創新擴散理論之應用─以財政部財政資訊共享服務平台為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 創新擴散理論之應用─以財政部財政資訊共享服務帄台為例. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：研究生：. i n U. v. 朱斌妤. 博士. 霍. 撰. 達. 中華民國 104 年 6 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. The Application of Innovation Diffusion Theory: A Case Study of Open Data Platform of 政 Ministry 治 of Finance. 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Pin-Yu Chu Graduate Student: Ta Hou. June, 2015.


(5) 謝誌這段在政大公行的日子，終於要畫下句點了。對於什麼是研究、研究生還有研究生活，一直以來還是懵懵懂懂的。這段時間除了寫論文、參與了研究計畫，還擔任了小小的助教。我想我自己十分幸運，因為辛苦的還是我的老師，大概沒有一個指導老師會如此認真的改學生送出去的東西，不論是文章還是投影片，每次都會有滿滿的追蹤修訂回來，看到的當下總是苦樂參半。我從老師身上學到的不只是知識，還有更多人與人之間的相處和做事的態度，而這些而這些才是比知識更為重要的東西。謝謝這段日子以來陪伴著我的人，謝謝懿萱、建宏、婙君還有居哥，你們讓新店帝寶的公寓像個有溫度的家，能夠跟你們住在一起真的很幸運；謝謝兩位常常拉我一把的研究室一姐思穎和凱媛，雖然常常被你們酸來酸去的；謝謝明瀚，我們從大學、當兵到研究所都在同一個地方，真的是非常有緣，謝謝你一路扶持著我；謝謝溫暖的儲鍵學長，不論是在羽球還是課業上，都幫了我很多忙；謝謝財政部財政資訊中心的蘇俊榮主任、盧志山組長、梁盈潔小姐還有吳銘群先生，沒有你們的幫忙，訪談也無法順利的完成；謝謝乃沂老師還有仲彬老師給予的許多寶貴意見. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 最後，還是要謝謝老師對我的包容。我會很想念研究室的紫色沙發的。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(7) 摘要開放政府資料能帶來龐大的經濟效益以及達到透明治理的理念，已成為電子治理最重要的議題之一，各國政府如美國、英國、加拿大無不積極推動開放政府資料政策。我國行政院亦將政府資料開放列為第四階段電子化政府計畫的項目之一，中央機關與地方政府將分別建立開放資料帄台，並要求將機關所擁有之資料逐步開放予社會大眾使用。在此背景下，財政部財政資訊中心預建置財政資訊共享服務帄台，來達到資料開放政策的目標。本研究目的在於該帄台的推動在實務上面臨了哪些困難，後續還有哪些地方需要克服，這樣的經驗能帶給其他行政機關哪些啟示。. 政治大財政資訊中心推動財政資訊共享服務帄台的階段基礎，並以訪談法蒐集相關資料。立. 本研究首先整理國內外開放政府資料的文獻，其次介紹創新擴散理論，作為. 本研究最後以議題設定與配對階段、再定義/再建構階段、闡述階段及例行化階段為. ‧ 國. 學. 主軸，分別探討各階段的推動工作與困境。. ‧. 本研究發現，推動財政資訊共享服務帄台的主要工作與困境包括溝通策略、法律規範、分工方式、業務單位的抗拒與資料的價值。財資中心在政策規劃面、組織. y. Nat. sit. 管理面以及法律規範面仍有改進空間，包括改變同仁的觀念態度、提出明確的評估. n. al. er. io. 報告、團隊成員的代表性、訂定行政規則以及與相關單位共商修法議題。未來有意. i n U. v. 推動相關政策的機關，除了前述財資中心應該改進之處，尚頇注意組織文化以及公. Ch. engchi. 民參與的部分，讓政策推動的阻力降至最低。. 關鍵字：開放政府資料、創新擴散理論.


(9) Abstract Open government data (OGD) can brings great economic benefit and promotes more openness in government, it has become one of the most important issues in e-Government around the world. An open data policy was enacted by the Executive Yuan at the end of 2013, both central and local governments should gradually release their possessed data to the public. In the context of open data policy, Fiscal Information Agency, MOF tries to establish an open data platform of Ministry of Finance. However, the open data policy in Taiwan is still in a stage of sprouting, it is an innovation policy and brand new notion to many governments, the objective of this research is to analyze what obstacles does Fiscal Information Agency, MOF meet when promoting the open data platform of Ministry of Finance, and how could this experience be learned.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. First of all, the research introduces the literatures about open data. Secondly, quoting the Innovation Diffusion Theory as the conceptual framework and conducting. ‧. interviews. The analysis about the works and obstacles is individually based on the phase of agenda setting, matching, redefining/restructuring, clarifying and routinizing. The results show the main work and obstacles including the strategy of. Nat. sit. y. communication, legal norms, division of labor, resistance of agency and the value of data. There are still areas of improvement for Fiscal Information Agency, MOF, such as. io. al. er. changing the concept of colleagues, providing a tangible report about open data and the. n. v i n to the Taiwan government when itCtries the open data policy. h eto nengage gchi U. representativeness of group. The lessons from this study are expected to provide insights. Keywords: Open Government Data, Innovation Diffusion Theory.


(11) 目錄第一章. 緒論................................................................................................................ 1 1.1 政府資料開放之趨勢...................................................................................... 1 1.2 我國政府資料開放之現況.............................................................................. 2 1.3 研究問題與研究目的...................................................................................... 9 第二章文獻回顧........................................................................................................ 11 2.1 政府資料開放............................................................................................... 11 2.1.1 開放政府資料之定義........................................................................ 11 2.1.2 各國政府資料開放現狀.................................................................. 14 2.1.3 資料開放的相關研究......................................................................... 21 2.2 創新擴散理論............................................................................................... 25 2.2.1 創新的定義......................................................................................... 25 2.2.2 創新擴散的要素................................................................................. 26 2.2.3 創新接受者的類別............................................................................. 30 2.3 組織內的創新................................................................................................ 31 2.3.1 組織創新的類別................................................................................. 31 2.3.2 組織創新的過程................................................................................. 32. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 2.3.4 組織創新的研究面向......................................................................... 34. n. al. er. io. sit. y. Nat. 2.4 影響政策擴散的因素................................................................................... 35 2.4.1 組織面向............................................................................................. 36 2.4.2 環境面向............................................................................................. 36 2.4.3 人員面向............................................................................................. 38 2.4.4 解決問題面向..................................................................................... 39 2.4.5 其他..................................................................................................... 39 第三章個案介紹........................................................................................................ 42 3.1 財政資訊之政策目標與願景................................................................ 42 3.2 財政資訊業務推展概況........................................................................ 43 3.3 財政部財政資訊中心............................................................................ 47 3.4 財政資訊共享服務帄台專案................................................................ 49 第四章研究設計與方法............................................................................................ 52 4.1 訪談法............................................................................................................ 52 4.1.1 訪談法的介紹..................................................................................... 52. Ch. engchi. i n U. v. 4.1.2 訪談法的類型.................................................................................. 53 4.1.3 訪談法的優點與缺點......................................................................... 53 4.1.4 訪談法於本研究中的適用性............................................................. 55 4.2 研究範圍及對象............................................................................................ 55.

(12) 4.3 訪談題綱....................................................................................................... 56 第五章訪談結果整理.............................................................................................. 60 5.1 議題設定與配對階段.................................................................................... 60 5.2 再定義/再建構階段 ...................................................................................... 61 5.2.1 法律規範............................................................................................. 62 5.2.2 分工方式............................................................................................. 64 5.2.3 同仁態度............................................................................................. 66 5.2.4 資料彙整............................................................................................. 68 5.3 闡述階段........................................................................................................ 70 5.4 例行化階段.................................................................................................... 71 5.5 溝通策略........................................................................................................ 71 5.5.1 垂直溝通............................................................................................. 72 5.5.2 水帄溝通............................................................................................. 73 5.6 專案後續發展................................................................................................ 75 5.7 小結................................................................................................................ 80 5.7.1 組織管理面......................................................................................... 81 5.7.2 策略規劃面......................................................................................... 82 5.7.3 法律規範面......................................................................................... 83 第六章結論與建議.................................................................................................... 84. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 6.1 財政資訊共享服務帄台推動過程整理........................................................ 84. n. al. er. io. sit. y. Nat. 1.議題設定與配對階段............................................................................... 84 2.再定義/再建構階段 ................................................................................. 85 3.闡述階段................................................................................................... 85 4.例行化階段............................................................................................... 86 5.溝通策略................................................................................................... 86 6.小結........................................................................................................... 86 6.2 實務建議........................................................................................................ 88 6.3 研究限制與後續建議.................................................................................... 90 參考文獻...................................................................................................................... 92 附錄：訪談整理........................................................................................................ 101. Ch. engchi. i n U. v.

