網路輿情分析在公共政策的應用與影響 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 網路輿情分析在公共政策的應用與影響. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：蕭乃沂博士研究生：林文涵撰中華民國 106 年 2 月.

(2) National Chengchi University Department of Public Administration Master Thesis. Application and Influence of Internet Public Opinion Analysis 治Public Policy 政 in. 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Naiyi Hsiao, Ph. D. Graduate Student: Wen-Han, Lin. February, 2017 II.

(3) 謝誌終於完成這份論文了，回想到剛開始寫論文的時候，覺得真的花了相當長一段全心專注在論文上的時間。這份論文的完成首先要感謝指導老師：蕭乃沂老師，感謝老師每次討論都能在連我自己都解釋不清自己的想法、自己都混亂掉的時候幫我理清頭緒、給我建議，在這點上真的無法再更佩服老師指導的能力。不僅是寫論文，修習老師的課、在老師的研究室工作，知識上跟做事上都學到很多。還要感謝蕭老師和陳敦源老師協助介紹受訪者，因此在資料蒐集過程中沒有發生太大的困難。當然也要感謝審查委員謝翠娟高級分析師、黃東益老師，還有所有受訪者提供的種種協助，沒有老師們與公務員長官們的協助，就沒有這份論文。感謝建億學長、禹瑞學長，如果沒有兩位學長，開始寫論文時我可能會被困在基礎的地方例如論文的格式、引用等地方更久。也要感謝維茜總是不吝於傳授口試、訪談的經驗給我，那些對我來說也是很大的幫助。. 政治大雖然碩士班的課業不是很輕鬆，但很幸運的是同班同學們、學長姊們都是非立常好的人，跟大家一起，不管是討論功課報告還是課外休閒活動都過得非常愉快。 ‧. ‧ 國. 學. 謝謝益宏學長，每次跟學長聊天都能吸收許多經驗、感謝 NY Studio 的世佳學姊、孟芩學姊總是包容需要問一堆問題的菜鳥我，還有一起做研究案的建億學長、芃葦學姊。還有海莉，總覺得不能不單獨 cue 你一下，我們實在太有緣了，從大四一起做研究案、在 NY Studio 總是合作做同樣工作、寫論文也能相互討論，不管是跟你一起做研究室的工作還是玩樂都很開心，當然還有歡樂的夥伴們：婕妤、敬庭、國莼、蘊涵、汎琪、騏偉、子豪、維茜，可以一起聊天吐苦水、也可以一起玩樂，小旅行、大吃大喝、慶生都是非常美好的回憶，能在研究所認識你們真是太開心了! 另外還要感謝事實上班代：思涵大大跟研究室室長菀婷，辛苦兩位了。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 仔細想想寫論文的過程中很幸運地沒有遇到太大的困境，頂多就是著急地找受訪者、思路卡住寫不出來之類的，比起研究本身的困難，我覺得更多是長時間只寫論文的焦慮與擔憂：找不到受訪者怎麼辦? 趕不及學期結束前寫完怎麼辦? 然後越來越無法把想法抽離論文之外，感謝家人、朋友們陪我走過了這一段。到了最後，這本論文竟然也可愛了起來（大概是因為已經完成了）。. 2017/2/11 文涵謹誌.

(4) 摘要網路民意已經成為政府應該注意的重要民意來源，但近幾年，政府時常來不及在網路大量討論之前察覺公共議題並及時做出回應。網路輿情分析快速、大量撈取網路言論使政府可以及時得知正在形成的公共議題以及民意對現有政策的認知與態度，所以政府有相當誘因在公共政策使用網路輿情分析，然而其分析方法與特性對政策過程是助力或是阻力，仍尚待釐清。雖然部分研究文獻提到政府在使用網路輿情分析需要注意的議題與困難，但是導入網路輿情分析之後政府內部實際上如何處理與運用網路輿情分析結果，並未進一步探究。因此本研究以個別深入訪談為資料蒐集方法，訪談曾經使用過網路輿情分析的政策參與機關人員，以了解網路輿情分析對政策的影響，即網路輿情分析運用在政策上的情形與運用困難。. 政治大研究結果發現網路輿情分析結果在政策上的用途大致可分成新聞公關與政立策業務。在新聞、公關上的用途主要為協助擬定輿情處理策略、用於輿情回應及 ‧. ‧ 國. 學. 預警上有困難；政策業務上運用在協助政策規劃與修正、政策推廣的決策支援與跨部門協調。行政機關單位的態度上多認為網路輿情分析可以運用在政策規劃與修正上，但需要先經判斷、過濾與抽檢，或搭配其他民調結果綜合參考，無法直接、單獨運用，雖然如此，網路輿論仍被視為不可忽略的民調資料。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 網路輿情分析在政策上的運用亦有限制：因為網路言論雜亂跟網路輿情分析資料蒐集不具即時性，造成難以運用在需要即時性的機關業務上；網路言論雜亂跟網路輿情分析準確率難以控制及公務體系較少進行跨部門協調，造成網路輿情分析運用上需要付出比預期更高的人力、時間等資源，然而因為對政策規劃與修正來說，民調資料本就僅供參考，因此限制了網路輿情分析在政策業務上可以發揮的效益。. Ch. engchi. i n U. v. 根據運用情形跟運用困難，本研究認為若網路輿情分析要作為政策民調運用在政策業務上，在分工上可以加入統籌、中介者參與，或是在資料撈取過程及運用分析結果時增加單位之間的跨部門協調；在運用情形上則視政策議題特性同時搭配其他民調或對網路輿情分析結果再分析過濾，以提升分析結果作為民調資料的可信度。另外，選擇網路輿情分析主題時應考慮政策議題是否適用網路輿情分析，與選擇範圍較廣的政策議題，以避免網路輿情分析資料撈取結果不佳。對於後續研究，本研究建議可以探討政府運用網路輿情分析的負面影響，以及政策議題特性對網路輿情分析運用情形的影響。. 關鍵字：網路輿情分析公共政策網路民意巨量資料分析.

(5) Abstract The Internet has become an important source of public opinion which governments need to take notice of. In recent years, governments often fail to notice and respond to online public issues before they become government crises. Internet Public Opinion Analysis (IPOA), with ability to mine large amounts of opinion online in short time, can be used to detect online public issues and help governments with responding to online public issues. Therefore, governments have begun to use IPOA as an opinion poll in public policy. However, whether IPOA is helpful or not in public policy remains unclear. This study intends to investigate the application and influence of IPOA, namely how IPOA is used and whether there is problem using it in public policy. The investigation is conducted by using the methods of in-depth interviews with public servants who have participated in using IPOA in public policy.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. The results of the study indicate that government agencies use IPOA mostly on public relation and policy-related operations. In public relation, IPOA usually helps with making strategies for public-issues responding; in policy-related operations, it helps with decision support and cross-discipline cooperation of policy making and policy marketing. Public servants think that IPOA can help with policy making and policy evaluation, but the result of IPOA needs to go through random inspection to ensure quality before further use or be compared with public opinions from other sources. Nonetheless, IPOA is still viewed as an indispensable public opinions source.. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n C h IPOA in publicUpolicy. Because online public There are problems when applying engchi. opinion is messy and need categorizing, and process of IPOA is not real-time, IPOA doesn’t work well on operations that need real time opinion polls. In addition, applying IPOA in public policy need more resources like labor and time than expected because online public opinion is messy, the accuracy of IPOA is hard to improve, and there is little cross-discipline cooperation in government operations. Due to above, and public opinion is just one of the concerns in policy making and policy evaluation, the influence of IPOA is limited. According to the results, this study suggests governments arrange a coordinator to increase cross-discipline cooperation. Concerning application process, the result of IPOA need to be compared with public opinions from other sources or go through random inspection before further use. When deciding the policy issue to implement IPOA, in order to prevent the result of IPOA from not according with the user V.

