第二章 公眾外交理論與實踐
第一節 公眾外交的發展與演變
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第二章 公眾外交理論與實踐
本章屬於理論與實踐層面的探討，共有三節。第一節「公眾外交的發展與演 變」，本節以美國為主軸，扼要回顧公眾外交在國際關係史上的發展，並從中分析 公眾外交在不同時代下所被賦予的意義。第二節「公眾外交的定義與理論基礎」，
則是聚焦於當代學者對於公眾外交的定義與概念界定，並探討各種理論對於公眾 外交的詮釋。第三節為「各國公眾外交的實踐─以政府獎學金為例」，主要以當前 國際間知名的政府獎學金計畫為論述主軸，嘗試從各國的案例實踐中比較不同國 家在計畫制度面和執行面的異同之處，並進一步歸納出以政府獎學金計畫推動公 眾外交的成功因素為何。
第一節 公眾外交的發展與演變
公眾外交這個看似新穎的國際關係詞彙，實際上在近代國際關係的發展上卻 擁有淵遠流長的歷史。事實上，公眾外交的發展與演變與國際間的戰爭情勢呈現 高度的正相關，甚至有學者更直接指出美國人是從戰爭之中發現公眾外交。1然而，
屬於「軟實力」的公眾外交又怎麼會和代表「硬實力」的戰爭密切相關呢？因此，
本節將透過公眾外交在國際關係史上的運用，探討公眾外交的發展與演變，並進 一步分析出公眾外交在不同時代下所被賦予的意義。此處必須強調，本節主要以 美國公眾外交的發展為討論主軸，並以「911 事件」作為時間軸的分界點進行說明，
其原因有三：第一，公眾外交的名稱亦為美國學者所提出，而美國對於公眾外交 的研究與實踐歷經系統性和階段性的發展過程。第二，公眾外交之於外交政策和 國家安全在冷戰期間實屬關鍵，但是隨著冷戰結束其重要性一度遭受質疑。直到，
1 Bruce Gregory, “Public Diplomacy and National Security: Lessons from the U.S. Experience,” Small Wars Journal, August 15, 2008, <http://smallwarsjournal.com/mag/docs-temp/82-gregory.pdf>.
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2001 年「911 事件」的發生，美國政府再度將公眾外交帶回外交政策的中心，而 美國學界對於公眾外交的研究也引領起全球公眾外交討論的熱潮。第三，歐洲地 區也相當重視公眾外交運用，以及國家形象的建立；但是，其中實踐多以教育及 文化交流為主，期間的政策分界與差異相較於美國而言較不顯著。綜觀以上因素，
筆者選擇以美國公眾外交的發展作為本文討論的依歸。
壹、911 事件前的公眾外交
綜觀歷史的發展，公眾外交被運用在國家對外政策的實踐上，可追溯自 1917 年美國威爾遜總統（Woodrow Wilson）成立「公共資訊委員會」（Committee on Public Information）。2「公共資訊委員會」的設置初衷在動員美國國內人民參加第一次世 界大戰，但是，由於該組織同時擔負於美國盟邦以及其他中立國家間建立美國代 表正義、和平等正面形象的職責，並結合了新聞媒體、廣播頻道、外國電影等單 位的資源，在國際社會間宣傳威爾遜總統對於和平的主張，透過各種多樣化的管 道影響外國民眾視聽，因此被視為公眾外交的運作的開端。3不過，隨著戰爭的結 束，「公共資訊委員會」的角色與權能也逐漸式微。但是，公眾外交的重要性卻未 在國際政治的舞台消失。每當美國面對國家下一次嚴峻挑戰的同時，公眾外交將 再度獲得可以發揮的空間。在第二次世界大戰中，國際輿論的重要性更甚以往。
戰爭期間，參戰國對於國際間溝通和訊息傳遞的需要，美國羅斯福總統（Franklin D.
