以語料庫及論述分析探討「年金改革」議題之新聞建構 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學新聞學系碩士論文指導教授：王淑美博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 以語料庫及論述分析探討「年金改革」議題之新聞建構. ‧. A corpus-assisted critical discourse analysis of the journalistic construction of pension reform policies in Taiwan. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：張慈安中華民國一零七年六月. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(2) 謝. 誌. 終於，到了寫謝誌的時候。這份論文完成的十分艱辛與任性，所有章節都在工作兩年半間撰寫。能邊工作邊完成論文，靠得是指導教授與工作單位主管同事的體諒，很謝謝指導教授王淑美給予的心靈支持與研究空間，在研究所好友蘇湘棻策畫錄製影片內溫柔喊話不要放棄念完碩士，成為鞭策我動筆第一章的主要力量；後續論文撰寫過程，從題目挑選、選用理論架構、解讀角度到文本選樣，淑美總是適時拉住如同脫韁野馬恣意妄為的我，更在關鍵時刻給予真正的幫助。能夠走到這步，最感謝的人莫過於她了。也謝謝口委念萱、意菁老師論綱口試及論文口試時給予實用的建議，幫助我看到盲點並改進。. 政治大. 第一個工作單位國家通訊傳播委員會的直屬主管陳慧紋則是得以完成這份論文的推手之一。因為她身體力行對求知的渴望，讓我看到自身對傳播與法律領. 立. 域的無知與不足，加深完成學位的念頭。也謝謝她在我對職涯未來最徬徨的時候，. ‧ 國. 學. 不斷鼓勵參加高考。工作幾年後再回頭看，慶幸自己當初沒有辜負如此真心實意的關心，雖對考試恐懼與厭惡仍報名並準備。後續的單位轉換期間，謝謝當時忠林、佳學、雅君與慧娟同科同事的分擔，讓我在工作之餘得以開始蒐集資料。. ‧ y. Nat. 也感謝第二個工作單位臺北市政府觀光傳播局主管葉煥輝的體諒，最終完成. sit. 論文劃下句點。口試當天，離校快 3 年的不適應與緊張感，因為湘棻小天使、梅. n. al. 叮嚀與提醒，最後得以回政大拿畢業證書。. Ch. engchi. er. io. 芳助教、靜媚助教及正華助教幫忙沖淡許多。離校程序繁瑣，謝謝俞捷、雅婷的. i n U. v. 最感謝我親愛的爸爸、媽媽一路以來包容，尤其去年跟今年家裡親人驟逝，謝謝爸媽仍堅強度日，沒轉嫁情緒與蔓延悲傷，讓我只需專注於工作與學業。 5 年前的盛夏懷抱一顆初生之犢不畏虎的初心，隨著政大的風雨走廊一路蜿蜒進傳院，途中意外不斷，在校前 2 年遇到太多優秀的同學與夥伴，看著他們堅持築夢，讓我意識到凡事必須先有主體，再勇敢實踐才能擁有風格，也因此謹以這份與年金、法律與新聞有關的論文，紀念曲折的路途。. 張慈安 2018.7.19 i. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(3) 摘. 要. 本文旨在理解台灣新聞機構如何利用各種論述策略報導爭議性新聞議題年金改革政策。本研究挑選政治新聞可反映此報社成立脈絡的《聯合報》及《自由時報》為研究文本，蒐集 2016-2017 年間與年金改革相關的純淨新聞、特稿及社論，再以語料庫分析結合歷史途徑的批判論述分析考察兩家新聞機構行文論述策略。研究發現，兩報整體而言皆支持府方推動此政策，惟《聯合報》隨推動時期. 政治大導態度，命名策略沿襲專法、府方使用詞彙、指稱策略下標少有形容詞。兩報在立二度轉變其立場。《聯合報》及《自由時報》的純淨新聞皆表現客觀、抽離的報. ‧ 國. 學. 社論上則盡情以立論、觀點化及強化策略展現其對年金改革政策的立場。為捍衛報社對此政策立場，兩報對政治人物、受此政策直接影響者及相關政. ‧. 府機關的語義隨政策推動時期、報社發稿時間及報導本身文脈變動而具歧異性。. y. Nat. io. sit. 《聯合報》論述年金改革為修補年老經濟安全相關制度缺陷所推動的政策；《自. n. al. er. 由時報》為修正軍公教勞領取退休金級距不一所推動的政策。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：年金改革、語料庫分析、歷史途徑批判論述分析. ii. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(4) Abstract The research investigates Taiwanese news outlets’ discursive strategies in their reports on pension reform policies. I choose straight news, features, and editorials that included the keywords “pension reform” from 2016 to 2017 in the United Daily News and the Liberty Times, two major newspaper outlets that positioned rivalry political stances. I use a corpus assisted critical discourse analysis, especially the discourse-historical approach, to analyze the selected reports.. 政治大. I discover that two news outlets broadly support the policies while the United Daily. 立. News had shifted position twice during policies forming periods. Two news outlets. ‧ 國. 學. perform objective and separated attitudes in straight news by nominating identical. ‧. terms with judicial and official ones and predicating few adjectives in titles. Two. sit. y. Nat. news outlets argue, frame, intensify and mitigate in features and editorials to perform. io. al. er. their positions towards pension reform policies.. v. n. To safeguard their positions, two news outlets refer to different meanings using. Ch. engchi. i n U. identical terms including politicians, stakeholders, and related political institutions performing terminological conflicts because of policies’ forming periods, reports’ issuing timing and reports’ texts. The United Daily News refers to pension reform as policies mending defects in our old age economic security systems. The Liberty Times refers to pension reform as policies mending pension differences between military personnel, public servants, educators and labors. Keywords: pension reform, corpus analysis, CDA in discourse-historical approach, DHA iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(5) 目錄表目錄.................................................................................................................................................................. VI 圖目錄.................................................................................................................................................................. VI 第一節、研究背景 ......................................................................................................................... 1 第二節、研究動機及目的............................................................................................................. 2 第三節、退休所得制度基本概念介紹 ........................................................................................ 5 壹、. 名詞釋義....................................................................................................................... 5. 貳、. 退休所得制度介紹 ....................................................................................................... 5. 參、. 世界銀行建議的三柱型模式 ....................................................................................... 6. 肆、. 