(6) needs, consider whether there are characteristics of the policy that have negative effect on IPOA, and extend the policy issue from focusing on specific policy. This study suggests relevant future studies may investigate the negative effect of applying IPOA in policy and how characteristics of policies influence application of IPOA in policies.. Key word: Internet Public Opinion Analysis, public policy, public opinion online, big data analysis.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(7) 目錄目錄............................................................................................................................... II 表次..............................................................................................................................IX 圖次...............................................................................................................................X 第一章. 緒論................................................................................................................1. 第一節. 研究背景與研究動機................................................................................1. 第二節. 研究目的與研究問題................................................................................2. 第三節. 研究流程....................................................................................................3. 第四節第二章. 政治大文獻回顧........................................................................................................7 立重要名詞解釋............................................................................................5. 民意............................................................................................................7. 第二節. 民意在政策過程的作用............................................................................8. 第三節. 網路輿情分析..........................................................................................13. 第四節. 綜合分析..................................................................................................23. ‧ 國. ‧. y. Nat. 研究設計......................................................................................................25. io. sit. 第三章. 學. 第一節. 研究架構..................................................................................................25. 第二節. 研究方法..................................................................................................28. 第三節. 資料分析品質與研究倫理......................................................................34. n. al. er. 第一節. 第四章. Ch. engchi. i n U. v. 資料分析......................................................................................................37. 第一節. 網路輿情分析在政策的運用情形..........................................................37. 第二節. 網路輿情分析運用過程中與預期效益的差距......................................49. 第三節. 網路輿情分析的運用困難......................................................................53. 第四節. 影響網路輿情分析在政策過程運用情形的特質..................................60. 第五節. 網路輿情分析運用過程的特質影響脈絡..............................................62. 第五章第一節. 結論..............................................................................................................68 網路輿情分析在政策過程上的運用......................................................68.

(8) 第二節. 網路輿情分析在政策過程運用的困難..................................................72. 第三節. 實務建議與後續研究建議......................................................................76. 參考文獻......................................................................................................................82. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(9) 表次表 1：民意在政策過程各階段所扮演的角色...........................................................8 表 2：民意與蓮池潭改造過程分析...........................................................................9 表 3：體制內政府權運作階段之公民參與類型..................................................... 11 表 4：民意調查與網路輿情分析本質差異比較.....................................................14 表 5：網路問卷調查與網路輿情分析之比較.........................................................15 表 6：個別深入訪談受訪者名單.............................................................................32. 政治大. 表 7：受訪機關的運用網路輿情分析分工模式.....................................................38. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(10) 圖次圖 1：研究流程圖.......................................................................................................4 圖 2：民意表達的方式...............................................................................................8 圖 3：巨量資料分析作業程序.................................................................................22 圖 4：研究架構圖.....................................................................................................28 圖 5：五項因素影響網路輿情分析在政策過程運用情形的脈絡.........................65 圖 6：網路輿情分析在政策上的運用過程(經修改的研究架構)..........................71. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. X. i n U. v.

(11) 第一章緒論第一節研究背景與研究動機網路社群的興起使民眾習於在網路上發表言論、進行討論、交流，也越來越習慣透過網路吸收公共議題的資訊、透過網路發表對公共議題的意見，比起傳統的實體公民參與，網路公民參與需要民眾付出的時間與金錢成本較低，近期的研究發現，民眾網路政治參與的程度是實體政治參與程度的兩倍，網路民意成為政府應該注意的重要民意來源。. 政治大有一項政策可以背離民意地長久存在。民眾提供政策議題相關的知識與經驗，有立政策與民意的關係密不可分，政府雖然不能完全按照民意制定政策，但也沒. ‧ 國. 學. 助於政策內涵的形成。檢視相關研究文獻，民意在政策過程可以產生的作用包含使政策中的某些問題被注意到、影響政策規劃者如何規劃方案、決定方案的選項、. ‧. 影響預算金額與代議士的行為等。以往行政機關常以傳統民調方式來了解民意，. sit. y. Nat. 例如進行問卷調查、公聽會、公民論壇，政府機關也會以剪報、瀏覽電視新聞關. al. er. io. 注公共議題的發展，據以研擬或修正政策方案及作為決策參考，但是不管是傳統. v. n. 民意調查或是主流媒體的報導，通常是在網路上已廣受討論的公共議題，甚至已. Ch. engchi. i n U. 經經由網路發起示威遊行，爆發實體爭議與衝突，政府時常來不及在網路社群大量討論之前察覺議題的重要性，並及時做出回應，而網路輿情分析的優點正是可以透過快速大量地撈取網路輿論，得知正在形成的公共議題以及民意對現有政策的認知與態度。雖然網路輿情分析具有快速、大量蒐集、成本低的特點，然而正是因為網路輿情分析所需的調查時間過短與適合用在正廣受討論、民意傾向快速變動的爭議政策，在政策產生大量輿論、民意傾向快速變動時，輿情分析報表快速接連產生，可能導致政策承辦人來不及消化並在政策上做出反應；另外，政策參與機關人員面臨必須決定何時執行網路輿情分析，爭議政策經常在規劃與修正初期不為民眾 1.

(12) 注意，直到將進入合法化階段才於短短幾天內從無人聞問到產生大量網路輿論，若太早進行網路輿情分析，輿論不一定足夠多；若太晚進行輿情分析，政策規劃可能已經進行到難以更改政策內容的狀態。目前已有網路輿情分析運用在政策與行政的實例，國家發展委員會推動自由經濟示範區政策時，透過網路輿情分析了解民意取向；國家安全局購買「巨量公開資料萃取系統」，用以分析中國大陸的網頁，增進對中國公開資訊的情蒐能力。在巨量資料的風潮之下，網路輿情分析似乎是政府機關應對網路世代的救星，然而網路輿情的特性在政策過程中到底是助力或是阻力，仍尚待釐清。本研究希望. 政治大. 透過深入觀察網路輿情分析在政策過程中所產生的影響，加以探討。. 立. 在學術研究上，目前較多研究分析如何增進網路輿情分析的準確率；運用網. ‧ 國. 學. 路輿情分析作為研究方法，藉以了解網路輿情分析作為政府民意調查方法的適用性（周韻采、陳俊明，2010；廖洲棚等人，2013；劉嘉薇，2015；蕭乃沂等人，. ‧. 2014），在英文文獻也是如此(Bicquelet & Weale, 2011; Stylios et al., 2010; Urban &. y. Nat. sit. Bulkow, 2013; Wu & Hsieh, 2014)；或是比較網路輿情分析與其他民意調查方法的. n. al. er. io. 分析結果差異（朱斌妤等人，2015；Seabold, Rutherford, De Backer, & Coppola,. i n U. v. 2015)。雖然一些文獻提到政府在使用網路輿情分析需要注意的議題與可能遭遇. Ch. engchi. 到的困難，但是導入網路輿情分析之後政府內部實際上如何處理與運用獲得的網路輿情分析報表，並未進一步探究，且相關政府文書（國家發展委員會，2015）也提到目前如何將輿情分析結果納入政策內容中、相關程序與配套措施，政府機關尚未有完整成熟的規劃，本研究計畫希望能進一步了解，以補充相關的研究脈絡，並提供政府單位修訂相關配套措施之參考。. 第二節研究目的與研究問題本研究的研究目的有二：首先是了解網路輿情分析對政策的影響，即行政機關將網路輿情分析結果會被運用在政策過程中的哪些業務中、運用情形如何? 以 2.

(13) 及運用網路輿情分析的行政機關人員對網路輿情分析的評價與建議，另一個目的則是探討政府在政策過程中運用輿情分析時，所遭遇到的挑戰與困境為何? 這些困境是否使網路輿情分析無法發揮應有的效益，甚至使網路輿情分析的結果對政策過程並未發生實質影響？如果真是如此，行政機關可以如何克服這些困難？本研究釐清運用情形與困難之後，據此給予相關建議。根據研究目的，本研究的研究問題如下：壹、網路輿情分析在政策過程的運用情形為何?包括行政機關如何進行網路輿情分析? 機關內參與運用網路輿情分析的人員對網路輿情分析的評價? 網路. 政治大. 輿情分析結果運用在政策過程（包含政策規劃、政策行銷、跨部門協調、政. 立. 策評估等）的用途為何? 行政機關通常將網路輿情分析結果運用在哪些政策. ‧ 國. 學. 過程比較多?. ‧. 貳、網路輿情分析在政策過程中應有與實際發揮的效用為何? 兩者的差異為何?. y. Nat. 兩者出現差異或沒有差異的原因為何? 如果兩者存在落差，可以如何促進實. 第三節研究流程 a. er. io. sit. 際上的運用情形?. n. iv l C n hengchi U 本研究的研究流程如圖 1，首先於第一章緒論說明研究動機與研究目的為瞭解網路輿情分析在政策過程的運用情形與網路輿情分析在本應發揮的效用和實際上的影響兩者間的差異，接著進行文獻回顧，得知目前網路輿情在政策過程運用相關文獻的學術進展，用以確認本研究的研究範圍與研究問題，並透過民意在政策的作用的相關文獻瞭解網路輿情分析本應發揮的效用為何。第三章說明依據個案和文獻分析結果發展出的研究架構，以及研究方法。本研究採用的蒐集方式為個別深入訪談，透過個別深入訪談，從運用網路輿情分析的政策參與機關人員得知網路輿情分析的運用情形與遭遇到的困難，在訪談過程中蒐集到的資訊不僅會用於第四章資料分析，也會回饋於訪談設計，根據 3.

