受訪者得以自在作答。尤其當某些情況必須詢問敏感問題時，此方法增加獲得正確資訊的可能性。 6.

(20) 7. 因此，本研究是以「問卷調查法」，經由問卷調查的方式瞭解臺灣獎學金受獎者. 的感受，作為該計畫的整體評估的途徑。. 貳、研究架構本文的研究架構方面，大致可分為四階段的論述過程，第一階段：從回顧公眾外交理論和案例的過程中，並將不同時期公眾外交的概念加以釐清，增進研究概念的清晰度。同時，針對現階段國內學術界對於公眾外交的相關研究進行文獻檢閱，達到承上啟下的作用。第二階段：透過整理當前國際社會著名的政府獎學. 政治大. 金計畫，進而歸納成功推行政府獎學金計畫的有利因素。同時，藉由檢視臺灣推. 立. 行公眾外交的相關政策，歸納當前臺灣公眾外交的策略目標，並進一步導出本研. ‧ 國. 學. 究主軸臺灣獎學金計畫實施的背景與策略。第三階段：將以問卷調查的方式，瞭. ‧. 解受獎生參與計畫的心得，藉此評估臺灣獎學金計畫的成效，進一步分析具有臺灣獎學金計畫特色為何。第四階段：總結研究的結果與發現，彙整出一套適合臺. y. Nat. n. al. er. io. sit. 灣公眾外交的研究建議，而上述內容詳細的關係呈現在下圖 1-1 中。. 7. Ch. engchi. i n U. v. Ranjit Kumar 著，潘中道、胡龍騰譯，《研究方法：步驟化學習指南，第二版》（Research Methodology: A Step-by-Step Guide for Beginners:2/e）（臺北：學富，2010 年），頁 144-9。 7.

(21) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 圖 1-1 本文研究架構圖資料來源：筆者自行整理繪製。. 8. v.

(22) 第四節. 章節安排. 本論文共分為五章，在章節架構的安排上，第一章為緒論，就本文的問題背景、研究動機以及研究目的進行前置性的介紹。再者，說明本研究將使用的研究方法與研究架構，並界定論文的研究範圍與限制。第二章為公眾外交理論與實踐，將以文獻回顧的方式探討公眾外交的理論基礎及其相關論述，並將不同時期公眾外交的概念加以釐清。同時，針對現階段國內學術界對於公眾外交的相關研究進行文獻檢閱，達到承上啟下的作用。爾後，整理現今國際社會以政府獎學金計畫. 政治大. 推行公眾外交的具體實踐，進而歸納利於推行公眾外交的途徑與方法。第三章為. 立. 臺灣公眾外交的目標與策略，本章聚焦於臺灣公眾外交的發展歷程，首先回顧臺. ‧ 國. 學. 灣推行公眾外交的背景及其推行單位；其次探討臺灣公眾外交的主要實踐；最後. ‧. 則介紹「臺灣獎學金計畫」與臺灣公眾外交間的關連，此部分大致上屬於背景式的介紹與探討，主要以文獻分析的方式，詳細討論臺灣獎學金計畫的歷史沿革、. y. Nat. io. sit. 策略目標及其運作模式。第四章為臺灣獎學金計畫的整體評估。本章以臺灣獎學. n. al. er. 金計畫作為臺灣公眾外交的個案探討，將運用問卷調查所獲得的結果，評估以臺. Ch. i n U. v. 灣獎學金計畫作為我國公眾外交政策的成果。第五章為結論，總結本文的研究結. engchi. 果，希望能經由臺灣獎學金計畫的推行經驗，進一步提出臺灣推行公眾外交的策略建議，並對日後研究進行展望。. 9.

(23) 第五節. 國內公眾外交的文獻回顧與探討. 本節則是以現階段國內對於公眾外交的相關學術研究進行文獻檢閱，並輔以相關學者的論述，藉此釐清國內對於公眾外交研究的面向與成果，並從中探詢當前研究不足之處。目前，國內對於公眾外交相關研究範疇的學位論文，大致而言，可分為以下三類：第一類文獻為中國大陸的公眾外交。第二類文獻則是涉及國家品牌與國家形象的討論。第三類文獻主要是公眾外交政策與實踐的個案探討。. 政治大壹、中國大陸的公眾外交立. ‧ 國. 學. 資訊科技時代下，「全球公民社會的興起，推動了國際關係民主化的趨勢，使得乘載外交的客體逐漸向公共（public）轉移。」8近年來，中國政府也致力於公眾. ‧. 外交的拓展與運用，試圖建立「和平崛起」的國際形象，藉此消弭各界對「中國. sit. y. Nat. 威脅論」的疑慮。為了落實上述的目標，現階段中國藉由國際大事件的舉辦，積. io. al. er. 極向國際社會展現中國改革開放後的現代化形象。同時，中國也認識到國際交流對於國家形象宣傳與建立的重要性，因而在海外廣設「孔子學院」推廣華語文教. n. v i n Ch 學，藉著語言學習為載體，向外輸出中國價值與思維。此外，中國政府為整合國 engchi U. 家公眾外交政策的推動，特別設置「公共外交辦公室」9和建立新聞發言人制度，透過媒體對外宣導政府的政策與作為，希望藉此獲取各界的認同與支持。綜觀上述中國大陸一系列公眾外交的作為，中國的國際形象是否因此獲得改善呢？呂美莉曾以美國主流媒體呈現中國國家形象的方式來評析中國大陸公眾外交之作為。該研究採用學者 Jarol B. Manheim 用以檢視媒體形象轉換的兩個指標「能見度」與「評價」，並以量化的方式分析 2005 至 2010 年間《華爾街日報》和《紐約時報》的社論就國際議題、經濟議題、內政議題等領域對中國形象的觀點。其 8. 李博，〈淺議突發事件中的公共外交〉，《法制與社會》，第 1 期，2009 年，頁 229。 Public Diplomacy 的中文翻譯分別有「公眾外交」和「公共外交」，中國大陸傾向統一使用「公共外交」。 10 9.

