地方政府歲入結構對支出分配的影響 - 政大學術集成
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(2) 摘要. 本文要探討地方政府的歲入種類來源對於歲出分配的影響，利用台灣各縣市 民國 87 年到 107 年的資料做實證分析。實證結果發現地方政府支出來源自籌財 源外、統籌分配款以及中央補助收入之間的比例確實會影響地方政府對於各項支 出的比例，例如:地方財政來源自籌財源的比例越高，對於地方性的政府支出有 比重增加的情況，像是一般政務支出比例以及地方教育科學文化支出，表示地方 政府在自身的財政來源穩定的情況下，對於支出的分配會更傾向使用在地方性事. 政 治 大 投入於經濟發展以外的支出；統籌分配款對於地方教育支出以及經濟發展支出有 立 務上，另外對於經濟發展支出的比重則會下降，表示在高度發展的地方對於傾向. ‧ 國. 學. 著正向影響，表示統籌分配款的重分配功能對於地方經濟發展以及教育預算平衡 較有明顯的幫助；補助收入對於地方政府一般政務支出、經濟發展支出、社會福. ‧. 利支出以及教育科學文化支出影響都很顯著，顯示著補助收入對於地方支出相較. n. al. er. io. sit. y. Nat. 其它財源容易有擴增的現象。. Ch. engchi. i Un. v. 關鍵字:地方財政；支出配置；歲入結構. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(3) Abstract This thesis mainly discusses about the influence of local government revenue category on spending allocation itself. It uses empirical research with the panel data of 20 local government in Taiwan from 1997 to 2017. The result of this thesis is proportion of self-financing revenue, allocation tax revenue and grant revenue to annual expenditure have different effect on four type expenditure. For example, the result suggests self-financing resource has positive effect on autonomy expenditure including general administrative expenditure and education-science-culture expenditure, which can speculate in the circumstance of the local governments have enough self-financing revenue will tend to allocate revenue on local autonomy expenditure. Otherwise, selffinancing revenue has negative effect on economic development expenditure, it expresses local governments which are highly-developed lead to have more large proportion of self-financing revenue will tend to allocate their revenue on others expenditure instead of economic development expenditure; Allocation tax revenue has positive effect on economic development expenditure and education-science-culture expenditure. It shows allocation tax revenue apparently have function of re-balanced on economic development and education expenditure; grant revenue has positive effect on general administrative expenditure, education-science-culture expenditure,. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. economic development expenditure and social welfare expenditure. It shows that grant revenue leads local governments increase their expenditure apparently.. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(4) 目次 第一章 緒論............................................................................................1 第一節 研究動機................................................................................1 第二節 研究目的 ...............................................................................6 第三節 研究方法 ...............................................................................6 第三節 研究發現 ...............................................................................7 第五節 研究限制 ...............................................................................7. 政 治 大 第六節 研究架構 ...............................................................................7 立. ‧ 國. 學. 第二章 中央與地方政府收支劃分...................……………..………..………...8. ‧. 第一節 財政分權對政府收支劃分影響............................................8. sit. y. Nat. 第二節 中央與地方政府收入結構 ..................................................10. al. iv n C 文獻回顧.................................................................................. 16 hengchi U n. 第三章. er. io. 第三節 中央與地方政府支出結構 ..................................................12. 第一節 一般政務支出影響因素...................................................... 16 第二節 教育科學文化支出影響因素.............................................. 18 第三節 經濟發展支出影響因素...................................................... 21 第四節 社會福利支出影響因素...................................................... 23 第四章 研究設計.................................................................................. 26 第一節 假說建立.............................................................................. 26. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(5) 第二節 模型設定與變數選取.......................................................... 27 第三節 資料來源.............................................................................. 36 第四節 敘述統計.............................................................................. 37 第五節 各地方政府政事別支出比率平均統計值........................... 39 第五章 實證結果...................................................................................43 第一節 相關係數結果.......................................................................43 第二節 迴歸結果與分析...................................................................45. 