(14) 分析結果修正下一輪訪談的設計。資料蒐集完畢後，分析將在第四章呈現，最後於第五章撰寫結論與建議。. 研究動機與研究目的. 文獻回顧、確立研究問題. 政治大. 發展研究架構與研究方法. 立. ‧ 國. 學深度訪談. ‧. n. Ch. engchi. i n U. 結論與建議. 圖1：研究流程圖資料來源：本研究. 4. er. io. sit. y. Nat. al. 資料分析. v.

(15) 第四節重要名詞解釋壹、. 巨量資料分析. 自網路時代開始至今，網際網路發展趨勢包含使用者越來越多、網路資料量爆炸般的快速大量成長，資料類型如圖像、影音、數據、文字等逐漸多元化且不同類型的資料可能相互參雜。因為網路資料量成長得過於快速與大量，以一般資料處理工具越來越難以達成在合理的時間內對這些網路資料進行有效的管理、擷取、分析、運用，這些規模龐大的資料被稱為巨量資料(Big Data)、海量資料或. 政治大料使用者的資料處理能力而有所不同。巨量資料具有的特性為 3V：立. 大數據，因此巨量資料沒有普遍適用的定義，「巨量」的定義隨著不同的巨量資. ‧ 國. 學. 一、資料量(Volume)龐大. ‧. 截至 2012 年為止，全世界每天產生 2.5 艾位元組（2.5×1018 位元組）的資料. y. Nat. (Jewell et al., 2014)，每分鐘世界上有近 2 億封 E-mail 被寄出（Jewel，2015），. al. er. io. sit. 人們對網際網路的依賴日益增加、使資料產生速度飛快成長。. n. 二、資料輸入輸出速度(Velocity)快速. Ch. engchi. i n U. v. 現今世界上 90% 的資料是在過去兩年多裡產生的（Jewel，2015），顯示資料增加的速度越來越快，有學者預測，資料成長的速度，到 2020 年時，會是現在的 50 倍之多(Jewell et al., 2014)。因為資料傳輸速度提升，反應、處理與回應和組織相關資料的速度也成為企業、政府等組織最大的挑戰，許多資料要能即時得到處置才能發揮最大的價值，因此 Velocity 也被認為是「時效性」。三、資料類型(Variety)多元巨量資料除了結構化資料還有非結構化資料，例如視訊，音樂、圖片等等，非結構化的資料往往更難以分析。 5.

(16) 因為巨量資料的 3V 特性，巨量資料需要特殊的資料分析方法，也不能以看待傳統資料分析的態度看待巨量資料分析。巨量資料的資料量龐大，難以確認資料的真實性，因此巨量資料分析結果多是用作觀察發展趨勢、整體模式、發覺現象等粗略的、大方向的分析，也難以像傳統資料分析一樣以驗證分析的結果。巨量資料分析(big data analysis)依據分析的資料所在位置可以分成內部巨量資料分析、外部巨量資料分析，內部巨量資料分析指分析組織所儲存、累積的資料，例如企業將客戶資料標籤化，依顧客特性加以分群；外部巨量資料分析指擷取組織外網際網路的資料，加以分析，網路輿情分析即為其中一種外部巨量資料分析，以下將加以介紹。. 立. 網路輿情分析. 學. ‧ 國. 貳、. 政治大. 網際網路興起之後，網路也成為公眾輿論聚集的場所，例如各種網路論壇與. ‧. 微網誌，成為民眾發表言論或留言相互討論的網路輿論集散地之一。網路輿論的. sit. y. Nat. 廣義定義，根據復旦學新聞學院鄒軍教授，意指通過互聯網所表達的所有言論，. al. er. io. 包含公眾輿論、媒體輿論，以及各種利益團體所假造的輿論假象，以及草根階層. v. n. 的真實民意；狹義的網路輿論，僅指網民在網路上發表的輿論（周韻采、陳俊明，. Ch. engchi. i n U. 2010）。透過資料探勘技術，分析網路輿論的內涵如情緒、立場，即為網路輿情分析。網路輿情分析屬於巨量資料分析的一種運用，使用資料探勘(data mining)技術在網路上探索與發掘於網路上服務與文件之間的訊息(Etzioni,1996)。政府運用網路輿情分析可以透過情緒與立場判斷了解網民對政策方案的偏好；透過聲量判斷目前的熱門議題與討論量的多寡，亦即政府機關可以將網路輿情分析視作網路民意調查的一種方法。. 6.

(17) 第二章文獻回顧本研究將透過文獻回顧，了解研究主題的學術進展，以確認本研究的研究範圍與研究問題。網路輿情分析若運用在政策上，屬於民意調查的一種方式，因此第二章文獻回顧從民意開始，介紹民意調查方法並說明網路輿情分析在各類型民調中的位置，接著第二節說明民意在政策過程的影響，整理相關文獻對於民調資料如何運用在政策上的看法，網路輿情分析作為一種民調資料，第二節的內容說明了網路輿情分析在政策上可能的運用範圍與運用情形；但是網路輿情分析因為. 政治大. 其執行方式與特性等等，在政策上的運用可能會與第二節的整理結果不同，第三. 立. 節介紹網路輿情分析時說明其特性與限制，以及其特性作為政策民調時可能產生. ‧ 國. 學. 的影響，即為何政府運用網路輿情分析會和運用一般民調不一樣?網路輿情分析運用在政策上可能有何優勢及限制? 也許這些限制與特性會影響網路輿情分析. ‧. Nat. y. 在政策的運用情形，實際上到底是如何，將透過研究執行來發掘。. er. io. al. sit. 第一節民意. v. n. 民眾對公共議題、政策所表達的態度、意見可以透過不同的方式傳達到政府. Ch. engchi. i n U. 機關，如圖 2 所示，依據是否經過媒介或第三者傳達，民意可以分作直接表達與間接表達的民意，間接表達的民意透過媒介或第三者傳達給政府，依據傳達方式的不同又可分成透過正式管道傳達或透過非正式管道，透過正式管道者例如經由民選首長或民意代表；透過非正式管道者例如政黨、利益團體等。直接表達的民意則可以分為民眾主動表達與被動表達兩種，主動表達者例如藉由遊說、請願、示威遊行等；被動表達者例如藉由參與政府召開的座談會、公聽會或在民意調查中表達意見。不同傳達方式的民意皆有其特性與優缺點，傳達的意見內容也可能有不同，因此多方採納透過各種管道傳達的民意，可以相互補充，更詳細、周全的了解民意。 7.

(18) 正式管道：民選行政首長或民意代表間接表達非正式管道：政黨、利益團體、大眾傳播媒體民意主動表達：投書、call-in、遊說、請願、申訴、連署、示威、抗議、遊行直接表達被動表達：座談會、公聽會、民意調查、公民投票. 政治大. 立. 圖2：民意表達的方式. ‧ 國. 學. 資料來源：民意與公共政策：理論探討與實證研究（39 頁），余致力，2002，台北市：五南。. 網路輿情分析近年來成為政府蒐集民意的其中一種方法，網路輿情分析撈取. ‧. 網路上包含網路新聞媒體、社群網站、論壇討論版等等的民眾言論，也就是說，. sit. y. Nat. 網路輿情分析蒐集到的是透過大眾傳播媒體傳達的民意，在圖 2 的分類中屬於透. er. io. 過非正式管道間接表達的民意。. n. al v 第二節民意在政策過程的作用 ni Ch. engchi U. 民意對公共政策產生影響，必須先滿足三個前提：民眾對公共政策有一定認識、民眾擁有公開獲取充分政策資訊的管道、民眾有達成妥協共識的機制（黃東益、陳敦源與蕭乃沂，2006）林忠山（2003）認為政策規劃可以再細分成認知與接受、政策方案與決定標準之界定、決定、執行政策等階段，並說明民意在政策規劃各階段扮演的角色，如表 1 所示：表1：民意在政策過程各階段所扮演的角色階段第一階段第二階段. 第三階段. 認知和接受問界定政策方案決策 8. 第四階段執行.