(24) 研究顯示，二報社論整體而言，在上述三大議題上對中國均抱持負面評價，又以內政議題最為負面，相較之下兩報在經濟議題上給予中國的評價最高，其中《華爾街日報》對此議題的評價最接近中立，而正面評價也呈現逐年遞增的趨勢。10 當我公眾外交成為兩岸積極推行政策的同時，兩者在政策或實踐上又有哪些異同呢？在此問題上，盧秀蓮也曾以比較研究的方式，以政策思維、制度設計、文化交流與國際宣傳等面向切入，分析比較中國與臺灣的公眾外交。作者認為臺海兩岸雖然沒有公眾外交思想的系統表述，但公眾外交在實踐上仍由來已久，主要體現在對外宣傳和國際交流活動等面向。11作者指出全球化、資訊化及民主化為. 政治大. 促使兩岸發展公眾外交政策的關鍵力量。由近來的政策作為觀之，兩岸政府對於. 立. 公眾外交思維的體認有以下五項共同點：公眾外交由國際宣傳逐漸發展成文化交. ‧ 國. 學. 流等多元面向、由傳統偏重人際互動模式或只重視實體媒體轉為善用網路科技、淡化政府官方色彩為公眾外交活動成功的關鍵、資訊是透明公開的，政府無法全. ‧. 面控制、以體育活動行銷國家形象等。12雖然，兩岸對於公眾外交有上述的共識；. Nat. sit. y. 但是，在資源比較上，作者仍指出中國所能運用的資源遠多於臺灣，13而這也是值. n. al. er. io. 得我國在外交作為上須要加強注意的地方。據此，作者也針對未來公眾外交的推. i n U. v. 動上提出幾點建議。首先，網路科技是公眾外交因應無國界環境挑戰下的利器。. Ch. engchi. 此外，應支持強調獨立運作和非營利並具有專業知識背景的非政府組織協助國家推動公眾外交。其次，公眾外交的核心是訊息的傳遞和大眾的觀感認知，因此政府須包裝符合目標國家需求的相關資訊，而非單面向的輸出。再者，跨部門協調機制和突發事件的危機處理和正確訊息的提供，也是政策成功的關鍵。最後，研究機構和媒體是不可忽視的宣傳媒介。研究機構和媒體的意見往往受到較多的關注，並且具有公信力和說服力，會直接影響更多社會菁英和廣大群眾。因此，上. 10. 呂美莉，《中國大陸公眾外交作為之影響─以美國主流媒體呈現的中國國家形象為例（2005 年 1 月至 2010 年 12 月）》（臺北：國立臺灣大學政治研究所碩士論文，2011 年），頁 138。 11 盧秀蓮，《中國大陸與臺灣公眾外交的比較研究》（臺北：國立政治大學外交研究所在職專班碩士論文，2010 年），頁 75。 12 同前註，頁 76-80。 13 同前註，頁 95。 11.

(25) 述兩者應是國家公眾外交的重點目標對象。14 由當前國際情勢的發展可發現，公眾外交逐漸受到實務界與學術界的重視與關注，而我國近來投入公眾外交的研究也日益提高。綜觀現階段的論文研究中多集中於中國大陸的探討與分析，雖說知己知彼得以百戰百勝。然而，對於臺灣公眾外交的專門研究與探討仍顯得鳳毛麟角，值得各界從多方途徑切入加以補充，藉此更加完善國內對於公眾外交研究的學術拼圖。. 貳、國家品牌與國家形象的討論. 政治大. 全球化時代下，傳統外交的觀念與途徑由於受到多面向議題和多元化國際行. 立. 為者的影響而日益轉變。歐洲的學者 Peter V. Ham 甚至指出傳統外交形式終將消逝，. ‧ 國. 學. 而商業競爭的行銷活動將取而代之。各國對外交往的模式將以建立國家品牌、聲. ‧. 譽為導向，而政治人物與外交官們在此趨勢下則扮演品牌經理人的角色，為國家獲取更多的利益。15整體而言，自從美國前國務卿 Colin Powell 在其任內提出打造. y. Nat. io. sit. 「美國品牌」（Branding America）的構想後，商業品牌行銷便與公眾外交產生連結。. n. al. er. 而後，以商業行銷的手法來拓展國家形象與建立國家品牌，也成為公眾外交的研. Ch. i n U. v. 究領域之一，試圖以行銷國家品牌的操作方式為國家在國際社會上建立良好正面的形象。. engchi. 「品牌」可以是名稱、標誌、符號、口號，或具上述元素的組合，其功能在於區隔競爭者以凸顯自己，最終目的為提升消費者認知與促進購買。而「形象」（image）是指一種「態度」（attitude）或「心理的畫像」（mental representation）。形象，同時也屬於「刻板印象」與「概念化圖像」的綜合體，由此形成一種全面性的代表意象，是描述一國政府、人民特性或個人特徵最簡潔的方法。16其中，對某國家的形象形成，源自於直接經驗和間接經驗（見圖 1-2）。如圖 1-2 所示，前者. 14 15 16. 同註 14，頁 97-104。 Peter V. Ham, “The Rise of Brand State,” Foreign Affairs, Vol.80, September/October 2001, p. 6. 鄭自隆，《打造臺灣品牌》（臺北：揚智，2007 年），頁 17。 12.

