應用日本都市公園指定經營管理制度強化我國防災公園開設及管理機制之可行性研究

應用日本都市公園指定經營管

理制度強化我國防災公園開設

及管理機制之可行性研究

內政部建築研究所自行研究報告

中華民國 107 年 12 月 （本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

PG10705-0084

應用日本都市公園指定經營管

理制度強化我國防災公園開設

及管理機制之可行性研究

研 究 人 員：白 櫻 芳

內政部建築研究所自行研究報告

中華民國 107 年 12 月 （本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

目 次

目 次 ... I

表 次 ... V

圖 次 ... IX

摘 要 ... XI

第一章 緒論... 1

第一節 研究緣起與背景 ... 1

第二節 研究內容與流程 ... 2

第三節 預期成果 ... 5

第二章 文獻回顧 ... 7

第一節 都市災害與都市防災定義 ... 7

第二節 防災公園之定義 ... 8

第三節 震災後民眾避難行為與避難地點 ... 10

第四節 支援廣域防災都市空間系統之都市公園架構 ... 10

第五節 防災公園管理運作相關研究文獻 ... 14

第六節 小節 ... 20

第三章 日本都市公園之防災規定與管理原則 ... 21

第一節 日本都市公園法之防災規定 ... 21

第二節 東日本大地震後防災公園之功能與種類 ... 22

第三節 日本都市公園之防災關聯設施 ... 29

第四節 日本都市公園之指定經營管理制度 ... 34

第五節 日本防災公園指定管理者-以公益財團法人東京都公

園協會為例 ... 40

第六節 日本東京都民眾避難流程與避難所運作說明 ... 71

第七節 小結 ... 75

第四章 我國防災公園之管理維護與開設機制 ... 81

第一節 臺北市都市公園法令 ... 82

第二節 臺北市地區災害防救計畫－防災公園部分 ... 89

第三節 其他縣市政府都市公園管理相關規定 ... 110

第四節 其他縣市政府防災公園整備開設計畫 ... 121

第五節 防災公園演練案例蒐集 ... 131

第六節 小結 ... 136

第五章 防災公園管理維護與開設運作之比較研析－以東京都與

臺北市為例 ... 143

第一節 防災公園管理維護與開設運作之彙整比較 ... 143

第二節 臺北市大安區防災公園權責單位訪談-大安森林公園 .. 148

第三節 我國防災公園永續運作之綜合建議 ... 155

第六章 研究結論與建議 ... 159

第一節 研究結論 ... 159

第二節 研究建議 ... 160

附錄一 歷次審查會議紀錄 ... 163

附錄二 日本防災公園開設整備實例集 [6] ... 191

附錄三 臺北市大安區 107 年防災公園跨夜收容開設暨教育宣導

活動成果照片集 ... 215

參考書目 ... 237

表 次

表 1-1 研究進度表 ... 4

表 2- 1 支援廣域防災都市空間系統之都市公園架構 ... 11

表 3- 1 日本都市公園分類表 ... 21

表 3- 2 日本都市公園法涉及防災公園之相關條文內容 ... 22

表 3- 3 指定緊急避難地與指定避難所的區別 ... 23

表 3- 4 防災公園功能隨災後時間連續變化的關係（地震火災

的情況）... 24

表 3- 5 防災公園之種類 ... 26

表 3- 6 都市公園之防災關聯設施 ... 30

表 3- 7 防災相關之公園設施 ... 30

表 3- 8 其他供防災應用之公園設施概要 ... 32

表 3- 9 日本東京都立公園指定管理分組 ... 38

表 3- 10 東京都公園委外權責分工表 ... 39

表 3- 11 東京都公園協會公布東京都防災公園總表... 44

表 3- 12 東京都公園協會公布東京都防災公園細部資料表 44

表 3- 13 災害發生時對應時間軸之應變方針 ... 64

表 3- 14 東京都政府 2012 年至 2013 年補助東京都公園協會

管理經費... 68

表 3- 15 東京都政府 2012 年至 2013 年委託東京都公園協會

之其他業務 ... 69

表 3- 16 東京都公園協會之指定管理事業 ... 69

表 3- 17 東京都公園協會 2018 年人力配置 ... 70

表 3- 18 日本一般避難所組織分工表 ... 73

表 4- 1 臺北巿公園開發都巿設計準則彙整表 ... 82

表 4- 2 臺北市公園管理自治條例條文內容 ... 84

表 4- 3 臺北市公園及行道樹認養作業要點彙整表... 85

表 4- 4 「臺北市公園委託民間經營管理維護作業要點」彙整

表 ... 87

表 4- 6 臺北市災害防救基本對策減災工作重點彙整表 ... 90

表 4- 7 臺北市地區災害防救計畫有關避難場所相關規定 . 91

表 4- 8 臺北市災害防救基本對策之應變工作重點彙整表 . 94

表 4- 9 臺北市防災公園精進整備檢討項目表（短期目標）

... 96

表 4- 10 臺北市防災公園精進整備檢討項目表（中期目標）

... 97

表 4- 11 臺北市防災公園檢核測試編組任務分工表... 97

表 4- 12 防災公園平時檢核項目一覽表 ... 98

表 4- 13 防救物資及設備（器材）之整備任務分工表 ... 100

表 4- 14 各公園管理所地震災害緊急應變措施 ... 101

表 4- 15 因應重大災害交通中斷大量民眾返家困難實施計畫

摘要表 ... 105

表 4- 16 臺北市重大災害發生後避難收容安置作業精進計畫

摘要表 ... 106

表 4- 17 災害時序與避難收容空間關係表 ... 108

表 4- 18 防災公園宣導活動任務分工一覽表 ... 108

表 4- 5 其他都市公園管理法規彙整一覽表 ... 111

表 4- 19 新北市防災公園收容開設任務編組表 ... 123

表 4- 20 臺南市區公所救災志工管理工作內容 ... 129

表 4- 21 臺南市災害志工服務編組與工作內容 ... 130

表 4- 22 臺南市社政人力聯盟支援運作表 ... 131

表 5- 1 日本與國內都市公園維護管理制度之彙整比較 ... 143

表 5- 2 東京都與臺北市平時整備與演練宣導之彙整比較 145

表 5- 3 日本與國內防災公園開設運作之彙整比較... 147

表 5- 7 大安區公所訪談回應表 ... 149

表 5- 8 青年公園管理所訪談回應表 ... 151

表 5- 4 「廣域避難收容的防災公園」民間管理者任務 ... 155

表 5- 5 「臨時避難收容的防災公園」民間管理者任務 ... 155

表 5- 6 「東京臨海廣域防災公園管理所」民間管理者任務

... 156

圖 次

圖 1-1 研究流程圖 ... 3

圖 3-1 各類型防災公園在避難行動方面的相互關係圖 ... 27

圖 3-2 廣域防災據點網絡關係圖 ... 28

圖 3-3 各類型防災公園在救援行動方面的相互關係... 29

圖 3- 4 日本 311 地震後東京都公園協會管轄防災公園供民

眾避難照片 ... 41

圖 3- 5 日本東京都公園協會支援大型救災救援活動基地演

練照片 ... 41

圖 3- 6 日本東京都公園協會支援步行返家、物資集散據點活

動照片 ... 42

圖 3- 7 東京都公園協會防災公園組 21 個防災公園... 47

圖 3- 8 東京都公園協會地震災害時指揮命令系統圖 ... 61

圖 3- 9 東京都公園協會內部職員平時防災訓練照片 ... 65

圖 3- 10 東京都公園協會內部職員防災設施運用訓練照片 65

圖 3- 11 地區合作關係示意圖 ... 66

圖 3- 12 東京都公園協會辦理地區民眾防災訓練照片 ... 67

圖 3- 13 東京都民眾避難流程圖 ... 72

圖 3- 14 日本小松南小學避難所開設營運訓練照片... 74

圖 4- 1 防災公園開設標準作業流程圖 ... 102

圖 4- 2 防災公園接管作業流程圖 ... 104