台灣相關退休所得制度介紹 ..................................................................................... 10. 政治大. 第二章文獻回顧 ........................................................................................................................................... 24. 立. 第一節、新聞專業角色認知及其內容表現 ............................................................................. 24. ‧ 國. 學. 新聞場域（JOURNALISTIC FIELD） ........................................................................... 24. 貳、. 新聞專業作為一種慣習 ............................................................................................. 28. 參、. 台灣報業新聞場域簡介：以《聯合報》與《自由時報》為例 ............................. 33. 肆、. 小結............................................................................................................................. 38. ‧. 壹、. Nat. sit. io. er. 40. y. 第二節、語料庫為本的批判論述分析（CORPUS-ASSISTED CRITICAL DISCOURSE ANALYSIS）. 第三節、新聞報導如何呈現爭議議題政策 ............................................................................. 46. n. al. i n U. v. 壹、. 全球暖化（GLOBAL WARMING） ............................................................................... 46. 貳、. 金融危機（FINANCIAL CRISIS） ................................................................................ 52. 參、. 基因改造食品（GENETIC MODIFIED FOODS）........................................................... 55. 肆、. 小結............................................................................................................................. 57. Ch. engchi. 第四節、研究問題 ....................................................................................................................... 59 第三章研究設計 ........................................................................................................................................ 60 第一節、. 研究流程................................................................................................................... 60. 壹、. 資料擷取..................................................................................................................... 60. 貳、. 語料庫資料建立及處理 ............................................................................................. 61. 參、. 分析策略與步驟 ......................................................................................................... 62. 第四章《聯合報》的論述策略與議題風向 ........................................................................................ 64 iv. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(6) 第一節、. 《聯合報》的論述策略：純淨新聞、特寫與社論主客觀涇渭分明............... 64. 壹、. 命名策略：標題命名多未使用轉化、借代沿用專法詞彙 ................................... 64. 貳、. 指稱策略..................................................................................................................... 74. 參、. 聯合報》的立論、觀點化及強化/弱化策略 ............................................................ 82. 第二節、. 審時度利《聯合報》二度轉變撰文立場 ............................................................ 91. 第三節小結 ................................................................................................................................... 93 壹、. 《聯合報》在報導時的策略？ ................................................................................. 93. 貳、. 《聯合報》的新聞報導的風向如何隨著議題發展而變化？ ................................. 94. 參、. 《聯合報》可能呈現的專業類型？ ......................................................................... 96. 第五章《自由時報》的論述策略與議題風向 ................................................................................. 97. 政治大. 第一節《自由時報》的論述策略：立場較顯著但仍守純淨新聞原則.............................. 97 壹、. 命名策略：標題命名少用借代、轉化同沿用專法詞彙 ....................................... 97. 貳、. 指稱策略................................................................................................................... 105. 參、. 《自由時報》的立論、觀點化及強化政策 ........................................................... 114. 立. ‧ 國. 學. 第二節小結 ................................................................................................................................. 122 《自由時報》在報導時的策略？ ........................................................................... 122. 貳、. 《自由時報》的風向如何隨著議題發展而變化？ ............................................... 124. 參、. 《自由時報》可能呈現的專業類型？ ................................................................... 125. ‧. 壹、. sit. y. Nat. er. io. 第六章《聯合報》與《自由時報》的差異 .................................................................................... 126. al. 貳、. v i n 兩報皆建構軍公教為一群體 129 C h惟形象有別 ............................................................. U i e h n gc 《聯》建構國民黨為權益捍衛者《自》未建立鮮名形象 ................................. 133. 參、. 《聯》少用反年改《自》大量構連非理性行為 ................................................. 135. 肆、. 小結........................................................................................................................... 137. 壹、. 第二節、. 總論 ......................................................................................................................... 126. n. 第一節、. 《聯》二度轉立場《自》立場維持一致......................................................... 