電子治理與數位匯流前瞻研究
行政院研究發展考核委員會編印
電子治理與數位匯流前瞻研究
受委託單位：電子治理研究中心
研究主持人：陳俊明
協同主持人：蕭乃沂
研 究 助 理：林玉純、盧昱伶
行政院研究發展考核委員會編印
中華民國
101 年 12 月
目次
目 次 ... I 表 次 ... III 圖 次 ... V 提 要 ... 1 第 一 章 緒 論 ... 5 第 一 節 研 究 背 景 與 動 機 ... 5 第 二 節 研 究 目 的 ... 8 第 二 章 文 獻 檢 閱 ... 9 第 一 節 電 子 治 理 與 發 展 趨 勢 ... 9 第 二 節 數 位 匯 流 與 產 業 發 展 ... 17 第 三 節 數 位 匯 流 相 關 政 策 及 法 規 ... 29 第 四 節 數 位 匯 流 發 展 對 電 子 治 理 的 影 響 ... 35 第 三 章 研 究 設 計 ... 37 第 一 節 研 究 架 構 ... 37 第 二 節 資 料 蒐 集 方 法 ... 39 第 三 節 個 別 與 焦 點 團 體 訪 談 ... 41 第 四 節 問 卷 調 查 ... 43 第 四 章 數 位 匯 流 服 務 的 產 業 發 展 與 影 響 ... 45 第 一 節 匯 流 服 務 使 用 行 為 與 認 知 ... 45 第 二 節 匯 流 服 務 提 供 的 演 變 趨 勢 ... 55 第 三 節 匯 流 服 務 對 電 子 治 理 的 影 響 ... 59 第 五 章 電 子 治 理 對 於 數 位 匯 流 發 展 的 因 應 ... 65 第 一 節 已 執 行 的 電 子 治 理 服 務 ... 65 第 二 節 規 劃 中 的 電 子 治 理 服 務 ... 74 第 三 節 行 政 管 理 與 法 規 的 挑 戰 與 因 應 ... 80第 六 章 結 論 ... 85 第 一 節 綜 合 研 究 發 現 ... 85 第 二 節 政 策 實 務 建 議 ... 87 參 考 文 獻 ... 93 附 錄 一 「電子治理與數位匯流前瞻研究」訪談邀請 ... 99 附 錄 二 「電子治理與數位匯流前瞻研究」調查問卷 ... 101 附 錄 三 訪談重點摘錄 ... 107
表次
表 1： 國際數位匯流發展趨勢 ... 6 表 2： 我國第四階段電子化政府計畫 ... 12 表 3： 數位匯流發展方案第二版 ... 22 表 4： 數位匯流對電子治理的影響面向 ... 36 表 5： 本研究設計摘要 ... 39 表 6： 多回合訪談搭配問卷調查 ... 40 表 7： 個別與焦點團體訪談大綱設計 ... 42 表 8： 各機關之進程與特色 ... 65 表 9： 政策實務建議 ... 88圖次
圖 1： 我國電子化政府推動歷程 ... 11 圖 2： 電子化政府各階段主軸 ... 15 圖 3： 數位匯流發展的產業演變趨勢 ... 18 圖 4： 數位英國白皮書整體架構 ... 19 圖 5： 美國聯邦政府相關寬頻計畫列表 ... 19 圖 6： 數位英國政策整體架構 ... 32 圖 7： 研究架構 ... 38 圖 8： 核安即時通 ... 69 圖 9： 旅行臺灣 ... 72 圖 10： 已執行的電子治理匯流服務 ... 73 圖 11： 中央銀行新臺幣介紹 ... 75 圖 12： 交通服務 e 網通 ... 77 圖 13： 規劃中的電子治理匯流服務 ... 79提要
關 鍵 字 ： 電 子 治 理 、 電 子 化 政 府 、 數 位 匯 流 、 前 瞻 研 究一、研究緣起
透 過 當 代 資 訊 、 網 際 網 路 、 通 訊 、 與 傳 播 各 領 域 的 技 術 演 進 與 運 作 模 式 ， 數 位 匯 流(digital convergence)象徵了融合傳統媒體（廣播、 有 線 與 無 線 電 視 ） 與 數 位 媒 體 （ 資 通 訊 、 網 際 網 路 ） 的 傳 輸 與 內 容 應 用 。 本 研 究 企 圖 在 數 位 匯 流 發 展 趨 勢 下 ， 研 擬 電 子 治 理 行 政 管 理 架 構 ， 例 如 政 府 行 政 機 關 如 何 統 合 跨 部 會 功 能 職 掌 、 資 源 與 業 務 流 程 ， 俾 利 於 未 來 我 國 電 子 治 理 計 畫 整 合 與 推 動 ； 並 且 檢 討 電 子 治 理 相 關 法 規 與 政 策 方 案 可 能 需 要 的 因 應 與 調 整 。二、研究方法及過程
透 過 數 位 匯 流 相 關 政 策 與 文 獻 的 整 理 分 析 ， 本 研 究 提 出 涵 蓋(1) 數 位 匯 流 的 發 展 趨 勢 、(2)數 位 匯 流 發 展 對 電 子 治 理 的 影 響 、 與 (3)電 子 治 理 的 因 應 ， 此 三 個 部 分 之 研 究 架 構 。 藉 由 多 回 合 的 次 級 資 料 分 析 、 個 別 訪 談 、 焦 點 團 體 訪 談 、 與 問 卷 調 查 ， 本 研 究 透 過 電 子 治 理 與 數 位 匯 流 的 政 府 主 管 機 關 、 服 務 提 供 產 業 、 匯 流 服 務 使 用 者 、 及 協 力 民 間 夥 伴 ， 企 圖 回 應 此 研 究 架 構 的 三 個 部 分 ， 第 一 個 部 分 以 數 位 匯 流 政 策 法 規 、 服 務 提 供 者 與 產 業 、 市 場 及 消 費 行 為 統 整 數 位 匯 流 的 發 展 趨 勢 ； 第 二 部 分 則 包 含 資 通 傳 播 設 備 的 使 用 、 電 子 治 理 內 容 與 服 務 提 供 ； 第 三 部 分 研 擬 電 子 治 理 因 應 數 位 匯 流 發 展 所 需 的 行 政 管 理 機 制 、 法 規 政 策 與 計 畫 方 案 內 容 。三、重要研究發現
如 以 次 級 資 料 分 析 所 得 而 言 ， 雖 然 數 位 電 視 仍 因 普 及 程 度 受 限 ， 我 國 使 用 行 動 數 位 裝 置 （ 主 要 為 智 慧 型 手 機 與 平 板 電 腦 ） 皆 已 達 一 定 規 模 。 訪 談 與 問 卷 調 查 結 果 也 顯 示 了 行 動 化 、 互 動 化 、 個 人 化 、 與 雲 端 整 合 的 服 務 需 求 特 性 已 經 成 形 ， 也 使 得 過 往 主 導 電 子 治 理 服 務 的 政 府 機 關 與 其 協 力 產 業 的 經 營 管 理 型 態 有 所 演 變 ， 除 了 升 級 既 存 的 電 子 化 政 府 服 務 之 外 ， 最 明 顯 的 是 為 了 提 供 更 多 樣 主 動 的 服 務 ， 政 府 機 關 逐 漸 轉 向 善 用 資 料 與 協 力 管 理 模 式 ， 當 然 隨 之 而 來 也 包 括 個 人 隱 私 、 資 訊 安 全 、 電 子 憑 證 與 交 易 收 費 等 法 規 制 度 的 調 整 。四、主要研究建議
據 此 ， 本 研 究 分 別 提 出 四 項 立 即 可 推 動 實 施 與 另 四 項 中 長 期 實 務 政 策 建 議 ， 前 四 項 包 括 ：1.持續調查數位匯流相關使用行為、認知與 需 求 、2.提 升 數 位 匯 流 趨 勢 下 電 子 治 理 的 內 容 、 服 務 、 與 品 質 、 3.規 劃 推 動 電 子 治 理 融 合 數 位 匯 流 發 展 的 創 新 營 運 模 式 、4.檢討修訂相關 法 規 以 利 於 電 子 治 理 、 政 府 雲 端 與 數 位 匯 流 的 整 合 服 務 ， 主 要 訴 求 在 於 現 行 的 數 位 消 費 行 為 、 數 位 機 會 調 查 、 與 電 子 化 政 府 計 畫 上 ， 融 入 跨 政 府 機 關 業 務 領 域 以 及 跨 政 府 產 業 的 特 質 ， 對 於 其 電 子 治 理 匯 流 服 務 的 服 務 內 容 與 經 營 模 式 予 以 漸 進 調 適 。 中 長 期 建 議 則 包 括 ：5.擴 大 產 業 代 表 參 與 我 國 電 子 治 理 的 規 劃 與 評 估 、6.持 續 培 訓 電 子 化 政 府 計 畫 主 管 同 仁 以 利推動相關創新服務與 營 運 模 式 、7.發 揮 行 政 院 與 各 部 會 資 訊 長 的 協 商規劃機制以提升電子 治 理 匯 流 服 務 、8.持 續 規 劃 推 動 電 子 治 理 、 政 府雲端、與數位匯流的 整 合 與 全 程 服 務 ， 則 更 期 待 未 來 主 政 的 行 政 院 科 技 會 報 辦 公 室 、 國 家 資 通 訊 發 展 推 動 小 組 與 國 發 會 ， 能 夠 與 數 位 匯 流 辦 公 室 、 通 傳 會 、 與 各 電 子 化 政 府 計 畫 主 管 機 關 進 行 整 體 規 劃 與 分 工 執 行 ， 使 電 子 治 理 匯 流 服 務 內 容 足 以 橫 跨 數 位 裝 置 與 實 體 虛 擬 通 路 ， 進 而 提 升 我 國 整 體 數 位 生 活 實 質 水 準 。Abstract
Keywords: Electronic Governance (E-Governance), Electronic Government (E-Government), Digital Convergence, Foresight Study
A. Research Purposes
Based on technological advances in the past decades on information, communication (ICT) and radio/television technologies, digital convergences (DC) stand for the digitization and integration of the three fields, pointing to the potential seamless application and content. The current study, accordingly, explores how DC may affect the future development of electronic governance (EG), particularly the influence of administration, regulation and policy dimensions.
B. Research Methods
Based on the relevant studies on DC and EG, the study proposes a research framework including three components, that is, (1) DC evolution and trend, (2) DC influence on EG, and (3) EG response and adaptation to DC. Through several rounds of data collection such as secondary data analysis, individual interview, closed-ended questionnaire, and focus group interview that survey public officials, industry service providers, DC and EG consumers.
C. Major Findings
Based on the collected secondary data, mobile devices such as smart phones and tablet PCs in Taiwan have penetrated to the economy scale. Interviews and survey results also indicated that mobilization, interaction, customization, and cloud service integration have become
mature in terms of their demand and supply. These have also gradually transformed the traditional EG provision and management patterns that include public agencies and their industry partners. In addition to upgrading the previous EG services, the most obvious change comes from both the usage of government data and the development of public-private collaboration. There will also become thorny involving the various issues such as privacy, security, and regulation.
