公部門中數位落差問題之研究 —以台北市政府資訊中心為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. 公部門中數位落差問題之研究 —以台北市政府資訊中心為例 A STUDY ON THE PROBLEM OF DIGITAL DIVIDE IN THE PUBLIC SECTOR -. 政治大. TAKING TAIPEI GOVERNMENT INFORMATION CENTER AS AN EXAMPLE. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：吳秀光博士研究生：陳冠伶. 中華民國九十二年七月廿一日.

(2) 公部門中數位落差問題之研究 —以台北市政府資訊中心為例第一章緒論 .............................................. 3 第一節研究動機與目的 ............................................ 3 第二節研究範圍與界定 ............................................ 6 第三節研究流程 .................................................. 7 第四節研究個案背景介紹—台北市政府資訊中心角色與職掌 ............ 9. 第一節第二節. 政治大數位落差的基本概念 ....................................... 16 立資訊素養與資訊科技素養 ................................... 29. 文獻探討 ........................................ 15. 學. ‧ 國. 第二章. 第三節資訊科技對組織的影響 ..................................... 32 第四節電子化政府的哲學基礎-「科技反對者」與「科技偏好者」 ...... 42. ‧. 第三章. 研究設計 ........................................ 45. Nat. sit. y. 第一節研究定位及架構 ........................................... 45 第二節研究工具 ................................................. 50. io. n. al. er. 第三節資料處理 ................................................. 54. i n U. v. 第四節問卷調查之回收樣本 ....................................... 55. 第四章. Ch. engchi. 問卷統計分析 .................................... 59. 第一節資訊近用方面 ............................................. 59 第二節資訊素養方面 ............................................. 64 第三節工作應用與學習方面 ....................................... 74 第四節生活應用方面 ............................................. 85 第五節對數位落差現象的感受與認知 ............................... 88 第六節小結..................................................... 91. 第五章. 深度訪談分析 .................................... 94. 1.

(3) 第一節深度訪談對象 ............................................. 94 第二節深度訪談分析 ............................................. 98 第三節小結 .................................................... 119. 第六章. 結論與建議 ..................................... 121. 第一節結論.................................................... 121 第二節討論與建議.............................................. 124 第三節研究限制與未來研究建議 .................................. 128. 【參考書目】 ........................................... 131. 政治大. 【附錄】 ............................................... 138. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 2. engchi. i n U. v.

(4) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的隨著網際網路與資訊科技的快速發展，電腦與網路已成為資訊社會的代表產物，而由於其功能的強大與角色的多元，在短短數年中已深深鑲嵌進人們日常. 政治大. 生活中，成為現代生活中不可或缺的要素。而當許多人已習於依賴資訊科技所帶來的便利性時，卻仍有相當比例的人是被阻隔於網路世界之外的，換句話說，資. 立. 訊科技的傳布與演進並非一普遍、平等且齊頭並進的過程，它可能會因性別、. ‧ 國. 學. 階級、地域、教育等而有所差異，亦即形成所謂的「數位落差. 這種「數位落差」似乎亦存在行政機關中公務人員之間，以台北市政府為例，儘管目前幾乎每位市府員工都已有個人電腦，但每個人對資訊科技的運用及. ‧. 依賴程度卻仍有相當大的差異。在部分公務員身上，可以觀察到以下行為：在踏. y. Nat. 進辦公室前，先拿出口袋裡的 PDA 瞧瞧一整天的行程，或許透過手機處理一些緊. sit. 急的電子郵件，一進辦公室就得立刻打開電腦瀏覽各大電子報（或者上市府的「管. er. io. 理知識網」看看有無與自己業務相關的輿情），接著登入公文管理系統看看自己. al. n. v i n Ch 析報告，於是只好又一頭栽進浩瀚的網路世界中「尋寶」 i U e n g c h；如果他的工作與各大. 昨天送出的公文已經進到那個層級；接著，也許碰到臨時重大事件需立即提出分. 系統相關（如重大工程管考系統、出版品管理系統、公文管理系統、議員質詢案管理系統…等），那可能得一整天都「掛」在網路上。當然也有另種極端的人，也許他極度抗拒電腦，但由於時勢所趨，在電腦化的浪潮下，不得不開始學著使用，但除非必要，否則他絕不多碰電腦，就算必要，他也未必願意使用，而以商請他人代勞等方式代之。在政府大力推行「電子化政府」政策的今日，身為執行者的公務人員中存在著這樣的歧異是一個很值得探討的現象，究竟它的分佈情況為何？又會產生怎樣影響？這都是令人感到相當好奇之處。在國內數位落差議題已逐漸受到各界的重視，在公部門方面，行政院研考 1. 行政院研考會(2002)〈台灣地區數位落差之研究〉 p.1 3.