圖 4- 3 新北市防災公園聯合服務中心開設作業流程圖 ... 126

圖 4- 4 高雄市防災公園開設流程圖 ... 129

圖 4- 5 防災公園演練實景 ... 133

圖 4- 6 災民撫慰區演練實景 ... 134

圖 4- 7 福慧床折疊展開圖 ... 135

圖 4- 8 淨斯帳篷折疊式組合屋 ... 135

圖 5- 2 自助、互助、公助關係圖 ... 154

圖 5- 1 東京臨海廣域防災公園管理所之指揮命令體系 ... 157

摘 要

關鍵詞：防災公園、都市防災空間系統、廣域防災 一、研究緣起與目的 都市公園平時是一般民眾休閒活動的場域，當發生地震災害時，則具備作為 避難場所、救援活動及重建工作等功能之開放場所。本所 106 年度自行研究報告 「從日本防災公園實施經驗探討我國都市公園之防災分工與建置方針」聚焦「都 市地區」的「既有都市公園」之防災分工探討，考量國內各都市普遍存在公園數 量面積不足、開闢率低與分布不均等因素，研提「既有都市公園防災機能之分工 原則與建置方針」及「支援廣域防災都市空間系統之都市公園架構」。本部消防 署今（107）年度亦著手研編「防災公園規劃操作手冊」，然均未就防災公園之 維護管理與開設運作有深入探討。 基於我國現行災害防救體制，各階段任務係以政府為防救災任務主體，中央 政府負責法令制定與後援統籌工作，由地方政府負責地區性的災害防救任務，第 一線的執行單位即為鄉鎮市區公所。當重大地震災害發生時，鄉鎮市區公所受限 於經費、人力不足，加上組織規模小 [1]，故在災時由民間單位支援防災公園之 開設運作實有迫切需求，囿於國內對於引用民間力量參與防災公園之維運管理與 運作等相關研究闕如，爰參考日本防災公園指定民間管理經驗，進行本（107） 年度自行研究計畫「應用日本都市公園指定經營管理制度強化我國防災公園開設 及管理機制之可行性研究」，期藉由民間能力活化公園管理，提升都市公園防災 機能，以利政府相關防災單位參考。 二、研究方法與過程

東京都建設局（公園主管機關）於 2006 年將都市公園指定民間專業機構經 營管理，平時辦理防災設施維護、人員培訓、防災公園手冊宣導及防災體驗活動， 災害發生時支援防災公園的各項活動強化防災體系，相當值得我國參考。爰進行 「應用日本都市公園指定經營管理制度強化我國防災公園開設及管理機制之可 行性研究」，冀汲取日本管理經驗強化我國防災公園開設與管理制度，同時瞭解 民間防災支援之可行性。 (一) 蒐集日本都市公園指定經營管理相關法令規定，並以日本公益財團法人東京 都公園協會為案例對象，瞭解其支援防災體系的運作方式、經費來源與各項 防災任務 (二) 蒐集國內相關災害防救計畫、都市公園委託管理、都市公園認養管理、防災 公園開設與管理等指導計畫與規定。 (三) 日本都市公園指定經營管理支援防災制度與我國防災公園開設管理之比較 分析。 (四) 選定臺北市 1 處防災公園之維護管理單位、開設單位進行訪談，透過訪談尋 求本土化應用之可行方式，以利防災公園永續運作參考。 三、重要發現 (一) 民間管理企業為日本防災公園運作挹注更多能量 日本都市公園在災害發生時各自轉換為具不同防災機能之都市公園，依 其機能與位置組合構成防災支援網絡系統，在避難行動、人力物資配送及救 援行動等方面相互提供支援。「都市公園法」授權主管機關在無法自行管理 或管理困難時，或有助於促進都市公園功能等情況，可以指定民間之法人團 體經營管理，除公園內法律履行、重大設施整備、修繕與相關管理責任由政 府負責外，其他有關公園經營、維護、管理、修繕與各項防災宣導演練等工 作則交由民間管理者辦理。

民間管理者將企業經營模式與顧客服務觀念融入都市公園的經營管理 中，平時對外整合防災公園所需各項人力物力資源，建立多元宣導管道，定 期辦理演練；對內組成訓練嚴謹的緊急應變召集體系，以及多元化的資訊聯 絡管道。當災害發生時，政府主要負責行政決策與指令下達，有關防災公園 之開設、災民服務，以及支援現場警政、消防、自衛隊、醫療、直升機起降 等庶務性工作則交由民間管理者執行。近年來日本受到財政困境與公務人力 縮編的影響，部分地方政府難以因應繁雜的救災事務[1]，民間管理者可以 彌補政府財政窘迫與人力不足之困難，為國家災害防救體系挹注更多能量。 (二) 有效整合民間力量強化我國防災公園之運作模式 我國防災公園之維護管理與開設運作，主要依據各縣市政府地區災害防 救計畫辦理，平時維護管理方式有三，除管理機關自行派員巡查修護以外， 可以委託民間興建經營與管理維護或鼓勵民間認養，目前經營管理業者與認 養者對於防災事務的參與度尚低，防災事務仍由政府各部門執行。平時防災 公園整備、盤檢、演練與災時開設運作重任是由區公所執行；災害發生時區 級災害應變中心開設防災公園時需迅速動員大量人力服務災民，區公所人力 編制有限，府內其他部門亦各自肩負防救災重建任務支援不易，尤其當各避 難收容處所全面開設時，志工與防救災團體僅能補充部分人力缺口。揆諸 2011 年東日本大地震時不少政府行政機關受海嘯或地震破壞，災情嚴重的 岩手、宮城、福島地區更有許多政府員工受災或病倒，災區行政職能近乎癱 瘓。因此，參考日本防災公園之民間經營管理經驗，輔導整合民間經營業者、 認養者與民防團體，共同參與強化我國防災公園之運作，甚至民間宗教力量 之集結運用，極為重要。 (三) 強化我國防災公園永續運作之建議 1.強化防災公園支援網絡之規劃：

本部消防署 107 年業已研編「防災公園規劃操作手冊」將防災公園分為 「廣域救災據點的防災公園」、「廣域避難收容的防災公園」及「臨時避難 收容的防災公園」等 3 大類型，建議未來進行既有（或新建）都市公園之防 災公園類型指定與整備時，能參考本所「都市防災空間系統手冊」建立都市 防災空間與防災公園相互支援之網絡系統，以因應大規模地震災害之避難與 搶救災運用。倘既有都市公園之防災物資儲放空間不足，大多有開口合約廠 商，建議考量另案規劃防救災物資統一儲備調度中心或訂立開口合約由物流 廠商統一提供。 2.防災思維融入都市公園委託經營認養制度： 國內委外經營管理模式比較近似日本指定委外管理之公開招募方式，同 樣都由政府編列預算補助，但日本特別要求委外管理者協助防災公園之支援 任務。國內各縣市政府於都市公園管理相關法令日趨成熟，已導入民間經營 管理、認養制度且逐漸納入防災思維。都市公園委外由民間經營管理或認養， 具有樽節政府財政、提升公園服務品質等效益。 目前國內都市公園已有政府與民間共同管理之合作模式，建議未來能逐 步輔導或要求公園經營管理或認養業者參與「防災士培訓」；再進一步參考 日本東京都公園協會「防災業務計畫」，引導民間廠商共同參與防災公園相 關事務，例如防災設施設備盤點檢查、支援平時演練與開設運作有關公園設 施設備之檢查與緊急維修、協助引導說明、狀況通報等工作，實際支援任務 可由政府與業者相互協議納入合約或簽訂合作備忘錄，由政府動支相關經費 補助。必要時，應配合修正都市公園管理相關法令賦予法源依據。 3.引進民間力量強化防災公園之平時演練與開設運作： 臺北市、新北市與臺南市政府對於防災公園從規劃整備、平時設施檢查 維護、開設運作及民間團體志工等，已有周延縝密之配套計畫。大規模震災

後往往需要動員大量民力參與防救災，如「臺北市民間團體協助災害防救運 用計畫」、「臺南市救災志工服務、督導及管理計畫」已有規範，建議以防 災公園作為防災訓練基地，未來加強「民間團體」參與防災公園之任務分派 與定期演練；此外，邀請各地區之獨居老人、行動不便障礙者、幼兒院、社 福機構等保全對象共同參與防災演練，宣導建立「民眾自救」與「互助合作」 的觀念。 四、主要建議事項 建議一 參考「都市防災空間系統手冊」建立都市防災空間與防災公園相互支援之網絡系 統：立即可行建議 主辦機關：各直轄市、縣（市）政府 協辦機關：內政部營建署、消防署、建築研究所 本部消防署 107 年業已研編「防災公園規劃操作手冊」將防災公園分為「廣 域救災據點的防災公園」、「廣域避難收容的防災公園」及「臨時避難收容的防 災公園」等 3 大類型，建議未來進行既有（或新建）都市公園之防災公園類型指 定與整備時，能參考本所「都市防災空間系統手冊」建立都市防災空間與防災公 園相互支援之網絡系統，以因應大規模地震災害之避難與搶救災運用。 建議二 輔導都市公園經營管理與認養業者參與防災事務：中長期建議 主辦機關：各直轄市、縣（市）政府 協辦機關：內政部營建署、消防署、建築研究所 民間經營管理廠商或認養企業參與防災公園平時管理與開設運作方面應屬 可行，建議未來能進一步與民間經營或認養業者協商，輔導民間廠商共同參與防