D. Policy Recommendation
Accordingly, four items of immediate policy recommendations have been derived from the major findings outlined above. Firstly, continuous survey should be conducted to understand and explore the usage behavior and perception for digital convergence (DC). Secondly, EG services incorporating DC characteristics should be improved and expanded to meet the future development. Thirdly, the innovative service model should be designed and implemented via cross-sector collaboration among the public, private and non-profit partners. Lastly, the relevant regulation concerning privacy, security, and open data should be revised.
Another four policy recommendation that may require mid- and long-term implementation is also proposed. Firstly, more representatives in ICT and radio/television insudtries should be invited to the EG planning committee. Secondly, public EG officials require more training on knowledge and skill concerning the innovative business model incorporating DC and EG. The CIOs of Executive Yuan and the ministries of the central governments will make the regular CIO joint committee include DC and EG issues planned integratively. Lastly, National Information Infrastructure (NII), National Communication Commission (NCC), and the related agencies should work together for more seamless integration of DC and EG.
第一章
緒論
第一節 研究背景與動機
由 於 資 通 訊 科 技(Information Communications Technologies, ICTs) 的 迅 速 發 展 ， 國 家 競 爭 力 已 從 實 體 轉 向 虛 擬 世 界 的 競 賽 ， 眾 多 影 響 競 爭 優 勢 的 其 中 兩 個 重 要 概 念 分 別 扮 演 著 國 家 未 來 發 展 的 關 鍵 角 色 ， 一 是 數 位 匯 流 (digital convergence) ， 另 一 重 要 概 念 是 電 子 治 理 (electronic governance)。 首 先 如 表 1所 整 理 的 世 界 各 國 數 位 匯 流 重 要 政 策 ， 包 括 積 極 擴 建 有 線 與 無 線 寬 頻 網 路 ， 我 國 總 統 馬 英 九 先 生 也 在 建 國 百 年 的 元 旦 致 詞 中 特 別 指 出 ， 為 因 應 數 位 時 代 的 挑 戰 ， 政 府 將 推 廣 數 位 高 畫 質 電 視 ， 全 力 投 入 寬 頻 網 路 基 礎 建 設 ， 讓 網 路 的 速 度 更 快 、 品 質 更 好 ， 價 格 更 低 ， 使 數 位 生 活 成 為 國 民 的 基 本 權 利 ， 在 競 選 期 間 ， 進 一 步 承 諾 ，2013年 寬 頻 上 網 達 到 100M、 2014年 電 視 全 面 數 位 化 ， 設 下 一 個 超 高 目 標 。 進 而 在2010、2012年分別通過不同年度之 「 數 位 匯 流 發 展 方 案 」 ， 同 時 行 政 院 也 成 立 專 門 的 「 數 位 匯 流 發 展 小 組 」 ， 負 責 推 動 、 協 調 、 辦 理 數 位 匯 流 相 關 事 物 （ 行 政 院 數 位 匯 流 發 展 小 組 ，2012）。如表1所示，我國數位匯流政策走向多與各國相仿， 進 程 甚 至 更 快 ， 唯 在 法 制 架 構 上 有 相 當 大 的 落 差 ， 無 論 是 跟 他 國 比 較 ， 或 是 相 較 於 政 策 其 他 部 分 之 進 程 ； 更 值 得 注 意 的 是 各 國 在 此 數 位 匯 流 趨 勢 中 所 配 套 採 取 的 行 政 組 織 調 整 與 法 制 架 構 ， 這 更 是 本 研 究 賴 以 執 行 的 重 要 基 礎 。 其 次 ， 電 子 治 理 的 概 念 與 發 展 趨 勢 ， 主 要 強 調 在 數 位 時 代 的 公 共 治 理 情 境 中 ， 政 府 不 再 是 唯 一 的 價 值 分 配 與 實 踐 者 ， 單 一 政 府 機 關 也 不 再 是 唯 一 承 擔 公 共 服 務 的 控 制 權 及 政 治 責 任 者 ， 而 需 依 據 不 同 的 公 共 政 策 或 服 務 議 題 ， 由 政 府 與 公 民 社 會 的 參 與 者 包 括 個 別 公 民 、 家 庭 、 社 群 、 企 業 及 非 政 府 組 織 等 不 同 角 色 共 同 組 成 政 策 或 服 務 的 協 力 治 理 網 絡 ， 透 過 基 礎 建 設(e-infrastructure)、 法 制 規 範 (e-regulation)、 政 府 行 政 (e-administration) 、 政 府 服 務 (e-service) 與 公 民 參 與
(e-participation)， 以 達 成 效 率 、 效 能 、 公 平 、 透 明 、 課 責 、 參 與 、 回 應 等 良 善 治 理 目 標 。 表1： 表 1： 國際數位匯流發展趨勢 比 較 項 目 美 國 日 本 南 韓 英 國 新 加 坡 臺 灣 ICT 計畫 國 家 寬 頻 計 畫 u-Japan 推 動 計 畫 國 家 資 訊 化 發 展 遠 景 與 策 略 國 家 寬 頻 計 畫 iN2015 資 通 訊 策 略 數 位 匯 流 發 展 方 案 寬 頻 建 設 目 標 2015 提供 90%（一 億 ） 家 戶 家 戶 50 Mbps 寬頻 網 路 ； 2020 提供 90%（一 億 ） 家 戶 100 Mbps 寬 頻 網 路 2015 提供 100%家戶 100 Mbps 以 上 超 高 速 寬 頻 網 路 2013 提供 85%家戶 50~100 Mbps（最 大 1Gbps） 有 線 寬 頻 網 路 ； 2013 提供 0.5%總人 口 平 均 接 取 100 Mbps 無線 寬 頻 網 路 2017 提供 90%家戶 包 括 光 纖 及 無 線 網 路 次 世 代 寬 頻 網 路 2015 提供 95%家戶 次 世 代 寬 頻 網 路 2013 年 100Mbps 寬 頻 網 路 全 面 到 家 戶 無 線/ 有 線 電 視 數 位 化 目 標 2009 年 6 月 已 停 止 無 線 類 比 訊 號 ； 由 產 業 自 行 推 行 有 線 數 位 化 2011 年 7 月 停 止 無 線 類 比 訊 號 2012 年底 停 止 無 線 類 比 訊 號 ； 2013 數 位 有 線 電 視 普 及 率 95% 2012 分區 停 止 無 線 類 比 訊 號 2014 年有 線 電 視 全 面 數 位 化 行 政 組 織 調 整 1999 年聯 邦 通 信 委 員 會 (FCC) 統 整 管 理 電 信 、 廣 播 與 媒 體 2008 年在 總 務 省 MIC 下 設 資 訊 通 信 政 策 局 和 綜 合 通 信 基 礎 局 2008 年成 立 廣 播 通 訊 委 員 會 (KCC)，監 管 通 訊 、 廣 播 與 頻 譜 政 策 2003 年成 立 通 訊 傳 播 局 (OFCOM) ， 統 一 主 管 通 訊 與 傳 播 機 構 2006 年成 立 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 。 2012 年行 政 院 成 立 「 數 位 匯
比 較 項 目 美 國 日 本 南 韓 英 國 新 加 坡 臺 灣 流 專 案 小 組 」 ， 負 責 督 導 、 協 調 與 推 動 我 國 的 數 位 匯 流 工 作 。 法 制 架 構 1996 制訂 電 信 法 ， 開 放 電 信 業 與 傳 播 業 可 互 跨 經 營 2004 年實 施 電 氣 通 信 事 業 法 修 正 ， 調 整 電 信 管 制 架 構 2009 整併 廣 電 法 網 路 電 視 法 電 信 業 法 為 傳 播 通 訊 業 法 2003 年通 過 傳 播 法 ， 採 水 平 管 制 架 構 民 國 103 年（2014） 6 月 數 位 匯 流 法 規 架 構 調 整 通 過 立 法 資 料 來 源 ： 整 合 International Telecommunication Union and the United Nations