139. 第七章結論 ................................................................................................................................................ 142 第一節、. 研究發現................................................................................................................. 142. 壹、. 《聯合報》與《自由時報》在報導時的策略為何？ ........................................... 142. 貳、. 《聯合報》與《自由時報》的風向如何隨著議題發展而變化 ........................... 145. 參、. 《聯合報》與《自由時報》可能呈現的專業類型 ............................................... 147. 肆、. 研究啟發................................................................................................................... 148. 第二節、. 研究貢獻與研究限制 ............................................................................................ 150 v. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(7) 壹、. 研究貢獻................................................................................................................... 150. 貳、. 研究限制與未來研究建議 ....................................................................................... 151. 參考文獻 ............................................................................................................................... 152. 表目錄表一：多層次老年經濟安全制度示意 ............................................................ 11 表二：年金改革立法歷程 ...................................................................................... 15 表三：公務人員任職 30 年者年金改革前可獲得退休月所得 .............. 19 表四：公立中小學教職人員任職 30 年者年金改革前可獲得月退休所得 ............................................................................................................................ 20 表五：公立大專教職人員任職 30 年者年金改革前可獲得月退休所得. 政治大表六：新聞專業文化的三種組成構念 ............................................................ 31 立表七：歷史途徑的批判論述分析五種論述策略 ......................................... 41 ................................................................................................................................. 20. ‧ 國. 學. 表八：新聞資料蒐集之筆數與字數 ................................................................. 61 表九：《聯合報》標題前 50 名詞彙及頻率..................................................... 64. ‧. 表十：《聯合報》相關報導標題實踐命名策略詞彙分類 ........................... 66 表十一：《自由時報》標題前 50 名詞彙及頻率 ........................................... 97. Nat. sit. y. 表十二：《自由時報》相關報導標題實踐命名策略詞彙分類 ................. 99. io. er. 表十三：《聯合報》及《自由時報》標題前 50 名辭彙及頻率 ............ 126 表十四：《聯合報》及《自由時報》相關報導標題實踐命名策略辭彙分. n. al. i n U. v. 類 .......................................................................................................................... 128. Ch. engchi. 表十五：《聯合報》與《自由時報》對此政策關鍵詞彙的論述根本差異 ............................................................................................................................... 141. 圖目錄圖一：權力場域和社會空間裡的文化生產場域圖表................................ 27 圖二：單一新聞場域.............................................................................................. 28. vi. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(8) 第一章緒論第一節、研究背景老有所養，不該僅存於禮運大同篇，而是各國政府面對各世代的長期政策目標。不過，經濟合作發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, 以下簡稱 OECD）成員國1自 1980 年代以降即著手進行退休所得改革（Orenstein, 2005），其中依據各國情勢及提出方案差異，大致可分為兩波不同起因、方向一致的改革：第一次為 20 世紀末各國鑒於國內戰後嬰兒潮世代屆臨退休，使得過去以此人口紅利為基礎所制定的社會保險、職業退休金財務融通型. 治政大態「隨收隨付制度（pay-as-you-go, PAYG）」及給付制度「確定給付制（defined 立 benefit, DB）」無法負荷其年老族群的經濟安全期望與世代公平兩者價值平衡，. ‧ 國. 學. 或造成預期政府財政支出加劇，使各國皆開始定期修正相關制度，以控制可預期. ‧. 的退休基金缺口（World Bank, 1994）。第二次則因為所獲給付金額間具性別差異、平均初入勞動力市場年齡提高3、個人職涯朝斷續化發展等內部因素，及金融. sit. y. Nat. 2. al. n. （OECD, 2015）。. er. io. 海嘯引發歐洲信債危機導致各國基金收益嚴重虧損，近十年陸續修正相關制度. Ch. engchi. i n U. v. 同一時期比較，台灣相關制度歷程則依照職業別差異具迥異發展方向。軍公教退撫制度於 1995 年由政府全額負擔退撫經費的恩給制轉為需由個人與政府共世界銀行（1994）委託研究報告書《避免年老危機》（Averting the Old Age Crisis）指出，各國都面臨不同成因及程度的年老經濟安全危機，如拉丁美洲、東歐及俄羅斯因吏治不清或地下經濟發達間接造成逃稅人口過多，經濟合作發展組織則因為其人口老化斜率過陡及經濟遲緩導致制度內在出現矛盾（World Bank, 1994 : 4）並再依照一經濟體之人口結構與經濟成長率分類，將研究對象分為「年輕但低所得經濟體」、「年輕但迅速老化的經濟體」及「年齡偏高但第一層柱發達的經濟體」，經濟合作發展組織多屬於第三類別。由於臺灣當前狀況較與經濟合作發展組織較為類似，故本研究僅以經濟合作發展組織為比較標的。 2 經濟暨合作發展組織《2015 年金概覽報告》（Pension at a Glance 2015）中提到，女性因為育嬰理由中斷職場，每離開職場 5 年（平均育養 2 個小孩），會導致其退休所獲給付相較於男性平均減少 4％（OECD, 2015：14）。 3 同上報告書提到，因為求學時間拉長，該青年世代較前兩個世代比較，其初入職場時間為晚。又 OECD 建議平均參與社會保險及退撫的投保年資應較上一世代還長（OECD, 2015：24-25），故延退為其修正主要方向。 1 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(9) 同負擔的儲金制；勞工社會保險及退休制度則隨政治民主化進程先行福利擴張，直至 2012 年始考慮進入福利緊縮卻無疾而終（國家發展委員會，2014）。2015 年 7 月財經雜誌《今周刊》第 967 期以專題規模製作相關議題報導，並將台灣社會保險及退休金制度類比為國債比率不類似的希臘架構（今周刊，2015），讓已沈寂 3 年多的議題再次浮上檯面。隔年，第 14 屆總統當選人蔡英文於其就職演說承諾將「年金改革」列為優先改革政策（自由時報電子報，2016），並同時設立任務編制的「年金改革委員會」4定期召開會議並試圖提出變革方案，進而引起各利益團體傾軋、論述及學理相互競逐。新聞媒體亦爭相報導。. 立. 第二節、研究動機及目的. 政治大. ‧ 國. 學. 影響新聞報導內容的因素眾多，至少包含新聞工作者個人層次、新聞常規、. ‧. 新聞機構產權組織層次、新聞產業與其他場域（消息來源、利害關係者等）互動、. sit. y. Nat. 及意識形態層次（Shoemaker & Reese, 1996）。其中新聞專業主義（journalistic. io. al. er. professionalism）早期被視為個人層次影響因素（Shoemaker & Reese, 1996），不. n. 過，理想與現實的差距，一直存在於新聞工作者自身專業角色認知與實際報導內. Ch. engchi. i n U. v. 容表現，探討相關差距的學術研究也從未間斷過，但以新聞內容表現檢視記者專業角色認知則是近年來「新聞文化」（journalism culture）研究的嘗試方向。