政 治 大 第三節 地方效果與時間效果.......................................................... 48 立. ‧ 國. 學. 第四節 小結.......................................................................................53. ‧. 第六章 結論與建議.............................................................................. 54. sit. y. Nat. 第一節 結論...................................................................................... 54. al. er. io. 第二節 建議...................................................................................... 55. n. iv n C 參考文獻.................................................................................................56 hengchi U. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(6) 表次 表格一:精省前與精省後稅收劃分比較表............................................ 2 表格二:公共服務與收入分工表............................................................ 5 表格三: 各層級政府支出類別比例表..................................................13 表格四:一般政務支出解釋變數效果預估.......................................... 28 表格五:經濟發展支出解釋變數效果預估...........................................30 表格六:教育科學文化支出解釋變數效果預估.................................. 32. 政 治 大 表格七:社會福利支出解釋變數效果預估.......................................... 34 立. ‧ 國. 學. 表格八:變數資料來源整理表...............................................................36. ‧. 表格九:敘述統計結果表.......................................................................38. sit. y. Nat. 表格十:相關係數表...............................................................................44. al. er. io. 表格十一:迴歸分析結果表...................................................................45. n. iv n C 表格十二:各項支出地方效果表...........................................................48 hengchi U 表格十三:各項支出時間效果表...........................................................51 表格十四:各項支出與各項歲入之間統計顯著性結果表...................53. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(7) 圖次 圖一:歷年地方政府平均各項歲入對歲出貢獻度變化圖....................4 圖二:歷年地方政府各項政事別支出占總歲出比率圖.........................4 圖三:中央政府收入結構圖...................................................................11 圖四:地方政府收入結構圖...................................................................11 圖五:美國州政府與地方政府支出分配長條圖....................................15 圖六:地方一般政務支出比例長條圖................................................... 40. 政 治 大 圖七:地方經濟發展支出比例長條圖................................................... 40 立. ‧ 國. 學. 圖八:地方教育科學文化支出比例長條圖........................................... 41. ‧. 圖九:地方社會福利支出比例長條圖................................................... 42. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(8) 第一章 緒論. 第一節 研究動機. 近年來受到我國財政收支劃分法的改動，中央政府與地方政府的稅收劃分也 跟著變動，經過行政層級的簡化後1，中央便趁機修改財政收支劃分將原本屬於省 稅的營業稅改為國稅，雖然經過地方政府的抗爭，中央政府承諾將提高地方自有 財源的比例(自籌財源加上統籌分配款)，並增加統籌分配款的分配金額，除了將. 政 治 大. 剛列為國稅的營業稅提撥四成，再將所得稅以及貨物稅各提撥一成比例作為統籌. 立. 分配款財源，但是由於統籌分配款仍舊無法滿足各地方政府對於其自身的分配額. ‧ 國. 學. 度，仍然需要與各地方政府之間角力競逐，地方政府對於自籌財源以外的收入依. ‧. 賴度更加提高，即使後來又經過地方稅法通則以及規費法的制定賦予地方自主課 稅權以及籌措自身財源的方式，我國地方政府自籌財源匱乏的情況並沒有獲得改. y. Nat. 源(方凱弘，2006);(馬美蘭，2005)。. n. al. Ch. er. io. sit. 善，地方政府仍寄望中央政府的移轉收入，不積極利用開放的權限來擴增地方財. i Un. v. 表格一為精省過後各項收入的改動，主要造成地方不滿的原因在於原屬於省. engchi. (市)稅的營業稅全部列為國稅，在地方強烈表達不滿後提撥 40%列為中央統籌分 配款；印花稅以及牌照稅則列為地方稅。這些改動雖然使得地方整體財源增加， 但這是由於統籌分配款的財源增加造成的影響，某些地方並不能獲得滿意的分配 款金額，尤其直轄市在失去過去營業稅的主要地方稅課收入後，即使直轄市統籌 分配款分配的金額較高，整體的收入還是減少。總而言之，地方政府在經過這些 改動後，使得地方財政收入來源依賴中央程度更高，並可能造成地方政府對於財 政支出的影響。. 1. 我國自民國 88 年 7 月 1 日精省後，將省移除自治團體地位，並將台灣省政府縮編改組為行政 院之派出機關的政策與過程。 1. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(9) 精省前財劃法. 精省後財劃法. 國稅. 國稅. 所得稅. 國家收入. 所得稅. 10% 列 為 統 籌 分 配 款. 財產及贈與稅. 共分收入. 財產及贈與稅. 共分收入. 關稅. 國家收入. 關稅. 國家收入. 貨物稅. 國家收入. 營業稅. 40% 為 中 央 統 籌 分 配款. 國家收入. 菸酒稅 證劵交易稅. 國家收入. ‧. 國家收入. 直轄市及縣(市)稅. io. y. al. n. Ch. sit. 課徵部分為省統籌 土地稅. 籌分配款. 使用牌照稅. 部分為地方收入. 礦區稅. 分配款以及中央統. 印花稅. 款. 學. 營業稅. 10% 列 為 統 籌 分 配. 政 治 大. Nat. 省(市)稅. 立. 貨物稅. 地方收入、部分為. er. 礦區稅. 國家收入. ‧ 國. 證劵交易稅. engchi U. v ni. 中央統籌分配款以 及縣統籌分配款. 課徵部分為省統籌 房屋稅. 20%為縣統 籌分配. 分配款以及中央統. 款，其餘為縣(市). 籌分配款. 以及鄉鎮(市)收入. 共分收入. 縣(市)稅. 印花稅. 縣(市)收入. 使用牌照稅. 縣(市)收入. 土地稅. 縣市收入. 娛樂稅. 鄉鎮(市)收入. 房屋稅. 縣市收入. 特別稅課. 需民意機關立法. 表格一:精省前與精省後稅收劃分比較表 資料來源:黃鉦堤(2003) 2. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(10) 前面表示我國地方政府的稅收來源發生變化，並影響著地方政府的支出行為， 這些在歷年各項收入來源以及各項政事別支出的走勢圖中可以觀察到，圖一以及 圖二為地方政府自民國八十七年到一百零七年各項收入比率以及各項支出比率 的變化，民國八十九年財劃法修正後地方政府主要的收入是依靠補助收入，自籌 財源則大幅下降，由於省的虛級化以及財政收支劃分法的修改，並將營業稅改為 國稅，我國的財政制度設計在改革後越來越偏向中央集權，對於以營業稅為主要 自籌財源來源的直轄市影響最大，造成地方稅收大幅下降；補助收入的比率自民 國 89 年以後就占了近歲入一半的比例，即使後來地方稅法通則的修訂下放更多 課稅權給予地方，但收入最高的桃園縣校營建廢棄土臨時稅約 2500 萬，只占了. 