災公園相關事務，實際支援任務可由政府與業者相互協議納入合約或簽訂合作備 忘錄，由政府動支相關經費補助。 建議三 加強「民間團體」參與防災公園之任務分派與定期演練：立即可行建議 主辦機關：各直轄市、縣（市）政府 協辦機關：衛生福利部、內政部消防署 大規模震災後往往需要動員大量民力參與防救災，建議以防災公園作為防災 訓練基地，未來加強「民間團體」參與防災公園之任務分派與定期演練；此外， 邀請各地區之獨居老人、行動不便障礙者、幼兒院、社福機構等保全對象共同參 與防災演練，宣導建立「民眾自救」與「互助合作」的觀念。 建議四 號召民間成立「防災大聯盟」簽署「防災合作備忘錄」：中長期建議 主辦機關：各直轄市、縣（市）政府 協辦機關：行政院災害防救辦公室、內政部消防署 臺灣自然災害頻仍，歷年災害國內民間團體的參與度很高，對於民眾默默耕 耘付出，若政府高層平時即能予重視，由縣市首長出面號召民間企業、防救災、 志工團體參與「防災士培訓」，共同成立「防災大聯盟」，簽署公私合作的「防 災合作備忘錄」，帶動民間參與社區防災、企業防災及自主防災活動；每年舉辦 年度防災演練時，一併邀請民間團體參加「防災大聯盟高峰會」，創造民間團體 互相分享交流防災經驗的場域，除頒發「感謝狀」給予鼓勵外，對於具有特別優 良事蹟個人或團體者應頒發「優良事蹟獎」、「長期貢獻獎」，主動邀請吸引企 業界提升「企業社會責任」，型塑「防災共榮商圈、韌性防災都市」，透過傳媒 宣導讓社會大眾起而效法，較能長期永續的持續經營。

第一章 緒論

第一節 研究緣起與背景

壹、 研究緣起 臺灣與日本同樣位處於環太平洋地震帶，地震、颱風、豪雨等天然災害發生 頻繁，由於災害類型與人文背景相似，我國災害防救與都市防災做法大多參考日 本相關政策制度。都市公園平時是一般民眾休閒活動的場域，當發生地震災害時， 則具備作為避難場所、救援活動及重建工作等功能之開放場所。我國有關都市公 園之防災整備，始於臺北市政府在 921 地震後參考日本經驗在各行政區設立一座 防災公園，各縣市政府亦陸續著手規劃，顯見都市公園之防災規劃為我國當前防 災基礎建設重要課題。 本所 106 年度自行研究報告「從日本防災公園實施經驗探討我國都市公園之 防災分工與建置方針」聚焦「都市地區」的「既有都市公園」之防災分工探討， 考量國內各都市普遍存在公園數量面積不足、開闢率低與分布不均等因素，研提 「既有都市公園防災機能之分工原則與建置方針」及「支援廣域防災都市空間系 統之都市公園架構」。本部消防署今（107）年度亦著手研編「防災公園規劃操 作手冊」，然均未就防災公園之維護管理與開設運作有深入探討。 基於我國現行災害防救體制，各階段任務係以政府為防救災任務主體，中央 政府負責法令制定與後援統籌工作，由地方政府負責地區性的災害防救任務，第 一線的執行單位即為鄉鎮市區公所。以臺北市為例，地震災害發生期間，區公所 目前負責的救災指揮單位包括區級災害應變中心、前進指揮所，以及各行政區防 災公園之接管運作；倘若是在新北市地區，區公所除負責前述三種救災指揮單位 之外，同時還肩負轄區內各避難收容所的開設運作任務。當重大地震災害發生時， 鄉鎮市區公所受限於經費、人力不足，加上組織規模小 [1]，人力調度恐無法負 荷，故在災時由民間單位支援防災公園之開設運作實有迫切需求，囿於國內對於 引用民間力量參與防災公園之維運管理與運作等相關研究闕如，爰於本（107） 年度自行研究計畫進行本項研究，以利政府相關防災單位參考。

貳、 研究背景 日本 2003 年 9 月部分修訂地方自治法，允許地方政府將轄管公共設施（如 都市公園）的經營管理，由政府出資將公用設施之管理與營運委託給公司主體之 營利事業、財團法人、非營利組織法人及市民團體等法人或其他團體之制度，期 藉由民間能力活化公園管理，提升都市公園防災機能，同時節省政府經費。因此， 東京都建設局（公園主管機關）於 2006 年將都市公園指定民間專業機構經營管 理，平時辦理防災設施維護、人員培訓、防災公園手冊宣導及防災體驗活動，災 害發生時支援防災公園的各項活動強化防災體系，相當值得我國參考。爰進行本 研究計畫「應用日本都市公園指定經營管理制度強化我國防災公園開設及管理機 制之可行性研究」，冀汲取日本管理經驗強化我國防災公園開設與管理制度。

第二節 研究內容與流程

壹、 研究內容 為瞭解日本經驗回饋做為我國防災公園永續運作之參考應用，本研究計畫 「應用日本都市公園指定經營管理制度強化我國防災公園開設及管理機制之可 行性研究」之研究方法與過程臚列如次： 一 蒐集日本都市公園指定經營管理相關法令規定，並以日本公益財團法人東京 都公園協會為案例對象，瞭解其支援防災體系的運作方式、經費來源與各項 防災任務 二 蒐集國內相關災害防救計畫、都市公園委託管理、都市公園認養管理、防災 公園開設與管理等指導計畫與規定。 三 日本都市公園指定經營管理支援防災制度與我國防災公園開設管理之比較 分析。 四 選定臺北市 1 處防災公園之維護管理單位、開設單位進行訪談，透過訪談尋 求本土化應用之可行方式，以利防災公園永續運作參考。

貳、 研究流程 本計畫研究流程如下圖 1-1 研究流程圖所示。 圖 1-1 研究流程圖 （資料來源：本研究整理） 本研究計畫已完成蒐集日本都市公園指定經營管理相關法令規定，並以日本 公益財團法人東京都公園協會為案例對象，瞭解其支援防災體系的運作方式、經 費來源與各項防災任務；蒐集國內相關災害防救計畫、都市公園委託管理、都市 公園認養管理、防災公園開設與管理等指導計畫與規定等工作項目，研究進度如 表 1-1 所示。 研究課題審查 蒐集日本都市公園指定經營管理規定與案例 蒐集國內都市公園防災、開設、管理等規定 期中審查會議 期末審查及修正成果報告 選定臺北市 1 處防災公園之維護管理單位、開設單位進行訪談 日本都市公園指定經營管理支援防災制度與我國 防災公園開設管理之比較分析 彙整研析撰寫期末報告

表 1-1 研究進度表 工作進度 1 月 2 月 3 月 4 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 10 月 11 月 12 月 研 究 課 題 選 定 與諮詢審查 ● ● 文獻蒐集 ● ● ● 日 本 都 市 公 園 指 定 經 營 管 理 制度蒐集彙整 ● ● ● 日 本 公 益 財 團 法 人 東 京 都 公 園 協 會 資 料 蒐 集彙整 ● ● ● 蒐 集 國 內 相 關 災 害 防 救 計 畫、都市公園委 託管理、都市公 園認養管理、防 災 公 園 開 設 與 管理相關規定 ● ● ● 期中審查會議 ● ● 我 國 都 市 管 理 與 日 本 都 市 公 園 指 定 經 營 管 理 支 援 防 災 制 度之比較分析 ● ● 訪談臺北市 1 處 防 災 公 園 開 設 管理單位 ● 研 提 本 土 化 應 用之可行方式 ● 撰寫期末報告 ● 期末審查會議 ● ● 修正成果報告 ● ●已完成 ○待進行 （資料來源：本研究整理）