Roosevelt）在 1942 年時成立了「作戰資訊辦公室」（Office of War Information, 以 下簡稱 OWI）。而 OWI 主要的目標在於藉由設計一系列國際訊息傳播計畫，其中 包括書籍、雜誌的出版，新聞工作者交流計畫的推動，以及電影的拍攝，幫助國 外觀眾認識美國人民的生活，進而促進國內外民眾對於戰事的瞭解和支持。4
2 Kathy R. Fitzpatrick, The Future of U.S. Public Diplomacy: An Uncertain Fate (Leiden, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 2010), p. 16.
3 Nicholas Cull, The Cold War and the United States Information Agency: American Propaganda and Public Diplomacy (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2008), pp. 6-9.
4 Wilson P. Dizard Jr., Inventing Public Diplomacy: The Story of the U.S. Informational Agency (Boulder, CO: Lynne Rienner Publications, Inc., 2004), pp. 17-36.
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與此同時，在美國國際宣傳史上扮演舉足輕重地位的「美國之音」（Voice of America, VOA）5和「自由歐洲之聲」（Radio Free Europe）頻道也於同年成立，以 24 小時不間斷的廣播方式，節目內容則涵蓋新聞播報、資訊提供、報導評論、文 化節目，並透過 27 種不同語言，將「真實」的訊息放送至世界各個角落。6第一任
「美國之音」播報員 William H. Hale 的名言即為”The news may be good for us. The
news may be bad. But we shall tell you the truth.”
7 歷經兩次全面性的戰爭後，公眾外 交的思維開始為美國政府決策圈所接受，往後更朝向組織化、系統化的方式推動 公眾外交。而在二戰後隨之而起並長達數十年的美蘇冷戰，更是公眾外交獲得蓬 勃發展的時代。冷戰期間，美蘇兩強由全面性的軍備競賽，延伸至雙方意識形態的角力，美 國方面，因而擔心代表自由民主世界的美國將受到共產主義的滲透。誠如以往，
國際宣傳和公眾外交成為美國反共產宣傳的主要策略。特別值得注意的是，作為 公眾外交主要推行載體的「傅爾布萊特國際交流計畫」（Fulbright International Educational Exchange Program）也在 1946 年正式成立，希望藉此促進美國民眾與 世界人民的交流與認識。該計畫的幕後推手 William Fulbright 參議員曾表示：「假 若每個國家在政府系統與外國民眾間設下藩籬，那麼偏見和誤解也相繼而生。」
傅爾布萊特計畫構想為，如果各國的人民之間有更多的交往與認識，彼此間可能 產生的同情心、同理心將能避免國家間訴諸戰爭，更傾向以和平的方式來解決問 題 。8而作為冷戰 時期 公眾外交 統籌單 位的 「美國新 聞 總署 」（ United States Information Agency, 以下簡稱 USIA）也於 1953 年成立，以執行「反共產宣傳」之
5 Voice of America, “The Beginning: An American Voice Greets the World,” VOA History, <http://
www.insidevoa.com/about/history/a-13-34-Beginning-of-an-American-Voice-111602684.html>.
6 當時包含「美國之音」與「自由歐洲之聲」等廣播頻道，其播放範圍涵蓋 50%的蘇聯民眾以及
70%的東歐人民。
7 Voice of America,” Voice of America A Trusted Source of News and Information Since 1942,” VOA FAQS, <http://www.insidevoa.com/about/faqs/>.
8 Jerrold Keilsen, “Public Diplomacy and Foreign Policy,” Great Decisions Briefing Book (Washington, DC: Foreign Policy Association, 2004), P. 105, <http://www4.uwm.edu/cie/iwa/events_details.cfm?event _id=884>.