政 治 大. 桃園縣 93 年度決算收入的千分之一，可見地方課稅權的下放無法具有立竿見影. 立. 改善地方財政惡化的情形。. ‧ 國. 學. 而在支出方面，教育支出比率、社會福利支出比率也都也有些微的變化，或. ‧. 是再修法當年各項支出的比率有些起伏。這些支出比率的變動可能受到地方政府 收入結構的影響，例如來自中央的移轉收入比重增加使得原本須由中央建立一致. y. Nat. er. io. sit. 標準並提供財源的社會福利支出增加；而地方自籌財源不足也會壓縮到地方教育 支出。以自身收入作為主要歲入和以補助收入作為主要歲入的不同財源結構的地. n. al. Ch. i Un. v. 方政府對於支出水準的穩定度並不相同，以自身收入為主要收入的地方政府每年. engchi. 的支出較穩定，而以補助收入為主要收入的地方政府則呈現支出波動度較大的現 象(Sacchi & Salotti,2014)，顯示了補助收入財源的穩定性不足，造成地方政府支 出水準受制於補助收入的影響。若是稅收劃分集中於中央的國家，地方政府發展 會受到財源與支出不穩定的限制，在收入來源依賴中央的高度不確定下，政府難 以實行需要長時間穩定財源的長期計畫。中央的移轉收入可能由於用途的限制或 基於全國一致性的標準或是政治目的而使用於特定支出上，例如:社會福利支出； 而地方財源可能偏向使用於維持地方基本運作的支出。地方政府可能在地方支出 的配置上受到地方財源種類的影響。國外對於地方稅的使用多是在地方服務性的. 3. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(11) 支出，例如:垃圾回收，水土管理等，警政支出以及行政費用等人事成本，符合 地方事務以自身收入來做為財源供應的情形。. 各項財源占總支出的比率 單位% 100 80. 60 40 20 自籌財源. 統籌分配款. 補助與協助收入. 0. 政 治 大 圖一:歷年地方政府平均各項歲入對歲出貢獻度變化圖 立. 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107. 30 20 10 0. y. al. n. 40. io. 50. sit. 60. Nat. 70. er. 80. ‧ 國. 90. ‧. 100. 學. 各項支出占總歲出的比率 單位%. 教育科學文化支出. Ch. engchi. 經濟發展支出. i Un. v. 一般政務支出. 社會福利支出. 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107. 圖二:歷年地方政府各項政事別支出占總歲出比率圖 收入來源的改動確實有可能造成支出配置上的變化，另一個例子則是不同的 公共支出籌措財源的方式。表格二為 OECD 國家對於不同收入來源使用方式， 倘若地方公共支出效果只限於地方轄區，則多以地方自身收入作為主要財源；具 有效果擴及各縣市的公共服務多以地方自身收入以及中央補助兩者一起作為財 源，兩者可能各負擔一定比例；被國家列為優先事項的支出則是以地方政府稅收 重分配管道所獲得的收入來做為主要收入，像是我國的統籌分配款分配制度；以 4. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(12) 人民基本生活權利為主要訴求的公共服務以條件式移轉收入為主，依據地方對於 公共服務的需求以一定的條件來做分配，避免支出擴張；具有排他性的公共財則 多收取使用費，落實使用者付費的概念；地方的資本支出多靠著地方舉債融通以 及中央補助收入作為主要財源。也表示地方政府不同支出有其適合籌措財源的方 式，也可以證明地方政府面對不同收入會使用在不同支出上。. 政府支出 1. 例子. 合適收入來源. 地方政府具有排他性以及無 公共游泳池. 使用費. 外溢效果的地方公共服務. 政 治 大 當地外溢效果的公共服務 圾回收等 立. 不具有排他性或是具有限於 公園，公路、垃 地方稅. 3. 對於其它轄區具有外溢效果 例如快速道路、 地方稅、中央移轉. ‧ 國. 撲殺蚊蟲. 地方優先事項. 公共教育、醫療 地 方 政府 之間 的. y. n. al. 稅收重分配. i Un. v. 對於國家整體具外溢效果以 社會福利、高等 專案補助款. Ch. e n g 教育 chi. 及維持基本公平的公共財 6. sit. 衛生. er. io. 5. 收入. ‧. 的地方公共服務. Nat. 4. 學. 2. 吸引地方資本發展. 政府投資支出. 借款、中央移轉收 入. 表格二:公共服務收入分工表 來源: Klaver, DC, CJ van Oosten, C Loquai, E Fanetti, G Piñol Puig, J Bossuyt, S Colin, et al. (2011). Session 2.2. Fiscal. Decentralization – Europa EU. 既然財政收入劃分法改動造成自籌財源不足的地方政府需仰賴中央的移轉 收入，並且不同收入來源對於不同公共支出的影響程度並不相同，我國地方政 5. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(13) 府目前的歲入來源主要可以分成自籌財源、統籌分配款以及補助收入，對於各 項政事別支出的影響可能也會有所變化。. 第二節 研究目的 前面提及我國地方政府由於收入來源依靠政府間移轉收入的比例較高，地方 政府對於各項財源之間的態度與看法也存在差別，然而這對地方政府在各項使用 上的行為必定會造成影響，並且已有某些學者研究自身國家不同的歲入來源對於 地方政府支出行為的影響，然而隨著國家型態與發展情況不同，各國的實證結果 也不相同，我國對於地方政府歲入結構分成自籌財源、統籌分配款以及補助收入，. 政 治 大. 不同收入對於各項支出的影響程度並不相同，本文以這三項歲入作為各項政事別. 立. 學. 及社會福利支出比率的變化。. sit. y. Nat. 第三節 研究方法. ‧. ‧ 國. 支出比率的影響因子，研究一般政務支出、經濟發展支出、教育科學文化支出以. io. er. 本文研究的範圍為地方政府的各項支出比率，包含地方政務支出、經濟發展. al. iv n C hengchi U way fixed effect regression model)，使用二十一年度以及全台二十縣市的四 n. 支出、社會福利支出、教育文化支出。研究方法為使用雙向固定效果模型(two-. 百二十筆樣本，觀察地方政府是否會因為各項收入來源對於支出貢獻度的不同而 使得在各項支出的比重有所增減。雙向固定效果模型也能夠觀察出各縣市亦或是 各年度的固定水準差異。各項政事別支出影響因子也會有不同的影響因素，因此 對於各項支出放入 OLS 解釋變數中，主要研究的解釋變數為自籌財源比率、統籌 分配款比率以及補助收入比率放入每項支出中，另外針對不同支出加入不同政事 別支出的影響因子進入模型中分析對於地方政府配置各項支出的比例的影響。. 6. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(14) 第四節 研究發現 研究發現不同類別的收入對於支出貢獻度的比率確實會對各項政事別比率 造成不同的影響。補助款收入比率對於各項支出比率的正向影響最顯著；而自籌 財源則是對一般政務支出以及教育科學文化支出顯著正相關，另外對於經濟發展 支出為顯著負向關係；統籌分配款則是與經濟發展支出與及教育科學文化支出顯 著正相關。. 第五節 研究限制 本文研究的支出中只有占比最高的前四類支出，包括一般政務支出、教育科. 政 治 大. 學文化支出、經濟發展支出以及社會福利支出，除此之外的支出並沒有列入，這. 立. 是研究不完整之處，另外本文並無針對支出的各項收入彈性做研究，雖然在每項. ‧ 國. 學. 支出中都有各項收入係數以及顯著性判斷解釋變數的影響大小，但是並沒有實際 上的數據加以說明；最後一項不足之處為，加入的解釋變數除了稅收上的分權外，. ‧. 還可以探討支出上的分權對於支出分配的影響，也是本文研究可以加強的地方。. n. Ch. er. io. al. sit. y. Nat 第六節 研究架構. i Un. v. 本文章在章節安排上，第一章為緒論，共分成六節，包含研究動機、 研究. engchi. 目的、研究方法、研究發現、研究限制、研究架構；第二章為中央與地方財政收 支，分成三節，討論我國不同層級政府間收入與支出的化分方式，並與不同國家 支出劃分作比較。第三章為文獻回顧，共分成四節，每一結分別探討不同支出的 有關文獻以及影響因素。第四章則是模型設定以及敘述統計，交代研究所使用的 方法以及影響研究對象的因素，詳述預期的結果，並交代資料來源。第五章則是 實證結果，針對推論以及自身的研究結果比對是否相符，並推論其不符可能的原 因。第六章則是結論，將最後得出的結論做出總結，以及收入上結構改變的方向 建議。. 7. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(15) 第二章 中央與地方政府收支劃分. 第一節 財政分權對政府收支劃分的影響 財政分權包括了「財政」與「分權化」 ， Litavck & Ahmad & Bird(1998)認為 地方財政分權化主要是在為每一層級的政府進行適當的財政收支劃分，以設計適 當的層級政府之間財政移轉制度。下放財政權力給地方政府能夠使得地方資源配 置更加妥善，但也有一定的缺失，像是中央政府失去對於地方課稅的管轄權使得 地方進行租稅競爭，或是國家在實行財政分權時太過於官僚體制，競爭、與中央. 政 治 大. 的不協調反而造成各地方政府對於財源的爭奪，這些戲碼在地方政府、內政部、. 立. 財企部門之間不斷上演(Smoke,2000)。R.A.Musgrave(1984)認為公部門應該具備. ‧ 國. 學. 三個主要功能，分別為穩定功能，維持物價與就業穩定；分配功能，即合理的調. ‧. 整財富分配；配置功能，建立資源在有效配置上。地方政府的財政功能以資源配 置為主，通常地方對公共財需求之變動能夠做最立即的反應，且不同地方居民對. y. Nat. er. io. sit. 