(19) 題. 和決定標準. 民意角色. 需求和促生. 引導、支持、競爭與壓迫競爭. 順從. 具體意涵. 提出問題促使決策者注意，指出其重要主張. 政府在從事政策方案設計時，須了解人民所提供的資訊，並考慮民意的支持度與動向，此時會出現不同民意競爭現象。. 人民順從有兩種角色，正面支持的順從除了支持以外也有位政策宣傳、說明的功能；負面支持的順服，除了抵制或反對，也有要求修正政策的功能。. 政府政策若停留在方案設計或衡量，無法解決問題，因此雖然民意有衝突競爭的現象，但均希望且會壓迫政府做決定。. 政治大. 立. 資料來源：修改自“民意影響公共政策之分析：衝突及動員的面向”，林忠山，2003，華岡社科學報，17，82-83。. ‧ 國. 學. 王嘉州與陳南君（2009）則以 2009 世運會在高雄市蓮池潭的工程說明民意. ‧. 在政策中扮演的角色，在蓮池潭的個案中，民意可能在政策規劃中的評量需求、. sit. y. Nat. 設計方案、選定方案、回饋等階段產生作用，並分別扮演議程設定、引導、競爭、. io. 表2：民意與蓮池潭改造過程分析編項目/議哈囉市場改造蓮池潭拷潭工號題程. n. al. Ch. engchi. er. 壓迫、衝突、順服的角色。. i n U. v. 新台十七線路線規劃. 左營國中舊址利用. 1. 角色. 蓮池潭風景區之門戶. 2009 世運賽事場域. 紓解左楠地區之交通量. 蓮池潭風景區南側之門面. 2. 問題. 攤商擴散影響. 拷潭未妥善處. 新台十七線與. 左營國中遷校. 蓮池潭交通景觀。. 理潭中生物。. 自治新村工程產生衝突。. 後，規劃成公園濕地。. 3. 政策規劃階段. 第二階段：設計方案. 第四階段：回饋. 第三階段：選定方案. 第一階段：評量需求. 4. 民意表達途徑. 說明會、協調會. 說明會、協調會、利益團體、學術團體、民意代表. 民意代表、說明會、協調會. 民意代表. 5. 民意扮. 引導、競爭. 順從. 壓迫. 需求、促生. 9.

(20) 演角色 6. 公眾諮詢. 焦點團體. 焦點團體. 焦點團體. 無. 7. 政策規畫方案. 短期採取階段式景觀改善工程。長期以擴建整備哈囉市場。. 將有害魚種賣給飼料公司，無害魚種則交由慈善及保育團體處理。. 新台十七線的路幅縮小為 40 米，讓眷村改建工程取得建照。. 交由都發局辦理變更都市計劃改作為觀光旅館使用之評估案。. 資料來源：”民意與政策過程—2009 世運對蓮池潭發展之影響”，王嘉州、陳南君，2009，城市發展，8，頁 61-80。. 民意在公共政策過程中可能以遊行、示威或公民會議等方式對政策產生影響，. 政治大策形成、政策合法化、政策執行三個政策階段在現行有效法規中明定得公民參與立但這些並非制度化的公民參與程序。李衍如（2014）以政策階段論的觀點，將政. 的形式加以整理並歸結我國法制上公民參與治理的制度漏洞如下：. ‧ 國. 學. 一、我國現有法制規定的公民參與管道有限，法規明定得公民參與的形式不一且. ‧. 散見於各種法規。. y. Nat. sit. 二、政策形成階段：我國可以提出法案的主體包含行政機關、立法委員、黨團、. n. al. er. io. 民間團體及民間學術研究單位或基金會(智庫)，民間團體及民間學術研究單. i n U. v. 位的提案具有部分公民參與的意涵，但議程設定的權力仍由政府首長、民意. Ch. engchi. 代表與行政官僚掌握，民間單位即使提案也不一定可以進入下一個政策階段，公民參與無法發揮實質效用，更有可能淪為背書的工具。三、政策合法化：此階段的制度性公民參與主要是公民投票及立法院舉辦的公聽會，但公民投票並非常態，而立法院公聽會的法律效果，依《立法院職權行使法》第五十九條，僅作為審查議案之參考，使此階段的公民參與似無實益。四、政策執行：主要為行政機關執行政策時鼓勵民眾依循法規制定程序發表意見提供資訊，以期提升行政之正當性、合法性、合理性，相關規定可以從我國行政程序法加以檢索，但是行政程序法並未明定聽證程序後形成的聽證結論 10.

(21) 與行政機關最後決策的關係；另外，雖然該法有不少利害關係人參與之程序，但不具行政程序上當事人之地位，實質上限縮了民眾參與的影響力。表3：體制內政府權運作階段之公民參與類型我國現行體制內政府權運作階段之公民參與政策規劃（政治）的公民參與： 1. 公民投票的提案 2. 公民商議會議（非制度性）. 政策合法化的公民參與： 1. 公民投票 2. 立法公聽會. 政策執行（行政）的公民參與： 1. 一般聽證程序 2. 行政計畫之公開及聽證程序 3. 人民或團體提議法規命令之權利 4. 陳情 5. 公開徵求意見 6. 公聽會 7. 首長信箱 8. 市（公）民熱線. 政策評估的公民參與：暫無. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 資料來源：”後代議民主之參與制度設計－以我國觀光賭場博弈公投為例”，李衍如，2014，國立. ‧. 台灣大學政治學系博士論文，120 頁。. sit. y. Nat. 民意在不同政策階段會發生不同的作用，在同一個政策階段也可能發生不同. io. al. er. 的作用，例如林忠山（2003）與王嘉州、陳南君（2009）的研究呈現了民意在政. n. 策規劃階段產生的不同作用。. Ch. engchi. i n U. v. 民意經常是透過民意調查讓政策制定者了解，進而在政策過程中發生作用，民意調查如何在政策過程中傳達民意，黃東益、陳敦源、蕭乃沂（2006）以二代健保政策規劃過程為例，說明分別傳統問卷調查、焦點團體座談、審議式民調在政策規劃中的作用。二代健保規劃過程中，以問卷調查詢問不同政策利害關係人對健保制度的了解與態度；以焦點團體座談會蒐集身心障礙、原住民團體醫療使用的經驗與建議，也向主管單位代表蒐集從過去至今民眾對於健保的意見反映；以審議式民調方法隨機抽樣邀請民眾參與健保保費與給付範圍議題的討論。黃東益、陳敦源、蕭乃沂（2006）的研究結論認為政策制定過程中，需要蒐集範圍較大的代表性意見，可以使用問卷調查法；蒐集同質性團體的深度意見，應採用焦 11.

(22) 點團體座談；想蒐集兼具代表性與知情民眾的意見，可以採審議式民調。從二代健保政策可以看出，民意調查可以作為政策執行後的政策評估方法，也可以在政策規劃階段協助了解民眾意向與需求。陳敦源、李仲彬（2010）提到從國外的經驗來看，民意調查可以完成探索公民需求(needs assessments)、了解民眾意向，據以擬定長期與短期的政策規劃 (long-range or short-term planning)、以民調結果決定政策選項(policy options)、以及了解民眾對服務的想法(service and community evaluation)；認知民眾感受 (receptivity)等五項系統性知識的建構。上述功能在政策過程中，可以在議題設定、. 政治大以公民調查作為掩護(surveys 立 as fronts)，實為進行政策行銷；以公民調查作為攻. 政策規劃、政策執行提供協助。然而，公民調查也可能基於不正當目的，例如：. ‧ 國. 學. 擊的武器(surveys as ammunition)，攻擊對手政策；以公民調查作為投票結果 (surveys as votes)，忽視民選官員或民意代表的權利以公民調查蒐集既有資料. ‧. (surveys to collect data already available)，使可以更精確掌握的資料因為使用民調. sit. y. Nat. 估測而產生偏差。. n. al. er. io. 在民意如何影響政策的英文文獻中，Burstein(2003)整理了相關文獻，並主張. i n U. v. 近 20 年來民意影響政策的研究並沒有增加某些理論的可信度並減少其他理論的，. Ch. engchi. 因為這些研究給出的結論都太模糊了。美國多數衡量民意對政策影響的文獻都是透過檢視政策走向與民意的一致性，其一致性的衡量方法包含對照特定政策的內容跟主流民意是否相符；政策的改變是否跟隨主流民意；長期測量特定政策的預算額度是否符合民意方向；用散布圖呈現民調與該地區代議士的投票是否相符；在美國，民意的影響也擴及法院的判決結果(Glynn, Herbst, Shapiro, & O’Keefe, 1999)，前述這些研究的結論都是民意與政策是否具有一致性、政策有多大的程度跟隨民意，結論籠統且角度單一。然而，民意對政策的影響並不只能由一致性來衡量，從前述的研究來看，民意對政策的影響除了從結果上判斷政策內容與民意是否相同，民意的影響更為廣 12.