此類研究試圖搭建過去新聞學界對實務界理想狀態與現實表現研究的對話空間，採納媒體社會學的觀點，肯認新聞報導為記者、編輯與其他消息來源、利害關係者互 4. 「年金改革委員會」依據《總統府年金改革委員會設置辦法》設立，由現政務委員、臺大社會工作學系教授林萬億擔任副召集人兼執行長、副總統陳建仁為召集人。該委員會於 2016 年 6 月 23 日開始定期於每周四召開一次具議程會議。會議則由各職業別代表依比例出席討論，並開放網路直播議事，共計召開 20 次會議，（年金改革委員會，2017，網址： http://pension.president.gov.tw/cp.aspx?n=46A9AAF50910B4F2&s=0472D6CC850AACE5 擷取時間： 2017 年 2 月 1 日）。然而由於台灣憲法採五權分立制度，各社會保險及職業別退休金之主管機關涉及考試院銓敍部、行政院勞動部、行政院教育部及司法院。以此次退休所得改革實指標的為公務人員退休撫卹相關制度及公立學校教職人員退休撫卹相關制度來說，權管單位分別為考試院銓敍部及行政院教育部，因此有權向立法院提案者為行政院、考試院，年改會版本則須藉由執政黨立委黨團聯署方得提出。 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(10) 動/妥協後的產物；更甚者，各國新聞場域內在受文化資本、經濟資本及其內在構型影響，外在則受政治、商業等可感知影響（i.e. Bourdieu, 2005; Benson & Neveu, 2005）。新聞專業與自主性作為該場域行動者的慣習，行動者雖可保有一定能動性，卻也受制於其新聞機構在該場域位置及外部因素。這些在場域內細微的勢力、符號權力交鋒，雖可透過深度訪談、民族誌觀察，但新聞記者自我肯認的新聞專業實際表現唯有透過分析新聞報導文本方可得知，且新聞記者心之所嚮並不等同於編輯室共同意志，因此新聞報導的文本除了可作為檢驗新聞專業實現狀況的標的（i.e. Hanitzsch, 2011; Mellado et al., 2016），新聞報導也可反映一新聞. 治政大機構在場域內的位置。因此，參與跨國大型研究計畫「新聞學研究的多重世界」立（the worlds of journalism study）研究者群為了順利驗證新聞工作者的專業主義. ‧ 國. 學. 內容表現，該類研究多採用問卷調查法及內容分析法做雙重分析，並透過不同國. ‧. 籍學者研究所關心地方社群，建立「記者專業角色認知」與「新聞專業內容表現」. sit. y. Nat. 共同構念（Hanitzsch et al., 2011; Dalen et al., 2012; Edson et al., 2013; Mellado et al.,. er. io. 2016; Dalen & Mellado, 2015）。. al. n. v i n 針對記者的專業角色認知相關研究、吳堂靖、張慈安、張熠（2015） C h ，台灣有蘇蘅 engchi U. 調查 523 位報紙及電視記者對台灣各類型媒介的感知可信度，發現對台灣新聞工作者而言，可信度最高的仍是傳統報紙，且可信度高的媒介和記者實際使用出現落差。此研究結果既可視為台灣各媒介類型可信度的實證研究，試圖與香港中文. 大學定期進行的「香港傳媒新聞公信力」調查比較，可算是替本地記者對新聞專業認知有初步探討，但相對應的報導文本分析卻相對欠缺。另外，身處新聞場域核心的台灣記者對各媒體類型的可信度高低排名，也呼應了 Champagne（1995）以場域理論研究前衛派媒體及建制派媒體的文化資本關係結論：建制派媒體中，報紙的文化資本高於電視。換言之，在台灣以經營報紙起家的新聞機構在同行間 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(11) 具備較高聲望、在新聞場域屬於文化資本高的位置，因此此類型媒體適合作為檢驗台灣新聞專業的對象。年金改革(又可稱「退休所得改革」)（pension reform）則能成為評估新聞專業主義建構及其內容表現的最佳議題。上述跨國研究計畫雖然試圖藉由設計調查記者自我感知狀態及報導文本分析、內容分析等兩階段研究方法定位新聞專業文化，但在揀選研究對象及報導樣本時多為複數主題，缺乏使用同一議題報導進行分析的研究基礎點。「年金改革」（pension reform）則因世界銀行（World Bank）. 政治大 reform）是傳統硬新聞能脫離國境疆域的議題之一，計 1994 年至 2005 年高達 84 立. 等全球相關議題政策能動者積極擘劃各國改革目標及進程，「年金改革」（pension. ‧ 國. 學. 個國家曾進行年金制度轉換（World Bank, 2005）。另外由於此牽涉各國人民年老經濟風險重分配，實際上存在高度衝突性，對強調利潤至上的小報新聞機構也具. ‧. 備新聞價值（Strunck, 2007）。換言之，在政治及商業兩軸交織的新聞場域，此. y. Nat. n. al. er. io. 商業光譜的新聞機構。. sit. 議題對各種光譜新聞機構都具備報導誘因，選取報導文本時不至於偏向某一政治、. Ch. engchi. i n U. v. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(12) 第三節、退休所得制度基本概念介紹壹、名詞釋義首先，為釐清此篇論文語意須先說明「年金」一詞定義與常見脈絡。參考社會學訓練背景學者著作，「年金」一詞對應的英文詞彙為 Pension，其中文意涵為個人退休後在社會安全體系內所獲得的所有給付（如見林萬億，2013），偏向扶弱濟貧的社會救濟，主要功能在所得重分配。OECD 所出的名詞釋義著作則定義 Pension 為「退休所得（retire income）」，凡是個人在退休後所獲得的各類給付、. 政治大較廣。再參考經濟、財政類的著作可發現，「年金」又可僅只一種定期定額的金立. 退休金都屬之（OECD，2005），因此其實 OECD 在使用該詞彙時所涵蓋的概念. ‧ 國. 學. 流型態，英文對應詞彙為 annuity（如徐偉初、歐俊男、謝文盛，2015），因此可知所謂 pension reform 應為「退休所得改革」。惟此次議題發酵過程各新聞機構多. ‧. 沿襲府方命名「年金改革」，因此本研究使用同樣命名稱此次議題。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 貳、退休所得制度介紹. i n U. v. 法與時而進，社會制度亦然。1994 年，世界銀行（World Bank）出版《避. Ch. engchi. 免年老危機：保護年老族群及促進經濟成長政策輯》（Averting the old age crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth）研究報告，提出退休所得制度架構應朝「三柱型模式（three-pillar model）」等私有化發展的變革建議，其後該組織與國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）檢討退休所得制度私有化所產生的弊端及財政狀況，於 2005 年出版《21 世紀的年老所得支持：退休所得體系與改革的國際觀點》（Old Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform）將三柱型模式修正為多柱模式（World Bank, 2005; 轉引自國家年金改革委員會，2016）。此波私有化改 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(13) 革因完全重寫各國政府自二次世界大戰後與受給付者協定的社會契約，且由全球政策能動者策動各國政府轉換制度，被視為是新自由主義論述下，考慮各國財政負擔適當縮減社會福利全球政策（Orenstein, 2005）。台灣退休所得改革歷程雖有異，但相關部門退休所得制度架構未來規畫方向則參照該組織所提出的模式（國政研究，2005），因此本研究欲先簡介世界銀行建議的三層柱模式，再於下一章文獻回顧第三節整理台灣退休所得制度介紹。參、世界銀行建議的三柱型模式. 政治大所得制度分為三層柱。第一層柱為「強制性公共管理支柱」（mandatory public 立. 世界銀行（1994）根據「目標」、「財務來源」及「制度形式」三面向將退休. ‧ 國. 學. managed pillar）的社會安全（social security）制度。其目標為藉由所得重分配以保障每位國人具備脫離貧窮線的基本年老生活品質，其財務來源為以稅收為主要. ‧. 收入的政府預算。依據給付條件設定差異社會安全制度又包括社會保險5（social. y. Nat. io. sit. insurance）、社會救助6（social assistance）及社會津貼7（social allowance）等三. al. er. 種給付類型。OECD 針對其 34 國所出版的《2015 退休所得概覽報告》（Pension at. n. v i n a Glance 2015）則將第一層柱之構成依給付條件分為基本退休所得（basic pension） Ch engchi U 8. 及最低退休所得（minimum pension）兩類（OECD，2015）。. 第二層柱則是由雇主提供雇員退休金的「強制性私有管理支柱」（mandatory privately managed pillar），其目標為透過基金管理等共同保險方式，提供雇員適. 5在全體納稅義務人共同分攤風險（pooling）的情況下，受益人仍須貢獻一定程度已獲得給付. （contributory benefits）通稱社會保險，依據各國民情，可由被保險人、雇主或政府先繳交保險費，一定期間後一旦保險事故發生即可請領相關定額給付（flat-rate），年老、疾病、生育、死亡、傷殘、職災、失業、失能等給付皆屬之。 6透過資產調查（means-tested）給予未達標準者給付即為社會救助。 7非屬於上述兩類給付條件給予給付的則為社會津貼。 8 此年金可以依據設籍與否（residence-based）或貢獻與否（contribution based）設定領取條件。然而如是依照貢獻與否設定領取條件，其與最低年金的區別實義在此年金之給付為定額給付。 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(14) 當退休所得，主要功能在儲蓄。財務來源則為受規管的全額準備制（regulated fully funded），制度形式可為「個人帳戶制（又稱儲金制）」或「職業退休金」。OECD （2015）則將第二層退休金再細分為公共制第二層退休金及私人制第二層退休金。第三層柱則為「自願性的商業保險儲蓄制度」，其目標為滿足個人享有相當於退休前的生活，可透過購買商業儲蓄保險或自行儲蓄等方式滿足。世界銀行後又將原本第一層養老給付細分為第零層「普及式社會福利」及第. 政治大. 一層「法定社會保險」，並增加第四層「倫理性家庭供養」，成為多柱形模式（World. 立. Bank, 2005），其中在前十年私有化過程，常出現民眾購買相關保險時，因資訊. ‧ 國. 