第三節 預期成果

一、 完成日本都市公園指定經營管理相關法令規定、經費來源、防災任務與運作 方式等資料蒐集。 二、 完成日本公益財團法人東京都公園協會進行防災公園管理維護、災時開設等 資料蒐集。 三、 完成國內相關災害防救相關計畫、都市公園委託管理、都市公園認養管理、 防災公園開設與管理等相關規定蒐集。 四、 完成日本都市公園指定經營管理支援防災制度與我國防災公園開設管理之 比較分析。 五、 針對國內相關災害防救相關計畫、都市公園委託管理、都市公園認養管理、 防災公園開設與管理等相關規定，提出防災公園永續運作之建議事項。

第二章 文獻回顧

日本在歷經阪神大地震之後，災害防治觀念從傳統上以國家、政府所主導之防救 災模式，轉變為公私協力「公助、自助與共助」之防救災合作，結合公民參與，擴大 公私部門共同參與的整合行動，針對防救災所需之人、財、物與資訊等四大面向，將 民間團體與非營利組織納入防救災體系之中。2011 年東日本大地震經歷強大地震、海 嘯及核外洩污染事故，地方行政體系與機能暫時癱瘓，加上近年來受到財政困境與公 務人力縮編的影響，部分地方自治體的緊急防救災體制未能建構完全，實難以因應繁 雜的救災事務。東日本大地震之後，日本總務省消防廳於 2011 年 3 月修訂「自主防災 組織手冊（自主防災組織の手引）」，做為民眾成立自主防災組織、擬定防災計畫、 進行防災演練、物資整備、避難規劃等各項自主防災工作之參考。2013 年 6 月日本「災 害對策基本法」增訂民眾自助互助條文，同年 12 月日本國會通過「充實強化區域防災 力之志願消防團法（消防団を中核とした地域防災力の充実強化に関する法律）」， 目的在強化志願消防團組織以提升區域核心防災力，有助於確保居民安全。 地震災害後為避免餘震的二次災害，在災後兩周內的開放空間避難最為重要。尤 其，都市地區人口稠密，災害發生時缺乏足夠空地供民眾避難，故將「都市公園」轉 化使用機能成為「防災公園」，災害類型以「地震」為主體，研究聚焦於「防災公園」 的「管理維護」與「開設運作」機制之探討。本章節蒐集相關文獻先就「都市災害」、 「都市防災」、「防災公園」、「震災後之民眾避難行為」等定義，以及 106 年度自 行研究所提出「支援廣域防災都市空間系統之都市公園架構」與國內防災公園維護管 理與開設運作相關研究文獻加以說明。

第一節 都市災害與都市防災定義

陳建忠、李威儀、施植明（2007）「台北市內湖地區都市防災空間系統規劃示範 計畫」曾針對「都市災害與都市防災定義」彙整詳細的定義與說明[2]。 1. 都市災害種類 (一) 自然災害：自然發生於都市中，且非人為所能產生的災害型態，例如：地震、 海嘯、颱風、水災、旱災及土石流等。

(二) 人為災害：主要指經人為而發生於都市中的災害型態。例如：都市火災。產 業公害及交通事故等。 (三) 複合性災害：都市複合性災害包含了人為因素影響的自然災害及受自然災害 影響的人為災害。複合性災害對都市環境的破壞程度最為嚴重，通常因為不 同的因素加入，而使原災害內容變質，並加強原有的破壞性，造成都市受害 規模的擴大。 2. 都市防災定義 (一) 狹義觀點：都市防災之狹義定義，主要為「建築防災」，其應建立在都市計 畫區內之有關都市空間、公共設施、公用設備及建築物等，包含對風災、水 災。震災、火災。危險物災害等所有災害之預防、災害搶救及重建之工作[3]。 (二) 廣義觀點：從廣義觀點而言，都市防災之層面應擴及至國土保全，依日本建 設行政之規劃，主要涵蓋：a.都市行政、b.河川行政（河川整備、砂防、山坡 地崩塌、海岸等災害防治及復舊）、c.道路行政（各種層級道路規劃、道路 設施及防震災之整備）。這三大項之防災規劃理應涵蓋於總體防災規劃架構 內。都市防災應做一貫性、全面性的思考，使防災能面面俱到、發揮最佳功 效，並能與日常生活相結合，資源不重複浪費的有效利用。

第二節 防災公園之定義

一般都市公園皆具備防災功能，阪神淡路地震發生不久，日本建設省 1995 年 4 月 隨即推動「防災綠地緊急整備事業」，並於 1999 年 8 月與財團法人都市綠化技術開發 機構正式出版「防災公園計畫與設計指導手冊[4]」，2000 年出版「防災公園技術手冊 [5]」，提供防災公園之規劃設計參考。日本建設省稱具備明確防災機能之公園，稱為 防災公園。 防災公園同時具備民眾防災及休閒遊憩等兩種截然不同的功能，平時為一般都市 公園，完全開放提供，做為民眾休閒遊憩與運動使用；而當地震災害發生時，民眾的 住家可能遭受嚴重危險的破壞，急需臨時緊急居所，公園之功能則立即轉換因應災害 各階段工作的防災公園，提供空間以配合緊急應變作業，如利用公園綠地的有效腹地，

提供足夠的簡單的生活機能與活動空間，確保居民在災後緊急時期的臨時居所，使用 期間大多介於一周至一個月。 「防災公園技術手冊[5]」對於防災公園之廣義定義，指都市災害發生時，能發揮 各種防災機能，並依照其多樣性目的和任務所投資建設的公園綠地，均為防災公園， 其防災公園之規劃，主要係因應「地震所引發之都市火災」，在都市地區整備擁有廣 域的避難道路、避難場所、防災據點等機能之都市公園或緩衝綠地等都市防災基礎建 設，藉以強化都市防火耐災能力，維護人民生命財產安全。 然而經歷 2004 年日本新潟中越地震及 2011 年東日本大地震後，防災公園所對應 之災害類型不再僅限於「地震火災」，公園綠地的防減災作用已擴大至「地震海嘯」、 極端氣候造成之「洪水」災害，以及大規模大面積受損的廣域型災害、土壤液化災害， 甚至提供大量通勤旅客滯留休息等。國土交通省都市局與國土技術政策綜合研究所於 2015 年 9 月共同修定「防災公園計畫與設計指導手冊[6]」，將防災公園重新定義為「因 應地震所引發之都市火災、海嘯，以及淹水災害，在都市地區整備廣域防災據點、地 區防災據點、避難道路、避難場所、返家不易者滯留休息等機能之都市公園或緩衝綠 地等都市防災基礎建設，藉以強化都市災害管理，保障人民生命財產安全。」。 王价巨[7]指出，防災公園在平時仍可提供休閒遊憩功能，然而，災害一旦發生， 公園功能立即轉變為以防災機能為主之防災公園。目前國內對於防災公園的定義，除 了依據日本以緊急應變指揮中心為主要目的之防災公園功能，同時為受災地區民眾臨 時疏散避難場所。都市中常見的景觀公園，一般透過種植大量植栽，提供民眾休閒遊 憩空間；然而，防災公園不等同於一般景觀公園，其包含四項的重要條件： (一) 能夠提供足夠有效腹地供災時運用 (二) 具備優良的外部通道連結性 (三) 與鄰近相關設施有適度連結性 (四) 依災害管理思維進行之空間配置

第三節 震災後民眾避難行為與避難地點

921 震災後，陳建忠、蔡綽芳在集集震災都市防災調查研究報告總結報告，針對 避難階段分析避難行為與空間之關係，可得以下結論[8]: (一) 第一避難階段(災後發生～災後半日內) 主要避難行為以躲避建築物倒塌掩埋及尋找受困親人為主，如空間容許大部份則 以家前道路為緊急避難地。 (二) 第二避難階段(災後半日～二週內) 係指災害發生至第二、三週內，主要為臨時安置階段。由 921 大地震避難行為推 估，戶外臨時安置最大臨界時間約為 2 週，超過 2 週後對於確實無法回到自宅居民必 須設法進行短暫收容工作。 (三) 第三避難階段(2 至 3 週以上) 為災難型地震建物家園震毀，傾斜嚴重已無法居住，這時必須成立中長期居民收 容所，即進行長期安置或搭建臨時住宅安置階段。