(26) 包含人際接觸與參與；後者則是來自於教育與大眾媒體。. 政治大. 圖 1-2 國家形象形成與塑造. 立. 資料來源：鄭自隆，《打造臺灣品牌》（臺北：揚智，2007 年），頁 16。. ‧ 國. 學. 而國家形象又如何透過公眾外交的執行而產生轉變呢？根據學者 Jarol Manheim 所. ‧. 提出的一套「形象轉換模式」，以能見度（visibility）與評價（valence）兩項指標，. sit. y. Nat. 說明形象轉化所發生的過程。能見度指標依據媒體報導程度分為高能見度與低能. io. al. er. 見度；評價指標則以報導立場分為正面評價與負面價，根據這兩項指標可進一步勾勒出四個象限所組成的國家形象發展轉換圖（見圖 1-3）。如圖 1-3 所示，在 A 面. n. v i n Ch 向的國家係為一個高國際能見度，但卻是負面為主的國家。若要重建該國的國家 engchi U. 形象，首先必須減少其負面的國際能見度，或是避免負面形象的發生（由 A 面向轉到 B 面向），然後再經過正面形象的累積逐漸轉到 C 面向，從 C 面向開始，國家形象進入正面，此時應強化國家的能見度，最終轉變成為 D 面向，即為一個高能見度、正面形象的國家。17總言之，Manheim 所提出的「形象轉換模式」強化了公眾外交與國家形象的關連性，顯示出公眾外交的推動有助於國家的形象轉換。. 17. Jarol B. Manheim, Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy: The Evolution of Influence (New York: Oxford University Press, 1994), pp. 131-5. 13.

(27) 圖 1-3 國家形象轉換模式. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 資料來源：Jarol B. Manheim, Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy: The Evolution. Nat. sit. y. ‧. of Influence (New York: Oxford University Press, 1994), p. 134.. io. er. 近期國內也出現關於國家形象建立與國家品牌行銷的研究，其中與政治外交. al. 領域相關的學位論文有以下幾篇。曾秉芳曾以國家行銷的觀點來探討公眾外交的. n. v i n Ch 運用，對於國家形象的概念、管理與操作等相關文獻有詳細的回顧與探討。在資 engchi U 訊科技的時代下，作者指出新公眾外交所推動的「網路模式」途徑應被限縮為學. 者 Barry Fulton 所提倡的「e-bay 式的公眾外交」，進而得以與涉及商業領域的國家行銷模式結合。以行銷學的角度出發，作者認為國家品牌如同商業品牌般，需要進行適當包裝設計，才能引起消費者的購買動機。因此，政府應致力發展一個既符合現實狀況，又容易記憶且響亮的修辭，則國家品牌成功的機率也相對的提高。此外，其研究也利用企業管理學的「環境分析」和「價值傳送系統」建立國家行銷模式。在建立國家品牌時，首先，應分析國家內外部的情勢，從中界定國家品牌的優勢。再者，選擇國家品牌價值時應依循市場區隔、界定市場目標和形象定位的步驟。最後，在提供國家品牌價值的階段也應以打造國家品牌為目標，並盡 14.

(28) 力建構與目標市場的「共同價值觀」，藉此達成整合性行銷的效用。18 許家榮則是從行銷與創意的視角來檢視臺灣的公眾外交，並且探討城市行銷所延伸出的外交效益。該研究經由回顧臺灣自 1950 年代至 2008 年時對臺灣歷任政府對公眾外交政策的規劃，分析出臺灣在不同時間下對自身的定位，以及訴諸的國際形象為何。第一階段，1950 至 1960 年代，臺灣的公眾外交重點在維護聯合國席次，而公眾外交主軸則是鞏固反共的國家形象。第二階段，1970 至 1980 年代，臺灣採取務實外交的彈性策略，公眾外交的主軸因而轉為向外推廣經濟進步的國家形象。第三階段，1990 年代，臺灣歷經重要政治改革，公眾外交主軸也著重於. 政治大. 宣揚民主進步的國家形象。第四階段，2000 至 2008 年民進黨執政下的公眾外交在. 立. 於強化國際參與，公眾外交於是順應國際情勢的發展，聚焦於推廣「人權」與「環. ‧ 國. 學. 保」的國家形象。由上可知，臺灣公眾外交的內涵和目標價值隨著時代不斷演變，從單一政治議題的強調到多元面向環保與人權等議題的關注，並且更加重視具有. ‧. 臺灣特色的在地文化。而在對外傳播的方式上也日益呈現多樣化的面貌，更朝向. Nat. sit. y. 「行銷化」的方向發展。許家榮也強調文化之於臺灣的重要性，其主張「文化創. n. al. er. io. 意產業」應成為行銷臺灣的主軸，「透過國家文化部會的協助、城市文化藝術交流. i n U. v. 的方式，以及民間藝術團體的表演，使外國友人參與臺灣藝文活動，其實更能擴. Ch. engchi. 展交流層面，且認識臺灣文化。」在執行方面，臺灣必須建立整體化、制度化、協調化的公眾外交體系，並透過跨部會的整合打造公眾外交行銷團隊，而「內部行銷」更是公眾外交成功的關鍵。最後作者以為我國政府應落實品牌教育，讓臺灣人民更加瞭解國家品牌計畫；成立公眾外交智庫，藉此培育相關品牌行銷的外交與學術人才；設置國家創意基金，透過政策提供誘因，提升私人機構與企業對公眾外交的參與；以及發展「數位國度」計畫，鼓勵臺灣民眾透過網路與數位產業，對外參與國際事務等。19. 18. 曾秉芳，《「國家」行銷—公眾外交的新思維》（臺北：國立政治大學外交學系研究所碩士論文， 2006 年）。 19 許家榮，《「行銷」與「創意」— 臺灣公共外交之研究》（臺北：國立政治大學外交學系研究所碩士論文，2010 年）。 15.