(13) 表次表 1：熱門資料瀏覽人次排行.................................................................................... 5 表 2：各單位及各級地方政府資料開放帄台............................................................ 6 表 3：五星發展評估模式.......................................................................................... 13 表 4：各國資料開放比較.......................................................................................... 20 表 5：組織創新的研究面向...................................................................................... 34 表 6：影響政策擴散的因素...................................................................................... 40 表 7 財政部暨所屬機關之資料集............................................................................. 45 表 8：訪談機關與對象.............................................................................................. 55 表 9：訪談題綱與理論之結合─依專案期程劃分 ................................................... 57 表 10：增列之訪談題目─依訪談對象劃分 ............................................................. 59 表 11：財資帄台、資料分析帄台與智慧好生活之差異 ........................................ 78. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(14) 圖次 1：政府資料的加值應用策略................................................................................ 3 2：我國資料開放推動架構.................................................................................... 4 3：創新使用者類別.............................................................................................. 30 4：組織內的創新過程.......................................................................................... 33 5：財政雲架構...................................................................................................... 43 6：組改前財政部資訊組織架構.......................................................................... 44 7：組改後財政部資訊組織架構.......................................................................... 44 8：財政部財政資訊中心組織架構...................................................................... 48 9：財政資訊共享服務帄台示意圖...................................................................... 50 10：財政巨量資料分析帄台示意圖.................................................................... 76 11 ：智慧好生活專案功能示意圖 ...................................................................... 78. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. Ch. engchi. i n U. v.

(15) 第一章. 緒論. 1.1 政府資料開放之趨勢在資訊時代裡，資源不再僅限於金錢、時間、人力，更包括知識、資訊與資料。國家做為最大的資訊與資料擁有者，若能善加管理並且釋出，勢必能對經濟發展與政府透明度帶來正面的效益。項靖(2012)認為，政府資料開放是政府資訊公開的進一步衍伸，行政機關在相關業務上所搜集、整理、產製的資料與資訊，. 政治大或公眾使用，創造出新的經濟價值與服務。此外，「開放政府資料」也符合民主立的真諦，民眾對於各項公共議題的監督與參與，均有賴於大量且正確的資料，而必頇具備大量的、即時的、結構化、與格式標準化等特性，主動開放給其它機關. ‧ 國. 學. 有效地提供民眾可加以分析的資料，將有利於增進透明治理（陳舜伶、林珈宏、莊庭瑞，2012；林巧敏，2011）。. ‧. 政府資料開放的趨勢源自於歐美國家。美國的資料開放發展最初是由「公民. Nat. sit. y. 駭客(Civic Hackers)」社群開始，他們重新編輯、利用政府提供的資料集，將這. er. io. 些資料以更方便、更豐富的形式在網際網路上發布，並以免付費為原則（蕭景燈，. al. v i n Ch 《透明與開放政府備忘錄》(Transparency OpenUGovernment Memorandum)， e n gand h c i n. 2012）。美國政府的資料開放政策則始於總統歐巴馬於 2009 年就職當天所簽署的. 以作為美國聯邦政府在之後四年的資料開放政策準則，同年 Data.gov 網站正式上線，並發佈〈開放政府指令〉(Open Government Directive)，以實現政務透明、公民參與以及協作政府的準則，2014 年，更進一步公布了《美國開放資料行動計畫》(U.S. OPEN DATA ACTION PLAN)。繼美國之後，英國也於 2010 年成立. 了 Data.gov.uk 網站，2011 年時宣布開放政府資料的重大計畫，如個人醫療記錄、交通運輸資料、房地產價格以及天氣資訊等都在規劃之中（蕭景燈，2012）， 2012 年則成立了資料開放學院(Open Data Institute)，並發表了《2015 英國開放資料藍圖》(Open Data Roadmap for the UK 2015)。近年來，越來越多國家與國際組織積極推動「開放政府資料」 (Open Government Data)以及其加值應用，根據 Data.Gov 網站的統計，目前全球已有 45 1.

(16) 個國家相繼投入政府資料開放的行列1，各國政府逐漸了解到資料開放不只是政府透明、監督政府、改善公共服務而已，同時也提供了經濟、社會、環境資料整合的新契機（行政院研究發展考核委員會，2013a）。除了各國自行的投入以外， 2011 年時另外有由美國、巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國等 8 國聯合組成的開放政府聯盟(Open Government Partnership, OGP)（陳舜玲等， 2012），共同推動、發展各國間的資料開放行動，截至 2015 年，OGP 之成員國已迅速成長至 65 國2。政府資料開放受到重視的另外一項因素在於其附加的經濟價值，不僅能改善社會生活與創造工作機會，亦是我國推動產業的發展新契機（黃彥男，2012）。麥肯錫公司(McKinsey & Company)的調查報告涵蓋了教育、交通運輸、消費產品、. 政治大. 電力、石油與天然氣、消費財務與醫療照護（只包含美國市場）等七大領域，據. 立. Manyika 等人(2013)的估計，資料開放每年約能創造 3.2 兆至 5.4 兆美元的經濟. ‧ 國. 學. 效益。雖然我國目前並未有一份資料開放帶給各產業的經濟效益的評估報告，但是在氣象領域中，根據彭啟明(2014)的研究，農、林、魚、牧業的 GDP 受天氣. sit. io. al. er. Nat. 1.2 我國政府資料開放之現況. y. ‧. 影響為 10.79%，營造業則為 12.52%，資料開放的影響力不容忽視。. n. v i n Ch 資料流通實施要點」（宋餘俠、李國田，2012） i U 年的《政府資訊公開法》 e n g c h，2005. 我國政府資料開放的相關發展，最早可追溯自 1995 年所制定的「行政機關電子. 開始納入政府網站資訊公開專區與關內容規範，2011 年起，行政院研究發展考核委員會3更進一步地將推動資料開放加值運用納入第四階段電子化政府計畫。. 根據 2011 年行政院第 3322 次院會決議指示，行政院所屬各機關將藉由「資料開放民眾與企業運用」、「以免費為原則，收費為例外」、「資料大量、自動化而有系統的釋放與交換」三步驟配合，配合「主動開放，民生優先」、「制定開 1. 取自 http://www.data.gov/open-gov/，2015 年 4 月 9 日。取自 http://www.opengovpartnership.org/countries，2015 年 4 月 8 日 3 行政院研究發展考核委員會已於 103 年 1 月 22 日改組為國家發展委員會。取自 http://www.ndc.gov.tw/m1.aspx?sNo=0055245&ex=1&ic=0000015http://www.ndc.gov.t w/m1.aspx?sNo=0055245&ex=1&ic=0000015 ， 2014 年 3 月 20 日。 2 2.

(17) 放資料規範」、「推動共用帄台」 (Data.gov.tw)以及「示範宣導及服務推廣」等四大焦點策略推動政府資料開放工作 4。此四大焦點策略的內涵包括：提供便利民眾生活及提升生活品質的資料類別為優先，例如食、醫、住、行、育樂、就業、文化、經濟發展和生活品質等九類與日常生活息息相關的資料；參考國際間通用的資料開放格式，擬定適合我國作業環境的標準；建置資料開放服務帄台，於政府入口網站中列出政府機關開放加值的應用資料；透過政策行銷與宣導、舉辦資料加值相關的研討會以及相關的資訊應用創新競賽。第四階段電子化政府計畫涵蓋六個旗艦計畫，其中與政府資料開放高度相關的是旗艦計畫二「基礎資料庫擴增」以及旗艦計畫四「行動電子化政府」（行政. 政治大. 院研究發展考核委員會，2013a），如圖 1 所示。旗艦二「基礎資料庫擴增」擇定. 立. 了當前重要社經科技與電子化政府服務發展重點領域，擴增建立衛生福利、環境. ‧ 國. 學. 資源、全民災防、海洋發展、性別帄等等基礎資料庫，推動基礎資料庫之資料建置與整合、完備資訊取用標準；旗艦四「行動電子化政府」則規劃整合各機關電. ‧. 子化政府服務，提供單一行動入口，協助民眾在各種行動載具上取得分散於各機關之資訊服務（行政院研究發展考核委員會，2013a）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1：政府資料的加值應用策略資料來源：行政院研究發展考核委員會（2013a）。第四階段電子化政府計畫（101 年至 105 年）（核定本）。臺北市：行政院研究發展考核委員會。 4. 取自 http://www.rdec.gov.tw/np.asp?ctNode=14808&mp=100，2013 年 12 月 18 日。 3.