第四節 支援廣域防災都市空間系統之都市公園架構

本所 106 年度自行研究計畫「從日本防災公園實施經驗探討我國都市公園之防災 分工與建置方針[9]」曾參考日本都市公園防災整備經驗，針對我國都市防災現況環境， 提出支援廣域防災都市空間系統之都市公園架構。 1. 支援廣域防災之都市公園（外圍安全地區都市公園之廣域防災功能）：由災區外 圍的支援全縣市防災之都市公園、支援鄉鎮市區防災之都市公園所共同串連組成， 可支援廣域防災之戶外備援中心，作為災後救援、復原重建與物資集散的後援基 地。對應納入震災（含土壤液化）災害防救業務計畫。 2. 支援全縣市防災之都市公園（災區大型都市公園之全縣市防災功能）：在人口稠 密縣市選定一座 8 公頃以上都市公園，或縣市行政中心、災害應變中心、相關公 共設施的戶外廣場空地，或廣場空地與公園併計達 8 公頃以上時，均可視為廣義

的支援全縣市防災之都市公園，相當於日本廣域防災、地區防災據點之都市公園。 可作為災後救援、復原重建與物資集散的中繼基地，以及縣市級戶外備援防災中 心，亦可兼具防疫清潔、災情蒐集傳遞、避難收容等防災功能，其支援防災時使 用之內部設施應包括防災管理中心、儲備倉庫、道路廣場、水源設施、緊急發電、 緊急照明、資訊廣播設施、停車場、緊急衛生設備、配置圖等。對應納入各縣市 層級地區災害防救計畫。 3. 支援鄉鎮市區防災之都市公園（災區中型都市公園之鄉鎮市區防災功能）：在人 口稠密的鄉鎮市區選定一座 1 公頃以上都市公園，或鄉鎮市區行政中心、災害應 變中心、相關公共設施的戶外廣場空地，或廣場空地與公園併計達 1 公頃以上時， 均可視為廣義的支援鄉鎮市區防災之都市公園。相當於日本一次避難地據點，可 作為災後救援、復原重建與物資集散的前線基地，以及鄉鎮市區級戶外備援防災 中心，亦可兼具防疫清潔、災情蒐集傳遞、避難收容等防災功能，其支援防災時 使用之內部設施應包括防災管理中心、儲備倉庫、道路廣場、水源設施、緊急發 電、緊急照明、資訊廣播設施、緊急衛生設備、配置圖等。對應納入各鄉、鎮、 市、區層級地區災害防救計畫。 4. 支援村里防災之公園綠地（災區公園綠地之村里防災功能）：支援村里防災之公 園綠地相當於日本臨近防災活動據點，面積約 300 平方公尺以上的公園、綠地、 或空地、廣場均可視為廣義的支援村里防災之公園綠地，為民眾震災後初期避難 的地點，亦可作為災後救援、復原重建的臨時集合休息據點，或災區的前進指揮 所，其內部設施應包括道路廣場、緊急照明、廣播設施、配置圖等。對應納入各 村、里防災地圖。 表 2- 1 支援廣域防災都市空間系統之都市公園架構 防災公園 系統 支援廣域防災之 都市公園 支援全縣市防災之 都市公園 支援鄉鎮市區防災 之都市公園 支援村里防災之 公園綠地 依行政區 劃分 外圍安全地區 縣市支援 災區 直轄市、縣市 災區 鄉、鎮、市、區 災區 村、里 對應計畫 震災（含土壤液 化）災害防救業 務計畫 各縣市層級地區災 害防救計畫 各鄉、鎮、市、區 層級地區災害防救 計畫 各村、里 防災地圖 對應日本 防災公園 整合外圍全市 型、地區型防災 地區防災據點、廣域 避難收容 一次避難地 臨近防災活動據 點

防災公園 系統 支援廣域防災之 都市公園 支援全縣市防災之 都市公園 支援鄉鎮市區防災 之都市公園 支援村里防災之 公園綠地 公園成為廣域防 災公園網絡 面積規模 8 公頃以上 1 公頃以上 不限大小 數量 不限 至少 1 座 至少 1 座 鄰里公園、綠地、 開放空地 位置 整合外圍非受災 縣市之全市型、 地區型防災公園 形成防災支援網 絡 鄰近縣市級行政中 心、災害應變中心或 結合相關公共設施 鄰近鄉、鎮、市、 區級行政中心、災 害應變中心或結合 相關公共設施 廣泛分布於鄰里 地區 階層功能 災後救援 後方基地 中繼站 中繼基地 前線基地 集合休息點 復原重建 後方基地 中繼基地 前線基地 集合休息點 防災中心 支援廣域防災戶 外備援中心 縣市級戶外備援防 災中心 鄉鎮市區級戶外備 援防災中心 前進指揮所 物資集散 後方基地 中繼基地 前線基地 共通功能 防疫清掃 防疫清掃 防疫清掃 災情蒐集 傳遞 災情蒐集傳遞 災情蒐集傳遞 災情蒐集傳遞 災情蒐集傳遞 避難收容 緊急避難 短期收容 緊急避難 短期收容 緊急避難 必 要 防 災 設 施 防災管理 中心 ◎ ◎ ◎ 儲備倉庫 ◎ ◎ ◎ 道路廣場 ◎ ◎ ◎ ◎ 水源設施 ◎ ◎ ◎ 緊急發電 ◎ ◎ ◎ 緊急照明 ◎ ◎ ◎ ◎ 廣播系統 ◎ ◎ ◎ ◎ 停車場 ◎ ◎ 緊急衛生 設備 ◎ ◎ ◎ 配置圖 ◎ ◎ ◎ ◎ 次要防災設施 直昇機起 降場 ○ ○ ○ 廁所 ○

防災公園 系統 支援廣域防災之 都市公園 支援全縣市防災之 都市公園 支援鄉鎮市區防災 之都市公園 支援村里防災之 公園綠地 交通條件 聯外道路 寬度 15～20 公尺 15 公尺 8 公尺 基地安全條件 基地安全 避開高淹水潛勢、斷層帶、危險坡地、土石流 結合周邊公共設施 公共設施 行政中心、醫院、警消、學校、運動場或體育館、其他空地廣_{場及公共設施} 開口合約供應 備援物資 臨時淋浴間、流動廁所、帳篷、炊具、維生儲水槽、飲用水、小型備用_發電機 民間參與 志工培訓 防災志工培訓與動員 委託經營 引進民間專業團體、機構經營維護 NGO 學習民間NGO 團體經驗，建立良好合作模式，如慈濟長期參與國內外 救災行動，累積相當多就災經驗，建立起防災救援體系及後援物資， 對國家社會防災建設發展極為重要。 備註說明: 1. 避難收容：應備有水、電與生活必需品等。 2. 災後救援：泛指消防、救援、醫療、救護、心靈撫慰等活動。 3. 復原重建：供重建階段之志願義工、自治會、行政機關或 NGO 團體的活動據點與住宿空 間，以及重建機材、資源備材之臨時放置處。 4. 必要防災設施：提供人員活動所必需的水、電、廁所、廣場、管理中心等基本設施。 5. 防災中心：含指揮中心、瞭望台、集會所及物資儲備倉庫等。 6. 運輸據點：供人力、物資、機材之集散與轉運，包含停車場、卸貨區、廣場、直昇機起 降場等，若腹地不足，另於附近擇適當地點設置直昇機起降場。 7. 災情蒐集傳遞：於防災中心設置廣播設施、資訊通訊設施等。 8. 防疫清潔：防疫、清掃資源備材等的保管、水質檢測、檢查及消毒用機材的保管。 9. 開口合約供應：臨時淋浴間、流動廁所、帳篷、炊具、維生儲水槽、飲用水、小型發電 機 10. 民間參與：志工培訓、委託經營及 NGO 團體。 11. ◎代表必要防災設施、○代表次要防災設施。 （資料來源：從日本防災公園實施經驗探討我國都市公園之防災分工與建置方針[9]）