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政策目標。USIA 是依循當時國務卿杜勒斯（John Foster Dulles）的構想所設置，
其整合先前各個獨立運作單位和計畫的資源，包括「美國之音」，為負責對外傳播 與溝通的主要部門，並成為日後 40 餘年美國通向世界的窗口。此時的 USIA 在宗 旨和運作上有別於過去戰間期的機構，其首要目標為透過傳播工具向世界各地的 人民輸出美國社會自由、進步、和平的形象。1960 年代，甘迺迪總統（John F. Kennedy）
希望賦予公眾外交更積極的任務，因此任命具新聞從業背景的 Edward R. Murrow 為署長，並將公眾外交定位為藉著影響外國民眾的視聽以促進美國外交政策落實 的工具。同時，Murrow 也動用所有的資源來宣揚公眾外交對於外交事務的重要性，
上至對總統的個人諮商，下至駐外人員的宣傳以及相關機構的配合推動，使得 USIA 在其任內如同成為美國涉外事務的領導單位。9當美蘇冷戰情勢最為緊張的時 期中，USIA 雇用了上千名的公眾外交專家，分駐在 175 個國家，並在全球擁有 300 多個據點，向外輸出美國價值與政策訴求。10然而，當蘇聯解體後，共產勢力的威 脅不再，USIA 也如同之前的機構般無法逃脫逐漸式微的命運。而當冷戰結束後，
國際關係呈現一片祥和的氛圍，美國國內開始出現反對投入過多經費在公眾外交 相關領域聲浪，也因此 USIA 的預算與開支受到大幅度的刪減。而後在柯林頓總統
（William J. Clinton）任內，其根據《1998 年外交改革與重組法案》（Foreign Affairs Reform and Restructuring Act of 1998）授權著手進行的政府組織重整計畫，USIA 因而被簡併至其它部門之中。11整體而言，公眾外交在美國外交政策中的地位可說 是日漸下滑，甚者在 USIA 歷經整併與改組後，由於部會協調不佳，公眾外交研究 因而停滯不前，而後更面臨乏人問津的窘境。12
9 The White House, Memorandum for Director, International Communicating Agency, March 13, 1978.
轉引自 Hans N. Tuch, Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas (New York: St.
Martin’s Press, 1990), p. 32.
10 USIA, <http://dosfan.lib.uic.edu/usia/usiahome/factshe.htm>.
11 Stephen, J. & H. Dale, “How to Reinvigorate U.S. Public Diplomacy,” The Heritage Foundation, April 23, 2003, <http://www.heritage.org/Research/Reports/2003/04/Old-How-to-Reinvigorate-US-Public-Dipl omacy>.
12 U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy, Consolidation of USIA into the State Department:
An Assessment After One Year (Washington, DC: United States Advisory Commission on Public Diplomacy, October 2000), <http://www.state.gov/www/policy/pdadcom/acpdreport.pdf>.
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貳、911 事件後的公眾外交
2001 年 9 月 11 日，美國本土遭受前所未見的恐怖攻擊，國家安全受到嚴重的 威脅，文化間對立與衝突的隱憂因而浮上檯面。當面對 21 世紀中眾多與人類安全 密切相關的議題時，提醒美國決策者和研究人員再度關注公眾外交對於國家安全 和國家利益的作用，同時也讓世界各國瞭解跨文化間相互理解與溝通的重要性。
而公眾外交在此發展下被賦予更多使命並獲得更寬廣的運作空間。以美國為例，
歷經「911 事件」後，美國人民開始反思「為什麼別人會討厭我們呢？」（Why they hate us?）而後，美國白宮公布《美國國家安全戰略》（The National Security Strategy）
中也明確指出，未來美國將進行一場「理念之戰」（war of ideas），以贏得國際反恐 戰爭。確立反恐的目標後，公眾外交成為落實政策的主軸之一，藉由推動資訊的 自由流通，進而喚醒受國際恐怖主義支持者統治社會下的人民，甚至是整體國際 社會對自由的希望與熱誠。13
美國政府部門歷經改組後，美國新聞總署併入國務院，而公眾外交被納入國 務院所負責的範疇。因而，於國務卿下設有一級單位「公眾外交與公共事務次卿」
一職（Under Secretary for Public Diplomacy and Public Affairs）。因此，研究 911 事 件後的公眾外交發展，也有別於過去以某個組織成立為探討的主軸；而是以不同 次卿任內所推行的政策方向為依歸。911 事件爆發後，原擔任國際奧美公關集團
一職（Under Secretary for Public Diplomacy and Public Affairs）。因此，研究 911 事 件後的公眾外交發展，也有別於過去以某個組織成立為探討的主軸；而是以不同 次卿任內所推行的政策方向為依歸。911 事件爆發後，原擔任國際奧美公關集團