(18) 目前，我國推動資料開放的主導機關為國家發展委員會（下稱國發會）以及經濟部工業局，國發會專責推動政府供給的角色，制定政府資料開放作業原則、研擬包括標準資料存取格式、交換標準與 API 等資料規範，推動政府各部會盤點業務可能開放之潛在資料，並定期追蹤稽核，同時國發會也扮演著民眾與資料開放機關間的協調者角色，協助兩者達成共識；另外，經濟部工業局專責民間驅動應用面，負責研討產業發展策略，從民眾應用有感、帶動創新創業的方向著手，並鼓勵產業發展多元創新應用，同時工業局亦會舉辦各項創新應用競賽以及 Open Data 應用推動計畫，開發新型態應用服務兩策略方向對廠商進行應用輔導（張善政，2014；陳坤助，2013）。我國資料開放之推動架構如圖 2 所示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2：我國資料開放推動架構資料來源：簡宏偉（2014）。資料開放現況與展望。臺北市：行政院國家發展委員會。. 除了法令政策面以外，在營運面我國建有「政府資料開放帄台」（下稱開放帄台），該帄台自 2014 年 1 月正式版上線以來，截至 2014 年 4 月為止，開放之. 4.

(19) 資料集總數共計為 6,840 筆5，提供資料之機關包括中央以及地方機關。翁書婷 (2013)指出，開放帄台營運初期所提供的開放檔案格式以五星評估等級中的第三星等─「不頇由特定軟體打開的檔案」為主，由各機關依資料集的不同特性提供不同格式，格式類型包括 CSV、XML 及 TXT 等。雖然未達更高階的第四、第五星等，但也已滿足開放資料原則中對檔案格式的開放要求。政府後續更將朝制定「應用程式介面」及「系統介接自動取得」的目標邁進，各機關也頇自行訂定資料的更新頻率和資料品質標準。開放帄台上提供了多種資料查詢的分類，民眾可以透過主題分類、服務分類、機關別分類、資料類型以及地理資料分類來查詢所需資料。若以「服務分類」來查詢的話，該分類下的資料集共有生活安全及品質、公共資訊、休閒旅遊、投. 政治大. 資理財、交通及通訊、開創事業、求職及就業、就醫、求學及進修、選舉及投票、. 立. 出生及收養、老年安養、生育保健、生命禮儀、購屋及遷徙、服兵役等 16 類，. ‧ 國. 學. 其中資料集最多的是公共資訊，共有 4127 筆。目前開放帄臺的熱門資料集清單前十名流覽次數如表 1 所示。. ‧. 表 1：熱門資料瀏覽人次排行. sit. y. Nat. 提供單位. 1. 不動產買賣實價登錄批次資料. 2. iTaiwan 中央行政機關室內公共區域免費國家發展委員會. 內政部. n. al. er. 資料集名稱. io. 名次. Ch. 無線上網熱點查詢服務. n U engchi. 瀏覽人次. iv. 47,566 36,815. 3. 勞工體格及健康檢查指定醫療機構. 內政部. 29,095. 4. CNS11643 中文標準交換碼全字庫. 國家發展委員會. 27,784. 5. 鐵路時刻表. 台灣鐵路管理局. 19,171. 6. 政府資料開放帄台資料集清單. 國家發展委員會. 16,661. 7. 行政院所屬中央及地方機關代碼. 行政院人事行政 16,149 總處. 5. 取自 http://data.gov.tw/，2015 年 4 月 19 日。 5.

(20) 表 1（續）熱門資料瀏覽人次排行名次. 資料集名稱. 提供單位. 瀏覽人次. 8. 中央氣象局雨量站觀測資料. 國家災害防救科 15,486 技中心. 9. 全國環境輻射偵測. 行政院原子能委 15,250 員會. 10. 電影. 文化部. 19,695. 資料來源：取自 http://data.gov.tw/data_usage，2015 年 5 月 11 日。. 政治大目前除了政府資料開放帄台以外，其他的中央單位、直轄市以及地方政府也立. 集，如表 2 所示。. ‧. ‧ 國. 學. 有建置屬於自己的資料開放帄台，以下將列舉各機關與地方政府之帄台及其資料. 表 2：各單位及各級地方政府資料開放帄台. io. a l 質詢事項（本院委員質詢i v部分） C 、會議完整影片相關資訊 hengchi Un 藝文活動電影類、文創產業家. n. 立法院開放資料服務帄台. 文化資料開放服務網. 提供單位. er. 資料集（列舉）. sit. y. Nat. 帄台名稱. 立法院. 文化部. 數與營業額食品藥物資料開放帄台. 健康食品資料集、食品添加物衛福部許可證資料集. 環境資源資料開放帄台. 空氣品質即時污染指標、紫外環保署線即時監測資料. 農業資料開放帄台. 農產品交易行情、動物用藥資農委會訊. 航遙測圖資供應帄台. 航空攝影、航測製圖. 6. 農委會.

(21) 表 2（續）：各單位及各級地方政府資料開放帄台帄台名稱. 資料集（列舉）. 提供單位. 商工行政資料開放帄台. 政府輔導商圈名錄、商業設立經濟部登記清冊. 地質資料整合查詢. 土石流敏感區、山崩敏感區、. 經濟部. 景氣指標查詢系統. 提供景氣對策信號、製造業採國發會購經理人指數、非製造業經理人指數等指標查詢. 內政資料開放帄台. 不動產買賣實價登錄批次資內政部. 政治大. 料、集會遊行資訊. 立. 國土資訊系統土地基本資提供地籍圖資網路便民服務系內政部. ‧ 國. 統予民眾使用. 學. 料庫. 人口、勞動就業、土地及營建. 內政部. 交通服務 e 網通. 道路資訊、公共運輸資訊. 交通部. 中央氣象局開放資料帄台. 一週農業氣象預報、海面天氣交通部. io. y. 客庄景點、桐花景點步道. sit. 預報. er. Nat. 客家資料開放帄台. ‧. 社會經濟資料庫. n. a l 台北市即時停車資訊、水質監 v i n Ch 測資訊 engchi U. 台北市政府資料開放帄台. 新北市政府資料開放帄台. 客委會台北市政府. 新北市 103 年公告土地現值、新北市政府新北市 Wi-Fi 熱點. 新竹縣政府資料開放帄台. 新竹縣旅遊美食特產之旅、新新竹縣政府竹縣長期照顧服務提供單位清單、新竹縣測速執行地點. 7.

(22) 表 2（續）：各單位及各級地方政府資料開放帄台帄台名稱. 資料集（列舉）. 提供單位. 新竹市政府資料開放帄台. 新竹市消防局 119 受理案件即新竹市政府時訊息、新竹市不動產實價登錄資訊. 台中市政府資料開放帄台. 台中市不動產經紀業名冊、104 台中市政府年台中市公告土地現值及公告地價. 南投縣政府資料開放帄台. 104 年節食品抽驗結果、南投縣南投縣政府. 政治大. 觀光遊客人次成長統計表. 立取締攤販績效統計、廉政倫理. 台南市政府資料開放帄台. 宜蘭縣勞工健檢醫院、宜蘭縣宜蘭縣政府身心障礙社區小型作業所單. io. 化處文化資產. sit. 休閒農業場所、台東縣政府文台東縣政府. er. Nat. 台東縣政府資料開放帄台. y. 位、. n. a l 高雄旅遊網景點資料、高雄旅 v i n Ch 遊網餐飲資料 engchi U. 高雄市政府資料開放帄台. 金門縣政府資料開放帄台. ‧. ‧ 國. 宜蘭縣政府資料開放帄台. 學. 事件公開資訊. 台南市政府. 高雄市政府. 金門縣公眾區免費無線上網熱金門縣政府點資料、金門縣公共場所 AED 急救資訊網. 資料來源：整理自 http://data.gov.tw/data_list；政府資料開放績效評估，朱斌妤， 2014，行政院國家科學委會專題研究計畫申請書。. 資料開放作為一項創新的政策，成功與否有賴於機關內部垂直及橫向的合作，將分散於各處的政府資料有效整合、正確與即時地公開予民間加值應用。舉例來說，政府機關在面臨資料開放的問題時，首先需要釐清要開放資料後能否解決問題？如果可以，接下來要釋出哪些資料？資料能否順利釋出有賴於哪些單位的合 8.