第五節 防災公園管理運作相關研究文獻

一、 都市防災公園規劃設計之研究-以台北市防災主題公園為例[10] 本研究選擇規模 10 公頃以上、提供區域性居民防災避難使用之地區性防災公園為 研究範圍，參考日本防災公園技術、衡量台灣都市人口避難行為、都市型態與災害類 型，歸納適合本土應用之防災公園規劃設計原則與管理維護機制。防災公園的經營管 理要能發揮其機能，平日即要透過各種機制鼓勵居民活用防災相關設施，定期檢查防 災相關設施、讓鄰近居民參與公園之防災訓練，平時工作重點包括「推廣市民參與」、 「消防、上下水道、警察等相關單位與居民密切合作」、「相關防災設施之定期維修 檢查，操作與運轉訓練等之實施」與「制定災時緊急對策指南」等四大項，其彙整出 防災公園管理營運之內容如次： 1. 維持管理：植物與公園設施之管理 (1) 防災植栽區之管理（維持應有之防火功能） (2) 相關防災設施之維修檢查與操作訓練 (3) 定期巡邏 2. 營運管理：推廣公園之使用，並指導使用方法及制定使用規範 (1) 舉辦公園防災訓練 (2) 舉辦寓教於樂之防災宣導活動 (3) 居民積極推廣公園之利用 (4) 宣導災時之公園使用規劃 (5) 建立並支援公園同好會、鄰里自助會、兒童交流會等集會 (6) 培訓小隊長以帶動公園之利用與管理 (7) 製作災時營運管理手冊並推行宣導、訓練 3. 財產管理：公共行政財產之保全與管理 (1) 製作相關防災設施表，列入公園管理站之資料庫中管理之。 (2) 允許防災相關設施之使用。

林育慈指出，臺北市防災公園建置與管理維護方面所面臨兩大課題：一是「新增 防救災設施過程前後，未有全面性防災力評估」，其次為「防救災設施管理維護待整 合社區居民之參與」。在「新增防救災設施過程前後，未有全面性防災力評估」方面， 以台北市政府進行 12 區防災公園建置經驗為例，防災力評估僅止有效收容人數與避難 面積。但為確保公園防救機能的有效性，建議建置過程中公園防災力檢討，包括可及 性、安全性、有效面積三大項。「防救災設施管理維護待整合社區居民之參與」方面， 建議讓鄰近居民、商家、公司行號參與防災相關設施之檢查與維修，建議與居民共同 制定管理手冊，定期與定時讓鄰近社區民眾確實掌握居家附近公園災時初期之使用與 管理方法[10]。 二、 都市震災避難空間系統規劃設計及管理維護機制之研究 [11] 本研究主要蒐集日本做為避難場所的防災公園相關資料，探討災民避難場所生活 活動型態與先後時序，震災的避難空間可分為緊急避難場所、臨時避難場所、短期避 難場所，在臨時和短期避難場所中，又可分為戶外空間和室內空間，主要聚焦在戶外 空間的學校和公園兩部分。 何明錦、黃健二、陳建忠（2005）針對內政部建築研究所都市防災空間系統中的 避難或中、短期避難收容場所的空間設計和避難生活所必需的設施之設計與管理維護 機制，提出避難空間的管理維護機制，分為以下三大要項[11]： (一) 可轉換為避難場所的規則 避難空間的管理維護首要做「可轉換作為避難空間的規則」開始，如公園空間的 規劃設計上，必要時可轉換到防災避難功能，收容災民的宿營要有大的開放空間，如 草坪、廣場、則規劃時就必須朝有大草坪和廣場的方式去規劃。學校或公園要作為防 災避難場所的話，事前在空間上要先做規劃。公園的避難場所規劃配置圖，除了在公 園的入口豎立布告牌供避難者避難時之遵循外，以 921 大里市的經驗，災害發生時是 里鄰長帶領大家到就近的學校和公園避難，所以公園和學校的避難空間配置圖要讓當 地里鄰長熟知。 (二) 平時避難場所空間的管理維護 學校和公園的管理和維護，平時由各主管事業機關來負責，學校由教育局和該校

自行負責，公園其主管機關來管理維護，不管是公園或學校為了防災避難所做的空間 和設施之空間，要保持空間隨時供作為避難場所和設施的空間的淨空，隨時可供設施 之使用。 (三) 震災時避難場所空間的管理維護 震災時避難場所空間的管理維護，可分為學校和公園，有關公園管理部分，若公 園裡有設管理處（站），則由該管理處人員和里鄰長引導進入公園避難，並分配位置， 等到地方政府職員來了，由里鄰長協助地方政府職員來照顧和服務避難者，公園管理 單位的職員負責空間和設施上的照應。若公園設有門鎖或設有防救災儲備倉庫者，與 學校一樣，其鑰匙交一付給當地的里長。 三、 防災公園規劃建置與運作機制之探討-以新竹縣竹北市、竹東鎮、湖口鄉、新豐鄉 為例[12] 國內防災公園建置方式以規劃現行公園或大型開放空間增加避難收容所需之維生 機能需求設計為主，因此本研究針對地震防災，就都市一般既有公園提出防災公園之 區位選擇、安全性評估、規劃設計注意事項及防災設施規劃方式，以及後續管理維護 與確保機能等作業流程。並以新竹縣都市化程度較高之竹北市、竹東鎮、湖口鄉與新 豐鄉等地區選擇面積 1 公頃以上的都市公園為案例進行調查分析與探討，使其災害時 期能發揮最佳的空間利用效益。防災公園之運作機制流程，說明如次： 當地震發生且各地均傳出居民傷亡災情時，立即由消防局長陳報縣市首長後，於 消防局成立災害應變中心;同時通報府內各任務編組單位人員進駐作業，消防局之救災 救護指揮中心之受理案況與災害應變中心之處置合併作業，其運作機制流程如圖 2- 1 運作機制流程圖所示。運作機制分述如下: (一) 當地震發生消防局成立災害應變中心，各任務編組單位人員進駐作業。 (二) 地震造成居民傷亡災情時，且建築物、房屋、道路、橋梁等損毀，人們無法使用 時，防災公園運作機制啟動。縣府各局處相關人員，如消防、警察、社會、衛生 局等單位，依權責落實執行各項災害防救措施，且調度國軍與民間團體參與救災。

(三) 由社會處規劃災民緊急收容，設置服務台並做災民身份確認與識別，基本救濟物 資的發放。 (四) 安置時間在 14 天以內者，設置短期避難所。 (五) 因災情嚴重，需長時間(2 週以上)安置災民者，應設置中期收容場所，以接替短期 避難場所，其設置地點宜由國宅處提供國宅承租，或由鄉鎮市公所及社會處安排 適當地點避難或興建組合屋收容避難，或由社會局依災害防救規定及補助標準， 發放災害救助金因應。 圖 2- 1 運作機制流程圖 （資料來源：防災公園規劃建置與運作機制之探討-以新竹縣竹北市、竹東鎮、湖口鄉、 新豐鄉為例）

黃健原[12]指出，防災公園自從 921 大地震以來，逐漸被國人所重視，惟防災設施 器材方面，也多在災時才會增加，故在多數民眾對於防災公園規劃與設計上，並無特 別影響與感受。屏東市本身設有多處的學校內之建物，做為避難據點供民眾於災害發 生時使用，但地震發生時，建築物本身耐震能力有限，當前述建物倒塌後災後重建之 路必定遙遙無期，隨著時間的流逝，其管理及安全問題遂趨於重要。災害發生後，政 府機關如何在最短時間內疏散災民以爭取避難時效，則須靠平時各種災難疏散演練， 以其達到成效，以統籌機關各局、處、義消、義警、志工，社區巡邏等，能在最短時 間內到達指定處所，協助救難與疏散，使災時防災公園與鄰近區域內之資源整合，執 行安全防護機制，俾能全面提昇本市防救災體系及建立具防災宣傳、避難之最佳場所 [12]。 四、 新北市消防局 101 年新北市防災公園規劃工作委託專業服務報告[13] 本計畫透過全生命週期之觀點，從設計、規劃至後續管理，為新北市擬定一套防 災公園設置規範，做為市內既有公園轉型為防災公園之參考依據，計畫範圍以新北市 轄內各行政區之既有公園為主，依照本計畫所擬定之防災公園篩選流程，選定 10 處公 園做為示範性防災公園，其性質屬於都市防災系統中的避難空間，主要擔負避難、救 援及收容的功能，必要時可用來進行醫療救護、物資接收場等任務。報告中建議，防 災公園管理機制應從整體管理方案、用水考量、建物管理以及廢棄物處理等四大層面 著手： (一) 整體的管理方案 整體的管理方案應包含兩大部分，一為政府機關對硬體設施的維護管理，二則為 民眾平日對設施的使用與相關活動的舉辦。藉由整體的管理計畫，使防災公園在平日 及災時都能充分發揮效用。 (二) 安全的用水考量 安全的用水主要分為飲用水的水質檢測與公園水資源的來源與收集。飲用水之檢 測可以確保民眾飲用的安全衛生，而公園平日應有多元的水資源來源，可以增設雨水 收集之機制，使公園同時具有節能減碳效能。

