第二章 公眾外交理論與實踐
第二節 公眾外交的定義與理論基礎
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第二節 公眾外交的定義與理論基礎
公 眾 外 交 的 運 用 與 發 展 已 行 之 有 年 ， 通 說 認 為 明 確 使 用 「 公 眾 外 交 」
（public diplomacy）詞彙是 1965 年時學者 Edmund Gullion。然而，如同前述公眾 外交演變過程般，在不同環境背景下，所被賦予的意義也有所區別。因此，在進 行本文實質探討前，有必要先將「公眾外交」的概念，加以釐清與界定。這部分 涉及三個層面的探討：一是何謂公眾外交？二是公眾外交與國際宣傳的差異分別 為何？三是公眾外交是否擁有理論依據作為研究基礎？筆者擬從相關學者對於公 眾外交的定義出發，進而釐清上述問題。
壹、 公眾外交的定義
公眾外交一詞的創始者 Gullion 將公眾外交視為「處理公眾對於外交政策形成 與執行的影響，包含國際關係範疇，其超越了傳統外交。例如政府如何形塑他國 民意、跨國民間團體的互動、媒體報導外交事務所產生的影響，並且可做為記者 與外交官員間的橋樑，以及跨文化的溝通媒介。」25Edwin J. Feulner 認為藉由對外 國民眾解釋美國政策，並提供有關美國文化與社會等相關資訊，以及建立交流管 道使目標對象得以親身體驗美國經驗，而後為美國駐外單位與決策者評估目標國 家之民意，即為公眾外交的體現。26因此，公眾外交具有補充並強化傳統外交侷限 之處的作用。
爾後，公眾外交一詞開始受到各界的普遍運用，並且隨著時代的發展，被賦 予新的意義。1987 年出版的美國國務院《國際關係用語辭典》中，對於公眾外交 之界定為「由政府推動而目的在於向他國傳遞訊息或影響輿論的計畫，主要透過
25 Edward R. Murrow Center. Fletcher School of Tufts University, “What is Public Diplomacy?”, <http://
fletcher.tufts.edu/murrow/public-diplomacy.html >.
26 Richard E. Biesell, op. cit., p. 211.
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出版、電影文化交流、廣播，以及電視節目等方式達成」。27Hans Tuch 曾指出公眾 外交是「一項政府用以與外國群眾溝通的過程，藉此使國家之理想、政策、利益 與文化，為他國群眾所了解與接受」亦即資訊、情報與觀念的跨國流通。28 Evans Potter 則認為，公眾外交是一國政府企圖影響他國民眾或是菁英分子認 知和觀感的政策作為，而其目的在於對目標國家內部形塑對本國政策有利的輿論 環境和政府政策。公眾外交的執行途徑並非單向的輸出，而是一種與目標國家的 民眾相互交流和互動的過程。此外，公眾外交具有多元的執行方式，一國政府可 藉由國際傳播、培養海外新聞工作者及學術研究員、舉辦文化系列活動、教育性 質的交流活動，如交流互訪、國際會議的舉辦、和獎學金的提供等。29
總結上述學者對於公眾外交的定義，我們可以發現關於公眾外交的概念大致 可歸類為「溝通說」和「交流說」兩種觀點。就前者而言，公眾外交是指一國政 府與國外公眾溝通的過程，藉由訊息的提供，諸如理念、信仰、價值的傳送，直 接影響目標國家受眾的態度，進而改變他國政府的行為；就後者而言，公眾外交 則傾向於由文化、教育、資訊等相關計畫，增進與他國民眾間的交流，藉以瞭解、
影響愛國受眾，藉此幫助對話產生、觀念共享、人際關係的建立，甚至增進國家 利益。除了上述兩種看法以外，多數學者也同意公眾外交具有戰略安全、國際傳 播、商業行銷等多面向的內涵。
貳、 公眾外交的概念界定
依循前文的定義出發，若進一步將公眾外交的概念作清楚的界定，得以幫助 我們進一步釐清公眾外交與相似概念上的模糊與差異之處。
27 U.S. Department of State, Dictionary of International Relations Terms, 1987, p. 85.
28 Hans Tuch, Communicating With the World: US Public Diplomacy Overseas, (New York: St. Martin’s Press, 1990), p. 3.
29 Evans H. Potter, Canada and the New Public Diplomacy (Hague: Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’, 2002), p. 7, <http://ccges.apps01.yorku.ca/old-site/IMG/pdf/05_Potter.pdf>.