學. 不對稱產生的消費爭議（Strunck, 2007），故觀察目前經濟合作發展組織多數國. ‧. 後續都使公權力介入第二層職業退休金，大多可再分為公共性及私人性退休金. sit. y. Nat. （OECD, 2015）。. n. al. er. io. 第一、二層柱的各種金錢給付類別，則又根據其財務融通方式是否具資金準. i n U. v. 備、給付條件設定及給付方式有下列討論（World Bank, 1994; 香港證券與期貨. Ch. engchi. 事務監察委員會，2006；OECD, 2015; 徐偉初、歐俊男、謝文盛，2015）：一、財務融通方式依據是否為使用者付費分為三種（一）隨收隨付制（pay-as-you-go, PAYG）此組名詞在相關討論涉及兩個概念，如以執政者、基金管理者如何運用金錢項目角度為考量，則「隨收隨付制」指運用者完全動用該年度的錢來支出所需費用，不動用以前年度的資金，就算設有基金，也僅作為短期週轉用途，多用於社會救濟。而以「退休所得制度」來說，由於相關制度 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(15) 之收入面尚包括參與本人，在財務融通方式解釋上也可說是由當期工作世代繳交的費用作為當期社會安全費用的支出，當以各參與人角度切入，則此概念可相對於「使用者付費」。因此，如果此財務融通形式實施範圍為目的在重分配的計畫項目（如：第一層柱），則可以「世代互助」解釋；如涉及目的在儲蓄的計畫項目（如：第二層柱），則有人會以「龐式騙局」（老鼠會）稱之。對相關制度運用者而言，此融通方式的特性為工作群體的購買力移轉. 政治大經過長期累積便可獲得給付保證，且其收入與支出容易控制，收支較易平立. 給社會安全制度使用者，具備所得重分配效果。該財務融通方式雖然無需. ‧ 國. 學. 衡，並可避免累積基金的行政浪費及基金的不當利用，也較不易受通貨膨脹影響等優點，卻因透過課稅或繳費方式發生給付世代轉移，違反受益原. ‧. 則，將導致工作世代勞動意願下降及資源過度浪費現象，使財務狀況日益. al. er. io. sit. y. Nat. 惡化。. n. （二）完全準備制（full funded）. Ch. engchi. i n U. v. 同理，如以各參與人而言，則此名詞實包括「個人專款專用」概念，在各國實務操作中，通常會以基金、保險為蒐集資金後運用方式，所以也可指由被保險人提交保費或提撥金直接存入基金，以供同一被保險人未來給付所需。其所繳交費用不被視為租稅，故不會產生勞動意願下降的扭曲效果。以相關制度運用者而言，則是其今年度支出項目可以前年度累積收入項目平衡。另外，收入項目總額可以基金形式運用，此融通方式可促進社會整體儲蓄，增加資本累積並提高未來產出水準。但未來的給付端賴長期 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(16) 的基金累積及投資效益，且容易受到非預期性通貨膨脹的影響。（三）部分準備制（partially funded）介於上述兩者之間，具備儲蓄及世代間所得轉移功能。二、給付條件設定則根據給付水準是否預先決定分為兩類（一）確定給付制（defined benefit, DB）退休者符合一定條件，其給付水準與金額多寡為事前決定，即各依照. 政治大. 其退休前若干年之平均薪資或終身平均所得，乘上其服務年資等條件，計. 立. 算給付金額。因此，給付金額與保險費率繳納多寡實無直接關聯。通常採. ‧ 國. 學. 隨收隨付融通方式的社會保險制度多搭配確定給付制。. Nat. y. ‧. （二）確定提撥制（defined contribution, DC）. io. sit. 退休金參與者退休時所領取的給付金額，乃依照其提撥基礎乘以提撥. er. 率再乘以提撥年限，外加儲金之孳息（或投資報酬）作為提撥總額。換言. al. n. v i n 之，提撥金額愈多、時間愈長或投資報酬率愈高，其退休後提領的金額將 Ch engchi U 愈高。採儲金制財務融通方式的社會保險制度，多搭配確定提撥制。三、退休金給付方式再依據是否一次提領分為第四節、. 一次給付（lump sum payment）：是指保險事故發生後，保險人將. 保險給付一次發給被保險人或其指定受益人的給付方式。第五節、. 年金給付（annuity payment）：「年金」又可指金流型態，凡符合定. 期定額的給付方式，無論是按年、按季、按月或按週給付，都可稱為年金（annuity）。 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(17) 肆、. 台灣相關退休所得制度介紹首先須說明，台灣各法所規定的「公務人員」、「公務員」範疇不一，其中身. 份公務員又可再細分為政務官、事務官（公務人員）、警消人員、公立醫院從業人員（醫生、護理師等）、司法從業人員（司法官、書記官、行政執行官等）等，教職人員又可再分為公立中小學教師、私立中小學教師、公立大專教師及私立大專教師，上述養老給付條件及退休金請領依據皆依個別專法及所屬基金有所不同，尤其在第二層差異甚大，為聚焦討論，本點接下來討論僅針對 2017 年相關修法. 政治大老給付及法定職業別退休金進行說明，作為後續分析依據。立. 實指涉的公務人員（事務官）、教職人員（大專、中小學）及勞工的社會保險養. ‧ 國. 學. 學理來說可將台灣年老經濟保障體系套至世界銀行所修正的多層柱模式，包. ‧. 括第零層社會救濟制度（年老福利津貼）、第一層法定社會保險（公共退休所得）、. sit. y. Nat. 第二層法定職業別退休金制度、第三層自願性質的私人商業保險、儲蓄及第四層. io. al. er. 的家庭互助（國家發展委員會，2014），其中，請領社會保險養老給付不管其職. n. 業別給付條件皆為給付水準預先設定的確定給付制，各職業別的社會保險財務融. Ch. engchi. i n U. v. 通方式皆採部分準備制度（國家發展委員會，2014）。由於為確定給付制，上述社會保險皆會隨消費者物價指數累計成長率達正負 5％，或考量當時國家經濟財政、基金財務情況等調整給付比率。兩者的所得替代率也皆以投保薪資（但投保薪資不等於實質薪資）為分母計算（年金改革委員會，2016）。至於各職業別退休金部分，公務人員、教育人員及軍人的給付條件為確定給付制，政務人員、私校教職員、約聘僱人員離職儲金及新制勞工退休金為確定提撥制（年金改革委員會，2016）。現行相關制度以多柱型退休所得模型呈現如下表一，而本篇論文討論主要範 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(18) 疇為「第一層法定公共年金」及「第二層法定職業退休金」：表一：多層次老年經濟安全制度示意軍職人員. 公教人員. 第四層倫理家庭支持第三層個人保障. 國民年金. 農民健康保險. 私人商業保險、個人儲蓄軍公教人員退撫制度. 勞工退休金. （DB）（22.8 萬人）. al. 勞工保險（DB/年金）（1016.5 萬人）. y. 公教人員保險（DB/未來朝年金化）（57.6 萬人）. （DC）. sit. 軍人保險. （DC）（6.3 萬人）. er. ‧ 國. 制度（DC）. （DC）（新 /639.4 萬人）（DB）（舊 /106.2 萬人）. ‧. （DB/ 年金）（軍 16 萬）（公 28.9 萬）（教 18.6 萬）. 私校教治政國營政務人職員退約聘僱大撫儲金事業立員離職人員離新制退撫儲金職儲金. io. （DB/ 年金）（342.5. （DB）（123.6 萬. iv 榮民就養給付（5.1C萬人）、中低收入老人生活津貼（12.2 萬人）、老 n U h e n g、原住民給付（3.5 年基本保證年金（72.8 萬人）萬人）、老年農民福 chi n. 第零層社會救助. 農民. 家庭互助（跟會、宗親祠共用基金等）. Nat. 第一層法定公共年金. 一般國民. 學. 第二層法定職業退休金. 勞工. 萬人）. 人）. 利津貼（63.2 萬人）. 資料來源：整合自〈年老經濟安全專刊 2014〉，國家發展委員會，頁 1，修正數字統計至 2016.12，第 0 層統計至 2014 年。一、第一層柱法定公共年金在第一層柱中，個人繳納保費部分，由於相關法令經多次修正，至每個世代所繳納的保費狀況不一。以準備金是否共用為分類標準，台灣社會保險可分為公教人員、軍人、勞工三類。以公教人員來說，涉及的法令為《公教人員保險法》、 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(19) 《公教人員保險法施行細則》及權管單位銓敍部所頒布的令函。從目前可查閱的公開資訊可知，相關法令在民國 89 年曾經大幅修正，任職者具備民國 88 年以前之舊制年資，其退休所獲得的養老保險給付預算由財政部撥補，民國 89 年 5 月 31 日以後則由公教人員保險準備金支付，政府（雇主）並未負最終支付責任。繳納費率母法為《公教人員保險法》第 8 條，其計算分母為被保險人每月保險俸（薪）額，民國 89 年保險費費率 6.4%、民國 90 年起費率為 7.15%、民國 102 年起費率為 8.25%、民國 105 年起依照精算報告調整，目前費率不適用年金給付之被保險人為 8.83%、適用年金給付之被保險人 106 年為 12.25%。其中保險費. 治政大總額費率分擔比為被保險人 35%、政府 65％，私立學校教職員則是被保險人 35 立. ％、政府 32.5％、學校 32.5％。. ‧ 國. 學. 勞工保險條例則於民國 97 年大幅修正，費率規定於第 13 條。其費率計算分. ‧. 母為當月投保薪資，費率則從民國 97 年為 7.5%，往後施行第三年（民國 100 年）. y. Nat. io. sit. 每年調高 0.5％至 10％；再從第 10％當年起，每兩年調高 0.5％至上限 13％，目. er. 前為 10.25％（其中 1%為就業保險）。保險總額費率分擔比則分為受僱勞工及職. al. n. v i n 業工會勞工兩種，前者被保險人 10％；後者被保險人 60 C h20％、雇主 70％、政府 engchi U. ％、政府 40％。. 至於軍公教勞職業社會保險養老給付水準依投保薪資級距及年資計算，以公教人員來說，其投保薪資級距隨現職人員薪資變動而調整，公保養老給付的級距採退保前十年保險俸（薪）額平均，有減額年金設計，無增額年金設計，其所得替代率 25 年資者為 18.75％至 32.5％、年資 35 年者為 26.25％至 45.5％，實際平均月給付金額為 17,223 元（含私校教職員、部分國營事業、駐衛警）（年金改革委員會，2016）。 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(20) 退休勞工則依照《勞工保險條例》請領養老保險給付，投保薪資級距第一級隨基本工資調整，級距採職涯最高（不一定退保前）60 個月平均，有增減額年金設計，其所得替代率年資 25 年者為 38.75％、年資 35 年者為 54.25％，實際平均月給付金額為 16,179 元（年金改革委員會，2016）。從上述說明可知，台灣第一層社會保險以職業為類別，且主要收入來源為本人繳納保費及基金投資收益而非稅收，因此並非完全等同於世界銀行所提出的第一層法定公共年金。