地方公共財的偏好並不相同，早期的財政分權理論認為若某種地方公共財無論由 地方或中央來提供成本皆相同，則由地方政府各自在轄區內決定提供水準，將遠. n. al. Ch. i Un. v. 比中央在全國統一的水準下提供更具有效率，而人民也可藉由自身對公共財的偏. engchi. 好遷移而尋求滿足最大偏好的財貨(Tiebout,1956)，表示地方政府與中央政府在支 出上扮演的角色並不相同，中央主要支出具有全國一致性的特點，而地方的公共 服務支出效果僅限於地方，並且不受其他地方的影響。 早期財政競爭理論 Oates(1972)研究扭曲性稅收競爭對公共支出水平的影響， 地方的財政狀況不一，地方的自籌財源依據地方的發展狀況有所不同，雖然全國 對於財政收支劃分法的規範是一致的，卻因為地方財政收入能力的差異，財政自 主性低的地方政府尚須依賴中央財政維持收支平衡，使得地方財政分權受限，影 響到地方支出水平以及發展。再來便是後來的財政競爭理論關注扭曲性稅收競爭. 8. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(16) 對公共支出結構的影響。中央與地方財政權的劃分依據憲法第十章以及十三章衍 生而來財政收支劃分法而來，其界定中央與地方的稅收分配以及對於財政收入的 管理以及運用支出之權，其財政權的劃分依照國家型態不同而有所差異，特別是 中央集權程度影響甚大，因此必須從國家政體中來檢視中央與地方所分擔的財政 責任。我國財政收支劃分法最早在民國四十年實施，到目前為止已經歷經了十次 以上次的修改，財政收支劃分具有高度政治意涵，絕非是純粹財政收支理性分配 問題。而民國七十年與八十八年的兩次修訂，民國七十年訂立了中央統籌分配稅 款制度，使得地方政府部分稅收由中央統收統支，並扮演調劑地方財政盈虛的角 色。最後一次的重大修改，是為因應省政府虛級化，對原屬於省政府支財源併入. 政 治 大. 中央，將營業稅改為國稅，從而改變財源分配結構。中央或聯邦政府把地方財政. 立. 全逐步下放到地方政府，已經成為各國近年追求的重要趨勢。 Fukasaku &. ‧ 國. 學. Mello(1999)指出:「地方財政分權化已經在 OECD 國家中，成為財政制度改革的. ‧. 重要一環。」因為各地方民眾對於公共服務的需求不同，透過財政分權化，讓各 地方政府有更大的權利以及彈性，針對轄區內的特殊需求提供差異化的服務。然. y. Nat. er. io. sit. 而財政分權效果依照國家的發展狀況，效果並非完全如理論上所推估，實際運行 情況反而理論假設不合，存在地方公共財規模經濟特性、地方選舉制度不健全無. n. al. Ch. i Un. v. 法反映民眾偏好，另外地方政府貪腐以及利益團體問題等等，進而扭曲政府支出. engchi. 行為，破壞地方發展(Prud’s homme,1995)。. 第二節 中央與地方政府收入來源結構 租稅收入的劃分，原則採取獨立稅制與共分稅制。中央政府以所得稅、貨物 稅、關稅以及營業稅為主要稅課收入；地方政府則以地價稅與房屋稅為主要稅課 收入。隨著經濟成長，中央稅課收入成長幅度明顯高過於地方政府稅課收入的成 長幅度，尤其精省後營業稅改制為國稅，稅課收入便有逐漸集中於中央之趨勢， 在稅收權力越來越集中於中央的情況下，地方政府必須要看中央的臉色獲得財政 支援，事實上不同於聯邦制的國家，我國是從中央集權的政權型態轉變為民主政 9. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(17) 治政權型態，因此集權又集錢的制度也已經行之有年，目前的制度以比過去更為 進步，年年都上演地方政府間對於統籌分配款以及補助收入的競爭也是財政分權 的必然趨勢。另外實證上研究顯示地方政府收到外部財源補助有很大的可能基於 政治考量成為地方的稅式支出或是抑制地方財政努力而產生道德風險等制度性 的問題(姚明鴻，2015)，使得地方政府「憚收、濫支」，結果就是地方財政會逐 年惡化，因此當地方政府財源以外部移轉收入為主，可能造成各項支出的擴張； 當地方政府以自籌財源為主，雖然也會使得某些支出擴張，但某些支出類別的比 例可能下降，表示地方在於自身財源的使用上會更謹慎。在租稅收入劃分過於偏 向中央時，收入來源不足地方政府其收入來源多數是以全國的稅收支應，支出配. 政 治 大. 置上就不一定會依照地方所需來使用。圖三為我國中央政府收入結構圖，以稅課. 立. 收入為主要財政收入來源，公債收入以及移用前年度歲計賒餘並不包含在本年度. ‧ 國. 學. 歲入中；圖四為我國地方政府收入結構圖，本文主要研究政府當年度歲入結構對. ‧. 於政府支出配置的影響，因此不包含前年度的歲計賸餘以及公債及借款。主要將 歲入來源分為自籌財源、統籌分配款以及中央補助及協助收入三大類，其中自籌. y. Nat. er. io. sit. 財源包括地方自徵稅課收入、工程受益費收入、罰款及賠償收、規費收入、信託 管理收入、財產收入、營業盈餘及事業收入、捐獻及贈與收入、自治稅捐收入以. n. al. Ch. i Un. v. 及其他收入；中央統籌分配款來源則是由一定比例的所得稅款、貨物稅、營業稅、. engchi. 使用牌照稅，並且一定比例之土地稅、房屋稅、契稅等做為縣統籌分配稅款直接 分配給縣(市)；補助及協助收入則大部分是由中央所獲配之財源。. 10. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(18) 政 治 大. 立. ‧ 國. 學 ‧. 圖一:我國中央政府收入結構圖. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖二:我國地方政府收入結構圖 11. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(19) 第三節 中央與地方支出劃分. 中央政府支出主要是國防支出、社會福利支出、以及教育科學文化支出占大 部分，其次是經濟發展支出。地方則是政務支出、教育科學文化支出、經濟發展 支出、社會福利支出為主。以全國的人事費23用來看，民國 80 年到 88 年在人事 費用支出上的平均年增長率為 9.8%，相比於中央政府的 6.1%高出不少，地方財 政在收入趕不上支出的情況下陷入財政困難。中央與地方政府支出需化分清楚， 例如中央對於教育的主要支出對象是高等教育，而地方則是初等教育，兩者都屬. 政 治 大 經費，因此由中央負擔更為合適。中央與地方支出之特性僅依原則性、規範性區 立. 於教育支出，然而高等教育在更具必要性影響到國家人力資本發展和龐大的教育. ‧ 國. 學. 分，實際運作當中受到利益範圍、人口移動、交通考慮、執行效率、規模經濟、 外溢效果或人民偏好等因素影響，其界限或權責並非一成不變，兩者的關係也非. ‧. 相互抵制、而是合作的關係. sit. y. Nat. 表格三為中央、地方或鄉鎮(市)之間支出的種類以及比例，中央的支出. io. er. 種類最多並且最繁雜，此處並沒有將所有政事別支出全部列出，但中央主要支出. al. iv n C hengchi U 來看，一般政務支出越低層的行政層級一般政務支出的比例越高，代表低層的行 n. 中主要多了國防支出。而每項支出各層級比例也不盡相同。以民國 108 年的情況. 政層級較注重行政管理層面；社會福利支出則相反，原因在於低層的行政層級以 地方管理為首要任務，其餘大型計畫則交由高層級的政府負擔；社會福利支出在 為了避免已足投票的現象導致社會福利提供不足的縣市人口流失的情況，導致交 由上層級的政府來統一分配；經濟發展支出以鄉鎮層級以及中央層級分配的比例 最多，理由可能是因為中央有大型建設計畫，而鄉鎮市層級則可能有些基礎建設. 2. 若從各級政府總人事費占 GDP 的比率來看，我國平均 9.5%，均高於日本 6%、韓國 5.2%及新. 加坡 5%，可見基本財政支出確實是地方財政的一大問題。 3. 台灣行政層級重疊導致政府間權限劃分不清，不僅增加集體決策及協調成本也膨脹了人事費. 用(徐仁輝，1998) 12. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(20) 以及補貼性經濟支出；教育科學文化支出比率是中央與縣市層級比重比較高，由 於高等教育經費支出的龐大以及憲法4對於教育支出的比率之規定；退休撫恤支 出則大部分由中央所支應；社區環境保護支出多屬於地方自治支出，因此多由 鄉鎮以及各地方政府所支應。 中央支出. %. 直轄市支 %. 縣市支出. %. 鄉(鎮). %. 出 1 一般政務 9.4. 一般政務 17.8 一般政務 18.9 一 般 政 務 34.9. 支出 2 國防支出. 支出. 支出. 16.3 教育科學 36.5 教育科學 31.0 教 育 科 學 7.77 文化支出. 立 經濟發展. 治 政 文化支出 大. 文化支出. 17.0 經濟發展 18.1 經 濟 發 展 27.2. 支出. 支出. 學. ‧ 國. 3 教育科學 20.9 文化支出. 支出. 支出. 支出. 支出. 支出. sit. y. Nat. 支出. ‧. 4 經濟發展 12.3 社會福利 15.8 社會福利 14.9 社 會 福 利 5.9. io. al. 支出. 支出. n. 支出 6 退休撫恤 6.8. er. 5 社會福利 24.3 退休撫恤 15.8 退休撫恤 10.3 退 休 撫 恤 5.8. iv. n C h0.7 債務支出U 0.9 engchi. 債務支出. 支出 債務支出. 0.01. 支出 7 社區發展 1.0. 社區發展 7.2. 社區發展 3.4. 社 區 發 展 25.8. 及環境保. 及環境保. 及環境保. 及環境保. 護支出. 護支出. 護支出. 護支出. 8 債務支出. 4. 5.7. 憲法第一百六十四條:教育科學文化支出之經費，自中央不得少於百分之十五，在省不得少於. 百分之二十五，在縣市不得少於百分之三十五，其依法設置之教育文化基金及產業，應予以保 障 13. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(21) 表格三:各層級政府支出類別比例表 資料來源:民國 108 年度預算案編制概況(主計月刊 757 期). 