Educational, Scientific, and Cultural Organization (2011). Broadband: A Platform for Progress 與 行 政 院 科 顧 組（ 現 為 科 技 會 報 辦 公 室 ）數 位 匯 流 發 展 方 案 簡 報 及 行 政 院 數 位 匯 流 小 組 網 站 資 料 。 整 體 而 言 ， 世 界 先 進 國 家 多 年 來 對 於 電 子 治 理 政 策 積 極 推 動 ， 其 範 疇 廣 泛 且 內 容 愈 趨 複 雜 ， 電 子 化 政 府 整 體 績 效 重 要 的 影 響 因 素 包 括 政 府 效 能 （ 包 括 政 府 網 站 和 內 容 易 用 度 、 政 府 迅 速 回 應 力 、 政 府 官 員 執 行 計 畫 能 力 等 ） 、 預 算 、 缺 乏 中 央 規 劃 、 人 力 訓 練 、 零 散 的 執 行 、 變 革 管 理 、 流 程 改 造 、 技 術 變 化 等 ， 這 些 問 題 在 融 合 了 廣 電 通 信 領 域 的 數 位 匯 流 發 展 趨 勢 下 ， 將 更 形 複 雜 與 多 元 。 然 而 以 世 界 各 國 與 我 國 實 務 來 看 ， 電 子 治 理 與 數 位 匯 流 仍 被 視 為 分 別 的 政 策 議 題 領 域 ， 一 般 而 言 在 行 政 與 法 制 方 面 明 顯 欠 缺 配 套 整 合 ， 導 致 電 子 治 理 與 數 位 匯 流 的 可 能 綜 效 無 法 彰 顯 。 爰 此 ， 為 因 應 數 位 匯 流 以 作 為 達 成 提 昇 國 家 競 爭 力 、 公 部 門 的 行 政 與 民 主 職 能 的 目 標 而 言 ， 電 子 治 理 相 關 政 策 、 行 政 機 關 統 合 與 跨 部 會 協 調 、 計 畫 整 合 與 推 動 與 管 理 等 面 向 ， 都 應 該 建 構 出 一 套 整 合 性 機 制 ， 以 滿 足 在e 化 時 代 下 對 政 府 治 理 的 需 求 與 期 待 。
第二節 研究目的
本 研 究 擬 以 數 位 匯 流 的 產 業 發 展 前 瞻 與 其 相 關 法 規 為 基 礎 ， 透 過 利 害 關 係 人 （ 包 括 電 子 治 理 政 府 主 管 機 關 、 特 定 電 子 治 理 服 務 提 供 者 、 使 用 者 、 協 力 民 間 夥 伴 等 ）的 多 元 觀 點 ， 企 圖(1)研擬電子治理行 政 管 理 架 構 － 探 討 在 數 位 匯 流 發 展 趨 勢 下 ， 政 府 行 政 機 關 如 何 統 合 跨 部 會 （ 如 科 技 會 報 辦 公 室 、 數 位 匯 流 辦 公 室 、 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 、 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 與 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 合 併 為 行 政 院 國 家 發 展 委 員 會 ） 功 能 職 掌 、 資 源 與 業 務 流 程 ， 俾 利 於 未 來 我 國 電 子 治 理 計 畫 整 合 與 推 動 ；(2)檢 討 電 子 治 理 相 關 法 制 與 政 策 所 需 因 應 － 探 討 在 數 位 匯 流 發 展 趨 勢 下 ， 相 關 法 規 與 政 策 方 案 （ 如 電 子 化 政 府 計 畫 、 政 府 資 訊 公 開 、 個 人 資 料 保 護 、 數 位 機 會 、 資 訊 公 開 、 網 路 服 務 遞 送 、 民 主 參 與 等 ） 可 能 需 要 的 調 整 。第二章
文獻檢閱
承 接 以 上 的 研 究 動 機 與 目 的 ， 本 章 將 回 顧 電 子 治 理 與 數 位 匯 流 的 相 關 文 獻 ， 以 其 產 業 趨 勢 、 相 關 服 務 產 業 與 消 費 者 或 服 務 接 受 者 的 角 度 ， 探 討 數 位 匯 流 對 於 電 子 治 理 的 可 能 影 響 。第一節 電子治理與發展趨勢
承 如 本 研 究 首 章 所 述 ， 簡 而 言 之 ， 電 子 治 理 即 為 政 府 機 關 善 用 持 續 演 進 的 資 訊 通 訊 科 技 以 達 成 其 良 善 治 理 的 投 入 過 程 與 產 出 影 響 ， 本 節 將 勾 勒 反 映 當 前 我 國 電 子 治 理 發 展 的 現 況 。一、 電子治理範圍
嚴 格 而 言 ， 現 代 資 通 訊 科 技 雖 然 起 源 於1940年代，但在組織中的 廣 泛 應 用 卻 一 般 被 認 定 為1960年代才開始，雖然不若廣播與電視等傳 播 技 術 更 早 起 源 與 普 及 （ 約1920年代），資訊與通訊科技至今約50餘 年 的 快 速 普 及 與 演 變 卻 遠 勝 於 廣 播 與 電 視 技 術 ， 依 據 國 際 電 信 聯 合 會 (ITU)的 粗 略 估 計 ， 收 音 機 與 電 視 分 別 花 費 35年 與 13年 的 時 間 才 獲 致 全 球 約5,000萬 使 用 者 ， 而 行 動 電 話 與 網 際 網 路 卻 只 花 費 了 12年 與 4 年 。 資 通 訊 科 技 發 展 至 今 在 設 備 裝 置(device) 仍 不 斷 演 進 ， 如 早 期 （1960-1970年代）的大型或中型電腦主機(mainframe)、1980年代至今 的 個 人 電 腦 也 從 桌 上 型 、 膝 上 型 、 筆 記 型 、 至 平 板 型 ； 通 訊 設 備 則 由 一 般 固 定 電 話 演 進 至 今 的 智 慧 型 手 機 ， 其 資 料 處 理 與 傳 輸 功 能 幾 乎 已 可 與 完 整 的 電 腦 相 比 ； 同 時 ， 電 腦 與 通 訊 設 備 所 需 的 資 料(data)及 語 音(voice)傳輸網路(network)，也同樣由早期的固定或專屬網路擴大至 無 線 網 路 ， 頻 寬 與 傳 輸 品 質 也 逐 漸 提 升 至 上 述 的 各 種 電 腦 與 通 訊 設 備 皆 能 互 通 運 用 ； 最 後 承 載 於 上 述 資 通 訊 設 備 裝 置 與 傳 輸 網 路 上 的 內 容(content)與應用(application)，除了搭配衍生於跨平臺且擴展至資料、 語 音 、 與 影 音(video)的 多 媒 體 (multimedia)型 態 ， 同 時 也 由 輔 助 工 作 生 產 力 （ 如 人 工 業 務 電 子 化 與 自 動 化 、 流 程 合 理 化 等 ） 而 至 生 活 應 用 （ 如 休 閒 、 娛 樂 等 ） 。 總 體 言 之 ， 過 去50餘年來資通訊科技的匯流與 發 展 ， 其 實 已 經 滲 透 至 現 代 人 類 文 明 的 每 個 面 向 。 作 為 現 代 組 織 一 環 的 政 府 機 關 與 其 中 的 廣 義 公 務 人 員 ， 自 然 也 在 過 去50餘年來將資通訊科技運用在政府的運作上。以我國為例，奠基 於1960-1990年 代 大 中 型 主 機 與 個 人 電 腦 為 運 用 主 軸 的 政 府 業 務 電 腦 化 ， 如 戶 役 政 、 地 政 、 財 稅 、 主 計 、 工 商 等 代 表 性 的 行 政 資 訊 化 範 疇 （ 蕭 乃 沂 ，2011），我國中央政府自1990年中期起即規劃執行各階段 的 電 子 化 政 府 計 畫（ 如 圖1；行政院研究發展考核委員會，2011），其 各 階 段 的 規 劃 執 行 重 點 ， 其 實 也 反 映 了 上 述 資 通 訊 科 技 的 發 展 演 變 ， 例 如 包 括 政 府 雲 端 應 用 服 務 、 基 礎 資 料 庫 擴 增 、 主 動 全 程 服 務 、 行 動 電 子 化 政 府 、 結 合 社 會 網 絡 、e化服務宅配到家的六大旗艦計畫（行政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 ，2010）；後續階段的分眾、主動與行動化的 跨 平 臺 服 務 也 正 是 與 廣 播 電 視 科 技 的 數 位 化 進 展 可 以 銜 接 之 處 。
圖1： 我國電子化政府推動歷程 資 料 來 源 ： 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 （2010） 。
二、 我國政府第四階段電子治理計畫
目 前 我 國 電 子 化 政 府 計 畫 已 進 入 第 四 階 段（ 民 國101-105年），針 對 當 前 資 訊 及 通 訊 科 技 發 展 趨 勢 ， 如 無 線 網 路 、 行 動 通 訊 的 普 及 等 ， 也 將 其 規 劃 重 點 設 定 為 「 建 構 政 府 服 務 的DNA核心理念」，也就是D （ 設 備 ， 即Device），逐步發展可使用於可攜式行動裝置上的服務；N （ 網 路 ， 即Network)，善用無線寬頻網路，延伸發展更便利可得的服 務 ； 最 後 是A（ 應 用 ， 即 Application） ， 藉 由 Web2.0社 會 網 絡 ， 發 展 出 更 貼 進 民 眾 需 求 的 創 新 服 務 ； 同 時 也 搭 配 第 三 階 段 電 子 化 政 府 計 畫 之 落 實 ， 進 一 步 發 展 出 六 大 旗 艦 ： 「 政 府 雲 端 應 用 服 務 」 、 「 基 礎 資 料 庫 擴 增 」 、 「 主 動 全 程 服 務 」 、 「 行 動 電 子 化 政 府 」 、 「 結 合 社 會 網 絡 」 、 「e化服務宅配到家」，落實至共29項子計畫中（如表2，行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 ，2012），並規劃未來行政院組改後的主辦 機 關 。 本 研 究 後 續 即 是 以 這 些 目 前 執 行 中 的 電 子 化 政 府 計 畫 為 範 圍 ， 探 討 其 後 續 內 容 必 須 因 應 數 位 匯 流 發 展 而 可 能 的 調 整 。表2： 表 2： 我國第四階段電子化政府計畫 旗 艦 子 計 畫 主 辦 機 關 旗 艦 1 政 府 雲 端 應 用 服 務 1.1 政府施政計畫管理整合平臺 建 置 計 畫 國 家 發 展 委 員 會 1.2.防救災雲端計畫 內 政 部 災 害 防 救 署 1.3 電子化政府基礎建設雲端 服 務 發 展 計 畫 國 家 發 展 委 員 會 1.4 雲端資安防護整合服務計畫 國 家 發 展 委 員 會 旗 艦 2 基 礎 資 料 庫 擴 增 2.1 衛生福利基礎資料庫計畫 衛 生 福 利 部 2.2 環境資源資料庫整合計畫 環 境 資 源 部 2.3 全民防災基礎資料庫計畫 內 政 部 災 害 防 救 署 2.4 性別平等資料庫計畫 行 政 院 性 別 平 等 處 2.5 海洋資料庫規劃建置計畫 海 洋 委 員 會 旗 艦 3 主 動 全 程 服 務 3.1 數位生活儀表板計畫 國 家 發 展 委 員 會 3.2 建構消費品安全及標準計量 檢 驗 服 務 平 臺 計 畫 經 濟 及 能 源 部 3.3 建築管理智慧化服務計畫 內 政 部 國 土 管 理 署 3.4 農業數位生活儀表板計畫 農 業 部 3.5 智慧生態計畫 環 境 資 源 部 3.6 自然人憑證創新應用服務 推 廣 計 畫 內 政 部 3.7 智慧網路辦公室計畫 國 家 發 展 委 員 會 3.8 文書檔案資訊網路合一計畫 國 家 發 展 委 員 會 檔 案 管 理 局 3.9 全國公務人力資源智慧型 資 訊 服 務 計 畫 行 政 院 人 事 行 政 總 處 3.10 招商與投資服務計畫 經 濟 及 能 源 部 3.11 推動電子發票，創造智慧 財 政 部