(29) 呈上所言，筆者認為若僅將公眾外交定位為推廣或宣傳的功用，品牌國家與公眾外交確實擁有部分共同的概念與目標：第一，重視國家名聲與國家利益間的關連，並致力與他國民眾間建立良好國家聲望。第二，強調公部門與私部門應維持協調與合作以達成國家形象建立的目標。第三，認同以國家文化建立對外名聲與形象。第四，相信傳播科技的運用可以有效達成上述的目標。然而，若是著重於公眾外交在關係建立關係層面的作用，那麼兩者之間的連結就顯得不再明顯。誠如學者 J. Melissen 所言，品牌國家著重於形象的闡述與向外投射；而公眾外交則是強調國家與國際間的雙向對話，而非只是單向的訊息傳播。公眾外交的重點. 政治大. 在於國際環境中以多渠道的聯繫促進和推動政府與市民社會和非政府組織間的長. 立. 期良好關係。20. ‧ 國. 學. 參、公眾外交政策與實踐的個案探討. ‧. 第三類文獻主要是公眾外交政策與實踐的個案研究，其中以國際組織的參與. y. Nat. er. io. sit. 或歐盟教育交流計畫的案例為主。. 一、公眾外交的個案研究─以參與國際組織為例. al. n. v i n Ch 由全球實踐和國際學術研究可發現公眾外交被視為對國家未來作主要的投資 engchi U. 項目之一。21因此，各國政府也基於國家利益或國家發展目標的不同，分別以不同的途徑和管道推行個別的公眾外交政策。張毓芹曾以臺灣推動參與聯合國工作為例，研究我國的公眾外交發展。參與聯合國一直為我國過去所推動國際宣傳的重點項目之一，而宣傳的方式則多是每年以外交部提出說帖，訴諸不同的主題，透過友邦的協助替我國在聯合國會議中發聲。此研究發現我國政府對外傳送訊息時，有將目標受眾進行區隔，而面對不同的對象，傳送訊息的重點也不盡相同。對於菁英分子，傳播的方式主要是透過理性說理的方式，運用法理基礎說明臺灣加入 20. Jan Melissen, “Opinion Pieces---How Has Place Branding Developed During the Year that Place Bran- ding Has Been in Publication?,” Place Branding, Vol. 2, No. 1, January 2006, pp. 10-2. 21 Standing Committee on Foreign Affairs, Defense and Trade, Australia’s Public Diplomacy: Building Our Image (Canberra: Commonwealth of Australia, 2007), p. 17. 16.

(30) 聯合國具有法律和程序上的正當性；而面對一般民眾時，則轉以淺顯易懂的方式陳述臺灣未能加入聯合國是不符合國際正義，藉此引起國際社會的同情與關注。此外，作者也發現我國公眾外交的重點地區明顯的「重美而親歐、亞、非」，而在美國也是集中在鄰近聯合國總部的紐約地區。作者認為這種重美而輕其他地區的原因和我國外交政策以美國為重心有關。最後，作者也點出推動公眾外交侷限之處將反映在政策成效的評估、以及如何提供高質量的訊息吸引受眾並獲得認同與支持等面向，可能會使政府相關政策受到限制。22整體而言，張毓芹的研究提供我們檢視公眾外交策略的一種不同的視角。然而，由於執行公眾外交的途徑眾多，. 政治大. 而其論文主要針對我國自 1993 年至 2006 年推動參與聯合國所進行的個案研究，. 立. 因此在研究範圍和研究主軸上就顯得較為限縮，臺灣仍有諸多推行公眾外交之作. ‧ 國. 學. 為值得我們進一步研究與探討。. 二、公眾外交的個案研究─以伊拉斯莫斯世界獎學金計畫為例. ‧. 公眾外交得以運用的途徑相當多元，但是其核心目標不外乎是藉由軟實力或. y. Nat. io. sit. 柔性權力的運用，促進目標國家民眾間的理解與交流。因此，文化交流往往成為. n. al. er. 國家推行公眾外交時最重要的政策目標之一，其中獎學金交流計畫的設置，得以. Ch. i n U. v. 藉由教育的推廣和交流計畫的進行，與關鍵人士培養出友誼，甚至得以讓目標對. engchi. 象更能夠由淺移默化的方式對本身文化產生認同。歐洲聯盟也於 2004 年開始實施「伊拉斯莫斯世界」（Erasmus Mundus）計畫，除了希望提升高等教育品質，更著重於促進與非歐盟會員國的合作，吸引更多第三國學生和學者赴歐交流，藉此計畫發揮歐盟軟實力和柔性權力的資源，進而獲得國際社會更多的認同，幫助歐盟擁有更多的影響力。而賴淑慧曾以此為研究主軸探討歐盟如何藉此發揮、的軟權力資源以吸引更多世界各地人民赴歐求學，進而達到歐洲認同的影響力。在研究中，作者蒐集歐盟就「伊拉斯莫斯世界」計畫之受獎人所進行的問卷調查後，分析出透過獎學金計畫的推動，得以使受獎生相互間的交流，有助於將歐洲化思維 22. 張毓芹，《臺灣公共外交之發展與研究─以推動參與聯合國之工作為例》（臺北：國立政治大學外交學系研究所碩士論文，2006 年）。 17.