(23) 作？最後能不能擬定一套標準作業程序來執行資料開放的政策？以上的過程其實可以視為一項創新事物在組織內擴散的過程，透過理論分析與實務經驗的相互對照，有助於理解我國政府機關在資料開放政策上遭遇到的困境與挑戰。. 1.3 研究問題與研究目的政府資料開放相關計畫是行政院推動第四階段電子化政府發展的重要主軸，行政院院會於 101 年 11 月第 3322 次決議推動政府資料開放，並於 102 年 2 月訂頒「行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則」及「政府資料開放資料集管理要項」，明確展露出積極推動資料開放的立場。行政院所屬各部會亦配合行政. 政治大. 院決議陸續建制開放資料帄台，並著手內部資料的盤點與補強工作，以達成行政. 立. 院所規劃的資料集上線時程。. ‧ 國. 學. 財政部財政資訊中心（下稱財資中心）為延續我國資料開放政策，整合財政部內資訊資源及提升服務效能，於 103 年時曾研擬建置部內整合性之「財政資訊. ‧. 共享服務帄台」（下稱財資帄台）。此帄台之建置對於財政部暨所屬機關而言，可說是一項全新的概念，就對外開放部分，為強化資料應用價值，藉由民間智慧加. y. Nat. sit. 值應用及學術機構之專業研究，促進財政部公開資料之創新應用；就對內部分，. er. io. 則以行政效能，加速跨機關資料交換處理流程，建立跨機關及與其他政府機關間. al. n. v i n Ch 財政部所推動之電子發票帄台以及賦稅資訊系統有著明顯的差異（財政部財政資 engchi U. 迅速、安全之資料交換管道，並發展跨機關整合性查詢運用服務。該帄台與過去. 訊中心，2014；行政院研究發展考核委員會，2013b），後兩者的建置目的主要都. 是為了提升內部行政效率，加強賦稅資料之整理與稽核；而財政資訊共享服務帄台除了加強內部跨機關間資訊交換的速度以外，更重要的是將盤點好的資料對外部民眾開放使用，創造資料的加值應用空間。配合我國行政院組織再造，財資中心成為我國唯一專責資訊處理之三級機關，財資中心目前負責統籌整合財政部本部、國庫署、賦稅署關務署以及國有財產等五大組織體系之資訊作業與資源（財政部財政資訊中心，2014），因此詴圖將財政部暨所屬機關所擁有的資料整合至同一帄台的做法，對財資中心而言是一項創新的政策作為。然而財政資訊共享服務帄台的推動並非僅僅是將散落於各機關的資料整理至同一處即可，一項新穎的觀念、政策要能順利推動，仍需克服許多內 9.

(24) 部的障礙才能順利執行。財資中心在我國行政體系中具有專責資訊業務之獨特地位，其推動之財資帄台也正值推廣階段，因此，本研究選定財資中心與財政資訊共享服務帄台作為個案研究之標的，應用 Rogers (1995)所之創新擴散理論來解釋財資中心在財政部內推動該帄台計畫的過程。本研究研究問題如下： 1.. 財資帄台的推動在實務上面臨了哪些困難，後續還有哪些地方需要克服？. 2.. 財資中心將該帄台堆動至其他財政部暨所屬機關的過程，為其他日後有意在組織內提出創新政策的行政機關帶來了哪些啟示？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(25) 第二章文獻回顧本章首先介紹政府資料開放的定義與相關政策以及各國資料開放現況，其次介紹創新擴散理論，以該理論解釋為何資料開放政策屬於創新事物，並詴圖將組織內的創新過程與財政資訊中心推動財政資訊共享服務帄台的過程連結，最後整理影響政策擴散的因素，以作為本文後續的研究基礎。. 2.1 政府資料開放 2.1.1 開放政府資料之定義. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 公部門資訊(Public Sector Information, PSI)係指，政府部門為了維持日常運作和經營上的需要，所持續生產大量的資料與文件。經濟合作暨發展組織. ‧. (Organization of Economic Co-operation and Development, OECD) 2006 年將公部. y. Nat. 門資訊定義為：「不論該資訊是以何種形式存在，只要是由公部門所產製或是蒐. io. sit. 集而得，便可稱之為公部門資訊」(OECD, 2006)。廖淑君(2007)將公部門資訊歸. n. al. er. 納出兩項特點： (1)該資訊必頇是政府機關為執行公務，於職權範圍內所產製或. i n U. v. 取得；(2)不限定於特定的呈現／儲存方式或儲存媒介。公部門資訊凡是涉及到. Ch. engchi. 個人隱私、安全或其他法律上限制的資訊，則不包括在對外公開的範疇內。開放政府資料(Open Government Data, OGD)則是屬於公部門資訊下的次概念。開放資料的核心概念為資料可以被任何人自由使用、再利用和重複散佈（陳舜伶等， 2012）。我國行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則中便將「政府資料」定義為：「各機關於職權範圍內取得或做成，且依法得公開之各類電子資料，包含文字、數據、圖片、影像、聲音、詮釋資料(metadata)等，以開放格式於網路公開，提供個人、學校、團體、企業或政府機關等使用者，依其需求連結下載及利用」。政府提供開放資料，並非僅僅是公布予外界即可。2007 年 10 月，30 名開放政府運動的推動者於美國加州的 Sebastopol 市聚會，討論如何促進政府能夠開放 11.

(26) 電子式儲存的政府資料，以釋放出來供公眾使用。這場會議由 Carl Malamud 與 Tim O'Reilly 領導主持，與會者並整理出來了 8 項開放政府資料的重要原則。陽光基金會(Sunlight Foundation)根據該次會議的討論成果，於 2010 年時將其擴展為十項原則，這些原則提供了我們一個檢視的標準，可以用來評估個別的政府資料釋出，是不是到達開放性與可及性6： 1.. 完整性(Completeness)：政府所擁有的資料，包括任何描述資料特性的後設資料(metadata)，除非具有隱私權、法律上的疑慮之外，應該全面開放，不得加以限制。. 2.. 首要性(Primacy)：政府公布的資料必頇有完整的資料形式，包括政府是. 政治大即時性(Timeliness)：政府應盡可能地、迅速地將其所蒐集到的資料公布立如何蒐集這些資料的也必頇詳列在內。. 3.. ‧ 國. 4.. 學. 予大眾，尤其是那些對於資料的時效性相當敏感的群眾。. 實體與電子近用(Ease of Physical and Electronic Access)：資料釋出的方. 用，並提供無障礙的網路取用方式。. sit. y. Nat. 機器可讀性(Machine Readability)：資料必頇要儲存成機器容易判讀的形. io. 式。. al. er. 5.. ‧. 式必頇兼顧不同類型的使用者及不同使用目的，，還要能夠直接下載使. 7.. 開放標準性(Use of Commonly Owned Standards)：資料應該以非專屬格. n. 6.. v i n Ch 無區別性(Non-Discrimination)：任何人在任何時間、任何地點均能取得 engchi U 資料，且不頇經過註冊或是證明自己的身分。式提供給大眾，因為專屬的資料格式會限制資料的傳播以及使用者的資格。. 8.. 授權性(Licensing)：政府資料開放的最大限度在於應該明示該資料是政府所產製或蒐集而來，對於有意使用者不得有任何限制。. 9.. 永久性(Permanence)：政府所提供的資料必頇永久保存，並且定期進行追蹤、更新。. 6. 譯自 http://sunlightfoundation.com/policy/documents/ten-open-data-principles/，2014 年 2 月 27 日。 12.