旗 艦 子 計 畫 主 辦 機 關 好 生 活 計 畫 財 政 資 訊 中 心 3.12 公益網路募款平臺多元 服 務 整 合 計 畫 內 政 部 旗 艦 4 行 動 電 子 化 政 府 4.1 制訂行動電子化政府共通 規 範 計 畫 國 家 發 展 委 員 會 4.2 藝文資源整合服務系統計畫 文 化 部 4.3 故宮行動電子化服務計畫 國 立 故 宮 博 物 院 旗 艦 5 結 合 社 會 網 絡 5.1 結合社會網絡示範發展計畫 國 家 發 展 委 員 會 5.2 電信行動網絡主動服務計畫 國 家 發 展 委 員 會 5.3 綜合所得稅扣除額單據 電 子 化 作 業 創 新 應 用 計 畫 財 政 部 財 政 資 訊 中 心 5.4 保險資訊為民服務 Web2.0 創新應用計畫 金 融 監 督 管 理 委 員 會 旗 艦 6 e 化服務 宅 配 到 家 6.1 最後一鄰服務遞送整合規劃 計 畫 國 家 發 展 委 員 會 6.2 在地行動服務實施計畫 內 政 部 6.3 建構農業資源行動調查服務 體 系 計 畫 農 業 部 資 料 來 源 ： 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 （2010） 。
三、 電子治理進程與展望
伴 隨 科 技 、 環 境 的 改 變 ， 電 子 治 理 之 研 究 與 發 展 也 產 生 的 相 當 大 的 變 化 ， 從 電 子 化 政 府 快 速 發 展 的 幾 個 國 家 ， 像 是 美 國 、 日 本 、 韓 國 等 之 趨 勢 便 可 見 一 斑 。 美 國 近 年 來 之 發 展 ， 皆 以 歐 巴 馬 的 開 放 政 府 為 主 軸 ， 強 調 透 明 、 課 責 與 民 眾 參 與 。2010有三大施政重點，分別為第 一Government 2.0，強調政府資訊的公開與透明，並積極藉由Web 2.0 的 方 式 促 進 民 眾 參 與 ； 第 二 資 訊 科 技 政 策 主 軸 ， 主 要 提 升 政 府 資 訊 的 人 力 ， 並 加 強 資 訊 安 全 、 隱 私 權 與 美 國 國 土 安 全 ； 第 三 改 善 聯 邦 政 府資 訊 科 技 的 創 新 、 效 率 與 效 益 ， 預 計 推 動 雲 端 平 台 、 政 府 內 部 資 訊 交 換 等（PMO辦公室，2009）。日本鎖定三大重點發展領域，一為專屬 民 眾 的 「 國 民 便 利 電 子 私 書 箱 」 ， 讓 民 眾 可 以 隨 時 隨 地 取 用 與 自 身 相 關 的 行 政 資 訊 ； 再 者 為 醫 療 健 康 的 電 子 化 ， 意 即 加 強 病 歷 、 個 人 就 醫 等 資 訊 的 電 子 化 與 交 換 ； 最 後 則 是 國 民 數 位 資 訊 的 培 養 ， 以 減 少 數 為 落 差 或 數 位 人 才 的 斷 層（PMO辦公室，2009）。韓國則是重點推動數 個 項 目 ， 包 含 資 訊 組 織 得 改 革 ， 成 立 專 門 的 機 關 單 位 處 理 資 訊 推 動 ； 或 強 化 政 府 內 部 資 訊 的 整 合 與 交 換 以 及 資 訊 安 全 ， 並 積 極 推 行 新 科 技 於 電 子 化 政 府 上 的 運 用 ， 諸 如 行 動 上 網 、WiFi或 是 IPTV等 ， 使 政 府 服 務 無 所 不 在 。 綜 合 以 上 諸 國 發 展 情 況 ， 多 為 因 應 科 技 改 變 的 導 向 ， 配 合 網 路 使 用 的 激 增 、Web 2.0、 行 動 載 具 的 出 現 ， 多 強 調 便 利 使 用 政 府 服 務 ， 透 過Web 2.0增 加 參 與 、 傳 遞 的 資 訊 安 全 等 ， 讓 民 眾 與 政 府 之 間 更 能 快 速 、 便 利 而 安 全 的 互 動 。 我 國 電 子 化 政 府 ， 歷 經10多 年 的 努 力 ， 從 基 礎 硬 體 、 環 境 的 打 造 ， 包 含 第 一 階 段 的 政 府 骨 幹 網 路 計 畫 等 ， 到 接 續 的 個 別 機 關 服 務 的 電 子 化 、 跨 機 關 整 合 及 正 在 執 行 中 的 服 務 的 行 動 化 、 便 利 化 等 （ 圖 2），在電子化政府推動上已有大幅度進展；在國際評比中，亦取得相 當 高 的 評 價 ， 歷 年 的 排 名 都 名 列 前 茅 ， 如 評 比 各 國 運 用 資 訊 和 通 訊 的 能 力 的 世 界 經 濟 論 壇 網 路 整 備 度 (World Economic Forum Network Readiness Index, WEF NRI) 評比，我國於2010～2012年在政府資訊使 用 及 效 率 與 政 府 使 用 率 上 ， 分 別 獲 得 第5名與第3名；而在從基礎網絡 整 備 度 、 線 上 服 務 應 用 內 容 、 管 理 最 佳 化 程 度 、 國 家 入 口 網 站 的 介 面 、 行 政 及 電 子 政 府 的 政 策 及 推 廣 六 個 構 面 進 行 評 分 的 早 稻 田 大 學 評 比 則 是2011年獲得13名（行政院研究考核發展委員會，2012）。近年 來 亦 如 同 前 述 諸 國 一 般 ， 在 第 四 階 段 的 電 子 化 政 府 推 行 「 優 質 網 路 政 府 計 畫 」， 將 行 動 裝 置 、Web 2.0、雲端運用，結合至政府服務，讓民 眾 得 以 獲 得 更 便 利 的 生 活 。
圖2： 電子化政府各階段主軸 資 料 來 源 ： 行 政 院 研 考 會 （2012）
第二節 數位匯流與產業發展
廣 電 、 通 訊 與 電 腦 技 術 的 演 進 與 整 合 趨 勢 ， 勢 必 將 對 於 電 子 治 理 有 所 改 變 ， 其 中 一 個 最 直 接 受 到 影 響 的 便 是 服 務 提 供 者 與 產 業 結 構 的 演 進 ， 消 費 者 或 服 務 接 受 者 的 行 為 也 將 有 所 改 變 ， 產 業 也 將 因 應 消 費 者 行 為 轉 變 而 有 其 滿 足 或 創 造 需 求 的 產 品 與 服 務 ， 本 節 即 以 此 整 體 趨 勢 、 服 務 提 供 產 業 、 與 消 費 行 為 介 紹 數 位 匯 流 的 演 進 。一、 整體趨勢
如 上 述 關 於 資 通 訊 科 技 過 去 數 十 年 來 的 演 進 ， 雖 然 廣 播 電 視 科 技 進 駐 於 人 類 生 活 早 於 資 通 訊 科 技 ， 尤 其 相 對 於1990年代以來的網際網 路 與 行 動 通 訊 風 潮 ， 隨 著 寬 頻 技 術 的 提 升 而 使 得 資 通 訊 科 技 的 多 媒 體 化 （ 包 括 數 據 、 語 音 及 影 音 ） ， 所 提 供 的 內 容 與 應 用 服 務 逐 漸 與 傳 播 科 技 重 疊 ， 這 也 間 接 催 生 了 整 合 電 子 商 務 、 電 信 、 廣 播 電 視 的 新 興 服 務 內 容 與 產 業 體 系 ， 而 各 國 對 於 此 新 興 產 業 也 逐 步 因 應 以 適 當 的 政 策 法 規 。 如 前 文 關 於 資 通 訊 基 礎 建 設 ， 我 國 政 府 歷 年 推 動 的 網 路 基 礎 建 設 ， 包 括 有 線 數 位 用 戶 迴 路(x Digital Subscriber Line, xDSL)、光纖網 路 ， 無 線Wi-Fi(Wireless Fidelity)、 第 三 代 或 三 點 五 代 移 動 通 訊 技 術 (3G, 3.5G) 、 全 球 互 通 微 波 存 取 技 術 (Worldwide Interoperability for Microwave Access, WiMAX)等，都使得數位匯流基礎建設大致成形， 桌 上 、 行 動 等 多 元 設 備 裝 置 ， 頗 有 發 展 整 合 服 務 （ 如Internet Protocol TV, IPTV）的潛力（行政院，2010）。 我 國2003年通過的「通訊傳播基本法」（以下簡稱通傳法）、次 年(2004)通 過 的 「 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 」 並 於2006年 成 立 的 獨 立 監 理 機 關 「 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 」 （ 以 下 簡 稱 通 傳 會 或NCC），即反映 了 上 述 的 廣 電 與 資 通 訊 科 技 演 進 ， 「 廣 電 三 法 」 （ 有 線 廣 播 電 視 法 、 廣 播 電 視 法 、 衛 星 廣 播 電 視 法 ） 與 電 信 法 的 修 訂 ， 一 方 面 雖 承 襲 民 主國 家 對 於 媒 體 管 制 與 競 爭 的 特 質 ， 另 一 方 面 其 實 也 考 量 了 數 位 匯 流 產 業 的 重 整 趨 勢 ， 企 圖 提 供 廣 電 產 業 與 電 信 產 業 一 致 的 競 爭 環 境 ， 以 有 利 於 網 路 傳 輸 層 次 與 服 務 （ 包 括 內 容 與 應 用 ） 層 次 的 匯 流 ， 與 有 別 以 往 垂 直 整 合 型 態 的 水 平 整 合 產 業 （ 如 圖3；行政院，2010）。 圖3： 數位匯流發展的產業演變趨勢 資 料 來 源 ： 行 政 院(2010)。 我 國 在 此 數 位 匯 流 發 展 趨 勢 下 ， 面 臨 寬 頻 服 務 普 及 率 有 待 提 升 、 電 信 、 廣 電 產 業 管 制 架 構 迥 異 而 不 利 於 競 爭 、 以 及 頻 譜 與 執 照 政 策 而 不 利 於 匯 流 的 三 大 挑 戰 （ 行 政 院 ，2010），其實此三項挑戰也普遍存 在 於 韓 國 、 歐 美 等 國 家(Shin, 2006)。 觀 看 英 國 及 美 國 的 數 位 匯 流 相 關 政 策 ， 英 國 的 目 標 是 為 了 成 為 全 球 數 位 知 識 經 濟 之 領 先 國 家 ， 提 出 了18項執行方案以及86個具體的行動建言（如圖4）；美國對於推動數 位 匯 流 發 展 方 案 的 願 景 則 為 「 讓 每 一 個 美 國 民 眾 皆 能 透 過 寬 頻 連 結 上 網 」 ， 因 此 著 力 於 促 進 市 場 競 爭 、 政 府 資 源 再 分 配 、 寬 頻 普 及 以 及 教 育 、 醫 療 與 能 源 的 寬 頻 應 用 （ 如 圖5）。
圖4： 數位英國白皮書整體架構 資 料 來 源 ： 財 團 法 人 資 訊 工 業 策 進 會(2011)
圖5： 美國聯邦政府相關寬頻計畫列表