(31) 推向更加廣大的國際化背景之中。而文化交流是憑藉觀念上的互動，來達到長期相互瞭解的溝通互動橋樑。然而，跨文化間的交流並不能掩蓋負面的觀感或弭平不好的文化，而是希望促進不同文化間的民眾了解彼此的差異，提供多樣化的視角來認識這個世界。作者認為歐盟確實藉著「伊拉斯莫斯世界」計畫的目標正如公眾外交核心概念中，透過外國公眾的接觸與對話，促進不同社會文化之間的交流與理解。此一交換計畫的設置，除了達到人員流動的目的外，更幫助歐盟藉由獎學金計畫的運作，確實達到公眾外交的效用。23此研究雖是針對歐盟獎學金的研究，但是，由於研究主軸同樣為獎學金交流計畫的共通點，對於本論文在研究方法與途徑上有相當的啟發。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 23. Ch. engchi. i n U. v. 賴淑慧，《公眾外交運用之研究—以歐洲聯盟「伊拉斯莫斯世界」獎學金計畫為例》（臺北：國立政治大學歐洲語言文化學程碩士在職專班碩士論文，2010 年），頁 90。 18.

(32) 第二章公眾外交理論與實踐本章屬於理論與實踐層面的探討，共有三節。第一節「公眾外交的發展與演變」，本節以美國為主軸，扼要回顧公眾外交在國際關係史上的發展，並從中分析公眾外交在不同時代下所被賦予的意義。第二節「公眾外交的定義與理論基礎」，則是聚焦於當代學者對於公眾外交的定義與概念界定，並探討各種理論對於公眾外交的詮釋。第三節為「各國公眾外交的實踐─以政府獎學金為例」，主要以當前國際間知名的政府獎學金計畫為論述主軸，嘗試從各國的案例實踐中比較不同國. 政治大. 家在計畫制度面和執行面的異同之處，並進一步歸納出以政府獎學金計畫推動公眾外交的成功因素為何。. 立. ‧ 國. 學 ‧. 第一節公眾外交的發展與演變 sit. y. Nat. io. al. er. 公眾外交這個看似新穎的國際關係詞彙，實際上在近代國際關係的發展上卻擁有淵遠流長的歷史。事實上，公眾外交的發展與演變與國際間的戰爭情勢呈現. n. v i n Ch 高度的正相關，甚至有學者更直接指出美國人是從戰爭之中發現公眾外交。然而， engchi U 1. 屬於「軟實力」的公眾外交又怎麼會和代表「硬實力」的戰爭密切相關呢？因此，本節將透過公眾外交在國際關係史上的運用，探討公眾外交的發展與演變，並進一步分析出公眾外交在不同時代下所被賦予的意義。此處必須強調，本節主要以. 美國公眾外交的發展為討論主軸，並以「911 事件」作為時間軸的分界點進行說明，其原因有三：第一，公眾外交的名稱亦為美國學者所提出，而美國對於公眾外交的研究與實踐歷經系統性和階段性的發展過程。第二，公眾外交之於外交政策和國家安全在冷戰期間實屬關鍵，但是隨著冷戰結束其重要性一度遭受質疑。直到，. 1. Bruce Gregory, “Public Diplomacy and National Security: Lessons from the U.S. Experience,” Small Wars Journal, August 15, 2008, <http://smallwarsjournal.com/mag/docs-temp/82-gregory.pdf>. 19.