(5) 會於 2001 年邀集國內各界專家學者就此議題舉辦「資訊社會數位落差研討會」，並制訂了「減少數位落差推動計畫」，要求各級地方政府列入年度施政計畫中，此外，亦建置「數位落差入口網站」，以整合各政府機關減少數位落差政策的推動成果及各項資源。而民間在這方面的關注及努力亦不遑多讓，例如許多企業及非營利組織發起的「公益數位村」、捐助偏遠地區居民資訊設備、協助培育偏遠地區民眾資訊教育等…。在行政院研考會於 2002 年所進行的「台灣地區數位落差問題之研究」委託研究中，即指出：「數位落差調查之對象不僅僅應該針對社會大眾，也應該針對政府機關、企業組織、特殊族群以及產業及民間資源等不同主體進行調查」2，然而，該研究並未對政府機關數位落差現象提出深入研究。. 治政大弱勢族群在資訊科技資源分配上的不平均現象，例如：美國商務部國家通信及資立訊委員會（Nation Telecommunications and Information Administration, U.S. 睽諸目前國內外研究「數位落差」的文獻，亦多以文化與人道關懷之觀點，探討. ‧ 國. 學. Department of Commerce）自 1995 年至 2000 中逐年持續發佈的數位落. 差”Falling Through the Net”調查報告，即以年齡、性別、收入、教育、地. ‧. 域等因素進行分析。大部分文獻所研究的對象多以一般社會大眾為主，偏重於探討資源分佈不均的情況，所提出的解決策略也較傾向解決資訊近用的量能問題，. Nat. 3. sit. y. 針對特定組織（如企業）、特殊族群、產業等的研究甚少，至於特別鎖定政府機. io. er. 關為研究對象者，更可說是鳳毛麟角。這是促成本研究的另一個動機。. 目前國內各級政府中，除了中央政府外，台北市政府的資訊化程度應可說. n. al. i n U. v. 是全國翹楚，以台北市政府的網路新都政策而言，係植基於以「網路空間」取代. Ch. engchi. 「地理空間」的理念，藉助資訊科技的力量，帶給民眾更高品質、更有效率的行政服務，並提升整體城市競爭力，其推動成果甚至獲得有「世界資訊奧林匹克」之稱的「世界資訊科技與服務業聯盟」頒發「世界資訊科技傑出獎」的肯定，當然其原因除了擁有較豐沛的資源以外，主政者的態度以及政策規劃的方向也是相當重要。而台北市政府中整個資訊政策的規劃、執行及資源整合、分配最主要的. 2. 「台灣地區數位落差問題之研究」，2002.3， p.69 如：美國商務部國家通信及資訊委員會（Nation Telecommunications and Information Administration, U.S. Department of Commerce）自 1995 年以來，逐年持續發佈數位落差”Falling Through the Net”調查報告、國內由行政院研考會委託研究的「台灣地區數位落差問題之研究」（2002.3） 3. 4.