(23) 泛、多方面，包含影響預算、法院判決、代議士的行為等，台灣的學術研究說明民意對政策的影響則較多方面，林忠山（2003）認為在政策規劃過程中，民意的影響包含使政策中的某些問題被注意到；影響政策規劃者如何規劃方案；決定方案的選項、作為政策執行後的評估影響政策修正等。 Campbell (2012)主張民意大體上是可以形塑政策的，只是民意對政策的影響力隨著政策議題的特性而有不同，例如政策議題的凸顯程度(salient)影響政策是否跟隨民意而變化，越是廣為討論的政策議題，民意對政策的影響力越大，越是專業、較不為人所知的政策，民意對其影響力較不顯著，主導地位由壓力團體. 政治大那些影響他們利益的，而且民意對政策的影響多是大方向的，相較之下壓力團體立與政策菁英取而代之；民眾在單一議題上的聲音較小，壓力團體可以輕易否決掉. ‧ 國. 學. 則可以觸及細節(Campbell, 2012; Glynn et al., 1999)。台灣的民意，則因公民參與管道有限；議程設定的權力仍由政府首長、民意代表與行政官僚掌握；法院公聽. ‧. 會的法律效果，僅作為審查議案之參考（李衍如，2014）而使影響力受到限制。. y. Nat. sit. 從上述文獻可以知道，民意可能在政策過程中的各種階段發生作用，產生的. n. al. er. io. 影響包含：使政策中的某些問題被注意到、影響政策規劃人員如何規劃方案、影. i n U. v. 響機關首長或主管對政策方案選項的決定、影響預算金額與代議士的行為、要求修正政策等. Ch. engchi. 第三節網路輿情分析網路輿情分析為一種分析網路言論以得知特定主題的言論在網路上的風向與討論量，政府機關將網路輿情分析作為獲取民意的一種方法，而網路輿情分析所具有的一些與傳統民意調查不同的特性，對政策形成有所幫助，但也產生了與傳統民調方法不同的限制，以下將先介紹網路輿情分析作為民意調查所具有的特性，再分別說明網路輿情分析在政策過程對政府機關的幫助和目前實務上的運用情形，與其可能的限制與疑慮，最後說明目前政府運用網路輿情分析的學術研究 13.

(24) 進展。. 壹、. 網路輿情分析作為民意調查方法的特性. 網路輿情分析與問卷調查同樣都是一種民意調查的方式，但是網路輿情分析的進行方式和傳統問卷調查不同，呂建億（2015）整理了電話民意調查與網路輿情分析之間的差異如下：表4：民意調查與網路輿情分析本質差異比較調查方法特性電話民意調查 1. 2. 3. 抽樣. 立. 以一則言論為分析單位設定關鍵字蒐集所有相關言論相關言論數量隨著議題熱度與時間波動. 政治大2. 3.. n. a 1.l. i n U 2.. 統計分析方法量的分析明確的變數間關係. Ch 2. 3.. y. sit. 4.. 無標準化問卷設定關鍵字、頻道、週期蒐集民眾主動發表的言論無時效限制. er. ‧ 國. 2. 3.. 標準化問卷（結構化 1. 與開放式問題） 2. 民眾被動接受調查時間成本較高 3.. ‧. io 資料分析方法. 1.. 以人為分析單位隨機性一定的樣本數. 學. 1.. Nat. 問卷設計. 網路輿情分析. engchi. 1.. v. 3.. 相關分析值的分析頻道、意見領袖與情緒指數變化分析. 資料來源：民眾對政府輿情分析方法之信任研究－民意調查與網路輿情分析的比較，呂建億（2015）。國立政治大學公共行政研究所，台北市。. 網路輿情分析在調查方法上的差異使其與傳統問卷調查具有不同特性，使網路輿情分析可以蒐集到與傳統問卷調查方法不同的民意。隨著網路對民眾的重要性提升，網路也成為問卷調查的蒐集管道之一，網路問卷調查與網路輿情分析雖然同樣運用網路蒐集民意，但因為抽樣單位與抽樣方法等差異，兩者有不同的優點與限制，表 5 列出了網路問卷調查與網路輿情分析 14.

(25) 在調查過程的差別與各自的優缺點。表5：網路問卷調查與網路輿情分析之比較網路問卷調查. 網路輿情分析. 觀察單位. 個人：針對特定調查對象進行觀察與分析，瞭解其對於某項議題的經驗、態度或行為，所蒐集的資料多屬於結構化的數字資料. 網路媒介內容：透過基於議題或需求所設定的「關鍵字」搜尋搜尋網路上的相關資料，所蒐得的資料大多是文字或影片、圖片等非結構化的資料. 分析單位. 依研究目的，分析單位可以是個人或集群(aggregation)。. 依研究目的，分析單位可以是單一或集群(aggregation)的內容. 抽樣與代表性. 因調查對象為網路使用人口而有母體代表性疑慮，但可根據受訪者基本特性或調查機構的抽樣架構，進行抽樣、轉換與加權，使資料較能反映母體. 無法針對個人進行抽樣。但搜尋搜尋所有含關鍵字的相關資料可反映特定管道的網路民意. 優點. 低成本、便利性、即時性、避免面對面調查的問題. 改善傳統民意調查的方法（迅速、大量、多元）、即時性、長時間追蹤. 限制. 易有題項無回應狀況、樣本代表性疑慮. 易受特定事件影響、正確性的疑慮. 學. Nat. y. ‧. ‧ 國. 立. 政治大. 教育部青年發展署委託報告。. io. 網路輿情分析在政府的應用 a. er. sit. 資料來源： 104年度網路輿情蒐集、分析及運用計畫結案報告（62頁），蕭乃沂、黃東益，2015，. n. iv l C n hengchi U 網路輿情分析運用巨量資料分析技術快速大量地蒐集網路上民眾的發言、討. 貳、. 論情緒、內容、關鍵字等，藉以了解民眾對於政策議題的是否關注、支持與否、支持與反對的內容，可以做為政府調查民意的一種管道。而網路輿情分析具有下列與傳統民意調查方法不同的特性：一、民意來源網路能加速專業知識、政策資訊的散布，降低民眾發表公共議題意見所需的成本（廖洲棚、陳敦源、蕭乃沂與廖興中，2013），只要連上網路，民眾隨時可以向政治人物或政府單位發表自己的意見或建議，而實體的政治參與如參與遊行、參加公聽會等因為需要投入的資源（時間或金錢）較多，成為一般民眾投入實體 15.

(26) 政治參與的門檻，根據呂建億（2015）的研究問卷結果，民眾網路政治參與的程度是實體政治參與程度的兩倍，而網路輿情分析可以捕捉到這些散布在網路上、數量正在急遽增加的政策相關輿論。二、資料蒐集方式網路輿情分析屬於巨量資料分析技術，大量撈取言論資料，沒有傳統民意調查抽樣誤差的顧慮。網路輿情分析是蒐集民眾已主動發表在網路上的言論，屬於非介入性的民意調查，言論的內容沒有受調查單位詢問主題或提供回答選項限制的問題，內容更加多樣化、更容易發現創新的想法，且可以知道民眾偏好的強度；. 政治大. 也因為民眾無法得知哪一個機構撈取了自己的言論，所以沒有機構效應(house effect)的問題。. 立. 三、資料蒐集成本. ‧ 國. 學. 網路輿情分析可以在短時間內快速大量的蒐集網路輿論，資料蒐集成本較傳. ‧. 統民意調查管道經濟許多。政府可以有三種運用網路輿情分析的方式：委託技術. y. Nat. 服務廠商定期產生分析報表；購買網路輿情分析即時查詢平台；以委託研究案形. er. io. sit. 式委託智庫或研究單位，再由該研究機構委託技術服務夥伴（蕭乃沂、陳敦源、廖洲棚、楊立偉與呂俊宏，2014），其中購買網路輿情分析即時查詢平台使行政. al. n. v i n 機關可以因應臨時性需求進行網路輿情分析，及時根據分析結果做出反應，且查 Ch engchi U 詢平台的操作僅需基本的訓練，一般業務承辦人也可掌握，時間與人力成本不高。根據前一節的文獻檢閱，民意在政策過程的作用包含使政策中的某些問題被注意到、影響政策規劃人員如何規劃方案、影響機關首長或主管對政策方案選項的決定、影響預算金額與代議士的行為、影響政策修正等，民意調查在政策過程中可以協助達成下列目的：探索公民需求、了解民眾意向、協助決定政策選項、了解民眾對政府提供的服務的想法、認知民眾感受。網路輿情分析比起傳統的民意調查方法如問卷調查、焦點團體座談等，更能達成前述這些民意調查的目的。 16.