(三) 妥善的建物管理 大型公園普遍設有管理中心，部分在周邊甚至有其他大型設施作為連結，因此必 須建立妥善的建物管理措施，以確保建物在災時不會危及收容居民，並可提供空間進 行有效應用。 (四) 適當的廢棄物處理 為使公園保有乾淨整潔的環境，須有定時且適當的廢棄物處理機制，以降低對環 境的影響。 (五) 災時對策指南 為使防災公園在災時能順利開設及運作，須擬定災時對策指南，已擬定《新北市 防災公園緊急開設作業計畫》(草案)。 五、 臺北市公園多元委外型式之可行性評估及進程規劃研究報告[14] 本研究報告指出近年由於臺北市政府對於公園維護之人力、經費越顯捉襟見肘， 為解決此一情形，臺北市政府擬尋求公園委外經營之可能性。目前公園處已有部分業 務委外，惟現行之委外類型皆未跳脫清潔及簡易維護的範疇，對市政府問題之解決效 果有限，藉由本研究評估臺北市未來公園委外之管理重點與可行性，並提出相關細部 建議。該研究期以公園之公益性質為本，藉由引進民間經營而提供更多樣之相關服務， 活化公園之使用並為機關節省公帑。本報告詳細彙整比較日本東京都、臺北市政府都 市公園委外經營管理相關法令制度、人力與財務等內容，已納入本報告書參考引用， 對本研究計畫助益良多。 沈柏廷（2016）建議機關宜先行設定公園委外推動期程及目標，並提出相關整備 措施與具體作法，配合 8 種多元委外型式之運用，立即可行建議如次: (一)建立公園委外公開資訊平台及公園相關知識互動平台，於此平台上揭露 可委外之公園訊息，並將官方之資訊及需求公開。 (二)規劃公園群組化委外，並建立委外財務效益計算與追蹤機制。 另針對公園委外之中長期作為，建議如次:

(一)放寬公園委外業務並制定規範，與考量修訂臺北市公園管理之相關法令 作為配套。 (二) 廣納更多業別之民間機構參與以促進跨領域加值，以及政府機關跨局處 共同合作以促進公園委外。

第六節 小節

從以上相關研究文獻得知，國內對於防災公園管理運作的認知，普遍停留於應由 各直轄市、縣（市）政府各相關部分分工合作肩負起所有責任，欠缺民間力量挹注的 觀念。 臺北市政府為解決公園維護之人力、經費不足情況，雖已尋求公園委外經營之可 能性，但研究內容著重委外型式與財務平衡之探討，尚無涉及民間參與防災公園經營 管理與運作等範疇。防災公園維管開設與民眾息息相關，實需要投入大量人力與經費， 尤其災害發生時更要爭取時間加速救災。因此，本研究蒐集日本都市公園指定經營管 理制度，探討強化我國防災公園開設及管理機制之可行性，實有其重要性。

第三章 日本都市公園之防災規定與管理原則

第一節 日本都市公園法之防災規定

日本公園可以分為都市公園、自然公園及其他公園，1956 年通過都市公園法，依 據該法第 2 條所設立之都市公園，以保障都市的生活環境、景觀構成、遊憩及防災等 用途為目的。防災公園在地震所引起的市區火災或海嘯等二次災害，或發生水災的時 候，可以發揮避難地、避難通路以及防災據點等作用，如表 3- 1 日本都市公園分類表 所示。 表 3- 1 日本都市公園分類表 種類 類別 說明 住宅 區公 園 街區公園 面積 0.25 公頃，在城市街區 250 公尺範圍內設置 1 處。 （街區指由 1 公里街道所包圍的住宅街廓） 近鄰公園 面積 2 公頃，鄰近住宅區 500 公尺範圍內設置 1 處。 地區公園 面積 4 公頃，供地區步行距離 1 公里範圍內使用。 都市 核心 公園 綜合公園 面積 10～50 公頃，提供全市居民休息、觀賞、散步、遊戲及運動等綜合 使用之大型綠地。 運動公園 面積 15～75 公頃，供市民運動使用。 大規 模公 園 都 道 府 營 廣 域公園 面積 50 公頃以上，供市町村、地方生活圈等廣域地區使用。 娛樂城 全體規模 1000 公頃，為大都市地區提供多元娛樂空間。 緩衝 綠地 等 特殊公園 景觀公園、動植物公園、歴史公園、墓園等，具保留自然文化遺產目的。 緩衝緑地 隔離住宅、商業區與重工業區之空氣污染、噪音、振動、火勢蔓延的綠 化隔離帶。 城市綠地 改善美化市容的保留綠地，於多個區域配置 0.1 公頃綠地，但建成地區 每處至少 0.05 公頃。 綠道 標準寬度 10 公尺～20 公尺，在災難發生時的安全疏散路線，以近鄰住 區之間的植栽帶區、人行步道或自行車道為主，與公園、學校、購物中 心等綠帶相互銜接通往車站廣場。 國營 公園 面積 300 公頃以上供一個以上都道府縣廣域地區居民使用，或國家所指定的大型公園。 廣域災害救援活動據 點都市公園 由國土交通省指定都道府縣設置，供災害時物資集散、分配與 輸送等廣域救災活動基地。 其他國營都市公園 國家所指定面積 300 公頃以上，具歷史意義或良好自然條件的 大型公園。 （資料來源:摘自國土交通省都市局公園綠地景觀課網頁 [15]） 日本從關東大地震經驗發現，都市公園在地震後都市大火能發揮保障人民生命與 財產安全作用，為都市防災的重要一環。日本都市公園法防災相關條文整理如表 3- 2 日本都市公園法涉及防災公園之相關條文內容。

表 3- 2 日本都市公園法涉及防災公園之相關條文內容 都市公園法相關規定 法條內容 都市公園法第 2 條第 2 項 本法中所謂的公園設施，是指為發揮都市公園功能而在 該公園所設置之設施。 都市公園施行法第 3 條 明定國立之都市公園要作為災害時期廣域性的災害救 援活動設施，在國土交通省令所規定之都道府縣各高災 害風險地區均配置都市公園。 都市公園施行法第 5 條第 8 項 都市公園施行法第 2 條第 2 項第 9 號所規定的設施，須 為瞭望台及集會所，並備有糧食、醫藥用品等災害應急 措施所必要的物資儲備倉庫，及其他國土交通省省令所 規定災害應變措施所需之必要設施。 都市公園法施行規則第 1 條之 2（災 害應變措施的必要設施） 都市公園法施行法第 5 條第 8 項所稱國土交通省省令所 規定之災害應變措施的必要設施，包括耐震性儲水槽、 廣播設施、資訊通信設施、直升機起降場、船舶停泊設 施、發電設施以及防止延燒的灑水設施。 （資料來源：整理自「防災公園計畫與設計指導手冊 [6]」）

第二節 東日本大地震後防災公園之功能與種類

壹、 防災公園之功能 [6] 一、都市公園之防災功能 都市公園在災害期間將隨著時間推移而有不同的功能變化。當災害發生初期，主 要用來避難，在避難情況穩定之後，將轉變成為災害應變活動的據點。 (一) 災害時期的避難場所 1. 一時避難地（緊急避難地、發生大火時的臨時集合場所、避難中繼地點） 2. 最終避難地。 3. 避難通路。 4. 一時避難所。 (二) 緩和、防止災害及提昇避難地之安全性 1. 延緩或防止火災延燒 2. 減輕或防止海嘯造成的損害