(6) 機關即是台北市政府資訊中心4，就一般認知而言，該機關應是數位落差現象最不顯著的單位，然而一旦真的存在數位落差現象，其影響性將可能更為重大。其次，資訊中心本身具有相當特殊的歷史背景，該組織設計的初始目的並非用以處理資訊政策，但由於社會趨勢的演進，其業務功能漸漸產生質變，由原來單純的執行者，轉變為資訊政策的規劃者與執行者。因此，資訊中心內一開始招募進來的人員，未必能符合目前的組織需求。再者，資訊科技對生活各個面向都帶來或多或少的衝擊，在組織型態上又將面臨怎樣的挑戰？而身為帶動全府資訊政策的「火車頭」、「網路新都」的設計師，它的內部人員間是否也存在著數位落差的問題？若有，會不會影響到資訊業務的推展？資訊中心內數位落差現象的程度及分. 治政大位落差裡的弱勢者有無明顯的特質？是否可能被清楚的界定？期待藉由這份研立究，能一一找到解答，並清晰描繪出這個個案中數位落差情形的樣貌。. 佈情形為何？造成數位落差現象的原因及其影響為何？有無因應策略？這些數. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 4. engchi. i n U. v. 台北市政府資訊政策的推行，涉及以下幾個單位：由副市長任召集人的任務編組「台北市政府資訊化政策推動委員會」、研考會、資訊中心（主計處所屬二級機關）。 5.

(7) 第二節. 研究範圍與界定. 一、公部門數位落差之初探性研究如前所述，由於數位落差這項議題在公部門這一領域中的研究相當缺乏，因此將本篇研究定位為一篇初探性研究，希冀能夠藉由小範圍深耕的方式凸顯某一機關的一些數位落差問題，因此，在研究對象上，將僅透過一個機關的深入探討來呈現數位落差現象。. 二、本文研究對象—台北市政府資訊中心. 政治大資訊中心在市府的組織位階上為主計處所屬之二級機關，原來名稱為「台北市政立府電子處理資料中心」，該組織被設計的初始目的並非用以處理資訊政策，其業本篇研究所選取的機關是台北市政府資訊中心（以下簡稱「資訊中心」）。. ‧ 國. 學. 務內容多屬於配合的角色，當各機關要規劃某個業務系統時，中心可提供技術協助，如戶政業務系統、研考資訊系統等，至於政策、行政部分則由需求機關自行. ‧. 處理。但是隨著資訊科技的迅速發展，民眾對政府提供的 e 化服務需求日殷，漸漸地資訊中心成為市府重要的資訊政策的規劃與執行單位，該中心人員除了需具. y. Nat. sit. 備對資訊硬體設備的豐富知識外，更需在資訊科技相關知識方面有高於一般公務. al. er. io. 人員的水準，且人員素質上亦應較整齊。這樣的一個機關，理應較不易發生「數. n. 位落差」現象，因此可說是相當具有指標性意義。本研究將以資訊中心中實際與. Ch. i n U. v. 資訊業務相關的正式及約聘僱人員（不含職工人員）為研究對象。有關資訊中心的角色與職掌將在後面有詳細的介紹。. 6. engchi.