(27) 公聽會、焦點團體座談會需要民眾願意花費時間或金錢成本參加，網路輿情分析需要民眾付出的成本相對較低，不須擔心缺乏民眾參與。雖然網路民意不代表整體民意，但是隨著民眾越加依賴網路，輿情調查能填補政府目前慣用的民意調查管道的限制，例如電話民意調查能接觸到的族群逐漸縮小，可以以網路輿情分析來補充，網路輿情分析可以捕捉到散布在網路上、數量正在急遽增加的政策相關輿論。比起問卷調查、公聽會是民眾被動地回答調查機關詢問的問題，網路輿情分析是蒐集民眾已主動發表在網路上的言論，屬於非回應性的民意調查，言論的內容沒有受調查單位詢問主題或提供回答選項限制的問題。政府機關慣用的. 治政大公共議題的發展，但是不管是傳統民意調查或是主流媒體的報導，通常是在網路立民意調查方式為問卷調查、公聽會、公民論壇，以及以剪報、瀏覽電視新聞關注. 上已廣受討論的公共議題，因為網路快速串聯的特性，等到調查結束，民眾很可. ‧ 國. 學. 能已經由網路發起示威遊行，爆發實體爭議與衝突，政府時常來不及在網路社群. ‧. 大量討論之前察覺議題的重要性並做出回應，網路輿情分析可以在短時間內快速. y. Nat. 大量的蒐集網路輿論，資料蒐集成本較傳統民意調查管道經濟許多，且因為所需. n. al. er. io. 出反應。. sit. 時間短，行政機關可以因應臨時性需求進行網路輿情分析，及時根據分析結果做. Ch. engchi. i n U. v. 網路輿情可以協助政府蒐集到傳統民意調查無法蒐集的民意，隨者民眾越加依賴網路，網路輿情分析對政府帶來的效益也會隨之提升。政府已經注意到巨量資料分析的潮流，行政院在 104 年 4 月成立大數據技術指導小組，成員包含科技部、經濟部、國發會及議題相關部會的代表、技術專家、議題領域產學研顧問，針對民眾關心議題或重大施政課題進行巨量資料分析（行政院國家資訊通信發展推動小組，2015），並於 105 年 4 月全數執行完成，獲得初步分析成果（劉宗熹， 2016），目前大數據技術指導小組已解除任務，由行政院資訊通信發展推動小組轄下新增任務編組「資料應用推動指導小組」，促進政府資料經濟產業發展。網路輿情方面，國家發展委員會推動自由經濟示範區政策時，透過網路輿情分析了 17.

(28) 解民意取向；國家安全局購買「巨量公開資料萃取系統」，用以分析分析中國大陸的網頁，增進對中國公開資訊的情蒐能力。可以預見將來網路輿情分析作為行政機關民意調查的方法將越來越頻繁，釐清政府目前使用輿情分析的現況進而探討運用上可以改進的地方，得避免投入資源進行的網路輿情分析無法發揮應有的效益。. 參、. 網路輿情分析的議題與困境. 網路輿情分析與傳統民調因為分析方法、特性不同，運用在政策過程中會遭遇到的困難也不同，以下以傳統民調運用在政策過程上所遇困難相較，說明政府. 政治大. 採用網路輿情分析進行民意調查時可能面臨的法律疑慮、技術限制與行政困境：. 立. 一、個人資料隱私、智慧財產權. ‧ 國. 學. 和問卷調查為民眾可以選擇是否填答個人基本資料不同，網路輿情分析在民. ‧. 眾未覺察下大量撈取其在網路上發表的言論，民眾害怕網路輿情分析侵害隱私，. sit. y. Nat. 使個人資料曝光，對政府運用網路輿情分析蒐集網路言論抱有疑慮，態度傾向不. al. er. io. 支持（呂建億，2015）。而公務機關在使用網路輿情分析時需具備極高的道德與. v. n. 誠信，才能在網路輿情的分析利用與公民自由之間取得平衡點，不致使輿情分析. Ch. engchi. i n U. 成為監控民眾發言的工具（蕭乃沂、黃東益，2015），但目前公務機關因對巨量資料分析技術不熟悉且害怕觸犯個人資料保護法，寧願完全不碰（廖洲棚等人， 2013）。另一項法律上的疑慮是智慧財產權，民眾在網路上發表的言論也有智慧財產權保護，公務機關未經民眾同意的撈取，是否觸犯著作權法？其實只要輿情分析的蒐集範圍屬於公開輿論，並將蒐集到的資料進行去識別化，並不會違反個人資料保護法的規範。在著作權法部分，網路輿情分析的技術服務業者符合著作權法第九十條的「網路服務提供者」，適用相關的免責事由，也由於網路輿情分析的市場價值並非原始網路輿論，而是對網路輿論的語意判斷演算分析與解讀，因此 18.

(29) 網路輿情分析屬於網路公開言論的「合理使用」（蕭乃沂等人，2014），沒有觸犯著作權法的疑慮。二、網路輿情分析技術尚未成熟網路輿情分析的演算法、斷字斷句的邏輯與判斷言論的情緒皆尚未成熟，以情緒分析為例，反諷、誇張、隱喻、俚語都可能會造成演算法誤判，這些偏誤將影響輿情分析可能撈取到不相關的輿論、正負向情緒判斷不正確（蕭乃沂等人， 2014；蕭乃沂、黃東益，2015）。. 政治大網路輿情分析比起問卷調查，能蒐集的資料範圍與內容廣度更高，但是相較立. 三、撈取內容準確度的限制. ‧ 國. 學. 之下資料的精確度則較低，因為蒐集到的資料並非民眾直接對問題的回答，例如網路輿情分析的正負向情緒並非並不對等於民眾支持或不支持的態度立場；問卷. ‧. 調查則是較能掌握資料的精確度，但和輿情分析相比，資料的廣度受到較多限制. sit. y. Nat. （蕭乃沂、黃東益，2015）。. n. al. er. io. 網路輿情易受到其他網路事件影響而使輿論大致上的傾向改變，因此朱斌妤、. i n U. v. 黃東益、洪永泰、曾憲立等人李仲彬（2015）建議網路輿情分析應長時間蒐集、. Ch. engchi. 觀察，避免資料內容受其他單一事件所影響。四、網路民意的真實性與代表性疑慮. 目前網路民眾人口特性仍有侷限，使網路輿情分析在研究方法上有代表性的疑慮。首先，網路輿情分析則係透過非回應性(nonreactive)的方法蒐集分析資料，亦即被調查者不知道自己被調查，還有網路的匿名特性，因而較難得知受訪者的基本特徵；又台灣仍存在數位落差，在網路發表見的不一定是利害關係人，重要的利害關係人也可能無法在網路發表意見；另外，難以查證的動員與假造的網路言論、沉默螺旋，皆可能造成網路輿情分析呈現的民意傾向與真實民意有所落差， 19.

(30) 不適合將網路輿情分析作為蒐集民意資訊的唯一管道（蕭乃沂等人，2014）。五、公務員對網路輿情分析尚不熟悉廖洲棚等人（2013）的調查指出，政府機關公務員在蒐集民意管道上偏好從傳統平面新聞媒體、電子新聞媒體及網路新聞媒體等大眾傳播媒體蒐集民意資訊，較不習慣從民意調查以及網路取得民眾直接表達的資訊，推測可能原因是公務員對於網路民意的信賴度較低（廖洲棚等人，2013），加上公務員對網路輿情分析尚不熟悉，也害怕運用網路輿情分析觸犯個人資料保護法。公務員對網路輿情分析的不了解，會影響輿情分析的準確度，例如在參與網路輿情分析前置作業的過. 政治大. 程中，可能因為不知道關鍵字應如何決定，致使以不適合的關鍵字去撈取資料時. 立. 無法撈到真正想取得的資料。. ‧ 國. 學. 六、輿情分析特性與政策過程的衝突. ‧. 雖然網路輿情分析具有快速、大量蒐集、成本低的特點，適合用在正廣受討. sit. y. Nat. 論、民意傾向快速變動的爭議政策，然而正是因為網路輿情分析所需的調查時間. al. er. io. 過短與爭議政策本身特性，造成網路輿情分析難以在政策過程中產生實效。在政. v. n. 策產生快速大量網路輿論、民意傾向快速變動時，輿情分析報表短時間內接連產. Ch. engchi. i n U. 生，可能導致政策承辦人員來不及消化並在政策上做出反應；也因此，政策承辦人員也面臨必須決定何時執行網路輿情分析，爭議政策經常在規劃初期不為民眾注意，直到將進入合法化階段才於短短幾天內從無人聞問到產生大量網路輿論，若太早進行網路輿情分析，輿論不一定足夠多；若太晚進行輿情分析，政策可能已經進行到難以更改政策內容的狀態，除此之外政策承辦人員也必須在不同時期產生的不同輿情分析結果中決定以何時的網路輿情分析結果為決策參考。與已經使用已久的傳統民意調查技術不同，目前網路輿情分析仍是新興技術，困境與議題尚待解決，容易使政府機關因害怕觸法、引起民眾反彈或無法妥善運用網路輿情分析產生的資訊。本研究希望探討前述網路輿情分析的困境在政府機 20.