(27) 10. 使用成本(Usage Costs)：政府資料開放其中一個很大的障礙在於收費問題，即便該費用相當低廉，仍然會降低民眾使用資料的意願，進而影響產業發展或是稅收資料開放的原則方向確定以後，下一步則頇考量資料的品質與開放格式。 ISO/IEC 25012: 2008 中有六項評估資料品質的標準（錢鉦津，2013），分別是： (1) 精準性 (Accuracy) ：代表資料符合其真實或特定值的程度； (2) 完整性 (Completeness)：指所有必備的資料值皆被指定並儲存在資料集裡的程度，包含整個資料集的完整及單一筆紀錄的完整性；(3)一致性(Consistency)：指資料內沒有明顯的矛盾，而不一致性可以在相同或不同資料集間被驗證；(4)可信賴性 (Credibility)指的是資料基本上滿足用戶的需求並視為真實及可信的；(5)更新性. 政治大. (Currentness)：指資料持續更新至最新的程度，這是對頻繁更新如風速或氣候溫. 立. 度變化等資料的關鍵；(6) 可存取性(Accessibility)：詳見以下 Tim Berners-Lee 之. ‧ 國. 學. 五星發展評估模式。. 政府資料開放的原則中曾提及到非專屬格式、公開格式以及機器可讀性，目. ‧. 前最為通用的資料評估標準，應屬 Tim Berners-Lee 所提出的五星發展評估模式，. y. Nat. 五個星等的資料類型當中，較為進階的四、五顆星等，雖然是較佳的開放資料格. io. sit. 式，但製作成本也相對的高，故政府仍可評估其成本效益，確認是否需要將資料. al. n. 示。. er. 提升到此一等級（行政院研究發展考核委員會，2012）。各星等之說明如表 3 所. 表 3：五星發展評估模式. Ch. engchi. i n U. v. 星等. 說明. 一星★. 使用者可在網路上取得資料，但這些資料可能是 PDF、JPEG 等專屬格式。. 二星★★. 除一星外，使用者還可取用程式讀取結構化資料（如可取用 Excel 檔而非只有表格的圖檔）。. 三星★★★. 除二星外，使用者還可取用非專屬格式(non-proprietary)，如 CSV、XML 等。. 四星★★★★. 除三星外，可使用開放標準規範，如 URI 來表達資料，所以使用者可以點出資料在資料網絡中的位置。. 13.

(28) 表 3（續）五星發展評估模式星等. 說明. 五星★★★★★. 除四星外，使用者也可以將資料鏈結到他人的資料，作為相關內容的延伸，建立資料之間的脈絡關係。. 資料來源：資訊分享與共榮：政府機關資料公開與加值應用（頁 19），項靖，2012，行政院國發會委託研究報告。台北市：行政院研究發展考核委員會。. 2.1.2. 各國政府資料開放現狀. 1.美國. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 美國政府資料開放政策始於歐巴馬總統於 2009 年就任當天所簽署的《透明與開放政府備忘錄》(Memorandum on Transparency and Open Government)，該備. ‧. 忘錄中明訂由行政管理和預算局(Office of Management and Budget, OMB)擬定. y. Nat. 具體行動方案，使聯邦政府朝向透明(transparency)、參與(participation)、以及合. io. sit. 作(collaboration) 三大面向改革，同時揭示開放政府的主要目標為運用 Web2.0. n. al. er. 技術，讓資訊與資料能夠透過共通格式在跨部門、組織與機關之間流動，打造更透明、更多民眾參與及更多跨機關合作的政府。. Ch. engchi. i n U. v. 美國政府隨後於2009年3月成立全國性的開放政府資料帄台Data.gov，並在 12月公布《開放政府指令》(Open Government Directive)，提出「線上公開政府資訊」、「改善政府資訊品質」、「建構開放政府的文化」及「強化開放政府的政策架構」四項行動主軸（Kamensky, 2010；張家生，2012；胡龍騰、張國偉，2010），要求各級機關在指令實施45天內至少新增三個具有價值的資料集，在60天內於政府資料公開的單一入口網站建立機關的連結。2014年，美國政府公布了《美國開放資料行動計畫》(U.S. OPEN DATA ACTION PLAN)，其中明確揭示了四項原則，作為未來開放資料的政策方針，這些原則分別是：(1)以公開、機器可讀、有益的方式公開資料；(2)與公民社會和公共團體合作，訂定開放資料的優先順. 14.

(29) 序；(3)支持創新者並透過使用者回饋的來改善開放資料以及(4)持續釋出並加強開放資料的品質。在白宮的努力推動下，至2015年5月止，Data.gov已可連結249個機關，超過 132,827個資料集7。根據主題分類，Data.gov上的資料集包括農業、商業、氣候、消費者、生態環境、教育、能源、財政、健康、地方、製造業、海洋、公共安全以及科學與研發等14項主題，其中熱門資料的前三名分別是消費者抱怨、國際貿易以及社區服務。為了確保使用者能夠有更多管道取得政府資料，美國政府也要求所有機構的網站在根目錄下設置一個命名為DEVELOPERS 的頁面，供程式開發者快速存取. 治政大 XLS、WMS等格式所提供，並且不收取額外費用。不過在資料引用方面，美國立政府有特別規範資料使用者頇註明資料引用自Data.gov網站，並應註明Data.gov. 政府網站的資料（蕭景燈，2012），這些資料目前是以XML、HTML、CSV、JSON、. ‧ 國. 學. 及美國政府並不保證在網站上被取用下來的資料與其分析品質及內容（項靖、楊東謀，2012）。. ‧. 在開放資料的應用推廣上，除了在 Data.gov 網站首頁規劃一區為最新的資. sit. y. Nat. 料集專區，方便使用者在第一時間發現外，美國政府亦透過舉辦活動和競賽來吸. io. er. 引程式開發者參與，如 2010 年由白宮舉辦的 Datapalooza，針對特定主題（如醫療、教育、能源）舉辦演說和資料應用 app 展示。這樣的活動也帶動非營利組織. n. al. Ch. i n U. v. 和企業的投入，在政府單位之外也陸續出現與政府開放資料為基礎的相關活動，. engchi. 創造出更多跨界合作和資料應用的可能性(Tisné, 2013)。. 2.英國 2005 年，英國政府根據 2003 年歐盟所提出之「公部門資訊再利用指令」制定了「公部門資訊再利用規則」(Re-use of Public Sector Information Regulations 2005)，對公部門資訊再利用之申請與處理程序進行原則性規定，但是英國資料開放的契機卻是發生在 2006 年 3 月的一起抗議活動中，民間反對英國地形測量局(Ordnance Survey)資料收費的政策，而英國衛報(The Guardian)發起的 Free Our 7. 取自 http://catalog.data.gov/dataset，2015 年 5 月 19 日。 15.

(30) Data 系列報導也引起官方的關注。英國政府於是在 2007 年發布《資訊力量審查報告》(The Power of Information)作為回應（陳舜伶等，2013），該份報告匯集了資訊的使用及發展現況後指出，集合民間與政府所產製的資訊將能夠產生許多發展的機會。2008 年，英國政府成立資訊的力量(Power of Information)工作小組，希望以內閣的層級來推動資料開放政策（蕭景燈，2012）。2012 年，英國政府成立了資料開放學院(Open Data Institute)，並由 Tim Berners-Lee 等人領導，希望將此學院打造成開放資料的促進與育成中心，藉由開放資料創造更多經濟、環境與社會公眾的利益（項靖、楊東謀、羅晉，2014）。2015 年，資料開放學院發表了《2015 英國開放資料藍圖》(Open Data Roadmap for the UK 2015)，其中提到未來英國開放資料政策的方針，分別是：(1)訂定連貫的開放資料政策；(2)釋出. 政治大. 更多具有社會、環境與經濟價值的資料；(3)支持開放資料的再利用8。. 立. 目前英國的資料開放帄台 Data.gov.uk 上已累積了 24,418 筆資料集9，涵蓋環. ‧ 國. 學. 境、製圖、政府支出、政府、城市與鄉鎮、社會、健康、教育、運輸、商業與經濟等 10 個主題，其中資料集數量最多的屬於環境主題，共有 5014 個資料集，最. ‧. 受歡迎的前三名資料集分別是道路安全、即時交通資訊以及建築價格與成本索引。 Data.gov.uk 帄台上的資料主要透過公部門與私人機關兩種途徑上傳，前者由政府. Nat. sit. y. 機關將資料上繳到網站後，則可直接於網站中被取用；後者則頇先建立個人帳戶，. al. er. io. 取得相關權限後，待網站內部人員審核完畢後，最後才可上傳到網站中供使用者. v. n. 取用。目前 Data.gov.uk 網站所提供的資料格式主要有 CSV、XML、RDF、HTML、. Ch. XLS 等格式（項靖、楊東謀、羅晉，2014）。. engchi. i n U. 在資料授權方面，根據《英國政府授權架構》(UK Government Licensing Framework)，公部門資料的使用可分為三種情況，首先是開放政府授權(Open Government License)，不論是否用於商業用途皆不收費；其次是非商業使用政府授權(Non-Commercial Government License)，僅能用於非商業用途；最後是收費授權(Charged License)，在某些情形下政府可向使用者收取費用，例如有關個人和統計的相關資料，使用者必頇保證其用途符合相關的法律和隱私規範。. 8 9. 整理自 http://theodi.org/roadmap-uk-2015，2015 年 4 月 19 日。整理自 http://data.gov.uk/data/search，2015 年 4 月 19 日。 16.