(33) 2001 年「911 事件」的發生，美國政府再度將公眾外交帶回外交政策的中心，而美國學界對於公眾外交的研究也引領起全球公眾外交討論的熱潮。第三，歐洲地區也相當重視公眾外交運用，以及國家形象的建立；但是，其中實踐多以教育及文化交流為主，期間的政策分界與差異相較於美國而言較不顯著。綜觀以上因素，筆者選擇以美國公眾外交的發展作為本文討論的依歸。. 壹、911 事件前的公眾外交綜觀歷史的發展，公眾外交被運用在國家對外政策的實踐上，可追溯自 1917. 政治大. 年美國威爾遜總統（Woodrow Wilson）成立「公共資訊委員會」（Committee on Public. 立. Information）。2「公共資訊委員會」的設置初衷在動員美國國內人民參加第一次世. ‧ 國. 學. 界大戰，但是，由於該組織同時擔負於美國盟邦以及其他中立國家間建立美國代. ‧. 表正義、和平等正面形象的職責，並結合了新聞媒體、廣播頻道、外國電影等單位的資源，在國際社會間宣傳威爾遜總統對於和平的主張，透過各種多樣化的管. y. Nat. io. sit. 道影響外國民眾視聽，因此被視為公眾外交的運作的開端。3不過，隨著戰爭的結. n. al. er. 束，「公共資訊委員會」的角色與權能也逐漸式微。但是，公眾外交的重要性卻未. Ch. i n U. v. 在國際政治的舞台消失。每當美國面對國家下一次嚴峻挑戰的同時，公眾外交將. engchi. 再度獲得可以發揮的空間。在第二次世界大戰中，國際輿論的重要性更甚以往。戰爭期間，參戰國對於國際間溝通和訊息傳遞的需要，美國羅斯福總統（Franklin D. Roosevelt）在 1942 年時成立了「作戰資訊辦公室」（Office of War Information, 以下簡稱 OWI）。而 OWI 主要的目標在於藉由設計一系列國際訊息傳播計畫，其中包括書籍、雜誌的出版，新聞工作者交流計畫的推動，以及電影的拍攝，幫助國外觀眾認識美國人民的生活，進而促進國內外民眾對於戰事的瞭解和支持。4. 2. Kathy R. Fitzpatrick, The Future of U.S. Public Diplomacy: An Uncertain Fate (Leiden, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 2010), p. 16. 3 Nicholas Cull, The Cold War and the United States Information Agency: American Propaganda and Public Diplomacy (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2008), pp. 6-9. 4 Wilson P. Dizard Jr., Inventing Public Diplomacy: The Story of the U.S. Informational Agency (Boulder, CO: Lynne Rienner Publications, Inc., 2004), pp. 17-36. 20.

(34) 與此同時，在美國國際宣傳史上扮演舉足輕重地位的「美國之音」（Voice of America, VOA）5和「自由歐洲之聲」（Radio Free Europe）頻道也於同年成立，以 24 小時不間斷的廣播方式，節目內容則涵蓋新聞播報、資訊提供、報導評論、文化節目，並透過 27 種不同語言，將「真實」的訊息放送至世界各個角落。6第一任「美國之音」播報員 William H. Hale 的名言即為”The news may be good for us. The news may be bad. But we shall tell you the truth.”7 歷經兩次全面性的戰爭後，公眾外交的思維開始為美國政府決策圈所接受，往後更朝向組織化、系統化的方式推動. 政治大. 公眾外交。而在二戰後隨之而起並長達數十年的美蘇冷戰，更是公眾外交獲得蓬. 立. 勃發展的時代。. ‧ 國. 學. 冷戰期間，美蘇兩強由全面性的軍備競賽，延伸至雙方意識形態的角力，美國方面，因而擔心代表自由民主世界的美國將受到共產主義的滲透。誠如以往，. ‧. 國際宣傳和公眾外交成為美國反共產宣傳的主要策略。特別值得注意的是，作為. Nat. sit. y. 公眾外交主要推行載體的「傅爾布萊特國際交流計畫」（Fulbright International. n. al. er. io. Educational Exchange Program）也在 1946 年正式成立，希望藉此促進美國民眾與. i n U. v. 世界人民的交流與認識。該計畫的幕後推手 William Fulbright 參議員曾表示：「假. Ch. engchi. 若每個國家在政府系統與外國民眾間設下藩籬，那麼偏見和誤解也相繼而生。」傅爾布萊特計畫構想為，如果各國的人民之間有更多的交往與認識，彼此間可能產生的同情心、同理心將能避免國家間訴諸戰爭，更傾向以和平的方式來解決問題。 8 而作為冷戰時期公眾外交統籌單位的「美國新聞總署」（ United States Information Agency, 以下簡稱 USIA）也於 1953 年成立，以執行「反共產宣傳」之 5. Voice of America, “The Beginning: An American Voice Greets the World,” VOA History, <http:// www.insidevoa.com/about/history/a-13-34-Beginning-of-an-American-Voice-111602684.html>. 6 當時包含「美國之音」與「自由歐洲之聲」等廣播頻道，其播放範圍涵蓋 50%的蘇聯民眾以及 70%的東歐人民。 7 Voice of America,” Voice of America A Trusted Source of News and Information Since 1942,” VOA FAQS, <http://www.insidevoa.com/about/faqs/>. 8 Jerrold Keilsen, “Public Diplomacy and Foreign Policy,” Great Decisions Briefing Book (Washington, DC: Foreign Policy Association, 2004), P. 105, <http://www4.uwm.edu/cie/iwa/events_details.cfm?event _id=884>. 21.