然 而 在 臺 灣 ， 目 前 眾 多 關 於 數 位 匯 流 的 文 獻 中 ， 除 了 由 特 定 產 業 或 經 營 業 者 為 觀 點 來 探 討 其 經 營 與 整 合 策 略 之 外 ， 整 體 而 言 仍 以 討 論 未 來 數 位 匯 流 產 業 的 管 制 法 規 ， 其 焦 點 主 要 在 探 討 管 制 層 次 與 機 制 設 計 以 維 持 市 場 的 競 爭 與 效 率 （ 周 韻 采 、 劉 恩 廷 ，2009 ； 李 典 蓁 ， 2011），以及如何透過適當的管制機制維持開放競爭與公共利益的衡 平(Shin, 2006; Burdon et al., 2010)。
在 修 訂 版 本 的 《 數 位 匯 流 發 展 方 案 》 中 ， 以 創 造 優 質 數 位 匯 流 生 活 、 打 造 數 位 匯 流 產 業 、 提 升 國 家 次 世 代 競 爭 力 為 三 大 願 景 ， 再 者 行 政 院 以 「 加 速 整 備 網 路 基 礎 建 設 、 縮 短 有 線 電 視 數 位 化 為 主 ， 同 時 擴 大 對 新 興 視 訊 服 務 產 業 的 關 照 面 至 聯 網 電 視 產 業 」 為 目 標 ， 提 出 了 七 大 推 動 主 軸 ： (1) 整備高速寬頻網路：即使寬頻普及率高，但現有頻寬無法負擔 目 前 整 體 使 用 者 ， 故 須 建 立 次 世 代 網 路 ， 整 合 有 線 及 無 線 網 路 ， 形 塑 電 信 、 傳 播 網 路 與 網 際 網 路 能 相 融 合 之 IP 網路。 (2) 推動電信匯流服務：發展行動加值型應用服務，促進新興服務 之 發 展 。 (3) 加速電視數位化進程：消除雜訊、提升畫質及頻道之選擇。 (4) 建構新興視訊服務：建立共同傳輸平台及數位視訊內容發展。 (5) 促進通訊傳播產業升級：強化產業之投資環境、技術研發、人 才 培 育 以 及 國 際 行 銷 ， 以 全 面 提 升 通 訊 傳 播 與 內 容 服 務 之 品 質 。 (6) 豐富電視節目內容：統合資源推動影視振興、建構數位媒體中 心 及 建 立 新 媒 體 收 視 調 查 機 制 ， 並 建 構 電 視 內 容 產 業 發 展 的 優 質 環 境 。 (7) 調和匯流法規環境：因應數位匯流發展，將水平管制法規改善 為 垂 直 管 制 架 構 。 在 此 七 大 主 軸 下 又 細 分26項 推 動 方 案 與 107個 辦 理 措 施 ， 其 九 項 成 效 指 標 中 ， 除 了 數 位 匯 流 相 關 法 規 架 構 的 調 整 之 外 ， 主 要 集 中 於 提
升 寬 頻 網 路 連 接 家 戶 、 無 線 寬 頻 網 路 用 戶 、 數 位 電 視 用 戶 、 新 興 視 訊 服 務 、 高 畫 質 頻 道 與 節 目 的 數 量 ， 如 下 表 所 示 。
表3： 表 3：數位匯流發展方案第二版 主 軸 方 案 整 備 高 速 寬 頻 網 路 推 動 電 信 匯 流 服 務 加 速 電 視 數 位 化 進 程 建 構 新 興 視 訊 服 務 促 進 通 訊 傳 播 產 業 升 級 豐 富 電 視 節 目 內 容 調 和 匯 流 法 規 環 境 方 案 一 推 動 次 世 代 網 路 建 設 推 動 行 動 加 值 應 用 服 務 促 進 HDTV 發 展 新 興 視 訊 服 務 管 制 合 理 化 促 進 匯 流 產 業 投 資 與 發 展 統 合 資 源 推 動 影 視 振 興 建 立 匯 流 管 制 架 構 基 本 原 則 方 案 二 促 進 資 源 有 效 利 用 完 善 行 動 加 值 應 用 服 務 發 展 環 境 加 速 有 線 電 視 數 位 化 新 興 街 取 與 通 路 整 合 強 化 產 業 行 銷 與 人 才 培 育 建 構 數 位 媒 體 中 心 調 整 電 信 管 制 規 範 方 案 三 促 進 會 流 技 術 發 展 加 速 無 線 電 視 數 位 化 健 全 視 訊 內 容 管 理 保 護 文 化 及 消 費 者 權 益 建 立 新 聞 媒 體 收 視 調 查 機 制 調 整 廣 電 管 制 規 範 方 案 四 促 進 匯 流 多 元 文 化 發 展 推 動 技 術 標 準 化 與 國 際 合 作 健 全 匯 流 內 容 管 理
主 軸 方 案 整 備 高 速 寬 頻 網 路 推 動 電 信 匯 流 服 務 加 速 電 視 數 位 化 進 程 建 構 新 興 視 訊 服 務 促 進 通 訊 傳 播 產 業 升 級 豐 富 電 視 節 目 內 容 調 和 匯 流 法 規 環 境 方 案 五 鼓 勵 發 展 智 慧 聯 網 電 視 平 衡 數 位 落 差 與 匯 流 普 及 服 務 方 案 六 完 備 法 規 促 進 數 位 內 容 產 業 發 展 資 料 來 源 ： 行 政 院 數 位 匯 流 專 案 小 組(2010) 資 料 整 理 ： 本 研 究 但 是 今 天 對 於 產 業 管 制 的 相 關 法 規 過 於 狹 隘 ， 許 多 產 也 無 法 發 展 服 務 給 更 多 的 使 用 者 ，NCC主委石世豪日前以18個 方 「 導 入 活 水 」 ， 活 化 媒 體 產 業 ， 並 以14個策略「積極造雲」，期望 創 造 台 灣 媒 體 新 競 爭 力 ， 蓬 勃 產 業 將 豐 厚 雲 端 服 務 ， 多 元 多 樣 雲 端 服 務 將 活 絡 產 業 ， 二 者 良 性 循 環 。 因 此 開 放 行 動 寬 頻4G執 照 、 數 位 無 線 電 視 釋 照 、 適 度 開 放 電 視 節 目 置 入 式 行 銷 等 等 都 是 備 受 注 目 的 事 情 ； 再 者 ， 跨 媒 體 所 有 權 集 中 化 將 不 限 單 一 平 台 ， 同 時 也 備 受 業 者 關 注 。 在 媒 體 產 業 上 ， 收 視 率 代 表 一 切 ， 一 般 西 方 主 流 的 電 子 媒 體 在 權 利 金 收 入 比 例 上 高 過 廣 告 ， 然 而 台 灣 在 廣 告 收 入 的 比 率 卻 高 達70％， 一 旦 收 視 率 低 ， 頻 道 在 廣 告 權 利 金 方 面 的 收 入 便 會 大 幅 減 少 ， 而 必 須 偏 重 廣 告 營 收 ， 導 致 「 收 視 率 主 義 」 繼 續 主 宰 節 目 製 作 的 方 向 ， 導 致
常 常 好 的 電 視 節 目 被 埋 沒 ， 使 得 媚 俗 節 目 成 為 主 流 。 中 華 民 國 電 視 學 會 理 事 長 周 法 勛 指 出 ， 收 視 率 為 台 灣 媒 體 惡 性 競 爭 的 始 作 俑 者 ， 「 媒 體 業 者 爭 逐 小 數 點 後 的 數 字 、 追 求 比 郭 董 所 說 毛 三 、 毛 四 還 不 如 的 利 潤 ， 這 是 全 球 競 爭 最 激 烈 的 媒 體 環 境 」 ， 周 理 事 長 幽 默 地 說 ， 「 收 視 率 調 查 唯 一 的 正 面 價 值 ， 大 概 是 讓 平 時 打 得 你 死 我 活 的 各 頻 道 ， 可 以 暫 時 化 敵 為 友 ， 共 同 將 氣 出 在 收 視 率 調 查 上 」。 尚且目前行動媒體收 視 行 為 並 未 納 入 既 有 收 視 率 測 量 、 利 用people meter所測得的CPRP樣 本 僵 化 、 代 表 性 不 足 、 無 法 反 應 真 正 收 視 行 為 。 鄭 董 事 長 進 一 步 點 出 ， 機 上 盒 的 雙 向 訊 息 傳 遞 ， 或 許 可 以 解 決 目 前 收 視 率 調 查 為 人 詬 病 的 部 分 問 題 。 另 有 相 關 文 獻 也 提 及 政 府 機 關 以 對 內 改 善 政 府 行 政 效 率 、 對 外 提 升 服 務 品 質 的 角 度 ， 將 數 位 匯 流 視 為 下 一 階 段 電 子 化 政 府 服 務 的 契 機 (Lee & Shin, 2010)。例如韓國政府基於其電子化政府的低度使用是來 自 其 裝 置 仍 限 於 傳 統 電 腦 設 備 ， 規 劃 以TV E-Government 作 為 其 號 召 ， 推 廣 家 戶 中 的IPTV作 為 提 供 公 共 服 務 的 管 道 ， 包 括 相 關 生 活 資 訊 的 便 利 獲 取 以 及 申S辦 服 務 的 家 庭 化 ， 此IPTV在 一 般 家 戶 中 的 推 廣 也 有 助 於 降 低 其 數 位 落 差 ， 因 為 電 視 相 較 於 電 腦 使 用 的 技 術 門 檻 仍 較 低 。 易 言 之 ， 政 府 機 關 的 確 可 以 將 數 位 匯 流 所 發 展 出 來 的 媒 介 視 為 其 資 訊 提 供 、 互 動 諮 詢 、 甚 至 是 民 意 調 查 與 匯 集 的 新 管 道 ， 例 如 將 電 子 治 理 的 提 供 裝 置 設 備 擴 大 到 數 位 電 視 。
二、 產業結構模糊化
承 上 所 述 ， 數 位 匯 流 因 資 通 訊 與 廣 電 技 術 提 升 而 逐 步 發 展 成 形 ， 這 不 僅 改 變 了 個 別 服 務 提 供 者 與 其 所 群 聚 的 產 業 結 構 ， 也 導 致 廣 電 與 資 通 訊 產 業 疆 界 趨 向 模 糊 （ 陳 威 志 ，2009）。這種產業模糊的趨勢， 不 僅 僅 只 在 於 傳 統 的 廣 電 媒 體 ， 也 包 含 了 通 訊 傳 播 產 業 ， 簡 言 之 ， 趨 向 數 位 化 的 廣 電 與 資 通 訊 技 術 的 整 合 服 務 平 台 ， 已 逐 漸 足 以 提 供 多 媒 體 的 語 音 、 數 據 以 及 視 訊 等 應 用 與 內 容 。 以 個 別 數 位 匯 流 服 務 提 供 者 的 角 度 來 看 ， 如 果 預 期 未 來 能 夠 提 供 其 他 跨 業 務 的 服 務 時 ， 其 服 務 提 供 的 演 變 方 式 有 二 ， 其 一 是 設 置 新 平台 並 再 申 請 事 業 執 照 ， 另 一 是 直 接 或 間 接 取 得 其 他 事 業 平 台 的 股 份 並 參 與 其 營 運 決 策 （ 李 典 蓁 ，2011）。但是前者的缺點在於必須付出更 龐 大 的 平 台 建 構 成 本 ， 往 後 執 照 也 必 須 重 新 申 請 以 營 運 提 供 新 服 務 ， 因 此 多 數 業 者 寧 可 以 結 合 其 他 業 者 以 進 入 數 位 匯 流 市 場 。 在 國 際 合 作 的 案 例 上 ， 以 臺 灣 電 信 產 業 的 龍 頭─中 華 電 信 為 例 ， 該 公 司 將 與 大 陸 的 中 國 聯 通 電 信 公 司 ， 以 對 等 身 分 合 作 ， 期 望 藉 由 店 中 店 的 模 式 ， 將 旗 下 的Hami Apps 與 中 國 聯 通 的 Wo Store 成 為 互 聯 網 ， 開 創 海 峽 兩 岸 電 信 市 場 合 作 的 首 例 （ 李 盛 雯 ，2011）。