另外公教人員要負擔的費率比較高，為 35％、勞工則為 20 ％或 40％。. 立. 政治大. 二、第二層法定職業退休金. ‧ 國. 學. 如以準備金是否共用來分類，共有軍公教人員及勞工兩類，但法源依據又分. ‧. 為軍、公、教、勞四類，且其法定費率區間不相同，為方便討論，本段將軍公教. sit. y. Nat. 勞人員分四類討論。公教人員退撫相關法令分別在民國 84 年及民國 85 年大翻修，. n. al. er. io. 在此之前兩者年資對應的退休金由各級政府及各主管機關編列預算給予，在此之. i n U. v. 後新制年資則分別由政府與二者共同撥繳費用建立退休撫卹基金支給。在基金繳. Ch. engchi. 納部分，軍公教人員皆以本俸 2 倍為基數，公務人員法定費率為基數之 12%至 15%、軍教人員法定費率為基數之 8%至 12%，退撫新制開辦時，退撫基金之提撥費率為 8％、民國 91 年 1 月 1 日起調至 8.8％、自 93 年起分 3 年調整提撥費率至 12％（93 年起調整至 9.8％、94 年起調整至 10.8％、95 年起調整至 12.0％），故現行提撥費率為 12％。每月應繳退撫基金費用總額中，政府撥繳 65％，個人自繳 35％。勞退新制雇主提撥不得少於 6%，員工自願提撥最高 6%。軍公教勞四類人員之退休金運用收益低於當地銀行二年定期存款利息時，不足處皆由國庫撥補、且政府皆具負最終支付責任。 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(21) 在「年金改革」前，軍公教人員退休金給付請領依照在職期間投保薪資及年資計算。投保薪資級距下限最低為軍人 21,810 元、其次為公務人員 23,270 元、私校教職員 30,230 元、教育人員 43,440 元，三者最高上限皆為 106,150 元。勞工退休金新制的月提繳工資級距共有 62 級，最低則為 1,500 元，最高則為 150,000 元。給付基數部分，軍公教人員退休舊制為最後在職本（年功）俸加 930 元、新制則為最後在職本（年功）俸兩倍、私校教職員則以按月撥繳退撫儲金年資為限；勞工退休金舊制為同一事業單位工作年資，新制則為實際退繳退休金的年資（年金改革委員會，2016）。. 政治大至於年資給付率，公務人員、教育人員及軍人舊制皆為前 15 年每年 5％，立. ‧ 國. 學. 第 16 年起每年增加 1％、新制則是 1 年 2％；勞工舊制為前 15 年 1 年 2 個基數，第 16 年起 1 年 1 個基數、新制則按歷年提繳退休金本金及累積收益總額，一領. ‧. 取時之平均餘命、利率計算月退休金，核發至平均餘命為止；私校教職員則為個. y. Nat. al. er. io. sit. 人之退撫儲金專戶本息之總額（年金改革委員會，2016）。. n. 四類人員目前僅公務人員具減額年金設計，每提前 1 年減發 4％，最多得提. Ch. engchi. i n U. v. 前 5 年；軍公教人員的給付皆會隨其現職人員薪資調整（年金改革委員會， 2016）。. 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(22) 伍、本次台灣「年金改革」實質內涵一、政策立法議程自府方成立總統府國家年金改革委員會至首批相關法案送至立法院三讀通過為止，此次年金改革相關部門議程可分為三階段，第一階段為 2016 年 6 月 23 日至 2016 年 11 月 10 日總統府國家年金改革委員會（下稱年改會）所召開的 20 次委員會議，緊接著為從 2016 年底至 2017 年 4 月考試院提案階段、最後則是相關草案送立法院三讀時期。. 政治大. 表二：年金改革立法歷程主要議程. 2016.6.23. 制定議事規則. io. n. al. 2016.7.7. y. sit. Nat. 制定議事規則. 2016.6.30. er. 年改會委員會議. ‧. ‧ 國. 期間. 學. 階段. 立. Ch. i n U. v. 確認財政狀況及年金制度討論議題. engchi. 與順序. 2016.7.14. 公教人員保險制度及退撫制度報告. 2016.7.21. 私立學校教職員退撫制度及公立學校教職員退休制度. 軍人保險制度及軍人退撫制度. 2016.7.28. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(23) 2016.8.4. 勞工保險及退休制度. 2016.8.11. 國民年金、農保及老年農民福利津貼. 2016.8.18. 法官退養金制度及政務人員退職制度. 青年當前就業概況與未來風險. 2016.8.25. 政治大整理前 10 次議程，並決定年改順序. 立. 2016.9.1. ‧ 國. 學. 決定年改範疇及順序. 2016.9.22. 年改性別議題. Nat. io. sit. y. ‧. 2016.9.8. 年金制度財源議題、給付、領取資格. n. al. er. 2016.9.29. Ch. 2016.10.6. i n U. v. e n g 年金給付、領取資格、基金管理 chi 年金領取資格、基金管理及制度轉換. 2016.10.13. 機制. 2016.10.20. 年金基金管理、制度轉換機制. 2016.10.27. 年金基金管理、制度轉換機制. 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(24) 2016.11.3. 年金制度轉換機制. 2016.11.10. 綜整委員會議. 2017.3.30. 考試院通過《公務人員退休撫卹法》草案. 立法院三讀通過《公務人員退休資遣. 2017.6.27. 撫卹法》政治大. 立. 遣撫卹條例》. 學. ‧ 國. 立法院二讀《公立學校教職員退休資. ‧. 立法院三讀通過《公立學校教職員退. 2017.6.28. y. Nat. n. al. er. io. sit. 休資遣撫卹條例》. Ch. 2017.6.30. i n U. v. 立法院三讀通過《政務人員退職撫卹. engchi. 條例》. 資料來源：作者自行整理. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(25) 二、台灣退休所得制度爭議點（一）各類基金是否會破產目前台灣第一層社會保險均採部分準備制，已累積相當基金者有：勞工保險、公教人員保險及國民年金；軍公教勞各職業別退休金部分，軍公教退休金自民國 84 年至 86 年9陸續由恩給制轉為儲金制之後，設有共同基金，名為「軍公教退撫基金」，私校教職員也設有退撫儲金，勞退舊制及新制皆具備基金，其中，基金規模最大者為勞工退休金新制（國家發展委員會，2014）。. 治政大所謂「破產」的意思為基金餘額用罄，如基金用罄則需靠各級政府、主管機立. 關編列預算支出。本文認為能否以「財務平衡」概念衡量該基金收入及支出面，. ‧ 國. 學. 應該先釐清該基金設立原則是否基於「社會保險」概念，如果是基於「社會保險」. ‧. 理念所設立之基金，財務平衡不應該為首要任務（持相同論者如黃世鑫，2012）。. sit. y. Nat. 因此，本文認為軍人保險、公教保險及勞工保險之基金沒有所謂「破產」問題，. n. al. er. io. 四類保險皆須足額提撥，如足額提撥、改善資金管理等財務槓桿方式都無法阻止基金用罄，則政府負最後支付責任。. Ch. engchi. i n U. v. 單純以收支平衡觀點來看，2018 年勞保最先出現保費收支不平衡，2027 年基金首次出現負值10（勞動部，2016）。軍公教退撫基金則是以 2014 年 12 月 31 日為精算日，假設未來 50 年提撥率維持 12%不變計算現金流，則 2019 年將出現第一次收支不平衡，之後每年收支都將維持負值，2031 年基金資產餘額將轉為. 依據公務人員退休撫卹基金管理委員會所出〈第 6 次精算評估報告書〉公務人員為民國 84 年 7 月 1 日納入退撫基金，公立學校教職人員為民國 85 年 2 月 1 日納入退撫基金，軍職人員為民國 86 年 1 月 1 日納入退撫基金。政務人員則是在民國 85 年 5 月 1 日至 92 年 12 月 31 日服務年資納入退撫基金。 10 104 年〈勞工普通事故保險費率精算及財務評估精算評估報告書〉假設折現率及資產報酬率皆採用 3.5％，投保薪資增長率和物價指數年增率皆採用 1.4％。領取老年年金選擇比例為 80％，失能年金選擇比例為 29％，遺屬年金選擇比例為 20％。 18 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(26) 負值（銓敍部，2015）。（二）同職業間不同世代退休月所得不均由於相關法令經多次變更，導致同職業間不同世代退休月所得不相當。以任職 30 年工作者為例，在未衡量公務人員及教職人員自改為儲金制後保費費率漸進調漲情況下，不管是公務人員或者是教職人員，純舊制、新舊制及純新制三組不同世代人員所領的退休月所得已經不同，其中具備新舊制年資者所獲得的退休月所得最高、次者為純舊制年資、純新制年資者最低（如下表三、四、五）。. 政治大純舊制（含優新舊制（含優存. 表三：公務人員任職 30 年者年金改革前可獲得退休月所得. 立. 職務別. 主管. 18%及月補償金11）. 46605. 55578 52001. y. Nat 主管. 47933. io. 535 俸點. 非主管. 薦任七等年功六級. 主管. 590 俸點. 非主管. 薦任八等年功六級. 主管. 630 俸點. 非主管. 薦任九等年功七級. 主管. 55516. n. al. 59551. C h52851 engchi. sit. 薦任六等年功六級. ‧. 非主管. 41316. 42510. er. 委任五等年功十級. 存 18%）. 純新制. 學. ‧ 國. 退休等級. i n 64832 U. v. 46908. 59917 56384. 70983. 50106. 65171 63498. 79683. 56496. 84 年時，為順利推動公務人員的退休金制度由恩給制改為部分準備制所創設的一項補償（誘因）制度。由於舊制給付計算之退休金替代率在年資前 15 年會優於新制（舊制第一年至第十五年每年發給 5％月退休金，其替代率為 15*5%=75%；然而新制改變為一年 2％，則新制 15 年為 15*2%=60%所得替代率，月退休金實縮減二成（（75-60）/75=0.2）），因此舊公務人員退休法第 30 條第二項規定，凡擇（兼）領月退休金者且舊制年資低於 15 年者為限，可在退休時選擇領取補償金。 19 11在民國. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(27) 710 俸點. 非主管. 簡任十二等年功四. 主管. 級 800 俸點. 非主管. 71363 71486. 90227. 63690. 87299. 資料來源：彙整〈立法院三讀通過公務人員退休資遣撫卹草案-已退及現職人員退休所得影響試算 2017.6.30〉，銓敘部，2017. 表四：公立中小學教職人員任職 30 年者年金改革前可獲得月退休所得退休等級. 職務別. 中小學教師. 主管. 625 薪點. 非主管. 立. 純舊制（含. 