圖五為美國州政府與地方政府之間支出分配比例的長條圖，在美國聯邦體制 下，美國憲法保障各州實行共和制政府，各州享有自主權，沒有服從聯邦政府的 責任。州政府一般具有與聯邦政府相同的結構，一個獨立的司法體系，以及一個 由民選產生的立法機構。因此州政府之於地方政府就相當於我國中央政府之於地 方政府。其財政關係也是相似的。州政府一般的職權在於確定公共教育的資金來 源、創立和維護交通運輸網以及創立大專院校等；地方政府及學區等及管理區內. 政 治 大. 公共行政事務、基礎教育、公共衛生等。因此若從美國州政府與地方政府分配的. 立. 比例來看，州政府花最多的資源在社會福利支出，其次則是高等教育，而地方政. ‧ 國. 學. 府則是以初等教育以及次等教育為主，額外增加一些公共衛生以及警政支出，可. ‧. 以看出州政府以及地方政府所注重的重點不同，也呼應了前面所提到的不同層級 政府對於支出雖有著權責上的比重不同，並以互相合作的形式負擔著各項支出，. y. Nat. n. er. io. al. sit. 各項公共服務都能夠提供一定滿足地方需求的程度。. Ch. engchi. i Un. v. 14. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(22) State government versus local government expenditure (單位%) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0. 政 治 大. 地方政府. 立. 州政府. 圖五:美國州政府以及地方政府支出分配比例概況. ‧ 國. 學. 來源:State & Local Government Finance Date Query System.. ‧. http://www.taxpolicycenter.org/slf/dqs/pages.cfm. y. Nat. er. io. sit. 地方的支出與中央的支出在提供公共服務的類別上並不相同，而中央對地方 的移轉收入中同樣也有所限制，為防止地方政府將基準財政收入優先使用在不急. n. al. Ch. i Un. v. 迫的公共服務上，而影響統籌分配和中央補助收入的結果計算數額，然後以法定. engchi. 義務不足為理由，向中央要求補助，因此限制地方應優先支應的項目為(1)、地 方政府編制內員額與經上級政府核定有案之人事費及相關支收入；(2)、一般經 常性支出、公共設施管理維護及依法規定必須負擔支經費；(3)、地方基本設施 或小型建設經費；(4)、其它屬於地方政府應行辦理之地方事物性經費。中央對 於地方支出的限制多以地方政府財政收支基本需要額為主，通常地方政府會先以 自有財源，也就是自籌財源加上統籌分配款來支應，不足的部分再由補助收入來 補足。. 15. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(23) 第三章 文獻回顧. 第一節 一般政務支出的影響因素. 一般政務支出在統籌分配款分配公式以及中央補助款辦法中的補助項目都 有出現，以維持地方基本的行政運作，尤其是對於那些自籌財源不足的地方政府， 可能要負擔其金額龐大的教育科學文化支出就相當吃緊，更無力負擔其政務支出。 但是一般來說政務支出屬於地方的行政支出，應當由地方政府自行負擔，否則會. 政 治 大. 造成地方政府任意擴張人事成本的道德危險。但是中央政府基於平衡地方財政短. 立. 差，也必須維持地方政府的基本行政能力，因此在中央對地方的補助辦法中明定. ‧ 國. 學. 對於基本人事費用的補助。另外 Stein(1997)也表示地方政府財政狀況改善下會傾. ‧. 向於擴增維護自身利益的行政支出。按照 Keen & Marchand(1997)對於行政支出 的劃分屬於行的非經濟性公共產品，對於當地經濟增長並無直接貢獻，和其它公. y. Nat. er. io. sit. 共支出相比也沒有吸引流動資本的優勢，但是雖然行政支出並不含在行政單位的 生產函數中，但卻與政府官員們的福利效用有著很大的關係，因此在中央與轄區. n. al. Ch. i Un. v. 內居民對於地方政府官員對於地方政府的監督能力失靈時，地方政府便有擴大行 政支出的傾向。. engchi. 一般政務支出主要以人事費用為主，屬於不具有效益的消費性支出，但對於 地方管理上實屬必要，隨著地方財政能力惡化，地方行政支出可能被迫縮減影響 地方政府施政。吳昱勳(2014)研究地方政府收入對於一般政務支出的因果關係， 採用向量自我迴轉模型以及向量誤差修正模型，顯示地方政府對於一般政務支出 屬於量入為出的態度，也因此驗證上面 Stein(1997)的看法，認為地方行政支出 會受到地方財政能力很大程度的影響。隆易君(2006)表示統籌稅款、補助款以及 地方財政能力會對地方財政努力造成負面影響，表示當地方財源充沛時較有可能. 16. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(24) 擴增消費性質的行政支出；黃瓊如、何艷宏、林姿吟(2012)指出歲入對於一般政 務支出有著正向關係，代表當期編列的總預算越高，則一般政務支出越多，研究 中也表示一般政務支出有著顯著的政治預算循環現象，執政者可能在選舉年減少 一般政務支出預算，影響選舉結果，達成勝選目的。. 多數地方公務人員的薪水被包含在一般政務支出中，因此若地方公務人員占 的比率越多，會造成地方政府人事費用上升，一般政務支出也會增加。人口密度 也是影響一般政務支出的因素，人口密度結合了人口以及土地的因素，一般在分 析政府支出時人口以及土地都是影響因素，通常人口密度高的地方政府比較好集. 政 治 大. 中管理，並且人口越多，政府便能夠有誘因建立良好的行政系統，以達到控制成. 立. 本的目的。. ‧ 國. 學 ‧. 江克忠(2011)以地方自籌財源做為財政分權指標來研究中國地方政府 1998 到 2006 的行政支出，發現地方自籌財源對於地方行政支出呈現正向關係，另外. y. Nat. er. io. sit. 還有地方行政相對規模也呈現正向關係，人口密度則由於經濟規模效應呈現負向 關係，另外也表示地方經濟建設、基礎教育以及醫療衛生支出都會為一般政務支. n. al. 出產生排擠效應。. Ch. engchi. i Un. v. 第二節 教育科學文化支出的影響因素. 曾巨威(2002)對於國教育支出的分攤機制進行研究，並說明縣市教育經費來 源有三項，分別為稅課收入、鄉鎮自行籌措經費以及中央補助。一般而言縣市政 17. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(25) 府中等教育、國民教育、社會教育與其他事業的經常費，概由各縣市政府開支； 至於國民學校的修建費以及設備費則列入鄉鎮預算，其餘則由中央政府開支。依 照憲法第一百六十四條明確規範中央及地方之教育科學文化預算須達預算總額 一定比例5，以確保國家及地方自治團體對於人民基本教育、科學與文化生活得有 穩定而必要的公共支出。由此可知地方政府的教育支出其重要性無論是中央還是 地方都相當重視。雖然教育支屬於地方負責之事務，因此會以地方財政收入來支 應，但是我國地方政府教育支出多半以經常性支出為重，其中又以教師薪資為主 要支出，資本門的硬體設備等鄉較遜色，因此仍需仰賴中央幫助以解決基本建設 問題(曾巨威，2002)，此外高等教育也多由中央支應，顯示分層負擔原則。教育. 政 治 大. 支出包含了初等、中等及高等教育，中央及地方都會對於教育支出分配財源。吳. 立. 昱勳(2014)以向量自我迴轉模型以及向量誤差修正模型表示地方政府對於教育. ‧ 國. 學. 支出的預算狀況為量出為入，顯示教育支出擴大可能會導致地方政府必須籌措財. ‧. 源來因應。中央對於地方教育的支出通常是藉由補助款，而補助款又分為一般補 助款以及特別補助款，依照曾巨威(2004)兩種補助款都有補助教育經費的項目，. y. Nat. er. io. sit. 只是補助款的編列一個是教育部一個是行政院，而其中分配到鄉鎮的統籌分配款 也會用在區域內的學校修建或設備費用。地方政府財政狀況絕對是政府對於各項. n. al. Ch. i Un. v. 支出的重大影響因素，而其中最為常用的就是政府的舉債程度。一般來說，衡量. engchi. 財政狀況的指標就是舉債程度，張明輝等(2009)表示舉債程度高的地方政府對於 教育支出占歲出的比重會較高；反之舉債程度低的政府則教育支出比重偏低，此 一說法符合吳昱勳(2014)以向量自我迴轉模型以及向量誤差修正模型研究地方 政府收入與教育科學文化支出的關係，表示教育科學文化支出會影響地方政府公 債以及賒借收入。另外財政能力的指標學者們普遍從收入面以及支出面來衡量 (張其祿，2003;曾巨威、李顯峰，2002；Kmitch & Baker,1999)，家庭收支、地 方稅收以及財產稅收為最常被拿來用的指標(陳麗珠，2002；Baker & Greem &. 5. 我國憲法第 164 條規定：「教育、科學、文化支出支經費，在中央不得少於其預算之百分之十 五；在省不得少於其預算總額百分之二十五；在縣、市不得少於其預算之百分之三十五。」 18. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(26) Richards,2008)，但我國對於教育支出並未有專用課徵的財產稅或土地稅等特定 稅收，因此我國學長在衡量教育支出的財政決定因素時多以總歲出來衡量(張明 輝等，2009)。 Ivo & Ferry(2015)研究對於印度尼西亞地方政府的教育支出占總支出的比 例做了實證研究，並以落後期的自有財源比率以及總收入成長以及特別經費比率 等歲入面的解釋變數來做迴歸分析，可以發現不同的經費來源對於教育支出確實 會有不同的影響。在研究中顯示地方自有財源的比率對於教育支出比例有著負向 的影響，也表示了當地的居民比較不傾向將自己繳交的稅收用在教育支出上，而 中央特別經費則呈現了正向的影響，因此可以發現地方支出配置型態主要與當地. 政 治 大. 的狀況以及條件有關，印度尼西亞的人民普遍對於教育的不重視以及地方政府甚. 