再者，潤 泰 集 團 子 公 司 、 潤 泰 全 球 於 今 年 初 買 進 全 球 一 動 過 半 股 權 （ 彭 慧 明 、 孫 中 英 ，2012）；從這兩個案例都能夠發現，數位匯流已經使得產業 多 角 化 的 經 營 觸 角 逐 漸 伸 向 國 際 合 作 。 反 觀 在 國 內 ， 產 業 合 作 的 情 況 能 夠 發 現 到 的 有 神 腦 國 際 與 中 華 電 信 共 同 合 作 ， 成 立 全 臺 灣 第 一 家 的 數 位 匯 流 服 務 中 心 （ 方 子 勻 ，2011）；震旦通訊與凱擘大寬頻合作， 轉 型 為 智 慧 商 品 與 數 位 匯 流 專 業 通 路 ， 服 務 內 容 除 了 原 有 的 銷 售 智 慧 型 手 機 與 平 板 電 腦 外 ， 也 增 加 了 申 辦 光 纖 寬 頻 上 網 和 和 數 位 電 視 服 務 ， 期 望 在 未 來 能 夠 創 造 「 多 螢 一 雲 」 的 新 局 面 （ 陳 立 儀 ，2011）。 以 上 這 些 數 位 匯 流 服 務 提 供 者 的 結 盟 皆 期 待 能 夠 提 供 更 具 有 整 合 性 多 媒 體 之 服 務 ， 透 過 經 營 範 疇 的 整 合 而 提 升 經 濟 效 益 ， 也 連 帶 使 得 原 本 壁 壘 分 明 之 產 業 生 態 逐 漸 整 併 為 多 合 一 服 務 （Triple-Play Service；洪聖新，2010）。而多數原本在各自通訊傳播產業領域中的 各 大 公 司 ， 也 思 索 如 何 提 供 更 多 樣 化 的 服 務 ， 進 而 能 夠 達 成 服 務 整 合 的 綜 效 。 如 ， 這 些 業 者 除 了 能 夠 為 消 費 者 提 供 更 多 整 合 性 的 多 元 服 務 之 外 ， 其 中 背 後 的 重 要 原 因 莫 過 於 是 期 望 藉 此 「 控 制 生 產 、 分 配 或 扮 演 著 各 個 主 要 環 節 ， 以 便 在 廣 播 電 視 、 電 信 及 資 訊 產 業 重 新 建 構 的 過 程 中 ， 扮 演 不 可 或 缺 的 角 色 。 」 （ 李 典 蓁 ，2011），這種跨公司、跨 服 務 領 域 結 合 的 現 象 ， 在 未 來 終 將 造 成 單 一 服 務 業 者 的 經 營 困 境 ， 並 大 幅 降 低 其 他 單 一 服 務 業 者 進 入 市 場 的 可 能 性 。 因 此 我 們 也 可 以 說 ， 隨 著 科 技 發 展 的 進 步 ， 傳 統 媒 體 的 角 色 與 界 線 已 經 不 再 清 晰 。 這 些 改 變 也 將 會 造 成 新 的 競 爭 環 境 ， 例 如 數 位 多 媒 體 廣 播(Digital Multimedia Broadcasting, DMB)和 IPTV， 使 電 信 業 者
(Telecom Operators) 和 有 線 電 視 業 者 (Cable Operators) 、 廣 播 業 者 (Broadcaster)相互競爭（紀妙穎，2010）。
三、 消費行為轉變
從1990年 代 網 際 網 路 普 及 化 開 始 ， 目 前 一 般 以 Web1.0界 定 以 唯 讀 內 容 為 主 的 瀏 覽 與 服 務 接 受 經 驗 ， 亦 即 服 務 提 供 者 作 為 應 用 與 內 容 的 單 方 向 供 給 端 ， 與 消 費 者 的 互 動 需 透 過 填 表 ， 才 能 讓 提 供 者 了 解 使 用 者 的 瀏 覽 經 驗 與 需 求 ； 然 而 ， 近 十 年 來 的 互 動 應 用 服 務（ 以Web2.0 予 以 區 別 ） 打 破 了 以 往 服 務 單 向 提 供 ， 例 如 以 使 用 者 產 出 內 容 為 主 體 的 文 字 與 影 音 部 落 格 （blog ， 如 YouTube ） 與 社 群 網 絡 （ social networking，如Facebook）逐漸於網路服務中佔有一席之地，關鍵字的 運 用 也 成 為 了 網 路 行 銷 手 法 中 不 可 或 缺 的 一 部 份 ， 使 用 行 為 在 此 潮 流 中 成 為 主 體 ， 而 服 務 提 供 者 面 臨 此 嶄 新 經 營 模 式 的 機 會 與 挑 戰 ， 例 如 個 人 隱 私 的 外 洩 與 不 當 利 用 、 駭 客 攻 擊 等 問 題 。 以 上 這 些 機 會 與 挑 戰 相 信 也 將 隨 著 數 位 匯 流 產 業 的 成 熟 而 擴 展 ， 例 如 透 過IP定址的網路協 定 電 視(Internet Protocol Television, IPTV) 也 可 能 會 遭 受 駭 客 攻 擊 (Lee&Shin,2010)， 或 是 數 位 電 視 業 者 透 過 互 動 服 務 所 蒐 集 的 個 人 資 料 也 可 能 有 不 當 使 用 的 疑 慮 。 再 者 ， 隨 著 智 慧 型 手 機 的 普 及 與 前 述Web2.0應 用 的 興 起 ， 已 逐 漸 改 變 消 費 者 資 訊 取 得 與 生 活 習 慣 ， 例 如 以 往 汽 車 宣 傳 管 道 主 要 依 賴 電 視 廣 告 及 報 紙 目 前 已 逐 漸 轉 向 網 路 媒 體 （ 沈 育 如 ，2012）。除了智 慧 型 手 機 越 形 普 及 的App（ 泛 指 行 動 設 備 上 的 應 用 服 務 軟 體 ） 使 得 媒 體 調 整 其 媒 體 預 算 以 外 ， 數 位 電 視 也 逐 步 搶 進 以 因 應 消 費 行 為 的 改 變 。 例 如2008年有線電視的家戶有95%的時間停留在頻道當中，只有 5%會 轉 移 到 其 他 服 務 ； 估 計 在 2011到 2013之 時 ， 收 視 戶 停 留 在 觀 看 電 視 節 目 的 時 間 將 從95%降 到 50%， 而 其 中 消 失 的 45%將 會 轉 移 到 透 過 電 視 螢 幕 所 提 供 的 上 網 以 及 隨 選 視 訊(Video On Demand, VOD)、社 群 網 路 、 互 動 遊 戲 與 服 務 等 （ 李 盛 雯 ，2011）。數 位 匯 流 的 興 起 預 期 將 促 成 跨 產 業 消 費 行 為 的 轉 變 ， 使 用 者 行 為 的 改 變 ， 導 致 服 務 提 供 者 必 須 提 供 多 元 管 道 ； 互 動 資 訊 及 服 務 的 興
起 ， 也 使 得 消 費 者 逐 漸 有 權 力 決 定 自 己 所 需 要 的 服 務 內 容 ， 不 再 被 動 接 受 供 給 者 所 給 予 的 套 餐 服 務 。 整 體 來 看 ， 數 位 匯 流 趨 勢 下 的 服 務 提 供 者 與 消 費 者 間 的 關 係 ， 將 從 單 純 的 客 戶 關 係 演 變 到 共 生 關 係 ， 無 形 的 附 加 價 值 在 數 位 匯 流 中 將 越 來 越 有 實 質 影 響 （ 黃 致 穎 、 張 弘 源 ， 2008） 。 以 上 透 過 文 獻 所 預 見 或 已 經 產 生 的 服 務 產 業 與 消 費 行 為 演 變 ， 除 了 對 於 數 位 匯 流 發 展 與 經 營 的 意 涵 之 外 ， 也 勢 必 對 於 政 府 機 關 作 為 服 務 提 供 者 的 電 子 治 理 有 重 大 意 涵 ， 本 研 究 將 於 後 文 中 予 以 闡 釋 。
第三節 數位匯流相關政策及法規
面 對 數 位 匯 流 的 趨 勢 及 其 帶 來 的 轉 變 ， 為 能 有 效 因 應 甚 而 導 引 至 更 有 利 的 發 展 ， 各 國 政 府 均 致 力 研 擬 修 正 其 相 關 政 策 法 規 ， 以 下 分 就 幾 個 方 面 進 行 政 策 與 法 規 之 討 論 。一、 現有法規適用性
為 有 效 控 管 數 位 匯 流 的 快 速 發 展 ， 我 國 政 府 於2003年通過通傳法 來 建 立 基 礎 的 管 制 法 規 ， 並 於 次 年 （2004年）通過「通訊傳播委員會 組 織 法 」 ， 於2006年正式成立通訊傳播委員會，接著也著手修訂廣電 三 法 與 電 信 法 ， 雖 然 如 此 ， 但 似 乎 仍 然 趕 不 上 目 前 數 位 匯 流 所 帶 來 的 改 變 。 如 前 所 述 ， 數 位 匯 流 使 得 資 通 訊 與 傳 播 產 業 的 界 線 變 得 模 糊 ， 相 關 產 業 亦 紛 紛 聚 攏 ， 單 一 企 業 可 能 橫 跨 廣 電 、 網 路 等 不 同 產 業 ， 目 前 我 國 雖 設 立 通 傳 法 作 為 其 管 制 基 礎 ， 但 主 要 仍 屬 對 通 訊 傳 播 各 項 政 策 法 規 的 原 則 性 規 範 ， 如 ： 通 訊 傳 播 定 義 、 政 府 應 促 進 通 訊 傳 播 基 礎 網 路 互 聯 等 ， 對 於 整 體 環 境 改 變 相 對 較 無 明 確 規 範 ； 除 通 傳 法 之 外 的 廣 電 三 法 及 電 信 法 ， 則 分 別 對 於 廣 播 、 電 視 、 通 訊 等 進 行 管 制 ， 然 數 位 匯 流 已 使 得 廣 播 、 電 視 、 網 路 產 業 得 以 整 合 發 展 ， 單 一 內 容 與 應 用 就 可 同 時 在 廣 播 、 電 視 及 網 路 上 放 送 提 供 ， 以 目 前 大 環 境 快 速 邁 向 數 位 匯 流 的 發 展 來 看 ， 分 以 四 種 法 規 來 管 理 更 顯 得 片 段 、 零 碎 且 調 整 速 度 落 後 於 產 業 發 展 （ 張 貴 龍 ，2010；李盛雯，2011），跨產業服務提供 者 面 對 不 同 法 規 也 易 提 高 成 本 ， 更 可 能 增 加 傳 統 傳 播 業 者 因 成 本 提 高 而 不 願 轉 向 數 位 化 的 困 擾 ， 法 規 中 以 廣 播 、 電 視 等 分 類 進 行 管 制 ， 已 不 符 合 數 位 匯 流 之 發 展 趨 勢 （ 謝 文 華 ，2011）。 此 外 ， 在 政 策 上 目 前 是 規 範 原 有 的 有 線 電 視 與 廣 播 業 者 ， 必 須 在 下 次 換 照 之 前 進 行 全 面 數 位 化 ， 同 時 前 述 之 法 條 修 訂 增 添 許 多 對 傳 媒 的 規 定 ， 例 如 不 得 有 置 入 性 行 銷 、 費 率 由 通 傳 會 統 一 訂 定 等 ， 使 傳 播 業 者 獲 利 空 間 降 低 許 多 （ 李 盛 雯 ，2011；李盛雯，2012），當前最多等 待 數 位 化 的 兩 個 產 業 分 別 是 有 線 電 視 及 廣 播 兩 者 ， 且 對 於 全 面 進 行 數 位 化 發 展 皆 有 龐 大 利 潤 ， 一 旦 面 臨 轉 型 數 位 化 需 高 昂 貴 成 本 且 報 酬 率 低 或 不 明 的 情 況 下 ， 更 是 讓 傳 播 產 業 轉 型 數 位 化 的 意 願 大 幅 下 降 ， 也 連 帶 導 致 數 位 匯 流 產 業 升 級 停 滯 不 前 。 面 對 我 國 數 位 匯 流 產 業 發 展 緩 慢 的 問 題 ， 多 方 紛 紛 提 出 政 策 建 議 。 行 政 院 政 務 委 員 張 進 福 就 指 出 修 改 法 令 是 第 一 步 ， 然 後 慢 慢 讓 法 規 互 通 有 無 ， 最 後 若 有 可 能 就 讓 眾 多 傳 播 相 關 法 規 合 一 ， 朝 向 跟 數 位 匯 流 整 合 相 同 的 方 向 ， 同 時 減 少 法 令 的 繁 雜 ， 降 低 業 者 轉 型 的 難 度 （ 李 盛 雯 ，2011）。若干NCC委員亦認為修法為第一要務，同時亦可 搭 配 其 他 政 策 ， 例 如 先 讓 有 線 電 視 業 者 嘗 試 數 位 化 ， 經 認 證 通 過 再 取 消 類 比 訊 號 ； 或 是 對 於 數 位 程 度 較 佳 的 業 者 ，NCC在費率審查上可提 供 較 多 的 彈 性 等 ， 以 增 加 業 者 轉 型 的 誘 因 （ 李 盛 雯 ，2011）。此外， 臺 灣 有 線 寬 頻 產 業 協 會 簡 仁 德 理 事 長 則 表 示NCC除了管制，也應該多 提 供 誘 因 ， 例 如 適 度 開 放 置 入 性 行 銷 ， 就 可 使 連 續 劇 製 作 單 位 、 電 視 台 獲 利 而 增 加 其 誘 因 ， 這 樣 棍 子 與 胡 蘿 蔔 並 濟 ， 更 能 達 到 期 望 的 結 果 （ 李 盛 雯 ，2012）。