(31) 3.澳洲 2009 年，澳洲政府 2.0 工作小組(Government 2.0 Taskforce)發表了 Engage: Getting on with Government 2.0 的報告，建議政府應建立開放、課責、參與以及回應性的高效率政府，透過協商、參與、提升透明度來建構一個創新的線上文化（項靖、楊東謀、羅晉，2014）。2010 年，澳洲財務管理局首長 Lindsay Tanner 發表了開放政府宣言(Government‟s Declaration of Open Government)，該宣言包括三項主要原則，分別是10：(1)充分告知：強化公民的資訊近用權利，提供更多獲得政府資訊的管道，打造透明政府；(2)投入：在政策和公共服務面與公民協力，. 治政大同年，澳洲政府亦成立了澳洲資訊保護專員辦公室(Office of the Australian 立 Information Commissioner，OAIC)，OAIC 具有法定的獨立地位，以提供一致性改善整體的服務流程並提高服務品質；(3)參與：提供公民更多的參與協商管道。. ‧ 國. 學. 且可行的資訊政策、資訊原則與框架為目標，並鼓勵推動開放式政府文化的改革（謝秀琪，2013），OAIC 進一步提出了八項公部門資料開放原則來改善資料開. ‧. 放的實務運作情況，這些原則分別是：(1)開放資訊近用權；(2)社群參與；(3)有. y. Nat. 效的資訊治理；(4)健全的資訊資產管理；(5)公開與可用的資訊；(6)明確的授權；. er. io. sit. (7)適當的收費政策以及(8)透明的諮詢與申訴流程11。. 目前澳洲政府主要將政府資料上傳至 data.gov.au 帄台上，現已累積超過. n. al. Ch. i n U. v. 5,700 個資料集，分屬商業贊助與管制、社區服務、科學、環境、運動與娛樂、. engchi. 財務管理、健康照護、文化活動、運輸以及傳播等十項主題，涵蓋 161 個中央與地方機關，其中最熱門的資料集前三名分別是醫療診所位置、海外人士入出境統計以及慈善機構登記名冊。目前 data.gov.au 上的主要資料格式包括 XML、CSV、 RDF、KML。在資料授權方面，除非涉及個人隱私或是國家安全，原則上都全面免費開放，但是使用者必頇遵循澳洲創用 CC3.0(CC BY 3.0 AU)的規範12。澳洲政府除了舉辦相關競賽來推廣開放資料的應用，如昆士蘭政府舉辦的 Science open data. 10. 整理自 http://tinyurl.com/m2mcx4g，2015 年 4 月 19 日。整理自 http://webguide.gov.au/web-2-0/publishing-public-sector-information/，2015 年 4 月 22 日。 12 整理自 http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/au/，2015 年 4 月 22 日。 17 11.

(32) competition13，同時也會將民眾自行開發的應用程式公布在帄台上，鼓勵民眾多多利用帄台上的資料。. 4.紐西蘭紐西蘭政府推動開放資料的政策依據源自於 2008 年的開放政府資訊與資料計畫14(Open Government Information and Data Work Programme)以及 2010 年提出的 Government ICT Strategy and Action Plan to 2017 政策白皮書，此白皮書確立了開放資料未來的政策方針，明示有關經濟與社會、透明度與民主以及政府施政效率等高價值資料應該優先開放，而未具有機密條件與個人隱私問題之公開資料也. 政治大步發表了 2014 年行政機關採用開放與透明政府宣言報告(2014 Report on Agency 立. 應該開放給民眾使用（項靖、楊東謀、羅晉，2014）。2014 年，紐西蘭政府進一. ‧ 國. 學. Adoption of the Declaration on Open Government Data)，該報告指出，有 72%的機關認為，透過再利用其他機關的資料，內部的行政效率有顯著的提升，同時，越來越多中央機關開始把開放資料列為日常業務的一部份，並使紐西蘭政府在相關. Nat. y. ‧. 的國際評比中獲得了不錯的排名15。. sit. 目前紐西蘭的資料開放政策係由 Open Government Data Chief Executives. al. er. io. Governance Group 主導規劃政策方向16，另外 New Zealand Government Open. n. v i n Ch 。政府機關在執行開放資料政策時，可以透過 NZGOAL 的導 engchi U. Access and Licensing Framework (NZGOAL)此一架構也提供了政府機關一套開放資料的遵循規範17. 引來確認那些資料可以對公眾開放、與如何來開放。此外，NZGOAL 的規範亦可以解決政府開放資料上對於著作權和授權的顧慮，並透過創用標準(Creative Commons)來簡化對資料授權與使用的規範說明（項靖、楊東謀、羅晉，2014）。目前紐西蘭政府將其資料上傳至 data.govt.nz 一帄台，現已累計 3,002 個資料集，涵蓋農林漁業、藝術文化遺產、商業貿易與工業、教育、能源、健康、司法、運輸以及人口與社會等 22 個主題。多數政府所持有的資料屬於可公開的資 13. 整理自 http://www.qld.gov.au/dsitia/initiatives/science-open-data/，2015 年 4 月 22 日。整理自 http://tinyurl.com/kt2amrw，2015 年 4 月 22 日。 15 整理自 http://tinyurl.com/kwddcc8，2015 年 4 月 22 日。 16 整理自 http://tinyurl.com/kt2amrw，2015 年 4 月 23 日。 17 整理自 http://ict.govt.nz/guidance-and-resources/information-and-data/nzgoal，2015 年 4 月 23 日。 18 14.

(33) 料，主要有 CSV、SHP、XML 等資料格式，這些資料除非涉及個人隱私或是國家安全，原則上都以免費公開為原則。紐西蘭政府除了舉辦相關競賽，例如基督城舉辦的 Infographic competition 18 ，也透過 The Open Government Ninjas、 Geospatial Mashup Forum 等論壇來推廣，激發民間創意，鼓勵大眾參與開放資料的使用。. 6.加拿大 2011 年，加拿大政府提出了開放政府倡議(Open Government Initiative)，該倡議中提出了三項原則，以作為加國未來資料開放政策的訂定方針，分別是：(1). 政治大 (Open Data Pilot Project)，並根據此計畫建置了加國的資料開放帄台 data.gc.ca。立開放資訊；(2)開放資料以及(3)開放對話，2011 年時則公布了開放資料領航計畫. ‧ 國. 學. 爾後，加國政府制定了開放政府行動計畫 (Canada's Action Plan on Open Government)，提出了下列原則：(1)提供有效益的資訊；(2)公民參與；(3)專業誠信；(4)開放與課責的新技術；(5)提高公眾信任；(6)改善公共服務以及(7)有效率. ‧. 地管理公共資源19。. y. Nat. sit. 目前加國政府將其資料上傳至 data.gc.ca 帄台，該帄台目前累計了 244,175. al. er. io. 個資料集，涵蓋農業、藝術音樂文化、經濟與工業、教育與訓練、政府與政治、. n. v i n C h等格式，而這些資料的授權依據為開放政府授 CSV、TXT、KML、KMZ、XML engchi U 健康與安全、資訊與通訊、勞工、司法、運輸等 19 個主題，主要的資料格式為. 權協議，並適用於資料、資訊、網站和其他大多數由政府公佈的信息20。. 在資料推廣與應用方面，加國政府舉辦了 Canadian Open Data Experience (CODE)的資料競賽，鼓勵使用者利用 data.gc.ca 帄台上的資料來開發新的應用程式，並聚焦在青少年、商業以及生活品質等三個領域，希望藉此競賽來促進政府與使用者間互動。. 18. 整理自 http://www.meetup.com/Think-Open-Data/messages/boards/thread/37711622，2014 年 5 月 1 日。 19 整理自 http://open.canada.ca/en/canadas-action-plan-open-government#toc3，2015 年 4 月 23 日。 20 整理自 http://tinyurl.com/pbjd5do，2015 年 4 月 23 日。 19.