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第一，公眾外交不等於國際宣傳（international propaganda）
。從上述學者對 於公眾外交的描述觀之，公眾外交與「宣傳」的概念相當類似卻又不同；因此在 認知與使用上容易產生混淆。相較於公眾外交而言，「宣傳」帶給大眾負面的印象。宣傳的內容經常是「無中生有」，加入過多的意識形態。然而，「宣傳」的手法通 常不易獲得「訊息接受者」（receiver）的認同、尊重或支持。此外，若是虛假的訊 息遭揭發後，將會導致極為嚴重之負面影響。因此，1963 年當時擔任美國新聞總 署署長的 Edward R. Murrow 曾提及：「美國的傳統與道德信仰要求我們要誠實，誠 實將是最好的宣傳；說謊必為最壞的做法。」，「要有說服力，須先讓接受者相信；
欲使人相信，則必須要有信用；要有信用，我們則必須真實」。
第二，公眾外交指涉的範圍和目標是以國際政治和外交政策為主。
「公眾外交」普遍被認為是在國際政治上一主權國家或是跨國的政治社會行為者（transnational socio-political actor）用以與他國民眾溝通的工具， 其目的在於與海外人士接觸、
透過資訊的提供，進而影響外國人士對自身的觀感，以達成促進國家利益與增進 外交政策的目標。由此視之，「公眾外交」即為跨國合作的外交模式中之重要一環，
就其概念的本質上來看，國家品牌與公眾外交仍有顯著的不同。前者的構想是立 基於全球化時代下世界朝向單一市場發展的觀點，提出各個主權國家間必須在關 注力和觀感上彼此競爭，藉以吸引來自廣的世界的消費者，呈現較為競爭的面向。
而後者則更加突顯世界體系的相互依存，彼此擁有共同的利益，也承擔共同的問 題，在政策設計上傾向尋找彼此的相同點。
綜合上述討論，兼顧「溝通說」、「交流說」及上述概念的釐清，本研究將公 眾外交界定如下：「公眾外交是以政府為推動主體，透過單向的國際傳播方式，向 目標國家的民眾傳送與本國政策相關真實訊息；或是建立雙向途徑，設置訴諸外 國民眾間的交流計畫，藉此增進不同文化間的認識與尊重，並透過以上方式直接 影響目標國家受眾的態度，進而使輿論對於目標國家政府發揮影響力，且過程須 建立在雙方互利的基礎上。」
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參、 公眾外交的理論基礎
一、 以「系統理論」為理論基礎
K. J. Holsti 在其著作《國際政治分析架構》（International Politics: A Framework for Analysis）提出，全球化的因素使得非國家行為者例如團體和個人，有更多政治 參與的機會，而政府對於其訴求也愈加重視。同時，一國政府的對外政策也隨之 出現轉變，從過去只針對他國政府單位，轉變成直接對於他國民眾進行宣傳或是 政策制定。30根據上述背景，一國之政府可透過與他國民眾宣傳、接觸以及聯繫，
進而使其人民改變對於本國之印象，進而影響他國政府，形塑對本國友善之政策，
如圖 2-1 所示。
圖 2-1 政策影響系統圖
資料來源：K. J. Holsti, International Politics: A Framework for Analysis (New York: Prentice-Hall, 1995), p. 219.