立. 至是國家方針都會影響教育支出的比例。另外放入其他解釋變數例如是否與海相. ‧ 國. 學. 鄰、與首都距離、人口密度、識字率、都市化程度及政黨因素等等。其中較值得. ‧. 探討的是研究中發現沒有與海相鄰的城市對於教育支出比例分配較少，原因在於 被陸地包圍的地方比起鄰海地方有著更多的外流人口，而實證結果也顯示如此。. y. Nat. er. io. sit. Agnieszka Kopańska(2017)以地方自治為主題研究 2002 至 2014 年波蘭地方政府 文化支出的影響因素，並以當地自籌財源占比以及地方的自治支出占比做為控制. n. al. Ch. i Un. v. 地方自治指標的解釋變數，發現當自主財源越多的時候，對於文化支出也會越多，. engchi. 理由是發展地方文化特色本就是屬地方自治的重要項目，對於地方文化發展這類 的支出通常必須在地方財政狀況運作良好的實才會考慮增加，在 Arze del Granado(2005)也表示財政分權對於文化以及教育類支出比重具有顯著的正效應。 鄭磊(2018)以財政分權以及地方政府競爭為出發點探討對於公共支出結構的影 響，並以教育支出比重做為主要研究對象。研究發現以經濟績效為考核標準的官 員晉升機制導致地方政府之間展開競爭。競爭和財政分權因素結合在一起便對於 教育支出產生顯著的負向影響。利用追蹤資料分析的實證結果發現財政自給度對 於教育支出比重具有正影響，經濟發展水平則具有負影響，另外移轉支付對於教. 19. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(27) 育支出的比重為負影響，作者認為教育支出的移轉支付彈性相對於地方自身的財 源更小，表示政府傾向將移轉支付用在其它支出，並且作者也表示政府通過移轉 支付來彌補財政缺口，但是這種作法可能造成政府支出配置的扭曲，事後的移轉 支付對於教育支出的影響不如事前對於收支作合理的劃分，以改善地方財政，其 表示財政支出分權度與政府教育之出呈現正 U 型的非線性關係，認為中國在財政 支出分權度上尚未達到使得教育支出增加的拐點，使得隨著財政分權度增加教育 支出的比重漸漸下降。Fisher & Papake(2000)研究地方政府的教育支出對於聯邦 政府的各種補助的反應，認為不同補助管道之間都有著一定程度的替代效果，並 表示不同的補助制度對於地方政府對教育支出所影響的程度也不相同，但都會增. 政 治 大. 加地方政府在教育上的資本投入。. 立. ‧ 國. 學. 其它影響因素在安體富&賈曉俊(2010)對於中國地方提供教育公共服務表示. ‧. 需求面的因素最主要就是教職員工的人事支出，另外兒童扶養比較高的區域對於 教育服務的需求也比較大。總而言之，教育支出的重視程度受到地方發展情況而. y. Nat. er. io. sit. 有所不同，亦或是國家的發展程度也會有所影響，發展中國家相對於教育支出較 不會重視，因此以地方經濟發展作為評量地方政府施政成績的標準，會造成地方. n. al. Ch. i Un. v. 教育比重受到資本支出的排擠(鄭磊，2008)；而我國屬於已開發國家，政府普遍. engchi. 對於教育的重視，使得地方政府會主動投入地方教育。. 第三節 經濟發展支出的影響因素. 經濟發展支出除了跨縣市的大型建設外，應該根據地方經濟發展的需求而有 不同的比例分配，在陳雅惠(2014)中表示經濟發展支出屬於配置面的支出，屬於. 20. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(28) 地方政府的職責，雖然載廖君華(2014)年的研究中指出地方財政自主能力好能夠 促進地方經濟發展，表示地方自籌財源與地方經濟發展為正向關係。但是地方發 展良好的政府其由於發展帶來的社會問題以及教育需求上升等，可能會排擠經濟 發展支出。舉例來說，台北市屬於地方發展最好的城市，但是其經濟發展支出並 不多，而是分配在教育科學文化支出以及社會福利支出這種當地方發展到一個階 段才會到一個更高需求層次的支出，陳慧娟(2009)表示隨著國家發展程度愈高， 其社會安全制度也會更加完全，支出以社會福利為主，經濟發展程度低的國家為 了加強國內經濟發展及基礎建設，以經濟服務支出為主。吳昱勳(2014)表示經濟 發展支出受到歲入考量，為量入為出，但卻與補助收入為相互影響，表示地方經. 政 治 大. 濟發展支出增加，會造成補助收入的增加，可能原因在於一般補助款對於基礎建. 立. 設補助以及專案補助款對於大型建設計畫的補助。. ‧ 國. 學 ‧. Keen & Marchand(1997)表示在假定資本的流動性大於勞動力的流動性的情 況下，那麼地方政府之間為了吸引資本投入，就會採取有利吸引資本的財政行為，. y. Nat. er. io. sit. 例如增加基礎建設投入，改善地方投資條件等等，由於公共財之間有著替代關係， 會壓縮到有利於當地居民福利的公共服務支出。財政競爭使得基礎建設投資的邊. n. al. Ch. i Un. v. 際價值大於社會價值，基礎建設份額增加，表示財政分權會影響地方支出結構. engchi. (Qian & Roland,1988)。另外中國地方政府由於國家以經濟發展為方針，因此有研 究指出財政分權對中國地方政府支出結構產生的影響是文化教育類支出的縮減， 並增加建設支出(傅勇 & 張晏，2007)。 由於人口增加導致師生比的下降，為了提升教育品質，教育科學文化支出會 隨著地方發展而增加；而隨著地方發展會擴大貧富差距以及人口老化等影響，社 會福利支出增加已經是世界趨勢，這兩項支出可能都會導致經濟發展支出受到排 擠效果，以上論點也在王麗真(2015)得到論證，其研究表示經濟發展支出與社會 福利支出相互具有排擠效應，高發展的地方政府隨著其社會福利支出比例的上升. 21. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(29) 其經濟發展支出比例也就相對較少。經濟發展良好的地方政府能夠籌措足夠的稅 課收入，若將自籌財源與當作地方發展的指標，則自籌財源越多的地方政府可能 因為發展的飽和而減少經濟發展支出的比例；但是若以實際上的數字來看，隨著 發展程度確實與經濟發展支出呈現正向關係，原因為地方自籌財源多的地方政府 其財政狀況較好，不會因為債務比例過高而影響政府增加經濟發展支出的投入。. 地方財源若使以統籌分配款以及中央補助款為主的縣市其相對自籌財源比 率比較低，發展程度也比較落後，產業類型也偏向農林漁牧業，使得政府的經濟 支出比例較高，例如南投縣、澎湖縣、嘉義縣都是經濟發展支出比率最高的地方. 政 治 大. Wagner) 提 出 所 謂 的 政 府 活 動 遞 增 法 則 (the law of. 政 府 。 華 格 納 (Adolpf. 立. increasing stateactivity)(Lybeck & Henrekson,1988)，主要是敘述當一個國家從傳. ‧ 國. 學. 統社會進步到工業社會實，一些原本可由家計部門提供的財貨與勞務轉移到由政. ‧. 府部門提供，而且隨著經濟活動日趨複雜，使得政府支出不斷擴張，支出規模與 GNP 相互成長；然而關於華格納法則的實證研究結果卻是不一致的(Wanger &. y. Nat. er. io. sit. Weber, 1977；Gemmell,1990)。Musgrave(1969)進一步提出，在經濟發展初期對於 政府支出的需求很大，尤其是資本支出，因此政府規模會迅速擴張，但是當經濟. n. al. Ch. i Un. v. 發展過了巔峰期後，則會逐漸下降，因此可以知道發展較完整的城市可能對於經. engchi. 濟發展支出的需求較小。然而統籌分配款以地方政府的財政收支短差以及施政成 績或是基礎建設作為其分配款項的基礎，使得地方政府有誘因為了獲得統籌分配 款而擴大支出增加政績，然而統籌分配款分配的目的就是為了平衡城鄉差距發展 地方建設，推估統籌分配款比率越多使得社會福利支出、教育支出以及經濟發展 支出都會增加。中央補助收入情況與統籌分配款相似，都是為了平衡地方發展需 求而由中央下放的款項，並且跨縣市的大型建設計畫或是吸引資本投入的基礎建 設都能造成跨縣市的外溢效果，由於這些計畫由於投入金額較為龐大，因此需要 中央對於資金進行調節，否則勢必走上地方政府舉債之途，國外對於資本支出資. 22. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(30) 金來源也多以舉債和由中央政府提供財源。. Lewis(2013)以固定效果及隨機效果模型，研究印尼地方政府對於地方自有 財源、地方政府間的共享稅源6以及各種補助收入對於地方政府資本支出的影響， 發現地方政府資本支出受到自有財源收入的影響最小，係數為 0.183；地方政府 之間的共有稅源係數則為 0.313；而特別項目補助對於資本支出的影響係數高達 1.298，表示資本支出受到非地方自有財源的影響都會比較高，地方政府較不會 將自身的收入使用在資本支出之上。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 第四節 社會福利支出影響因素. 社會福利支出是為預防、減輕、或解決社會問題，照顧弱勢或低收入戶等族. Nat. sit. y. 群，進而增進個人、家庭、團體、社區福祉，以提升人民生活品質，促進國家整. n. al. er. io. 體發展。透過所得累進稅率的設計，進行財富重分配，並提供社福政策協助弱勢。. i Un. v. 傳統上的觀點社會福利支出應該由中央負責，地方政府充其量只是執行者而已. Ch. engchi. (Ashworth & Heyndels & Smolders,2007)，有些中央主義者途徑的學者認為社會公 平往往非地方政府所適宜發揮的功能，適合由中央負責(林全，1999)，且對於地 方內高所得者課重稅，容易造成富人離去，窮人遷入的現象(馬自承，1996)，最 後勢必會造成地方稅基侵蝕。. 歐美等財政分權發展較趨前的國家最近也開始將社會福利支出地方化 (Bennett,1990)，原因主要還是因為各地方政府的情況有所不同，若完全由中央 負責，則可能會造成社會福利支出過度膨脹，這種情況再幅員遼闊的國家更是如 6. 