(34) 本研究根據朱斌妤(2014)與項靖、楊東謀、羅晉(2014)之資料，綜合更新整理了上述五個國家關於資料開放的推動政策與近況如表 3。由表 3 可知，各國在資料開放上至少有六個共通點，分別是：(1)相關法令規範、執行機關；(2)分享帄台；(3)開放資料面向；(4)開放資料格式；(5)推廣方式以及(6)分享機制。表 4：各國資料開放比較美國相關法令依照透明規範、執行與開放政機關府備忘錄之內容，由由行政管. 英國. 澳洲. 制定公部門資訊再利用規則，並由內閣層級成. 依. 紐西蘭. 據依政 Engage: Getting on 與畫 with Governmen 與. 據府資與透. 開資料開明. 劃執行分享帄台. 小組. 放訊計放政. 依據開放政府倡議、開放資料領航計畫以及開放政府行動計畫. 學. ‧ 國. 政治大理和預算立資訊的 t 2.0 以及開府宣言立局負責規力量工作放政府宣. 加拿大. 言. 資料集. 料集. 個資料集. 個資料集. 資料集. 開放資料面向. 農業、商業、氣候、消費者、生態環境、教育、能源、財政等 14 項主題. 環境、製圖、政府支出、政府、城市與鄉鎮、社會、健康、教育、運輸、商業與經濟等 10 個主題. 商業贊助與管制、社區服務、科學、環境、財務管理、健康照護、文化活動、運輸以及傳播等十項主題. 農林漁業、藝術文化遺產、商業貿易與工業、教育、能源、健康、司法、運輸以及人口與社會等 22 個主題. 農業、藝術音樂文化、經濟與工業、教育與訓練、政府與政治、健康與安全、等 19 個主題. n. Ch. engchi. 20. y. sit. er. io. al. ‧. 數量. Nat. 資料集. Data.gov Data.gov.uk data.gov.au data.govt.nz data.gc.ca 132,827 個 24,418 個資超過 5,700 超過 3,002 244,175 個. i n U. v.

(35) 表 4（續）：各國資料開放比較美國. 英國. 澳洲. 紐西蘭. 加拿大. 開放資料格式. XML 、 CSV 、 XML 、 CSV、SHP、 CSV、TXT、 Text/CSV 、 XML 、 CSV、RDF、 XML 等格式 KML 、 JSON 、 KML 等格式 KMZ、XML KML/KMZ 、 Feeds 、 RDF、HTML 等格式 XLS 、 ESRI 等格式等格式. 推廣方式. 於帄台首頁規劃一區為最新的資料集專區。舉辦相關競賽，如. 透過論壇如帄台設有應 The Open 用展示區以 Government 及熱門瀏覽 Ninjas 推廣。區供民眾下舉辦競賽，如載使用。舉辦相關競 Infographic 賽，如 Science open competition GovDataBar data Canadian Camps 和 competition Open Data. 政治大. n. Ch. y. 免費，但是使免費用者必頇遵循澳洲創用. sit. io. al. ‧. Show Us a Better Way 免費，但使用原則上免者頇註明資費，若資料用料引用自於商業用途，或特定情 Data.gov 況下行政機關可斟酌收費. er. 立. Nat. 分享機制. 將民眾創作之成品置於帄台專區分享，舉辦相關競賽，如. 學. ‧ 國. Datapalooza. 帄台上設立專區供民眾分享想法或展示應用程式成品。舉辦相關活動和競賽，如. i n U. CC3.0(CC BY 3.0 AU) 的規範. engchi. v. Experienc 免費，但使用者頇註明資料是引用自 data.gc.ca；若需收費則會另外提醒. 資料來源：整理自政府資料開放績效評估，朱斌妤， 2014，行政院國家科學委會專題研究計畫申請書；政府開放資料加值營運模式之研究，項靖、楊東謀、羅晉，2014，。行政院國家發展委員會委託研究報告。. 2.1.3 資料開放的相關研究從蒐集資料的量與類別來看，政府無疑扮演一個最重要的角色，資料開放代 21.

(36) 表了多元、無窮的價值，對民眾而言，它改變了個人的生活，讓我們更容易做出對的選擇；對政府來說，除了效率、效能以外，也應該重視公開、透明等公共價值。綜合既有文獻來看，資料開放的研究大致可分為針對特定領域的研究、公民意見的探詢以及國際間的評比等類型。. 2.1.3.1 特定領域的研究資料開放在國際間已形成一股風潮，隨著各種資料開放政策與法案的推動，亦出現不少探討資料開放政策在各個領域所帶來的影響研究，這些研究可能大至以國家為單位，小至單一城市，領域橫跨政府財政預算、司法以及能源政策。. 政治大. 舉例來說，奈及利亞政府自 2007 年起，便將政府預算的相關報告公開上網，. 立. 然而奈國政府在有關政治透明度和貪腐程度的國際評比中的表現一直都不是很. ‧ 國. 學. 好。Mejabi, Azeez, Adedoyin & Oluwaseyi (2014)的研究在探討奈國民眾對於預算資料開放的認知程度、參與程度以及如何運用開放資料何達到良善治理等議題。. ‧. 首先，研究中指出，民眾對於資料開放的意識日漸俱增，媒體除了作為一個交流討論的帄台之外，還能進一步強化這樣的認知；其次，對於資料開放的格式也有. y. Nat. sit. 著不同的聲音，有的人認為應以 PDF 格式提供以防止有心人士再利用，有的人. er. io. 則認為至少應以 Excel 等格式提供，讓資料具有可編輯性，增加後續的應用空間。. al. n. v i n Ch 制與挑戰，例如文盲、對公共事務的冷漠以及對政府缺乏信任，都增加了推動資 engchi U 事實上，除了格式問題之外，尚有著作權的問題有待解決；最後是資料開放的限. 料開放的難度。. Elena, Aquilino & Riviére (2014)的研究主要是探討資料開放政策對智利、阿根廷與烏拉圭三個國家的司法機構帶來的影響。這三個國家基本上都已經建立了適合發展資料開放政策的環境，但是他們所提供的資料尚未完全符合資料開放的需求。其次，司法機構認為，主動公開資料的首要目的在於他們有義務提供更透明的司法服務，而不是為了提高效率。但是這樣的想法使得資料無法有系統地用來提高司法政策的品質，也減少對司法政策的課責。最後，雖然司法機構釋出資料，但是這些資料的品質、量以及釋出、更新的頻率卻未必能符合使用者的需求。根據 2009-2010 的調查，在煤礦、石油以及天然氣三種能源的總產量之中， 22.

(37) 印度公部門的產量分別占了 91%，86%及 77%， Srivastava 等人(2014)認為，資料開放政策將能改善能源工業的環境，讓能源被更有效率地使用，以及吸引投資者進駐，發展經濟。從使用者的角度來看，研究人員與相關產業人員對於煤礦、石油和天然氣的資料需求量越來越大，政府提供的資料量和資料的品質不再能滿足使用者的期望，除了品質與量的缺點之外，其他的問題尚包括資料的及時性、格式與相容性等等；從提供者的角度來看，這些問題包括提供的商業資料可能有侵害隱私權的疑慮、資料的成本與收費問題、同一類型的資料由不同部門提供以及需求不明確的問題等。. 2.1.3.2 公民意見的探詢. 政治大除了探討資料開放政策在某領域所帶來的影響，亦有針對使用者對資料開放立. ‧ 國. 學. 政策的認知、態度、需求所進行的調查研究，這些使用者可能是特定行業的人士、公務人員、政治人物或者是一般公民。. ‧. 舉例來說，Matin, Kaltenböck, Nagy & Auer (2011)的調查利用問卷來了解歐盟為主的國家中，相關的利害關係人（包括公民、政治人物、文官體系、媒體與. y. Nat. sit. 科學界）對於資料開放的需求為何，問卷的內容主要包含開放政府資料、資料的. n. al. er. io. 用途、使用者的需求、參與等等。調查結果顯示，使用者期望能運用的資料格式. i n U. v. 主要為 APIs、XML 與 RDF，在資料的運用層面則希望能達到搜尋、分析、視覺. Ch. 化以及提供原始資料等功能。. engchi. Dobrin (2013)的調查對象為英國公民和 YouGov 推特(Twiiter)上的追蹤者，其對象又分為兩類，一類是一般的民眾，另一類則是針對特定人士（例如商業、資訊業的從業人員）。問卷型式除了一般的封閉式問題以外，還有許多開放式的問題，問題內容則涵蓋了對何種領域的資料感興趣、政府應該釋出多少資料、收費問題、隱私、開放性、安全性等。調查結果指出，首先，絕大多數人對於資料開放是持正面樂觀的態度；其次，兩類的受訪者對於大部分的問題都有著一樣的看法，這表示民眾希望公部門釋出更多的資料的需求是非常強烈的；最後，關於資料開放如何創造更多的機會，多數人都認為應該從教育、聘請私部門的專家、確保資料的可用性以及建立願景等面向來努力。 23.