30 K. J. Holsti, International Politics: A Framework for Analysis (New York: Prentice-Hall, 1995), p. 219.
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二、 以「結構主義」為理論基礎
學者 Glen Fisher 於 1972 年時首度將行為科學的理論與概念與公眾外交結合，
套用至公眾外交研究之中。公眾外交涵蓋的面向主要可以涉及以下各項學科：社 會學、社會心理學、文化人類學，以及政治學相關領域。而其所涉及的知識概念 亦涉及到傳播系統（communication system）、社會結構（social structure）、社會階 層（social stratification）等。Jarol Manheim 於 1994 年創造「策略公眾外交」（Strategic Public Diplomacy）的用語，將「人類行為」（human behavior）的概念運用至公眾 外交研究之中，輔以心理學、社會學、民意調查等技術，重視實證數據於探究公 眾外交潛在效益的重要性。雖然公眾外交尚未建立起屬於自己的理論典範，但透 過大量借用社會科學下，國際關係、策略研究、外交學、傳播學與公共關係等，
廣泛利用科際間的對話，試圖藉此解釋公眾外交的現象與發展策略。31
三、 「軟實力」為理論基礎與實踐
Joseph S. Nye 於 1990 年提出了「軟實力」（soft power）的概念。後冷戰時期，
國際政治的運作已經轉變，主要是實力的內涵與性質發生了變化，軍事力量以及 征服不再是界定權力（power）唯一的標準；技術、教育與經濟成長等因素，在實 力的界定上也日益重要。因此，實力也可以區分為硬實力（hard power）與軟實力 兩個面向。前者屬於「指揮性實力」（command power），並經由利誘（紅蘿蔔）威 脅（巨棒）的手段，迫使他人改變其意志或做其不願意做的事。後者係指「同化 性實力」（co-optive power），並透過本身的價值、文化、政策吸引力及議程設定的 方式，使他人自願接受你的價值觀或改變其行為，進而擁有形塑他人偏好的能力
（見圖 2-2）。 其中，軟實力的來源有三項：第一，文化（culture）；第二，政治價 值（political values）；第三，外交政策（foreign policies）。
31 同註 16，頁 16。
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圖 2-2 軟、硬實力之比較
資料來源：Joseph S. Nye, Jr., Soft Power: The Means to Success in World Politics (New York: Public Affairs, 2004), p. 8.
在公眾外交的應用上，Nye 認為「公眾外交」與軟實力的目標相近且概念相通，
同樣希望透過報導、文化輸出和人員交流的方式吸引目標對象的目光和注意。 32訊 息的傳送和正面形象的輸出雖然是公眾外交的重點項目，但是建立一個得以創造 有利於本國政策氛圍的長期關係更是重中之重的核心要務。而當前資訊時代下，
公眾外交應有三階段的策略（見表 2-2）。第一，日常溝通（daily communication）
為公眾外交的首要階段，並具即時性的特色，其涉及每天國內和對外政策內容的 說明；第二，策略傳播（strategic communication），有目標的推展公眾外交，政策 制定前，須先擬定明確的主題和目標，而後由一系列的活動或溝通來實踐；第三，
永久關係的建立（the development of lasting relationship），屬於長期性的目標和任 務，藉由公眾外交的推展，發展出和特定人物的長久關係。藉由上述的三階段策 略，可以為一國形塑正面且具吸引力的國家形象，並且提升一國欲獲得其政策目 標或訴求的可能性。33
32 Joseph S. Nye, Jr., “Public Diplomacy and Soft Power,” The Annals of The American Academy, Vol.
616, No. 1, March 2008, p. 95.
33 Ibid, pp. 101-7.
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表 2-2 公眾外交的三階段策略
日常溝通 策略傳播 永久關係的建立
公眾外交的首要面向，
具即時性的特色，其涉 及每天國內和對外政策 內容的說明。在日常溝 通的階段包含以下兩項 要務：外國媒體的聯繫
具即時性的特色，其涉 及每天國內和對外政策 內容的說明。在日常溝 通的階段包含以下兩項 要務：外國媒體的聯繫