地方政府共享稅源類似於我國之統籌分配款以及中國的稅收返回重分配制度。 23. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(31) 此，至於以目前我國中央政府以及地方政府支出占比的情形來看，尚未進入社會 福利支出地方化的情況(王湧泉，2004)。我國社會福利支出性質大多屬於經常支 出，依照預算法的規定，其財源籌措也大多要以經常收入來挹注，目前以不指定 用途之統籌性財源(賦稅收入、繳庫財源等)為主，指定用途之專屬財源(公益彩 劵以及菸捐收入)為輔(李興國，2001)。社會福利支出雖然是維持社會秩序的一 項重要支出，隨著時間推移也有著增加的趨勢。其餘文獻研究地方政府的社會福 利支出中吳昱勳(2014)表示社會福利支出與補助收入相互影響，表示補助收入會 影響社會福利支出；社會福利支出增加也可能造成補助收入增加。 Seymour & Harris(1964)研究了美國地方政府的 1942、1957 以及 1960 年的支出. 政 治 大. 以及各層級政府間財政移轉，指出州政府與地方政府支出和政府收入是相互不獨. 立. 立的，聯邦政府的補助對於地方支出的影響相當顯著，尤其是社會福利支出. ‧ 國. 學. (welfare expenditure)以及高速公路支出(high way expenditure)，其彈性係數尤其顯. ‧. 著。黃瓊如、何艷宏、林姿吟(2012)以一般化動差法研究政治以及法規制衡對於 各項政事別支出影響時，發現地方社會福利支出受到財政收入的正向影響。中央. y. Nat. er. io. sit. 政府對於重點計畫多會撥款補助地方政府，而地方政府對於自中央收到的收入地 方會基於中央平衡地方發展的目的而使用在特定支出。安體富&賈曉俊(2010)針. n. al. Ch. i Un. v. 對中國各地方政府的公共服務影響因素進行研究，表示地方的社會福利支出影響. engchi. 因素在需求面包含老年人口扶養比、人口密度、地方失業率等；供給面影響因素 就是地方政府的財力狀況。. 依照中央屬於地方重分配角色，另外還有社會福利支出造成人口遷移的現 象，社會福利支出受到補助款的因素最大；而地方自籌財源的影響可能就沒有那 麼明顯。地方自籌財源屬於地方的稅收，依照中央與地方的責任劃分社會福利支 出多由中央負擔，由地方代為執行，並且以國大部分的地方政府對於基本行政支 出的負擔，以無額外自籌財源再負擔社會福利支出，因此推斷對於社會福利支出. 24. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(32) 的影響不大；相反的可能會由中央政府補助收入以及具有地方財富重分配功能的 統籌分配款作為社會福利支出的財源。不過目前的社會福利支出越來越多樣化， 包括提供弱勢公共服務等，不一定為發放現金補助的方式，與傳統的財富重分配 政策不同，實際上的效果還是要看實證結果。另外多項研究也顯示社會福利支出 也容易受到經濟情況以及政治因素的影響，因此也會將其納入解釋變數中。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 25. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(33) 第四章 研究設計. 第一節 假說建立 對於我國目前已成為已開發國家，並依照目前地方政府三項主要收入之特性 以及其移轉收入的分配方式，這邊三點假說:. (1)、自籌財源一般多用於效果僅限於地方的公共服務上，例如:行政支出以 及地方教育支出；並且自籌財源比率越高的地方經濟發展支出比重會較 低。. 立. 政 治 大. 地方自籌財源為地方財政自主能力的體現，發展較佳的政府，行政. ‧ 國. 學. 規模必定也較龐大，另外行政支出屬於效果僅限地方的消費性支出，在. ‧. 自身財政負責的原則下，多會先以自身收入來支應，否則便可能造成行 政支出擴張的現象。根據 Musgrave(1969)政府在發展初期多會著重在經. y. Nat. er. io. sit. 濟發展，並且公共支出多以資本支出為主，自籌財源充足的地區發展已 經相當成熟，地方政府較可能會增加經濟發展支出以外的公共支出項目。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. (2)、統籌分配款基於財政重分配的原則以及屬於地方施政成績的表現，多 用於地方發展以及提供基本公共服務需求，而非使用在消費性支出上， 例如教育支出以及經濟發展支出。 吳靜雯(2003)指出教育支出、經濟發展支出、營業稅收皆會影響統 籌分配款，各縣市必須以政績來爭取統籌分配款，因此地方政府可能會 將統籌分配款用在提升政績的公共服務，以便在下次爭取更多份額；另 外由於統籌分配款相較於補助收入更加穩定，因此也比較能夠投入在需 要具有持續性收入的支出計畫上，像是交通建設。類似統籌分配款的分. 26. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(34) 配制度在國外也多使用在地方教育以及公共衛生支出等純公共財(Pure public goods)。. (3)、補助與協助收入具有擴大政府支出的效果，因此相比其它收入，對 於各項支出影響更顯著，各項支出都有擴增的效果。 補助收入是統籌分配款之後的財政平衡管道，代表補助比率高的地 方代表再加入統籌分配款後仍有龐大的收支短缺，地方政府多以補助收 入來支應各項政事別支出。補助款的捕蠅紙效果已經是多數學者已經實 證出來的現象，像是稍早在 Inman(1971)用追蹤資料針對 41 個城市做. 政 治 大. 捕蠅紙效果的測試，發現支出變動係數為 1.0，到近期 Case，Hines and. 立. Rosen(1993)對於聯邦補助對於 48 州政府的支出擴張效果，係數則達到. ‧ 國. 學. 0.65(Hines & Thaler,1995)，結果都表示上層級政府的移轉收入會造成. ‧. 政府總歲出的增加，以我國多數地方政府對於補助收入的依賴程度，以 及地方政府財政狀況判斷，預估會有此效應。. er. io. sit. y. Nat. n. a l 模型設定與變數選取 第二節 iv Ch. n U engchi. 在觀察各項公共支出所提供的服務以及要達成的目的後，發現不同支出影響 的因素並不相同，因此對於各項支出占歲出比率的影響因素都應該包含各項收入 占歲出比率作為解釋變數，另外人口密度也是造成各項支出配置變化的原因，而 其它解釋變數則根據支出別不同做篩選，一般政務支出選擇與地方行政規模大小 的解釋變數；經濟發展支出則使用與景氣和地方產業有關的解釋變數；教育科學 文化支出使用地方教育程度為主要解釋變數；社會福利支出則以地方貧窮以及老 年人口結構作為解釋變數。. 27. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(35) 各項政事別支出模型解釋如下:. 一、一般政務支出模型設定 𝐴𝐷𝑀𝐼𝑁𝐸𝑋𝑃𝑖,𝑡 = 𝛽0 + 𝛽𝑖 + 𝛽𝑡 + 𝛽1 SR 𝑖𝑡 + 𝛽2 ATR 𝑖𝑡 + 𝛽3 SUB𝑖𝑡 + 𝛽4 GE𝑖𝑡 + 𝛽6 PD𝑖𝑡 + ε𝑖𝑡 ………(1). 其中𝐴𝐷𝑀𝐼𝑁𝐸𝑋𝑃𝑖,𝑡 為第 i 個地方政府在 t 年的一般政務支出占總歲出的比率，𝛽𝑖 為各地方政府的固定效果，𝛽𝑡 為時間的固定效果，ε𝑖𝑡 為干擾項。 下列為各項解釋變數，其中包括. +. 公教人員人口占比(GE). +. 人口密度((LOGPD). -. ‧ 國. 補助與協助收入比率(SUB). ‧. -. 學. 統籌分配款比率(ATR). Nat. y. 立. 自籌財源比率(SR). 預期效果 政 治 大 +. sit. 變數. n. al. er. io. 表格四:一般政務支出解釋變數效果預估. (1)、自籌財源比率:. Ch. engchi. i Un. v. 一般政務支出屬於經常性支出，以人事費用為主(蕭雅鈴，2008)，自籌財源 比例越高代表著地方財政自主性較高，在地方稅課收入充足的情況下，通常 較容易擴增經常性支出。預估對一般政務支出比率為正向影響。 (2)、統籌分配款比率: 統籌分配款依據地方政府的各項指標做分配。雖然統籌分配款屬於地方政府 間重新分配財源的管道，然而獲取高額統籌分配款的地方政府通常屬於地方 發展較良好並且上繳高額稅收作為分配款財源的地方政府，並且統籌分配款 分配有一定公式，財源的挹注通常是針對地方政府資本支出而非消費性支出， 28. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(36) 因此推測其較不會使用於一般政務支出這類的效費性支出之上，推測迴歸係 數為負。 (3)、補助與協助收入比率: 一般補助款的分配原則7在於，若地方自籌財源加上中央收到的統籌稅款仍 無法支應其基本財政支出則以中央補助款加以補助，來平衡地方財政收支的 差異。另外由於其被廣泛討論的捕蠅紙效果容易造成地方政府擴大公共支出 (Gramlich,1969)，尤其以行政事務為主的地方政府，其一般政務支出的稅 收支出彈性較其他政事別支出的稅收支出彈性更高(李丹&劉小川，2014)， 因此預估與一般政務支出比率為正向關係。 (4)、公務人員人口占總人口比率. 立. 政 治 大. 若地方政府公務人員占總人口的比率越多，代表地方政府其人事費用支出. ‧ 國. 學. 越高，而一般政務支出又多以人事費用占比最重，因此推估迴歸係數為正向。. ‧. (5)、人口密度:. 一般來說，地方人口密度越高，政府可能要花更多的行政支出在行政管理民. y. Nat. er. io. sit. 政管理上。但曾永明(2018)書中表示中國人口密度與行政管理支出為負相關， 說明行政管理支出存在規模經濟效應。事實上我國的行政支出比例較高的地. n. al. Ch. i Un. v. 方政府多以人口密度低的偏鄉縣市為主；人口密度高的直轄市由於其多以社. engchi. 會福利支出以及教育文化支出占比較高，反而一般政務支出的比率較低。因 此預估迴歸係數為負。人口密度由於數值過大，會取自然對數處理。. 7. 中央對直轄市及縣(市)政府補助辦法第三條，表示中央為謀求全國經濟平衡發展，以各第方 政府財政收支狀況，由國庫給予補助。