二、 通傳會角色
在 法 規 層 面 ， 另 一 個 討 論 的 重 點 便 是 身 為 管 制 單 位 的 通 訊 傳 播 委 員 會 。 依 據 通 傳 法 規 定 ， 政 府 須 成 立 通 訊 傳 播 委 員 會 ， 並 於2004年通 過「 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 」； 依 據 上 述 二 法 ， 於2006年成立通傳會。 通 傳 會 係 效 仿 美 國 的 聯 邦 通 訊 委 員 會(Federal Communications Commission, FCC)之精神設立，為求能避免其受到政治上的干預，將 通 傳 會 設 定 為 一 獨 立 機 關 ， 排 除 過 去 媒 體 受 到 黨 政 軍 影 響 的 問 題 ， 其 中 通 傳 會 委 員 則 由 各 黨 派 依 政 黨 比 例 提 名 ， 任 期 四 年 。 雖 然 有 此 獨 立 運 作 機 制 的 設 計 ， 然 卻 有 文 獻 指 出 通 傳 會 也 備 受 質 疑 ， 例 如 以 其 獨 立 機 關 的 管 制 屬 性 而 言 ， 在 目 前 全 球 化 、 環 境 變 動 快 速 的 情 況 下 ， 政 策 考 量 多 須 較 為 全 面 性 ， 也 就 是 需 要 跨 層 級 、 跨 單 位 的 通 盤 規 劃 ； 但 通 傳 會 作 為 一 獨 立 機 關 ， 便 會 增 加 與 其 他 行 政 機 關 協 調 的 成 本 ， 更 可 能 因 為 委 員 由 各 政 黨 派 任 這 樣 政 治 色 彩 濃 厚 的 狀 況 ， 甚 而 產 生 「 重 管 制而 輕 發 展 」 的 運 作 偏 頗 ， 進 而 不 利 於 我 國 通 訊 傳 播 甚 至 數 位 匯 流 產 業 的 整 體 發 展 （ 張 貴 龍 ，2010）。 其 次 ， 通 傳 會 原 本 企 圖 能 全 面 管 控 通 訊 傳 播 產 業 ， 但 相 關 法 令 與 管 理 細 則 卻 是 分 散 在 通 傳 會 、 交 通 部 、 經 濟 部 、 文 化 部 等 部 會 ； 在 數 位 匯 流 方 面 亦 同 ， 資 訊 與 數 位 內 容 產 業 為 經 濟 部 管 轄 ， 文 創 產 業 則 是 由 文 化 部 負 責 。 意 即 原 本 分 屬 各 部 會 的 產 業 發 展 與 管 制 的 相 關 政 策 與 法 規 ， 為 了 能 予 以 統 合 而 有 利 於 數 位 匯 流 產 業 的 發 展 ， 極 需 跨 部 會 的 溝 通 協 調 ， 目 前 為 止 通 傳 會 似 乎 尚 未 在 此 統 籌 功 能 上 發 揮 備 受 期 待 的 功 能 （ 張 貴 龍 ，2010；李盛雯，2012）。 張 貴 龍(2010)認 為 目 前 可 行 的 方 式 為 明 確 劃 分 通 傳 會 之 執 掌 ， 政 策 規 劃 、 法 規 制 定 等 事 項 ， 可 由 行 政 院 院 會 或 由 其 相 關 委 員 會 、 部 會 共 同 制 定 與 規 劃 以 提 升 其 通 盤 發 展 考 量 ， 而 管 制 審 議 相 關 事 項 仍 由 通 傳 會 獨 立 行 使 ， 亦 可 收 其 獨 立 機 關 之 避 免 政 治 干 擾 之 效 果 ； 另 多 頭 馬 車 問 題 ， 通 傳 會 內 部 官 員 則 表 示 會 內 曾 多 次 討 論 ， 不 排 除 「 一 個 機 關 、 兩 種 身 分 」 ， 監 督 時 為 獨 立 機 關 ， 策 略 規 劃 、 資 源 分 配 時 ， 行 政 院 即 擁 有 指 揮 權 ， 使 多 頭 馬 車 的 問 題 得 以 解 決 （ 李 盛 雯 ，2012）。
三、 基礎環境設置情況
長 久 以 來 ， 我 國 對 於 資 通 訊 相 關 基 礎 建 設 即 有 既 定 擴 建 時 程 ， 目 前 最 具 里 程 碑 意 涵 即 為2012年7月1日起將關閉無線電視類比訊號，使 我 國 在 服 務 供 給 端 正 式 進 入 數 位 電 視 時 代 ， 邁 入 高 畫 質 的 「 數 位 電 視 元 年 」（ 吳 達 人 ，2012）。為因應數位匯流的健全發展，4G網路需加 快 鋪 設 ， 同 時 建 立 更 多 的 光 纖 管 道 ， 例 如 目 前 臺 北 市 配 合 下 水 道 管 線 ， 讓 業 者 鋪 設 光 纖 網 路 ， 預 計 在 四 年 內 ， 光 纖 網 路 的 涵 蓋 率 將 可 以 高 達 八 成 （ 李 盛 雯 ，2012），這不僅加速了數位匯流的發展，更有更 多 服 務 提 供 者 能 與 中 華 電 信 競 爭 ， 不 讓 中 華 電 信 成 為 臺 灣 光 纖 網 路 鋪 設 的 唯 一 業 者 ， 也 期 望 在 未 來 光 纖 網 路 的 覆 蓋 率 提 升 後 得 以 降 低 使 用 費 率 ； 也 因 為 寬 頻 管 道 建 置 的 普 及 率 上 升 ， 讓 臺 灣 更 能 夠 消 除 資 通 訊 設 備 上 的 數 位 落 差 。 緣 此 ， 經 建 會 指 出 ， 網 路 普 及 率 的 上 升 以 及 企 業使 用 網 路 快 速 成 長 這 兩 項 因 子 ， 也 使 得 目 前 我 國 正 積 極 推 動 的 「 雲 端 運 算 」 及 「 數 位 匯 流 」 得 以 順 利 發 展 （ 王 孟 倫 ，2011）。 相 較 於 英 國 ， 早 在2003年 開 始 修 訂 相 關 法 律 ， 並 成 立 通 訊 傳 播 局 ， 統 一 主 管 通 訊 與 傳 播 機 構 ， 並 於2009年公布「數位英國白皮書」， 由 於 英 國 政 府 有 感 於 數 位 科 技 和 網 路 已 經 大 幅 地 改 變 了 這 個 世 界 ， 因 此 英 國 政 府 提 出 了「 讓 英 國 成 為 數 位 知 識 經 濟 之 領 先 國 家 」這 項 願 景 ， 在 這 個 大 方 向 下 歸 納 出 了86項行動建言，並從這86個行動建言當中， 以 不 同 的 主 管 機 關 ， 分 成 四 類 ， 再 歸 納 出 具 體 的18種執行方案，如下 圖 所 示 。 圖6： 數位英國政策整體架構 資 料 來 源 ： 財 團 法 人 資 訊 工 業 策 進 會(2011) 過 去 英 國 的 頻 寬 速 度 僅 有3.3Mbps， 由 於 各 方 的 使 用 者 透 過 網 路 從 事 越 來 越 多 的 活 動 ， 因 此 對 於 頻 寬 的 需 求 量 大 增 ， 英 國 比 起 我 國 做 的 更 多 的 是 該 國 於 2012 年 即 完 成 寬 頻 普 及 (Universal Service Commitment)， 由 於 過 去 居 住 於 地 理 位 置 偏 遠 的 275萬 個 家 庭 ， 該 家 庭 無 法 透 過ADSL、 無 線 網 路 等 方 式 使 用 網 際 網 路 ， 藉 此 ， 提 升 了 他 們 對 於 網 路 的 接 觸 層 面 ； 希 冀 於2017年的次世代寬頻(Next Generation
Broadband)家 戶 以 及 企 業 用 戶 之 覆 蓋 率 達 到 九 成 ， 同 時 在2009年 時 ， 透 過 數 位 經 濟 方 案(Digital Economy Program)投 入 了 1億 2,000萬 英 鎊 之 經 費 ， 目 的 是 為 了 要 提 早 為 下 一 個 二 十 年 的 數 位 革 命 進 行 創 新 及 研 發 。
四、 對服務提供者相關管制檢討
數 位 匯 流 對 於 資 通 訊 與 廣 電 傳 播 產 業 帶 來 巨 大 的 衝 擊 ， 也 使 得 服 務 提 供 者 的 管 制 面 臨 相 當 大 的 挑 戰 。 首 先 ， 數 位 匯 流 相 關 科 技 的 進 展 ， 使 得 相 同 的 節 目 內 容 與 應 用 軟 體 可 以 在 廣 播 、 電 視 、 電 腦 、 手 機 等 不 同 的 載 體 裝 置 上 瀏 覽 與 相 互 流 通 ， 相 關 業 者 也 紛 紛 跨 足 不 同 產 業 ， 造 成 傳 統 以 產 業 特 質 、 載 體 作 為 管 制 劃 分 的 法 規 產 生 了 適 用 性 的 問 題 （ 張 貴 龍 ，2010）。意即產業結構已然因為數位匯流的影響，從 最 先 產 業 特 質 、 載 體 的 垂 直 結 構 ， 轉 向 以 平 台 、 播 送 、 內 容 的 水 平 結 構 （ 如 圖2） ， 但 目 前 此 部 分 仍 對 不 同 的 媒 體 類 別 採 取 不 同 的 管 制 法 規 ， 產 生 無 法 因 應 數 位 匯 流 趨 勢 發 展 的 權 責 劃 分 與 管 理 監 督 的 重 疊 與 模 糊 ， 甚 至 產 生 無 人 可 管 、 無 法 可 管 的 三 不 管 地 帶 。 此 外 ， 強 制 切 割 的 水 平 管 制 也 可 能 使 得 業 者 不 符 合 其 個 別 誘 因 ， 除 了 增 加 管 制 成 本 外 ， 更 會 使 相 關 業 者 無 法 向 上 或 向 下 整 合 ， 進 而 不 利 於 整 體 通 傳 產 業 的 發 展 （ 周 韻 采 等 ，2006）。