(31) 關使用輿情分析時所產生的影響，與是否造成無法發揮分析報表效用的問題。前述為相關文獻所提到網路輿情導入政府機關時會遇到的困難，但是網路輿情運用在政策時，網路輿情分析的特性與政策過程中的現象、常態、狀況(尤其是爭議政策所具有的特徵、常態)是否相衝突? 網路輿情分析是否其實不適合用在政策中? 目前仍較少學術研究著重在這部分。. 肆、. 政府如何運用網路輿情分析的相關研究. 劉宗熹（2016）把國家發展委員會參與政府運用巨量資料分析的經驗統整歸. 治政大政學合作及機關試辦二種模式進行，政學合作模式為行政院指定應用領域，科技立納出目前政府應用巨量資料的模式與工作流程。政府推動巨量資料分析應用，以. 部向學界徵集研究計畫，公務機關與學術單位合作以協助公務機關培養運用巨量. ‧ 國. 學. 資料分析能力；機關試辦則是由行政院指定施政課題及主、協辦機關成立跨域合. ‧. 作小組，讓公務機關實際進行資料應用。政府執行巨量資料分析的程序依序會包. y. Nat. 含四大階段：問題定義、前置準備、執行分析、產出結果。問題定義階段會釐清. er. io. sit. 政策推動瓶頸或民意輿論焦點，訂定欲以巨量資料分析解決的課題或預定創造之價值；接著在前置準備確定分析範圍、資料需求以及分析方法，確定參與的工作. al. n. v i n 團隊與所進行分析時所需的電腦運算、資料等資源；進行分析時，會經過一連串 Ch engchi U. 的資料分類、清理、儲存、運算，再檢測分析的正確性，並確保分析過程之安全與隱私；產出分析結果後從機關業務觀點進行研析，精進業務發展方向。. 21.

(32) 政治大. 立圖3：巨量資料分析作業程序. ‧ 國. 學. 資料來源：劉宗熹（2016）。公務機關巨量資料分析應用推動簡介。政府機關資訊通報（341），頁 1-9。. ‧. 從劉宗熹（2016）的文獻可以看出政府運用巨量資料分析的情形，然而雖然. sit. y. Nat. 網路輿情分析為巨量資料分析的一種，但是政府在運用網路輿情分析的情形應會. io. er. 和劉宗熹所繪製的作業程序圖大不相同，以在第一章第四節名詞解釋提到的巨量資料分析分類來看，圖 3 的作業程序看起來更偏向政府運用機關內部資料庫中巨. n. al. 量資料的作業流程。. Ch. engchi. i n U. v. 目前分析政府如何運用網路輿情分析的學術文獻不多，較多是技術上分析如何增進網路輿情分析判斷精準度，如周韻采與陳俊明（2011）和 Bethard, Yu, Thornton, Hatzivassiloglou, & Jurafsky (2004)的研究；或運用網路輿情分析作為研究方法，分析民眾對政策的態度，藉以了解網路輿情分析作為政府民意調查方法的適用性（周韻采、陳俊明，2010；廖洲棚等人，2013；劉嘉薇，2015；蕭乃沂等人，2014）(Bicquelet & Weale, 2011; Stylios et al., 2010; Urban & Bulkow, 2013; Wu & Hsieh, 2014)；或是比較網路輿情分析與其他民意調查方法的分析結果差異（朱斌妤等人，2015）(Seabold, Rutherford, De Backer, & Coppola, 2015)，與政府 22.

(33) 如何導入網路輿情分析（廖洲棚等人，2013；蕭乃沂等人，2014）。目前針對網路輿情分析的學術研究仍在探索網路輿情分析調查民意的準確度、如何分析網路輿情才能準確測知網路民意，雖然其中一些文獻會提到政府在使用網路輿情分析需要注意的議題與可能遭遇到的困難，但是網路輿情分析結果在政策過程中的應用並非這些研究的焦點，因此通常並未繼續探討。較少文獻研究實務上網路輿情分析結果對政策過程所產生的影響、在將分析結果納入政策內容的過程中遭遇何種困境，且政府機關目前也尚未有系統的建立將網路輿情分析結果納入政策內容中的相關機制與配套措施，ide@ Taiwan 2020(創意臺灣)政策. 政治大 ide@ Taiwan 2020(創意臺灣)政策白皮書其中提到網路輿情在政策運用上的現況：立白皮書（2015）為國家發展委員會偕同其他相關部會研訂的網路政策白皮書，. ‧ 國. 學. 「……如何主動蒐集民意，民眾反饋意見如何有效進入政府施政決策參考，相關機制與規範，包含法規作業規定的調適，政府機關正式回應模式與作業程序等，. ‧. 相關評估基準與回應配套措施須再完善規劃。」即，如何將網路輿情分析結果納. sit. y. Nat. 入政策內容中、相關程序與配套措施，政府機關尚未有完整成熟的規劃，雖然如. al. er. io. 此，政府仍積極嘗試在政策過程中使用網路輿情分析。此即本研究想補足之處，. v. n. 了解網路輿情分析應用在政策過程的情形與遭遇的困境，以提供政府單位修訂相關配套措施之參考。. Ch. engchi. i n U. 第四節綜合分析過去研究民意對政策影響的文獻大多顯示民意對政策確實會造成影響（王嘉州、陳南君，2009），英文文獻也是如此(Burstein, 2003; Campbell, 2012; Petry & Mendelsohn, 2004)。經過文獻檢閱，民意在政策過程的效用包含使政策中的某些問題被注意到、影響政策規劃者如何規劃方案、決定方案的選項、影響預算金額與代議士的行為、影響政策執行後的修正，而網路輿情具有民眾付出的成本相對較低；可以蒐集到 23.

(34) 傳統民意調查無法蒐集的網路民意；輿論內容不受調查單位詢問主題或提供回答選項限制；可以及時察覺在短時間內在網路快速興起的政策議題等優勢，比起傳統民意調查更能達到前述的民意對政策過程的效用。然而，雖然網路輿情分析本應發揮前述的效用，但網路與情分析面臨的限制有個人資料隱私、智慧財產權的問題；網路輿情分析技術尚未成熟；撈取內容準確度有限制；網路民意真實性與代表性疑慮；公務員對網路輿情分析尚不熟悉；網路輿情分析特性與政策過程有衝突，這些限制是否會造成網路輿情分析在政策過程中無法發揮前述應有的效用，是本研究希望探討的。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i n U. v.

(35) 第三章研究設計本研究採用質性研究，透過深入訪談了解在政策過程中，網路輿情分析所帶來的影響。以下將說明本研究的研究結構與資料蒐集方法。. 第一節研究架構本研究的研究問題為調查網路輿情分析對政策的影響，即其在政策過程中的運用情形和其是否有發揮應有的效用，經過文獻分析後，認為民意對政策過程可. 治政大方案及預算金額等方案內容、決定方案的選項與代議士的行為，和影響政策執行立能產生的影響包含使政策中的某些問題被注意到、影響政策規劃參與者如何規劃. 後的修正。據此，本研究的研究架構如圖 4。. ‧ 國. 學. 圖 4 為本研究依據經文獻分析得知的民意在政策過程中產生的影響，繪製出. ‧. 網路輿情分析在政策上的運用過程。如圖 4 實線箭頭所示，本研究將探討網路輿. sit. y. Nat. 情分析對輿情分析負責人員，在本研究代指第一批見到網路輿情分析結果的政府. al. er. io. 機關人員，通常即為機關單位中承辦進行網路輿情分析這項業務的人，這些人員. v. n. 可能所在的職務單位包含：統籌單位、協調單位、政策行銷單位或是民調單位或. Ch. engchi. i n U. 資訊單位人員，也有可能就是規劃政策方案的人員。除了輿情分析負責人員，還有網路輿情分析對政策參與機關人員（包含主辦機關、協辦機關、統籌機關的首長、主管與承辦人員）與網路輿情分析相關的政策過程、政策行銷的影響為何、如何產生影響，並依據資料蒐集結果修改圖 4，呈現實際上網路輿情分析在政策上的運用過程。民意傾向決定了網路輿情分析的結果，而網路輿情分析的影響可能依據兩種路徑：(1)網路輿情分析報表經由輿情分析負責人員影響政策主管機關中的機關首長、政策承辦人員等政策參與機關人員，進而在政策過程的五個階段：需求評量、政策內容設計、方案選擇、政策執行、反饋產生作用，包含使政策承辦人員 25.