(35) 政策目標。USIA 是依循當時國務卿杜勒斯（John Foster Dulles）的構想所設置，其整合先前各個獨立運作單位和計畫的資源，包括「美國之音」，為負責對外傳播與溝通的主要部門，並成為日後 40 餘年美國通向世界的窗口。此時的 USIA 在宗旨和運作上有別於過去戰間期的機構，其首要目標為透過傳播工具向世界各地的人民輸出美國社會自由、進步、和平的形象。1960 年代，甘迺迪總統（John F. Kennedy）希望賦予公眾外交更積極的任務，因此任命具新聞從業背景的 Edward R. Murrow 為署長，並將公眾外交定位為藉著影響外國民眾的視聽以促進美國外交政策落實的工具。同時，Murrow 也動用所有的資源來宣揚公眾外交對於外交事務的重要性，. 政治大. 上至對總統的個人諮商，下至駐外人員的宣傳以及相關機構的配合推動，使得. 立. USIA 在其任內如同成為美國涉外事務的領導單位。9當美蘇冷戰情勢最為緊張的時. ‧ 國. 學. 期中，USIA 雇用了上千名的公眾外交專家，分駐在 175 個國家，並在全球擁有 300 多個據點，向外輸出美國價值與政策訴求。10然而，當蘇聯解體後，共產勢力的威. ‧. 脅不再，USIA 也如同之前的機構般無法逃脫逐漸式微的命運。而當冷戰結束後，. Nat. sit. y. 國際關係呈現一片祥和的氛圍，美國國內開始出現反對投入過多經費在公眾外交. n. al. er. io. 相關領域聲浪，也因此 USIA 的預算與開支受到大幅度的刪減。而後在柯林頓總統. i n U. v. （William J. Clinton）任內，其根據《1998 年外交改革與重組法案》（Foreign Affairs. Ch. engchi. Reform and Restructuring Act of 1998）授權著手進行的政府組織重整計畫，USIA 因而被簡併至其它部門之中。11整體而言，公眾外交在美國外交政策中的地位可說是日漸下滑，甚者在 USIA 歷經整併與改組後，由於部會協調不佳，公眾外交研究因而停滯不前，而後更面臨乏人問津的窘境。12. 9. The White House, Memorandum for Director, International Communicating Agency, March 13, 1978. 轉引自 Hans N. Tuch, Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas (New York: St. Martin’s Press, 1990), p. 32. 10 USIA, <http://dosfan.lib.uic.edu/usia/usiahome/factshe.htm>. 11 Stephen, J. & H. Dale, “How to Reinvigorate U.S. Public Diplomacy,” The Heritage Foundation, April 23, 2003, <http://www.heritage.org/Research/Reports/2003/04/Old-How-to-Reinvigorate-US-Public-Dipl omacy>. 12 U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy, Consolidation of USIA into the State Department: An Assessment After One Year (Washington, DC: United States Advisory Commission on Public Diplomacy, October 2000), <http://www.state.gov/www/policy/pdadcom/acpdreport.pdf>. 22.

(36) 貳、911 事件後的公眾外交 2001 年 9 月 11 日，美國本土遭受前所未見的恐怖攻擊，國家安全受到嚴重的威脅，文化間對立與衝突的隱憂因而浮上檯面。當面對 21 世紀中眾多與人類安全密切相關的議題時，提醒美國決策者和研究人員再度關注公眾外交對於國家安全和國家利益的作用，同時也讓世界各國瞭解跨文化間相互理解與溝通的重要性。而公眾外交在此發展下被賦予更多使命並獲得更寬廣的運作空間。以美國為例，歷經「911 事件」後，美國人民開始反思「為什麼別人會討厭我們呢？」（Why they hate us?）而後，美國白宮公布《美國國家安全戰略》（The National Security Strategy）. 政治大. 中也明確指出，未來美國將進行一場「理念之戰」（war of ideas），以贏得國際反恐. 立. 戰爭。確立反恐的目標後，公眾外交成為落實政策的主軸之一，藉由推動資訊的. ‧ 國. 學. 自由流通，進而喚醒受國際恐怖主義支持者統治社會下的人民，甚至是整體國際. ‧. 社會對自由的希望與熱誠。13. 美國政府部門歷經改組後，美國新聞總署併入國務院，而公眾外交被納入國. y. Nat. io. sit. 務院所負責的範疇。因而，於國務卿下設有一級單位「公眾外交與公共事務次卿」. n. al. er. 一職（Under Secretary for Public Diplomacy and Public Affairs）。因此，研究 911 事. Ch. i n U. v. 件後的公眾外交發展，也有別於過去以某個組織成立為探討的主軸；而是以不同. engchi. 次卿任內所推行的政策方向為依歸。911 事件爆發後，原擔任國際奧美公關集團（Ogilvy & Mather）總裁的 Charlotte Beers 臨危受命擔任公眾外交次卿，美國政府希望藉其商業領域的專長來改善美國的國家形象，並為相對保守的官僚外交體系帶來新的思維。在其任內 Beers 將商業行銷中創造顧客與產品連結的觀念運用到公眾外交策略之中，將美國價值與信仰傳送到目標國家，並制定三大策略目標：第一，對外輸出美國的價值與信仰，並創造與他國共享價值的交流機會；第二，向外展現美國民主社會、善治（good governance）、開放市場的成果；第三，全面支. 13. White House, “The National Security Strategy of United States of America,” Office of the Press Secretary, September, 2002, <http://merln.ndu.edu/whitepapers/USnss2002.pdf >.。 23.