其次，由於目前數位匯流投資報酬率仍 不 明 朗 ， 加 上 政 策 法 規 仍 欠 缺 誘 因 ， 使 得 相 關 業 者 仍 多 採 取 觀 望 姿 態 ， 造 成 通 傳 產 業 數 位 化 程 度 相 當 低 ， 投 入 廠 商 亦 少 ， 導 致 數 位 頻 道 與 內 容 的 數 量 與 品 質 不 足 ， 降 低 民 眾 收 看 或 使 用 意 願 。 許 多 學 者 專 家 認 為 ， 改 善 數 位 匯 流 在 臺 灣 發 展 的 最 佳 方 案 是 改 變 其 管 制 結 構 ， 配 合 傳 媒 產 業 的 發 展 ， 轉 型 為 平 台 、 播 送 、 與 內 容 的 水 平 層 次 管 制 模 式 ， 以 減 少 管 制 上 的 模 糊 空 間 ， 同 時 在 必 要 時 也 可 保 留 部 分 的 垂 直 管 制 模 式 ， 如 當 前 歐 盟 的 管 制 方 式 ， 以 水 平 齊 一 化 管 制 ， 但 保 留 因 產 業 特 性 適 用 之 不 同 法 規 ， 針 對 個 案 另 行 審 議 ， 在 水 平 管 制 中 保 留 垂 直 管 制 彈 性（ 周 韻 采 、 劉 恩 廷 ，2009）。於必要管制的同時， 也 建 議 應 增 加 政 策 法 規 之 誘 因 ， 促 使 更 多 業 者 投 入 資 金 、 增 加 數 位 頻 道 與 內 容 的 豐 富 程 度 ， 相 信 可 提 高 民 眾 收 看 意 願 並 進 而 提 升 市 場 競爭 ， 如 此 而 形 成 正 向 循 環 與 成 長 的 動 力 ， 最 終 也 將 有 利 於 臺 灣 數 位 匯 流 的 整 體 發 展 。 然 而 在 促 進 產 業 發 展 之 際 ， 政 府 也 需 特 別 注 意 數 位 落 差 及 媒 體 壟 斷 的 問 題 。 在 數 位 匯 流 的 推 動 下 ， 在 家 庭 須 有 數 位 機 上 盒 之 安 裝 ， 可 能 不 利 於 教 育 程 度 、 偏 遠 地 區 、 低 收 入 、 老 年 等 弱 勢 群 體 而 加 大 其 數 位 落 差 ， 政 府 應 搭 配 其 他 相 關 配 套 措 施 ， 例 如 中 低 收 入 戶 由 政 府 補 助 安 裝 數 位 機 上 盒 等 （ 李 盛 雯 ，2012）。此外，在通傳業者快速跨足相 關 領 域 或 整 併 時 ， 亦 須 留 意 傳 播 媒 體 壟 斷 的 可 能 ， 並 對 於 產 業 合 併 影 響 與 壟 斷 程 度 高 低 進 行 審 慎 評 估 ， 避 免 影 響 民 眾 閱 聽 權 力 與 選 擇 ， 將 影 響 的 可 能 性 降 低 （ 李 典 蓁 ，2011）。 綜 合 以 上 兩 節 的 文 獻 回 顧 ， 可 以 看 出 融 合 資 通 訊 與 廣 電 科 技 的 數 位 匯 流 發 展 ， 除 了 可 以 提 升 生 活 便 利 與 品 質 （ 需 求 與 消 費 端 ） ， 並 足 以 促 進 相 關 產 業 的 發 展 （ 供 給 與 服 務 提 供 端 ） ， 因 此 世 界 上 尤 其 注 重 資 通 傳 播 產 業 發 展 的 國 家 皆 透 過 整 體 規 劃 妥 善 因 應 ， 例 如 韓 國 從2008 年 開 始 ， 就 已 經 在 建 立IPTV的 實 施 平 台 及 其 他 配 套 措 施 ， 目 的 是 為 了 要 利 用 數 位 匯 流IPTV的 方 式 ， 針 對 公 共 利 益 及 商 業 利 益 提 供 公 共 服 務 ， 以 增 加 公 共 服 務 的 有 效 性 ， 以 逐 步 發 展 成 為 一 個 數 位 匯 流 無 所 不 在 的 環 境(Lee & Shin,2010)；其他如美國對於數位匯流管制採取開 放 態 度 ， 期 待 傳 統 媒 體 能 夠 順 利 轉 型 ， 新 興 媒 體 也 能 夠 更 加 創 新 ； 而 歐 盟 由 於 其 公 共 媒 體 集 團 的 穩 固 基 礎 ， 在 整 個 展 業 中 仍 具 有 一 定 地 位 ， 因 此 在 發 展 上 較 為 注 重 消 費 者 利 益 及 市 場 公 平 的 相 關 議 題 （ 趙 怡 等 ，2007）。對照各國，不難發現我國現階段似乎較為重視管制法規 的 改 革 ， 或 許 可 以 加 強 促 進 產 業 整 合 與 轉 型 的 發 展 誘 因 ， 也 能 夠 藉 由 韓 國 、 歐 盟 不 同 的 發 展 重 點 為 借 鏡 。
第四節 數位匯流發展對電子治理的影響
網 際 網 路 的 發 明 ， 改 變 了 人 與 人 之 間 的 互 動 方 式 ； 數 位 匯 流 的 發 展 ， 改 變 了 現 有 的 法 律 規 範 。 在 英 國 的 電 子 化 政 府 是 以 「 網 路 平 台 」 重 新 定 義 公 共 服 務 以 及 服 務 內 涵 ， 將 目 前 現 有 的 網 路 、 電 話 以 及 其 他 互 動 的 管 道 整 合 ， 利 用 雲 端 技 術 ， 節 省 各 單 位 之 營 運 成 本 ， 用 以 建 立 政 府 雲 的 概 念 。 具 體 的 實 際 作 為 有 如 在2011年時，關閉了九成五以上 與 民 眾 以 及 商 務 相 關 的 網 站 ， 將 所 有 的 資 訊 整 合 放 置 在Directgov以及 Businesslink.gov兩大網站當中（陳凡均，2012），並於2012年時開始 行 動 公 共 服 務 數 位 轉 換 計 畫(Digital Switchver of Public Service Programme)，其功用是要將公共服務數位化。 美 國 也 早 一 步 的 嗅 到 電 信 業 者 、 有 線 電 視 業 者 之 間 的 競 爭 模 式 ， 促 使 了 寬 頻 服 務 市 場 的 成 熟 ， 再 加 上 智 慧 型 手 機 的 手 用 者 不 斷 地 增 加 ， 對 於 網 路 的 需 求 服 務 也 越 漸 加 大 ， 導 致 既 有 的 頻 譜 資 源 無 法 負 擔 這 些 新 增 的 需 求 ， 美 國 聯 邦 通 信 委 員 會(Federal Communications Commission, FCC)提議推出頻譜儀表板，並與國家電信和資訊管理局 (National Telecommunication and Information Administration, NTIA)合 作 制 定 測 量 頻 譜 效 用 的 標 準 ， 在 此 ， 美 國 國 家 寬 頻 計 畫 將 包 含 頻 譜 與 公 共 基 礎 建 設 此 兩 大 資 源 的 重 新 分 配 。 如 在 未 來10年 內 ， 重 新 釋 出 500MHz頻 譜 給 寬 頻 、 頻 譜 分 配 以 及 使 用 資 訊 的 透 明 化 機 制 、 制 定 統 一 且 低 價 的 使 用 費 率 等 等 。 無 論 是 在 英 國 、 美 國 或 是 其 他 國 家 ， 電 子 治 理 與 數 位 匯 流 的 發 展 勢 必 與 提 供 服 務 的 裝 置 以 及 網 際 網 路 有 所 相 關 ， 本 研 究 初 步 研 擬 出 如 表4所 呈 現 的 數 位 匯 流 對 電 子 治 理 的 可 能 影 響 ， 以 電 子 治 理 的 三 個 層 次 的 元 素 為 基 礎 ， 即 服 務 接 受 裝 置 設 備(Device)、 通 訊 網 路 接 取 管 道 (Network Access)、 與 應 用 服 務 與 內 容 (Application/Content)， 可 以 彙 整 得 到 在 裝 置 設 備 層 次 ， 除 了 各 類 型 可 上 網 的 電 腦 （ 桌 上 型 、 筆 記 型 、 平 板 ） 可 以 獲 取 目 前 的 電 子 治 理 服 務 之 外 ， 智 慧 型 上 網 手 機 與 網 路 電 視IPTV也逐漸成為接受服務的裝置，因應行動裝置（如平板電腦與 智 慧 型 手 機 ） 的 逐 漸 普 及 ， 政 府 機 關 也 提 供 了 許 多 行 動 服 務App， 例 如 高 速 公 路 即 時 路 況 、 各 旅 遊 景 點 的 動 態 資 訊 等 ； 許 多 產 業 趨 勢 皆 指 出 下 一 波 的 戰 場 在 家 電 或 消 費 性 電 子 產 品(consumer electronics)， 雖 然 理 論 上 具 備 上 網 功 能 的 各 類 型 裝 置 （ 包 括 家 電 、 攝 影 機 ） 皆 可 接 受 電 子 治 理 服 務 ， 然 而 以 數 位 匯 流 發 展 來 看 ， 其 中 又 以 網 路 互 動 式 電 視IPTV最 被 看 好 ， 這 也 呼 應 了 服 務 內 容 層 次 被 影 響 的 現 狀 ， 即 電 子 治 理 服 務 逐 漸 可 透 過 多 元 裝 置 傳 遞 ， 更 貼 近 無 所 不 在 的 服 務 便 利 性 。 此 外 ， 以 通 訊 網 路 的 接 取 管 道 層 次 來 看 ， 有 線 與 無 線 上 網 的 接 取 管 道 的 電 信 與 網 路 服 務 廠 商 其 實 也 已 經 扮 演 了 重 要 功 能 ， 可 以 預 期 的 是 ， 由 於 數 位 匯 流 導 致 同 產 業 或 跨 產 業 各 層 次 服 務 提 供 者 的 水 平 與 垂 直 整 合 ， 也 將 使 得 電 子 治 理 服 務 提 供 模 式 更 加 多 元 化 。 例 如 當 前 常 見 的 電 子 治 理 服 務 提 供 模 式 ， 通 常 是 特 定 服 務 或 內 容 的 主 管 機 關 ， 透 過 其 資 訊 單 位 與 其 委 外 資 訊 廠 商 所 開 發 的 應 用 系 統 （ 包 括 行 動App） 提 供 服 務 ； 在 數 位 匯 流 的 整 合 趨 勢 下 ， 具 備 經 濟 規 模 的 雲 端 服 務 廠 商 可 能 作 為 電 子 治 理 的 服 務 提 供 者 ， 只 是 其 服 務 內 容 將 視 其 基 礎 設 施 (Infrastructure)、發展平台(Platform)、或軟體服務(Software)而定。 表4： 表 4： 數位匯流對電子治理的影響面向 電 子 治 理 元 素 數 位 匯 流 的 影 響 服 務 接 受 裝 置 設 備 Device 除 了 各 類 型 可 上 網 電 腦 （ 桌 上 型 、 筆 記 型、平 板 ）之 外，智 慧 型 上 網 手 機 與 網 路 電 視 IPTV 也可接受服務 具備上網功能的各類型裝置（包括家電、 攝 影 機 ） 皆 可 接 受 電 子 治 理 服 務 通 訊 網 路 接 取 管 道 Network 提 供 有 線 與 無 線 上 網 的 接 取 管 道 的 電 信 與 網 路 服 務 廠 商 應 用 服 務 與 內 容 Application/Content 應用服務與內容可透過多元裝置傳遞，更 貼 近 無 所 不 在 的 服 務 便 利 性 數位匯流導致水平與垂直整合，也將使電 子 治 理 服 務 提 供 模 式 更 加 多 元 化 資 料 來 源 ： 本 研 究 。