3. 減輕或防止爆炸造成的損害 4. 以雨水貯留滲透減輕或防止水災 (三) 情報蒐集與傳遞 (四) 支援消防、救援、醫療、救護等活動 (五) 避難及支援一時避難生活 (六) 支援防疫、清掃活動 (七) 災後救援重建據點 1. 救援活動的場地 2. 復原重建工作的據點。 (八) 支援各種物資輸送（與第（三）點至第（七）點相關聯） (九) 支援步行返鄉者中途休息（2015 年新增 [6]） 日本以往針對「為了逃避緊急災害所設的避難地」與「為短暫避難生活所設的避 難所」兩者間缺乏明顯區別，在東日本大地震災後期間成為社會混亂的來源因素之一， 「避難地」為避難空地的意思，生活機能不若避難所齊備；而「避難（場）所」是指 避難的場所，通常「避難（場）所」指的多為建築物。日本 2013 年修訂災害對策基本 法，明定在災害初期的緊急避難地（如防災公園），必須與要避難生活一段時間的避 難收容場所（如學校、活動中心等）加以區別，其條文依據與定義詳如表 3- 3。 表 3- 3 指定緊急避難地與指定避難所的區別 名稱 災害對策基 本法 定 義 指定緊急避 難地 第 49 條之 4 指災害發生，或是發生的可能性很高的情況下，為逃避其危險而 設的避難空地，或當洪水或海嘯達到警戒基準的安全避難地點， 又或是市町村長所指定的空地。 指定避難所 第 49 條之 7 遇災害危險供民眾前往避難，並讓民眾在災害危險消除之前滯留 必要的一段時間，或是讓因災害而無家可歸的民眾暫時性地滯留 的場所，為市町村長所指定的場所。 （資料來源：整理自「防災公園計畫與設計指導手冊 [6]」）

二、防災公園隨時間推移之功能轉變 [6] 以地震火災為例，災害發生後防災公園的功能隨時間連續變化，防災公園的功能 隨時間連續變化的關係（地震火災的情況）如表 3- 4。 表 3- 4 防災公園功能隨災後時間連續變化的關係（地震火災的情況） 階 段 災害時間區分 預防階段 災害發生當下階段 緊急階段 應變階段 復原重建 階段 時 間 軸 發生災害前 發生災害～大約 3 小時 大約 3 小時～3 天 大約 3 天以後 防 災 目 標 事前防止 保障生命 維持生命 保障生活 重建生活 防 災 公 園 的 功 能 ○學習關於防災知 識的場所（防災 訓練 ○自主防災組織的 培養 ○防災意識的普及 引導） ○ 延 緩 或 防 止 火 災 的 延 燒。 ○減輕或防止爆炸造成的 損害 ○救援活動的場地 ○緊急避難的場地 ○發生大火時的臨時集合 場所、避難中繼地點、 最終避難地、避難通路 等 ○ 延 緩 或 防止 火 災 的延燒 ○ 減 輕 或 防止 爆 炸 造成的損害 ○救援活動的場地 ○ 暫 時 性 的避 難 生 活場所等 ○救援活動 的場地 ○暫時性的 避難生活 場所 ○提供徒歩 回家者的 支援等 復原重建 工作的據 點等 （資料來源：「防災公園計畫與設計指導手冊 [6]） (一) 預防階段： 為災害發生之前的階段，防災公園平常當作普通的公園來使用，並可當防災訓練 的場地。 (二) 災害發生當下階段： 地震發生後大約 3 小時左右的時間，為非常混亂的一個階段。此為居民「自主防 災」的階段，防災公園轉變為以保障生命為最優先的緊急避難場所（也可當人命救援 或初期滅火等活動的場地）。除延緩或防止火災延燒，也可減輕或防止爆炸所造成的 損害。此外，在大火發生時，可當臨時集合場所、避難中繼地點、最終避難收容場地、 避難通路。

(三) 緊急階段： 地震後大約 3 天左右的混亂階段。很難期待會有完善的救援活動，所以此階段以 保障生命為主，防災公園轉變為緊急應變的救援活動場地或臨時性的避難生活場所， 要確保有足夠的水、糧食、能源、醫藥用品等維持生命所需的物資。此時防災公園仍 具有延緩或防止火災延燒等的功能。 (四) 應變階段： 地震後大約 3 天以後的階段。災害應變中心等組織的活動和救援體制整備完畢， 民眾避難生活趨於穩定，可安心地轉移至避難收容場所或開始生活重建規劃的階段。 此時防災公園轉變為以保障生活為目的之救援活動場地或臨時性的避難生活場所等。 對滯留災區的民眾而言，可以開始徒步返鄉。 (五) 復原重建階段： 地震後大約 3 天以後的階段。受損的基礎公共設施約在地震發生當天就開始進行 重點修復，不過全面修復重建要等到應變階段後才正式展開。此時防災公園將轉變為 復原重建工作的據點。 貳、 防災公園之種類 [6] 防災公園計畫與設計指導手冊（1999 年 9 月修訂）將防災公園分為 6 大類，包括 具廣域防災據點機能的都市公園、具廣域避難收容機能的都市公園、具一次避難地機 能的都市公園、具避難道路機能的都市公園、斷開石油工業區等與後方一般市街地區 的緩衝綠地，以及具臨近防災活動據點機能的都市公園等。2015 年 9 月修訂增加兩種 防災機能：具地區防災據點機能的都市公園、具步行返家援助服務站機能的都市公園， 共計 8 大類。

表 3- 5 防災公園之種類 （資料來源：「防災公園計畫與設計指導手冊 [6]） 防災公園種類 都市公園分類 主要功能 廣域防災據點機能 (50 公頃) 廣域公園 消防或救助、救援、復原等各活動的廣域性支援據點（主 要後方支援），以及視情況成為廣域避難收容所及臨時 避難生活場所。 地區防災據點機能 （2015 年新增） (10 公頃) 都市核心公園 消防隊、志願者等的救援救護活動前線基地，以及廣域 防災據點或由其他地區送來之救援物資運送的中繼站。 廣域避難收容機能 (10 公頃) 都市核心公 園、廣域公園 市街地區火災延燒時的廣域避難收容及臨時避難生活 場所、以及消防或救助據點、重建工作等的支援據點， 或是延遲或防止市街地區火災延燒。 一次避難地機能 (1 公頃) 鄰近公園、地區 公園 民眾逃往臨時避難或廣域避難收容所的中繼站，初期的 救援活動支援。 避難道路機能 綠道 主要是往廣域避難收容或其他安全場所、避難設施的避 難通道。視狀況可延遲或防止火災的延燒。 緩衝綠地 緩衝綠地 防止火災或其他災害、或是減輕受災程度 步行返家援助服務 站機能的（2015 年新增） 街區公園 主要為步行返家者的返家援助服務站 臨近防災活動據點 （300-500m²)） 街區公園 臨時避難、以及初期救援活動支援

參、 防災公園相互支援網絡 [6] 一、各類型防災公園在避難行動方面的相互關係如圖 3-1 所示。當災害發生時，一般 民眾從住宅或工作場所的災後避難行動，可先就近到鄰近具防災活動據點功能的 都市公園進行短暫的緊急避難，再循著避難通道循序前往較為安全的一次避難地 （做為通往廣域避難收容所的中繼站），最後抵達生活機能較為完善的廣域避難 收容安全場所。 圖 3-1 各類型防災公園在避難行動方面的相互關係圖 （資料來源：防災公園計畫與設計指導手冊 [6]）

二、廣域防災據點以特定廣域防災中心為核心，與都道府縣廣域防災據點間相互合作， 從後方基地將人力物資透過中繼基地分層配送至前方受災地區進行救援工作，將 都市防災公園建構成一個綠地防災網絡，廣域防災據點網絡關係圖如圖 3-2 所示。 圖 3-2 廣域防災據點網絡關係圖 （資料來源：防災公園計畫與設計指導手冊 [6]） 三、各類型防災公園在救援行動方面的相互支援關係如圖 3-3 所示，係從災區外圍的 廣域防災基地集結救災人力、物資與機具，透過地區防災據點機能的都市公園做 為中繼集散據點，將人力、物資與機具分層輸送到災區廣域避難收容機能及一次 避難地機能的都市公園進行救援工作。

圖 3-3 各類型防災公園在救援行動方面的相互關係 （資料來源：防災公園計畫與設計指導手冊 [6]）

第三節 日本都市公園之防災關聯設施

壹、 都市公園之防災關聯設施 [6] 都市公園之防災關聯設施可分為「防災相關設施」及「其他供防災應用設施」。 「防災相關設施」係為發揮防災功能所需的公園設施，另公園內一般平常使用之設施 經過適當設計亦可於災害時使用，即為「其他供防災應用設施」。茲參考「防災公園 計畫與設計指導手冊 [6]」及「都市防災公園規劃設計之研究-以台北市防災主題公園 為例[10]」分別整理如表 3- 6 至表 3- 8。