(36) 注意特定政策問題，或影響方案內容或政策承辦人員對方案的偏好，及修改原本的政策內容；或如果政策有統籌機關或多個參與政策規劃的行政機關，網路輿情分析可能成為輿情分析負責機關人員或統籌機關進行跨部門協調的工具，向其他政策參與機關的機關證明政策的民意基礎與民意傾向，進而促進政策規劃與修正的效率或改變政策內容；(2)網路輿情分析報表被政策行銷人員運用在政策行銷上，透過網路輿情分析了解民眾是否有對政策不了解，或其他反對的原因，加以改善或澄清，改變政策行銷的內容或方法，藉此影響民眾或代議士的想法。依照文獻與理論分析，網路輿情分析在政策過程的效用為產生上述的影響，然而，實. 政治大本研究主要調查政府行政機關將網路輿情分析運用在政策上的情形，因此研立. 際情形是否和理論相同，則是本研究希望得知的。. ‧ 國. 學. 究架構圖中所繪的政策過程框格中包含的政策階段與一般政策階段理論所敘述的政策過程：議題設定、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估不太相同，. ‧. 研究架構圖中的政策過程為行政機關進行政策規劃與修正所歷經的階段，所以不. sit. y. Nat. 將政策合法化放在研究架構圖中的政策過程框格中，因為本研究並不探討網路輿. al. er. io. 情分析如何影響一般政策階段理論中政策合法化的過程，而是探討行政機關是否. v. n. 會將網路輿情分析結果用於影響民意代表，即向民意代表進行政策行銷，由此也. Ch. engchi. 可以看出本研究的架構圖是依據人來分割。. i n U. 政策理論中對於政策行銷的定義相當廣泛，不僅對於一般民眾、對於政策利害關係人、甚至對於非所屬機關的其他行政機關也可能進行溝通行銷，但是在本研究中，對於參與同一項政策議題的不同機關單位之間的溝通，稱為跨部門、跨單位協調，政策行銷則專指對於政府機關外部進行溝通行銷；在本研究中會調查行政機關是否會將網路輿情分析用於影響一般民眾或代議士，但不會調查是否影響政策利害關係人，因為從本研究文獻回顧結果來看，並沒有提及民意資料會用於影響政策利害關係人。圖中實線箭頭為本研究的研究範圍，虛線則否。研究架構圖中，「輿情分析 26.

(37) 負責人員向政策過程參與機關人員說明輿情分析結果」到「政策行銷受到影響」為實線，但接著到「民意代表受政策行銷影響而改變對政策的態度」與「網路民意受政策行銷影響」卻是虛線，因為本研究主要調查行政機關如何運用網路輿情分析，因此行政機關是否及如何將網路輿情分析運用在對民眾及民意代表的政策行銷上為本研究的研究範圍，但政策行銷對民意代表及民眾產生的影響效果如何，並非本研究所欲探討。雖非研究範圍，但在研究架構圖中仍畫出，以呈現完整的網路輿情分析運用過程。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(38) 政策過程受到影響. 輿情分析負責人員向政策過程參與機關人員說明輿情分析結果. 輿情分析負責人員解讀輿情分析結果. 需求評量. 政策內容設計. 進行網路輿情分析. 立. 方案選擇. ‧ 國. 學政策行銷受到影響. ‧. 網路民意受政策行銷影響. 政治大. 政策執行. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. e民意代表受政策 ngchi 行銷影響而改變對政策的態度. 圖4：研究架構圖資料來源：本研究註：箭頭為實線者為本研究研究範圍，虛線箭頭則否。. 第二節研究方法本研究採取的資料蒐集方法為個別深入訪談，本研究的目的為了解網路輿情分析在政策過程的運用情形、影響範圍，政策參與人員如何看待輿情分析結果也 28.

(39) 是本研究希望了解的，這些問題需要深入了解參與政策過程的人員所面臨的環境、制定政策時的情境，因此透過個別訪談參與人員最能清楚的了解個案內部情況。本研究以個別深入訪談網路輿情分析在政策過程的參與人員了解網路輿情分析政策過程的運用情形以及在運用過程中所遭遇到的困境。. 壹、. 個別深入訪談. 為本研究資料蒐集方法，深度訪談是訪問者為了獲得關於研究主題的重要資訊，例如，關於被訪問者的經驗、感受、想法，或是研究個案的真實情形、衝擊. 治政大嚴格限制，訪問者可以根據談話的進度，透過適時追問和修正問題來控制訪談的立. 影響、未來發展及解決之道等，與被訪問者進行深入對談，其通常談話內容沒有. 過程，以獲得所需的資訊，適當的深入訪談，在訪問者與被訪問者相互刺激與互. ‧ 國. 學. 動之下，甚至可以得到其他調查方法所不能獲得的資料。. ‧. 本研究的訪談對象為曾經使用過網路輿情分析的政策參與機關人員，包括負. sit. y. Nat. 責進行網路輿情分析的人員以及運用網路輿情分析結果的人員，深入了解政府機. al. er. io. 關在導入網路輿情分析，以及運用網路輿情分析結果的情形與面臨的挑戰。政策. v. n. 過程若沒有親身參與，難以從文獻資料深入了解，本研究在進行訪談之前，對內. Ch. engchi. i n U. 部政策過程無法有清楚的認識，因此本研究採用半結構式訪談，以訪談大綱大致規劃訪談的目的，再依據訪談情形與內容調整訪談問題。以下分別說明本研究的訪談對象如何選擇。為了解運用網路輿情分析在政策過程的情形，本研究將訪談曾經在政策過程中使用網路輿情分析的政策參與機關人員，即政策參與機關的公務人員。依據研究架構圖，即網路輿情分析在政策上的運用過程，參與者可能包含負責進行網路輿情分析的人(網路輿情分析負責人員)、知道網路輿情分析結果並做出改變方案決定的人、接觸到網路輿情分析報表並受此影響、想要說服其他政策參與者的人（例如以輿情分析結果來說服其他機關或上級主管）、決定改變政策行銷方式與 29.

(40) 內容的人等。為了盡量了解網路輿情分析在政策規劃階段會造成的各種影響，本研究會盡量使訪談名單包含承辦各項業務、位於不同層級的公務員。即是說，本研究的深入訪談以立意(判斷)抽樣的方式決定受訪者。立意抽樣意指研究者從總體樣本中根據人口組成單元或研究目的選取具代表性的樣本進行觀察，屬於非機率抽樣（陳義彥等人，2009）。立意抽樣適合運用在研究母體小但內部差異大的情形下，但是容易因研究者的主觀認知而造成抽樣偏差，需要研究者對於樣本母體有一定認識（MBA 智庫百科，2010）。網路輿情分析運用在政府機關的案例並不多，又網路輿情分析目前多屬機關內部參考資. 政治大率抽樣，即使知道運用網路輿情分析的機關或政策，也無法事先知道機關或政策立料，不會公開，因此無法事先得知所有運用網路輿情分析的機關與政策再進行機. ‧ 國. 學. 中所有參與運用網路輿情分析的公務員，因為網路輿情分析報表做為機關民調資料會以公文的方式傳遞到機關的其他部門，但運用網路輿情分析的公務員不一定. ‧. 知道其他單位中實際負責運用分析結果的同仁，即使知道也不一定願意向研究者. sit. y. Nat. 提供聯絡資訊，造成了研究樣本選擇受到限制，僅能從研究者已知的少數案例中. al. er. io. 挑選。再者，本研究的研究母體：曾經在政策過程中使用網路輿情分析的政策參. v. n. 與機關人員，其運用網路輿情分析的情形與對網路輿情分析的態度不一定相同，. Ch. engchi. i n U. 易因為受訪者的職務、機關承辦的業務屬性而有不同，所以使用機率抽樣容易造成資料蒐集的偏頗。綜合上述原因，本研究以立意抽樣，訪談曾經在政策過程中使用網路輿情分析的政策參與機關人員，並使受訪對象包含前述各種類型的參與者。前述提到的運用網路輿情分析的角色，主要分為網路輿情分析負責人員、政策規劃與修正人員、統籌協調人員、政策行銷人員。政策規劃與修正人員包含負責規劃政策方案內容的人員與決定政策方向的主管，本研究希望了解他們對於網路輿情分析所呈現出的民意，是如何看待、如何將之融入方案內容中；若政策為跨機關政策，在政策規劃過程中，不同行政單位的意見需要折衝協調，本研究希 30.