(37) 持國際青年教育交流活動。14 而後曾派駐北非摩洛哥大使Margaret Tutwiler接任公眾外交次卿，根據其外交實務的經驗，認為「傾聽」（listening）應是公眾外交的首要目標，而公眾外交的目標對象也應朝向年輕化、廣化、深化的方向發展，不僅侷限於各國菁英以及政府官員。15而後，公眾外交次卿一職由Karen Hughes接下，並在其任內創造另一個高峰。當時，國務卿萊斯（Condoleezza Rice）曾強調公眾外交是國務院的優先重點，無論是外交政策的制定過程或是駐外館處的實務工作皆須以此為核心，並指示各部會須全力支援推動公眾外交所需的資源。16獲得決策高層的支持候，Hughes. 政治大. 女士全面推動公眾外交，並界定出「建立美國人民與外國民眾間彼此更多的認識. 立. 與對不同文化的尊重，以及尋求和創造更多共同的價值觀」應是美國公眾外交的. ‧ 國. 學. 主軸與方向，更進一步提出公眾外交三大支柱的概念：第一，確立希望與機會的願景作為總統和平議程的核心；第二，孤立和邊緣化極端主義者；第三，培養不. ‧. 同文化與信仰之間的共同價值和共享利益。此外，上述三項支柱又必須建立在4E. Nat. sit. io. 交往（engagement）。18而危機處理也是推行公眾外交能否成功的關鍵，因此Hughes. n. al. er. 17. y. 的策略上，分別為教育（education）、交流計畫（exchanges）、授權（empowerment）、. i n U. v. 在其任內也成立了「24小時快速反應小組」，幫助政府單位得以即時與外國媒體聯繫，有助於訊息的正確傳遞。. Ch. engchi. James K. Glassman 擔任小布希政府時期最後一任公眾外交次卿。但是，他並未接續前任次卿的方向來執行美國公眾外交。反而，提出以「反恐」為訴求的公眾外交的策略，希望藉此幫助美國贏得「理念之戰」。而後，為了目標的實踐， Glassman 主張以教育和文化交流作為推行的重點，並且善用創新和活力的科技管道對外傳送美國公眾外交的相關作為。19 14. Kathy R. Fitzpatrick, op.cit., p. 40. Margaret D. Tutwiler, Tutwiler Opening Statement before the Senate Foreign Relations Committee, February 26, 2004, <foreign.senate.gov/imo/media/doc/TutwilerTestimony040226.pdf >. 16 卜正珉，《公眾外交：軟性國力，理論與實踐》（臺北：允晨，2009 年）頁 17。 17 此處的「授權」（empowerment）意味著相關部門應獲得授權進行與公眾外交有關的作為。 18 Kathy R. Fitzpatrick, op.cit., p. 52. 19 Kathy R. Fitzpatrick, op.cit., pp. 57-8. Spencer Ackerman, “Future of Public Diplomacy Unsettled at 24 15.

(38) 2008 年歐巴馬總統（Barack Obama）上任後，即任命 Discovery 傳播集團的總裁兼執行長的 Judith A. McHale 擔任其任內的首位公眾外交次卿。由於，McHale 深知政府體系與媒體傳播維持暢通管道的重要，也熟稔於掌握世界不同地區民眾的需求以及連結起世界人民的要訣，因此其將許多商業概念融合至美國公眾外交的策略之中，並致力為 21 世紀的美國公眾外交規劃一條明確的方向。20同時，國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）於就職聽證會上也提出「巧實力」（smart power）的理念與其兩相呼應，標誌著此一時期的美國公眾外交即將邁入下一階段的里程碑。 21. 而後，美國公眾外交次卿是由 Ann Stock 接任，Stock 多年投入教育文化工作的. 政治大. 背景，促使其任內以教育交流計畫作為推動公眾外交政策的核心；目前，美國公. 立. 眾外交次卿一職係由 Tara D. Sonenshine 擔任。22整體而言，21 世紀美國公眾外交. ‧ 國. 學. 強調人與人之間雙向交流的重要性，並以跨文化間的相互理解（ mutual understanding）為策略主軸。. ‧. Nat. io. sit. y. 參、新公眾外交. n. al. er. 由上述公眾外交的概念發展可以發現，公眾外交這個名詞的意涵會因為不同. Ch. i n U. v. 時代背景而擁有不同的詮釋，進入 21 世紀後有學者認為公眾外交已經進入嶄新階. engchi. 段，因此提出「新公眾外交」（new public diplomacy）的概念。近年來，公眾外交實踐中呈現出協力合作的趨勢，強調「共同性」（mutuality）和「雙向對話」（dialogue）的特點，「提倡」（advocacy）與「交往」（engagement）也成為落實相關政策的重. State,” The Washington Independent, February 17, 2009, <http://washingtonindependent.com/30404/ future-of-public-diplomacy-unsettled-at-state>. James K. Glassman, “ Public Diplomacy in the Twenty First Century,” The Council of Foreign Relations, June 30, 2008, <http://www.cfr.org/public-diplomacy/ public-diplomacy-twenty-first-century-engaging-most-important-ideological-contest-our-time-video/p167 19>. 20 Judith A. McHale, “Testimony as Nominee for Under Secretary for Public Diplomacy and Public Affairs,” Senate Foreign Relations Committee, May 13, 2009, <http://www.state.gov/r/remarks/12415 5.html>. 21 Hillary R. Clinton, “Testimony as Nomination Hearing To Be Secretary of State,” Senate Foreign Relations Committee, Senate Foreign Relations Committee, January 13, 2009, <http://www.state.gov/sec retary/rm/2009a/01/115196.htm>. 22 Tara D. Sonenshine 於 2012 年 4 月 5 日接任美國公眾外交次卿的職務。 25.