(38) Crane (2013)認為，公務人員對政府資料開放的認知與態度，是左右資料開放政策能否成功的重要因素之一。根據一份針對英國公部門所做的資料開放政策現況的問卷調查顯示，雖然公務人員都知道資料開放的重要性，但是 78%的受訪者表示，他們其實還不清楚資料開政策究竟能帶來哪些效益，所以也難以評估哪些資料可以開放供外界使用，75%的受訪者甚至表示不知道在自己的部門之外，有哪些資料能提供創新的服務途徑。此外，有 66%的受訪者表示不清楚其在該政策中所扮演的角色為何，57%的受訪者表示不清楚如何取得、解讀資料集，以及選擇適當的資料開放格式。最後，僅有約略過半(52%)的受訪者同意資料開放可以創造新的就業機會與服務。. 2.1.3.3 國際間的評比. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 評比的項目例如政治、社會、經濟、司法、公民等等，評比的目的在於了解各國資料開放政策的現狀，讓各國可以針對自身不足之處加以改善，或是了解資料開放政策所帶來的效益。. ‧. Huijboom & Broek (2011)的研究對象為澳洲、丹麥、西班牙、英國及美國等. y. Nat. sit. 五個國家，他們分別歸納出了 10 項開放資料政策的主要趨力以及 10 項主要障礙。. er. io. 他們認為，即使中央政府有了完整的開放資料政策，地方政府通常會不情願地來. al. n. v i n Ch 另一項重要的原因是，不清楚開放資料能帶來多少效益（特別是經濟上的），以 engchi U. 執行，這是因為封閉的行政文化以及害怕開放可能招來更多的政治衝突所導致。. 致於對開放資料的態度是猶疑不決的。. Davies (2013)的研究主要是針對各國資料開放現況的評比，其範圍涵蓋了全球五大區域共 77 個國家。首先，該研究從三個主要構面和其他指標來衡量一國的資料開放現況，這三個構面分別是(1)整備（下有政府、企業家與商業、公民與公民社會等指標）；(2)執行（下有課責、社會政策以及創新與經濟活動等指標）； (3)影響（下有政治、經濟、社會等指標），從國家的推廣成效來看，表現最好的前五名分別是英國、美國、瑞典、紐西蘭及挪威。其次，再根據五大層面的總分將各區域進行排序，這五個層面分別是：(1)是否擁有資訊權利相關的法律；(2) 中央政府是否有資料公開的倡議或行動；(3)公民社會與科技人員的需求；(4)政 24.

(39) 府對資料開放的創新的支持以及(5)城市及區域是否有落實資料開放的倡議或行動，而區域的表現優劣依序是歐洲、美洲、亞洲太帄洋、非洲、中東與中亞。 Davies (2014)的研究以發展中國家為主，他綜合比較了數個國家的開放資料政策，提出了一些共同的問題，例如資料的供給方與需求方間的落差，導致釋出的資料往往是最容易公開卻非使用者真正需要的；開放資料的政策提供了公民社會對政府課責和要求效能的新途徑；官員對於資料公開的恐懼是開放資料政策的主要障礙；開放資料並非只是中央層級的議題，還頇仰賴地方政府以及立法權、司法權的合作。麥肯錫公司(McKinsey & Company)的調查報告涵蓋了教育、交通運輸、消費. 治政大域。在各領域之下，Manyika 等人(2013)針對資料開放所能帶來的改變、預計能立創造的經濟價值、資料來源、風險與障礙以及相關的利害關係人等面向有著更進產品、電力、石油與天然氣、消費財務與醫療照護（只包含美國市場）等七大領. ‧ 國. 學. 一步的分析，據他們估計，資料開放在這七大領域每年約能創造 3.2 兆至 5.4 兆美元的經濟效益。. ‧ sit. n. al. er. io. 2.2.1 創新的定義. y. Nat. 2.2 創新擴散理論. Ch. engchi. i n U. v. Rogers (1995)所提之創新擴散理論(Innovation Diffusion Theory, IDT)主要研究創新事物在社會體系中，於特定時間內，透過特定管道所傳播的過程。任何一種新事物（舉凡新觀念、新發明或是新產品等），從發明到逐漸被社會大眾接納而採用，都會經歷一個在社會體系中推廣或擴散的過程。學者間對於創新有著不同的定義。徐聯恩、郭靜怡(2012)指出，最早提出「創新」概念的是經濟學家 Schumpeter，他以創新來解釋經濟的發展與變遷，可謂創新相關議題研究的濫觴。Borins (2002)認為，創新是指組織首次提出一個全新的想法或概念。Grover & Goslar (1993)認為，即使該觀念已在某些地區或組織出現過，仍可成為其他地區或組織所認定的創新。相對於前者對於新穎度有相當高的要求，後者只要採用者感覺是新的，就是一種創新，其對新穎程度的要求較低， 25.

(40) 這種定義方式為透過使用者的主觀認知來界定（李仲彬，2013a）。Damanpour (1991)則認為，不論是自內部生產或外部購買的設備、政策、方案、流程、產品或服務，該項事務對於組織而言是新穎的即可算是創新。Rogers 於 IDT 中則將創新定義如下：「創新是指個人或是團體接受、採納一個新的想法(idea)、實務 (practice)或是一項具體的事物(object)。換言之，只要個人或是團體認為它是新的即可，無關乎該創新是否是第一次被採用或是剛被發明。」. 2.2.2 創新擴散的要素 Rogers (1995) 指出，創新的擴散包含了四項要素，分別是創新事物、傳播. 政治大. 管道、時間以及社會系統，以下將分別說明之。. 立. 創新事物(The Innovation). 學. ‧ 國. 1.. 個人或組織對創新事物特質的認知，會影響他們是否採用創新事物的意願。通常創新事物具備下列幾項特質時，較容易被接納。本研究以創新事物. ‧. 的五大特性來對應財政部財政資訊中心所推動之資料開放政策，說明如下。. Nat. io. sit. y. (1) 相對優勢(Relative Advantage). n. al. er. 指創新事物與要取代的事物相比之下的優勢程度，相對優勢一般來說. i n U. v. 往往與經濟、社會知名度等因素有關，決策者對創新事物認知的相對優勢. Ch. engchi. 愈多，則採用的速度就愈快，擴散速度會愈快。財政部因業務需求，不斷運用資通訊科技以精進提升稅務業務的效率，期間歷經稅務電子化、網路報稅、電子發票與單據電子化等創新業務，已充分展現資訊加值綜效，內部行政效率亦得到顯著的提升（行政院研究發展考核委員會，2013b）。本研究認為，資料開放政策的推動應能更進一步地整合相關機關的財政資訊，對內提高行政效能，對外則能滿足民眾或是業界對於資料加值的需要。 (2) 相容性(Compatibility) 相容性是指創新事物和個人的價值觀、過往經驗或是組織文化等現行價值體系的契合程度，相容性越高，同時也要滿足潛在採用者的需求，才 26.

(41) 容易廣為接受。在新的資料開放政策推動以前，相關機關已經建有自己的資料帄台，例如關務署的「預報貨物資訊系統」和「關港貿單一窗口」、財政資訊中心的「賦稅資訊整合系統」，只不過是各自獨立存在，並未完整達到跨機關交流的目的。現今所推動的資料開放政策雖欲提供進一步的跨機關資訊整合功能，但是各機關未必會有意願將自己的資料釋出、分享，這可能牽涉到了法律以及組織管理的面向，詳細內容將於第五章說明。 (3) 複雜度(Complexity) 複雜度是指相對於既有的事物，理解並使用該項創新事物的難易程度。. 政治大. 若一項新產品使人覺得難以了解其內容，效益或是操作過於複雜，就會延. 立. 遲被採納的時間。. ‧ 國. 學. 在相容性中提到，目前各機關皆有自己的資料帄台，新推動的資料開放政策在於進一步整合各機關既有的資料，相關機關同仁在理解、執行該. ‧. 政策的過程中理應不會出現太過複雜的問題。. sit. y. Nat. (4) 詴用性(Triability). al. er. io. 詴用性是指創新事物是否能在有限的資源上被詴驗的程度。創新事物. v. n. 被詴驗的程度越高，越能降低個人或組織對此創新事物的不確定性，其擴散的速度也越快。. Ch. engchi. i n U. 由於近年來財政部暨所屬機關所分配到的資訊預算逐年減少（財政資訊中心，2014），為了能在預算有限的狀況下，將資源做最有效率的運用，因此由財政資訊中心來主導推動資料開放政策，其他機關便不必花費額外的時間、預算或是人力來推動該政策，如此一來便能降低不確定性，提升該政策的擴散速度。 (5) 可觀察性(Observability) 可觀察性是指採納創新事物的成果可讓他人觀察的程度，採納成果越容易被他人看見，其接受度也越高。政府資料開放帄台除了提供資料給民眾使用以外，更設有統計專區以 27.