另外補助款也分成一般性補助款及計畫性補助款。前者 以基本行政支出以及法定支出為主要補助項目；後者則是以經濟性以及教育性支出為主。 29. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(37) 二、經濟發展支出模型設定. 𝐸𝐶𝑂𝐸𝑋𝑃𝑖,𝑡 = 𝛽0 + 𝛽𝑖 + 𝛽𝑡 + 𝛽1 SR 𝑖𝑡 + 𝛽2 ATR 𝑖𝑡 + 𝛽3 SUB𝑖𝑡 + 𝛽4 UNEMP𝑖𝑡 + 𝛽6 PD𝑖𝑡 + 𝛽7 IND𝑖𝑡 + ε𝑖𝑡 ………(2). 其中𝐸𝐶𝑂𝐸𝑋𝑃𝑖,𝑡 為第 i 個地方政府在 t 年的經濟發展支出占總歲出的比率，𝛽𝑖 為 各地方政府的固定效果，𝛽𝑡 為時間的固定效果，ε𝑖𝑡 為干擾項。 下列為各項解釋變數，其中包括. (3)補助與協助收入比率(SUB). +. (4)失業率(UNEMP). +. (6)人口密度((LOGPD). -. Nat. io. n. al. (7)農林漁牧業占比(IND). Ch. +. engchi. 表格五:經濟發展支出解釋變數效果預估. y. +. ‧ 國. (2)統籌分配款(ATR). ‧. -. 學. (1)自籌財源(SR). sit. 立. er. 變數. 政 治 大 預期效果. i Un. v. (1)、自籌財源比率: 陳慧娟(2009)表示經濟發展程度低的國家為了加強國內經濟發展及基礎建 設，以經濟支出為主。因此自籌財源偏低的地方多屬於偏鄉縣市，其發展較 不完善，為了加強自身經濟發展，支出比例會偏向經濟發展支出，預估迴歸 係數為負。. 30. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(38) (2)、統籌分配款比率: 雖然統籌分配款沒有限制用途，但根據中央統籌分配款分配辦法，直轄市政 府受到財政努力指標的影響，對於統籌分配款分配公式依照地方政府財政努 力可以分得越多款項，使得直轄市可能將統籌分配款用在經濟發展上；其餘 縣市則是受到統籌分配款中縣市的基本建設補助，使得統籌分配款有助於地 方建設的發展。統籌分配款屬於地方政府重分配的管道，目的為平衡地方財 政收支以及城鄉基礎建設發展。預估迴歸係數為正。 (3)、補助與協助收入比率: 中央補助款中的一般性補助款以及計畫性補助款都有針對經濟建設交通等. 政 治 大. 等有關的補助，且依賴中央補助款的政府多屬於地方經濟發展較不好的偏鄉. 立. 縣市，因此以經濟發展為施政考量。並且依照先前對於補助款捕蠅紙效果的. ‧ 國. 學. 假設，對於經濟發展支出應為顯著正向影響。預估迴歸係數為正。. ‧. (4)、失業率:. 已有多項實證研究將失業率放入探討政府支出模型的解釋變數中，認為政府. y. Nat. er. io. sit. 會依據景氣循環來做財政政策上的調整。根據凱因斯財政政策的推論，景氣 過熱時會降低財政支出；景氣低迷時會增加財政支出刺激景氣，因此迴歸係. n. al. 數為正。 (5)、人口密度:. Ch. engchi. i Un. v. 地廣人稀的偏鄉縣市多以農林漁牧業為主，且往往地方建設發展不足，人口 外流，因此人口密度越低的地方政府多傾向地方經濟發展的政策方針，因此 推測人可密度越低其經濟發展支出的比重較高。預估迴歸係數為負。人口密 度由於數值過大，會取自然對數處理。. 31. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(39) (6)、農林漁牧業占比: 地方經濟發展支出一定會受到地方產業的影響，地方政府的基礎建設以及經 濟性服務支出對於農林漁牧業來說相當重要，因此農林漁牧業越多，地方政 府也需要投入更多的經濟性支出。預估迴歸係數為正。. 三、教育科學文化支出模型設定. 𝐸𝐷𝑈𝐸𝑋𝑃𝑖,𝑡. 政 治 大 = 𝛽0 + 𝛽 + 𝛽 + 𝛽 SR + 𝛽 ATR + 𝛽 SUB 立 𝑖. 𝑡. 1. 𝑖𝑡. 2. 𝑖𝑡. 3. 𝑖𝑡. ‧ 國. 學. 𝛽6 PD𝑖𝑡 + ε𝑖𝑡 ………(3). + 𝛽4 EDU𝑖𝑡 +. ‧. 其中𝐸𝐷𝑈𝐸𝑋𝑃𝑖,𝑡 為第 i 個地方政府在 t 年的教育科學文化支出占總歲出的比率，. sit. y. Nat. 𝛽𝑖 為各地方政府的固定效果，𝛽𝑡 為時間的固定效果，ε𝑖𝑡 為干擾項。. io. al. 預期效果. n. 變數 (1)自籌財源比率(SR). Ch. e n g+ c h i. (2)統籌分配款比率(ATR). +. (3) 補助與協助收入比率(SUB). +. (4)大學以上人口占比(EDU). +. (6)人口密度((LOGPD). +. er. 下列為各項解釋變數，其中包括. i Un. v. 表格六:教育科學支出解釋變數效果預估. 32. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(40) (1)、自籌財源比率: 根據曾巨威(2004)，初等以及中等地方教育支出的經費包含地方自籌財源， 並且教育支出為各地方政府歲入占比8最大者，地方政府自身有足夠的財源代 表地方發展較為完整，教育支出占比也會隨之上升，另外(Kopańska,2017)表 示地方自主收入越高對於地方文化支出也會呈現上升趨勢。預估迴歸係數為 正。 (2)、統籌分配款比率: 根據曾巨威(2004)，在地方教育支出的分攤機制下，中央政府首長會先估算 地方政府的財政能力，然後再去估算可用以代表教育經費負擔能力的標準。. 政 治 大. 因此若當地方政府教育支出較高時，也會因為財政需要而獲配更多的統籌分. 立. 配款9。此外依照本文先前的假設，統籌分配款較傾向用於易於提升政績的經. ‧ 國. 學. 濟發展支出以及教育科學文化支出之上，因此預估迴歸係數為正。. ‧. (3)、補助與協助收入比率:. 依照本文先前假說，補助款的捕蠅紙效果會對於各項支出造成擴增的影響。. y. Nat. n. al. er. io. (4)、大學以上占比:. sit. 因此預估迴歸係數為正。. Ch. i Un. v. 地方教育程度越高，代表地方政府在教育支出配置的比率較高，地方政府相. engchi. 對較重視轄區內居民的教育程度；並且轄區內人普遍教育程度高的情況下， 對於教育也會更重視，並可能企圖利用選舉影響政府支出的配置，因此推測 迴歸係數為正。. (5)、人口密度:. 8. 教育支出占地方政府總歲出平均大約百分之四十的比例，為地方政府政事別支出中最大者。 但是地方教育支出多以教師及行政人員人事費為主，對於教學設備的投入相對較少。無法起到 很大的成效。 9 中央補助款除了基本公式的分配之外，根據地方施政成績也會有所彈性調整，因此會形成地 方政府好大喜功，以自身政績來爭取款項。 33. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(41) 人口密度越高的地方代表政府為了維持師生比，需要花更高的人事成本。李 豐松(2013)指出人口密度對於教育支出為正影響，原因在於地區人口越多對 於人事成本的上升。因此推估迴歸係數為正。人口密度由於數值過大，會取 自然對數處理。. 四、社會福利支出模型設定. 𝑆𝑊𝐸𝑋𝑃𝑖,𝑡 = 𝛽0 + 𝛽𝑖 + 𝛽𝑡 + 𝛽1 SR 𝑖𝑡 + 𝛽2 ATR 𝑖𝑡 + 𝛽3 SUB𝑖𝑡 + 𝛽4 UNEMP𝑖𝑡 + 𝛽6 PD𝑖𝑡. 政 治 大. + 𝛽7 OLD𝑖𝑡 + 𝛽8 POOR 𝑖𝑡 + ε𝑖𝑡. 立. ‧ 國. 學. 其中𝑆𝑊𝐸𝑋𝑃𝑖,𝑡 為第 i 個地方政府在 t 年的社會福利支出占總歲出的比率，𝛽𝑖 為各 地方政府的固定效果，𝛽𝑡 為時間的固定效果，ε𝑖𝑡 為干擾項。. ‧. 下列為各項解釋變數，其中包括. al. n (1)自籌財源比率(SR). (2)統籌分配款比率(ATR). Ch. -. engchi. er. io. 預期效果. sit. y. Nat. 變數. i Un. v. -. (3) 補助與協助收入比率(SUB). +. (4)失業率 (UNEMP). +. (6)人口密度(LOGPD). +. (7)六十歲以上人口比率(OLD). +. (8)低收入戶人口比率(POOR). +. 表格七:社會福利支出解釋變數效果預估. (1)、自籌財源比率: 34. DOI:10.6814/NCCU202000947.
(42) 依照先前的推斷，地方政府的自籌財源多用於地方性質的支出，然而社會福 利支出適合各地方政府統一的社會福利規範(姚貴雄，2015)，否則便會造成 人口流向社會福利制度完善的地方政府，因此社會福利支出應該由中央政府 統一負責，因此推測自籌財源越高的地方政府，社會福利支出的比率可能會 較低，預估迴歸係數為負。 (2)、統籌分配款比率: 統籌分配款依據地方政府的各項指標做分配。雖然統籌分配款屬於地方政府 間重新分配財源的管道，然而獲取高額統籌分配款的地方政府通常屬於地方 發展較良好並且上繳高額稅收作為分配款財源的地方政府，並且統籌分配款. 政 治 大. 分配有一定公式，財源的挹注通常是針對地方政府資本支出而非消費性支出，. 立. 因此推測其較不會使用於社會福利支出這類的消費性支出之上，因此推測迴. ‧ 國. 學. 歸係數為負。. ‧. (3)、補助與協助收入比率:. 根據本文先前的假說，補助收入對於各項支出的捕蠅紙效果，推測補助收入. y. Nat. er. io. sit. 對於社會福利支出的擴張情形。事實上目前地方政府以無力支應基本財政支 出，日益增長的社會福利支出多必須依靠外部財源。推測迴歸係數為正。. n. al. (4)、失業率:. Ch. engchi. i Un. v. 失業率越高時，政府必須花費資金在補助失業救助上，另外包含訓練就業計 畫等也包含在社會福利支出內。因此推測迴歸係數為正。 (5)人口密度: 人口密度高的地區其應該也會花費更多支出在社會福利上，由於影響社會福 利支出的因素相當多，人口密度較高的地方多數發展較為良好。因此較有能 力支應社會福利支出，因此推測迴歸係數為正。人口密度由於數值過大，因 此取自然對數處理。 (6)六十五歲以上人口比率:. 35. DOI:10.6814/NCCU202000947.
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