新舊制（含. 18%優存）. 18%優存）. 治政 64524 73985 大. 純新制. 56496. 70160. ‧ 國. 學. 資料來源：彙整〈立法院三讀通過公立學校教職員退休資遣撫卹條例-已退及. ‧. 現職人員退休所得影響試算 2017.6.30〉，教育部，2017. sit. y. Nat. 職務別. al. n. 退休等級. 純舊制（含. Ch. 非主管. v ni. 新舊制（含. 純新制. U e n g c h i 18%優存）. 18%優存）. 教授 770 薪點主管. er. io. 表五：公立大專教職人員任職 30 年者年金改革前可獲得月退休所得. 72620. 90228. 63690. 72620. 90228. 63690. 資料來源：彙整〈立法院三讀通過公立學校教職員退休資遣撫卹條例-已退及現職人員退休所得影響試算 2017.6.30〉，教育部，2017. 會導致此現象的主要因素在於所謂「18%優惠存款利息」，「18％優惠存款」較正式的說法為「退休軍公教人員舊制年資優惠存款利息」，為具備舊制年資之軍人、公務人員及教育人員退休後，再依相關規定運用其一次領養老給付及一次 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(28) 領退休金所獲得的優惠利率。參與這項理財工具具備限制條件，依序為各退休人員退休時領取公保養老給付及退休金不選擇月退（即「年金」）的人，可將其一次領的養老給付及退休金的一定額度存到台灣銀行獲得優惠存款帳戶。又優惠存款的額度上限依照軍人、公務人員及退休人員實施退撫新制前的年資為計算標準，最高為 36 個月。換言之，該項優惠存款只適用具備舊制年資的退休人員（司法院，2014）。優惠存款制度設計之初是鑑於過去公務人員現職待遇低，且其退休撫卹制度舊制實僅以「本俸」為退休給付計算基數，非現行接近實領薪資「本俸 2 倍」為. 治政大基數，18％優惠存款的利息所得實際上為予以補償所採取的政策性福利措施，非立. 退休金一部分（年金改革委員會，2016）。然而在台灣利息逐年調降，且軍公教. ‧ 國. 學. 薪資已調整情況下，新舊制者退休月所得因為優惠存款月利息比起其他同職位不. ‧. 同世代者還高。大法官釋字第 717 號解釋認為優惠存款有其一次退休金過低等時. sit. y. Nat. 空因素，惟考量國家財政緊縮或避免不當排擠其他社會福利支出預算效果，認為. n. al. er. io. 可逐漸調整一次養老給付的優惠存款利率（司法院，2014）. i n U. v. 至於有論者認為此制度缺乏「法律」依據則未考慮法理層級。台灣目前法源. Ch. engchi. 位階有憲法、法律及命令三層級，又規範公務人員權利義務相關法令之法理原本繼受德國「特別權力關係」12，在此關係下公務人員初為權利客體，其權利義務皆不受法律保留原則拘束，僅需其主管機關（如：銓敍部）頒布法規命令即可。直至 1984 年大法官作出第 187 號解釋文後，公務人員與國家關係也隨著日後多起釋憲文調整為「公法上的職務關係」13（吳庚，2012），惟行政法院實務見解 12. O. Mayer 定義特別權力關係為「經由行政權之單方措施，國家即可合法的要求負擔特別之義務」，「為有利於行政上特定目的之達成，使加入特別關係之個人，處於更加附屬之地位。」（黃，公務員關係、軍人關係、學生與學校、人犯與監獄及錦堂，2009：p205；吳庚，2012：p196）其他營造物利用關係皆屬之。惟此學說隨著法治國思想盛行而備受挑戰，台灣則因前大法官翁岳生等人於法學界引進新學說後始鬆動之。 13 調整方向有三：特別權力關係範圍縮小、涉及基本權利限制者回歸法律保留事項、涉及基本 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(29) 仍待同時更新。換言之，規範公務人員權利及義務之法源在當時即不需要經立法院三讀通過，自然無具「法律」依據必要，財源屬於恩給制亦自無疑慮。. （三）職業間退休所得給付不同綜整總統府國家年金改革委員會資料，公務人員、公立教職人員及軍人之社會保險與強制性職業退休金在年資 25 至 35 年的總所得替代率為 75%至 95%、勞工薪資相當者之社會保險與強制性職業退休金在年資 25 年至 35 年的總所得替代率為 46%至 68%（年金改革委員會，2016）。. 立. 政治大. （四）少子女化僅對勞工保險具備直接影響. ‧ 國. 學. 以學理推論，由於台灣社會保險及退休金中具有實質年老經濟保障效果的項. ‧. 目大多以職業為類別，因此在勞工保險財務融通方式不變情況下，由於勞工為最. sit. y. Nat. 多數職業別，且與人口型態最具備對應關係，受少子女化現象最深者應當為與勞. n. al. er. io. 工相關社會保險給付及職業退休金及被保險者。然而勞工保險採部分準備制，須. i n U. v. 基金用罄後才會真正轉為由當期工作者完全負擔已退休者給付項目的「隨收隨付. Ch. engchi. 制」。再者，勞工退休撫卹新制（以下簡稱勞退新制）在 2005 年時已經轉為個人帳戶制，因此應可減緩人口型態轉變對該項制度的影響力。再參考公務人員退休撫卹基金管理委員會第 6 次精算評估報告書可知（公務人員退休撫卹基金委員會，2016），軍人、公務人員及公立學校教職人員皆因相關法令具備員額限制。換言之，新進人員數量並不會直接受到台灣人口型態轉變影響，惟參考報告書撰寫方向可知相關部門皆認為須因應少子女化及高齡化作員額數量調整。舉例來說，該報告書在試算公務人員職業別時，以業務量為標準，. 關係（如：身份關係改變）可提起行政爭訟等。 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(30) 因此以未來 50 年全國人數及勞動人口數做員額數預估的指標；公立學校教職人員則是因生員減少，少子女化對其影響甚劇，該報告參考教育部建議，自民國 104-110 年以每年估計減少 0.5%計算，惟民國 111 年起維持民國 110 年人數計算。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(31) 第二章文獻回顧. 為順利發展研究問題，本章第一章第一節先回顧新聞專業角色認知及其內容表現，以了解兩者間是否具備關聯，又關聯性為何。第二節則考量此次爭議性議題涉及政治及新聞場域等互動，本研究擬以語料庫為本的批判論述分析為架構，並於第三節回顧相關實證研究，藉此建立本研究理論與分析骨幹。第一節、新聞專業角色認知及其內容表現. 政治大. 壹、新聞場域（Journalistic Field）. 立. 場域（field）概念由法國社會學家 Bourdieu 提出，此概念在解釋社會現象時，. ‧ 國. 學. 打破結構宿命立論與個人理性行動的分野。Bourdieu 認為社會是由各種系統場域. ‧. 所構成，但一個社會不僅僅等於所有場域的加總，場域各具運行的內在動力與規. sit. y. Nat. 則。近距離檢視，場域如同原子內部結構，是指社會系統中各種位置之間存在的. n. al. er. io. 客觀關係之網絡（network）或構型（configuration），外表看似穩定，內在實則. i n U. v. 變動不居。其中的行動者（agent）是電子，在穩定狀態下環繞著原子核製造軌. Ch. engchi. 跡，似自主卻無法脫離原子核。場域與場域的邊界是發給初中生默背的元素週期表，在古典物理典範下格子線井然有序，但只要質子數倏忽而異，整個場域即豬羊變色（Bourdieu & Wacquant, 1992/李猛、李康譯，2009）。資本（Capital）則是存在於場域內可以被積累、佔有的支配力量（labor），可使行動者藉由實踐行動，挪移場域中的社會動能（張錦華，2001）。資本的基本類型包括經濟資本、文化資本及社會資本，三者間可互相轉換，但轉換程度依據各種場域本身構型及行動者的動能有別（張錦華，2001）。「象徵資本（Symbolic Capital）」則是以知識關係進行象徵理解的資本，即透過「承認」和「誤認」的 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(32) 交錯關係中展現勢力的資本，也是社會所構成的認知能力，用以理解禮儀活動、聲譽或威信資本的積累策略等象徵現象，聲譽或威信資本有助於加強信譽或威信的影響力，行動者擁有的文化、經濟等資本數量則可幫其在身處場域定位原始社會座標（張錦華，2001）。 Bourdieu 除了以古典物理的原子觀來形容場域，也常用「遊戲/博弈（game）」比喻場域（Bourdieu & Wacquant, 1992/李猛、李康譯，2009；黃順星，2010）。一場域如同遊戲，進入遊戲具備特定門檻（入場費），進入遊戲的過程中，只要. 政治大其中規則，只要身在其中就確保該場域能繼續維持其構型，也可以在過程中部分立行動者擁有某種確定的稟賦構型，則行動者即被賦予合法性。而行動者無須認同. ‧ 國. 學. 或徹底改變遊戲的固有規則。受法蘭西斯學派影響，Bourdieu 認為行動者間的互動模式是鬥爭與秀異，轉換各式資本的方式是行動者運用各種策略，以極力貶低. ‧. 對手力量所在的資本形式（如經濟資本）的價值，而努力維持自己優先擁有的資. y. Nat. io. sit. 本種類（如司法資本）。Bourdieu 也指出權力場域發生的大量鬥爭都是這種類型。. n. al. er. 又在權力場域中最常見的轉換種類是將各式類型的資本轉化為象徵資本（高宣揚， 2002）。. Ch. engchi. i n U. v. 行動者在場域中的實踐則依據其所擁有的各式資本數量及慣習（Habitus）決定。慣習是一種處於形塑過程中的結構，同時作為一種已被形塑的結構，將實踐的感知圖式融合進實踐活動和思維活動中。換言之，慣習將時間遞移的概念帶入場域，讓場域具共時性與歷時性。Bourdieu 強調慣習不是宿命，是一個開放的性情傾向系統，不斷地隨經驗而變，從而在這些經驗的影響下不斷地強化，或是調整自己的結構。所以行動者依據合情合理的慣習驅動其「理性」行動。（Bourdieu & Wacquant, 1992/李猛、李康譯，2009） 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(33) 一個場域運作的內在原動力在於其結構形式，非行動者所具備的各類資本數量，同時還特別根源於場域中相互面對的各種特殊力量之間的距離、鴻溝和不對稱關係。只有在與一個場域的關係中，一種資本才得以存在並發揮作用。這種資本賦予了每種支配場域的權力，賦予某種支配那些體現在物質或身體上的生產或再生產工具（Bourdieu & Wacquant, 1992/李猛、李康譯，2009，頁 192）。一個場域的誕生需仰賴天時地利人和。Bourdieu 以 19 世紀法國文壇的人事變遷為例證，認為在〈惡之華〉作者波特萊爾拒絕接受法蘭西學院院士殊榮時，. 政治大域內在規則嫣然而生，從此拒絕或否定物質利益的反逆經濟行動為藝文場域的規立雖遭時文壇排擠，但卻從此確立藝文場域受認可前衛派的行事邏輯，法國藝文場. ‧ 國. 學. 則，行動者不受經濟、政治權力等外力，自主決定其生活方式或作品內容呈現反映其所處場域的成熟度（Bourdieu, 1998/石耕武、李沅洳、陳羚芝譯，2016；. ‧. Bourdieu & Wacquant, 1992/李猛、李康譯，2009）。新聞場域內在規則同樣拒絕. y. Nat. io. sit. 經濟、政治依賴，又該領域的前衛派是實驗/行動媒體，聚集一群剛從學院畢業、. er. 除了熱情沒有其餘可以失去的年輕學子，前衛派將隨著時間流逝轉為建制派，又. al. n. v i n 建制派媒體依照媒介類型，報紙文化資本高於電視，且影響電視的議題走向 Ch engchi U （Champagne, 2005）。. 新聞場域的特殊性在於其製造象徵權力（暴力）藉以構成社會真實的影響力，甚至與同旨在製造論述的學界（social science field）、政界（political field）三足鼎立（Bourdieu, 2005）。每個場域與各式力量（如：政治、經濟）依賴程度不一（Schudson, 2005），早期 Bourdieu 認為新聞場域附屬在藝文場域之下，其文化資本、經濟資本座標皆偏低（見圖一）（Bourdieu, 1998/石耕武、李沅洳、陳羚芝譯，2016），晚年則認為該場域所製造的象徵符號逐漸吞噬哲學、藝文場域，然 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(34) 而經濟、政治對新聞場域的箝制卻日益漸劇（Bourdieu, 2005）。新聞場域與經濟、政治力量更形成雙重依賴關係，因此，場域內可見兩種極端媒體型，此涯新聞機構完全向政治力量靠攏，經營型態多為國營並為主喉舌；彼岸新聞機構完全以收益為依歸，成為閱聽人慾望的反射（Champagne, 2005）。不過，現實世界中仍存在少數叫好（文化資本）又叫座（經濟資本）的媒體，如美國《紐約時報》、美國《華盛頓郵報》及法國《世界報》（Benson & Neveu, 2005）。由相關研究可知，以經營報紙起家的新聞機構，較其他類型媒介起家的新聞機構在各國新聞場域皆具備較高文化資本。. 政治大圖一：權力場域和社會空間裡的文化生產場域圖表立. ‧ 國. 學 ‧. 文化生產場. 知名前衛派域的次場域. Nat. 文化生產場域. y. 文化生產場. 權力場域. n. er. io. al. sit. 域的次場域. 有限生產. Ch. 大量生產. engchi. i n U. v. 歌舞雜劇、連. 前衛派 ex.放蕩的藝術家. 非專業文. 載作品、新聞化生產. （國家的）社會空間. 資料來源：《藝術的法則－文學場域的生成與結構》（頁 208），石耕武、李沅洳、陳羚芝譯，2016，台北：典藏藝術家庭。. 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(35) 圖二：單一新聞場域. +. 文化資本. 經濟資本. -. -. 文化資本. 經濟資本. +. 文化生產場域有限生產. 權力場域. 大量生產新聞場域. 社會空間(國家). 政治大. 資料來源：〈新聞的場域分析：戰後台灣報業的變遷〉，黃順星，2010，《新. 立. 聞學研究》，104，頁 120. ‧ 國. 學. 基於上述概念可得知，在研究新聞議題時，不管是理論的推演或方法論的實. ‧. 踐，我們最終只能得知身為某一機構成員的記者稟性傾向系統。懷抱此項前提，. sit. y. Nat. 本文下節試圖回顧傳播領域研究熱點「新聞專業」主題，並將新聞專業視為一種. n. al. er. io. 慣習（Habitus）論述機構中的記者專業認知與內容表現的關聯。貳、新聞專業作為一種慣習. Ch. engchi. i n U. v. 「新聞專業」（Journalism Profession）議題在傳播領域研究具備傳統，研究新聞專業的內涵與變遷汗牛充棟，然而相關討論多受美國功能學派影響，認為新聞工作者能夠完全恣意決定其新聞專業表現，並塑造其理想型（i.e. Beam et al., 2009），Bourdieu 的場域理論可以幫助我們以新的視角解讀傳統文獻成果。新聞專業指的是新聞工作者為順利履行每日採訪事宜所發展出來的一套知識、自治及職業倫理規範（羅文輝，1993）。錢玉芬（1998）則將新聞專業分為「新聞專業倫理」及「新聞專業知能」兩面向，前者包括專業自主及社會責任兩 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(36) 方面、後者則指新聞專業知識及新聞專業技能。對工作者來說，實踐新聞專業既是種區別自身與其他場域「非專業者」的儀式，幫助其轉換政治、文化、經濟資本，更透過實踐建立場域權威與合法性（Schudson & Anderson, 2009）；實踐新聞專業也可作為工作者避免資訊提供者直接干預或間接影響的防禦策略，以維護新聞工作者的自主性（臧國仁，1991）。新聞專業的主要內涵非定於一尊從未改變，此類研究多利用參予訪談及問卷調查了解記者個人對其職業專業內涵認知，或藉由問卷調查及內容分析兩階段研. 政治大. 究闡釋新聞專業（i.e. the worlds of journalism study, 2012-2016）。受美國新聞業發. 立. 展影響，過去客觀性（Objectivity）被視為是新聞專業（journalism Profession）. ‧ 國. 學. 操作型定義，再來 Cohen 觀察駐華盛頓外交記者，發現有些記者也以解釋報導. ‧. （interpret the news）為其專業抱負（Cohen, 1963; 轉引自 Schudson & Anderson,. sit. y. Nat. 2009）。Johnstone 等人（1972）則將美國新聞記者對記者角色（journalistic role）. io. al. er. 分為中立型（neutral）及參與型（participant）功能；Weaver & Wilhoit（1986）. n. 則將記者角色分為傳播者（disseminator）、解釋者（interpreter）及對立者. Ch. engchi. i n U. v. （adversarial），後續研究則再增加第四種群眾動員者（populist mobilizer）（Weaver & Wilhoit, 1996; Weaver et al., 2007）。以傳遞者為理想型的記者強調將資訊迅速傳遞給公眾，即新聞需具備即時性；以解釋者為理想型的記者則會調查官方的宣稱、分析複雜的問題及討論國家政策。以對立者為理想型的記者則會站在官方或企業的對立面。群眾策動則是目的激發群眾進行某一行為（Shoemaker & Reese, 1993; Weaver & Wilhoit, 1996; Weaver et al., 2007）。上述四面項確立後，相關研究多以此架構調查記者對自身的職業角色認知， 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(37) 美國地區呈現的研究結果具備一致性，但其他地區記者對自身職業角色認知則較多元。以美國來說，Weaver 及 Wilhoit（1996）當年研究發現記者將分析問題等解釋型功能視為該國當代記者專業最重要的功能，至於有一半的記者認同新聞需具備即時性（即傳遞者角色）；解釋型與傳遞型非互斥的概念，有三分之一的記者同時高度認同這兩項功能；對立功能被視為少數，僅 17％的記者認同此項功能（Shoemaker & Reese, 1993）；近期 Beam 等人（2009）則透過固定連續樣本研究（panel study）追蹤該國記者 2002 年至 2007 年的職業角色認知變化，發現認知變化不大，仍認為最重要功能在分析問題，另外質疑官方宣稱對立者功能的認. 治政大Weaver 及 Wilhoit 架構研究同度略為提升。台灣方面早年則有蕭蘋（1989）引用立. 環保記者的專業意理類型，其中認同「資訊傳佈者」最高、「解釋者」次之、「改. ‧ 國. 學. 革者」最少，不過調查中有近 4 成的受訪者對「資訊傳佈者」及「解釋者」兩種. ‧. 角色都有極高的認同傾向。近期楊意菁（2015）調查新聞記者對網路使用與公眾. sit. y. Nat. 意見的看法，其中也有設計記者角色認知題項，研究發現報紙記者比其廣電記者. er. io. 更認同「動員民眾」功能。. al. n. v i n 非西方的新聞場域中，新聞從業人員對其專業認知則又可見其他想像。如中 Ch engchi U. 國新聞場域裡，除尊西方客觀性為專業，華人記者因其職業歷史傳統及報業發展歷程，更常期許記者需達到針砭時政的功能（陳順孝，2005）。台灣戰後新聞場. 域因受到其文人隨國民黨來臺並後續掌握藝文、新聞場域話語權之歷史因素，主要行動者延續中國《大公報》、上海《申報》傳統，懷有「不黨、不賣、不私、不盲」理想，秉持「文人辦報」傳統（何榮幸策畫、台灣大學新聞研究所召集及採訪，2008；黃順星，2010）。拉丁美洲研究群中，Mellado 等人（2016）也發現轉型國家（transition countries）的記者除認同西方記者角色，並認同動員、倡議等功能。陸曄與潘忠黨（2002）在研究中國記者在轉型過程中的專業主義想像， 30. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.

(38) 也採取類似分析架構，認為「新聞專業理念」、「政治宣傳體制」及「商業傳媒體制」建構中國新聞專業成名想像的實踐空間。 Hanizsch（2007, 2011）則受 Bourdieu 場域理論啟發並修正，進而發展出大型跨國新聞專業文化實證研究。其擷取 Bourdieu 場域非單一的概念，認為不同國家的新聞專業文化因其新聞機構歷史脈絡相異，新聞專業文化可以三種組成概念構成：組織角色（Institutional Roles）、知識論（Epistemologies）與倫理意識形態（Ethical Ideologies）。其中組織角色具有三個因子，分別為干預主義. 政治大知識論則有兩個因子，分別是客觀主義（Objectivism）及經驗主義（Empiricism）；立. （Interventionism）、權力距離（Power Distance）及市場導向（Market Orientation）；. 表六：新聞專業文化的三種組成構念知識論. n. al. 市場導向. 干預（+）敵對（+）. 被動（-）忠誠（-）消費者（+）. 倫理意識形態. er. io 權力距離. sit. y. Nat. 組織角色. 干預主義. ‧. ‧ 國. 表六）。. 學. 倫理意識形態則有相對主義（Relativism）及理想主義（Idealism）兩個因子（見. C客觀主義 hengchi. v i n 經驗主義相對主義 U. 客觀. 經驗式. 脈絡性（+）. （correspondence）. （+）. （contextual）. 主觀. 分析式. 普遍性（-）. （-）. （universal）. 理想主義. 手段（+）. 結果（-）. 公民（-）. 資料來源：”Deconstructing Journalism Culture: Toward a Universal Theory” by T. Hanitzsch, 2007, Communication Theory, 17, p. 371. 31. DOI:10.6814/THE.NCCU.JOUR.001.2018.F05.