(8) 第三節. 研究流程. 在研究進行之初，先行清楚界定本研究所欲研究主題，其中包含本研究的動機與目的、問題、研究範圍與界定、研究方法的概略說明，亦即本研究撰寫的第一章。在「文獻探討」階段，將就瀏覽國內外與數位落差主題相關的期刊、論文、書籍及網路資訊等搜尋結果進行資料歸納與分析，整理出數位落差的意涵、形成因素、影響及縮短數位落差的具體作法等，以作為本研究假設及研究方向的重要依據。另外在本章中亦將對目前台北市政府電子化政府（網路新都）政策及目前. 政治大. 資訊中心的角色與職掌作扼要的介紹，期對本研究進行的背景有一清晰的敘述。. 立. 此亦即本論文中的第二章。. 在「研究設計」階段，本研究擬藉問卷調查及深度訪談深入研析公部門中. ‧ 國. 學. 數位落差的現況及其因應策略。根據前階段資料彙整分析所得，建立研究架構與假設，以為後續實證研究的基本模型，並據此以設計初步問卷量表，透過前測以. ‧. 確定問卷內容的正當性及可用性，依此修正、補充問卷內容不妥及欠周延之處，於問卷修正、設計完成後進行實際問卷施測，運用 SPSS 統計套裝軟體獲得問卷. y. Nat. sit. 施測結果，對資訊中心人員間數位落差的分佈情形及相關態度得到初步的瞭解，. al. er. io. 並以此作為下一階段深度訪談的重要依據。在深度訪談中，除以問卷中發現的結. n. 果作進一步追蹤探討外，亦將針對資訊中心管理階層及他機關中與資訊中心有密. Ch. i n U. v. 切業務關係的承辦人進行深度訪談，期透過不同的切入角度觀察、描述該主題的真貌。此即論文的第三章。. engchi. 第四章及第五章中將分別就問卷調查結果及深度訪談結果進行深入的分析。最後階段即為「結論與建議」，根據前述文獻整理、量化及質化研究的結果綜合整理與分析出本文的研究發現與結論，試圖對公部門中數位落差的情形提出建議策略，並敘明本文研究限制、提出未來研究建議，此即為本論文中第六章。本研究的研究流程可以附圖 1-1 簡要說明之：. 7.

(9) 研究主題界定. 第一章. 圖例說明：相關理論及文獻探討. 表各階段. 第二章. 表可修改內容. 表可進行下一步. 概念性研究架構之建立. 表可逆過程. 問卷設計. 政治大. 問卷前測. 立. 第三章. ‧ 國. 學. 問卷內容適當性、可用性. ‧ y. Nat. n. er. io. al. sit. 問卷實際施測. 資料分析第四章. Ch. 問卷結果. engchi. i n U. v. 選定深度訪談研究對象. 擬定深度訪談大綱第五章進行深度訪談第六章. 結果分析及建議深度訪談資料分析. 圖 1-1 研究流程圖資料來源：本研究 8.

(10) 第四節. 研究個案背景介紹—台北市政府資訊中心角色與職掌. 一、資訊中心沿革：資訊中心成立於民國６８年，原名稱為電子處理資料中心，為主計處所屬二級機關，於民國８５年３月更名為資訊中心，其業務約可分成兩個階段：（一）第一階段自民國６８年至７８年此階段中心業務多為替本府各單位開發應用系統，採集中作業方式，推動業務電腦化，如早期的監理、工商、人事、就業服務、地政管理系統等在大型電腦主機上開發運作之資訊系統。. 政治大（二）第二階段自民國７８年迄今立由於電腦作業逐漸轉型，大型電腦逐漸被個人電腦及工作站所. ‧ 國. 學. 取代，此時，分散處理已成為必然的趨勢，加上網路的盛行、個人電腦廣為使用，原有業務漸交由業務單位接手，本身業務則較偏重. ‧. 顧問諮詢及專業性之業務，如：市政大樓網路之規劃設置、市政資訊交換中心之規劃設置、市政資訊服務系統之規劃設置以及跨世紀. y. Nat. n. al. er. io. 二、資訊中心組織架構. sit. 市政籃圖之資訊業務規劃。5. Ch. i n U. v. 資訊中心係採首長制（主任），下設副主任一人，分成行政管理組、資料處. engchi. 理組、綜合企畫組與系統發展組（見圖 1-2），並有獨立之會計與人事單位。本論文研究對象係以資訊中心中實際從事資訊業務的人員為主，因此將排除行政管理組、會計、人事及職工人員，以下就四個業務組的主要工作內容作簡單的介紹。. 5. 台北市政府資訊中心網站 9.

(11) 圖 1-2. 資訊中心組織架構（資料來源：資訊中心網站）. （一）資料處理組. 政治大. 負責異地備援規劃、國際電子化政府研討會、綜合業務規劃、市政大樓網路維護、IP Address 申請、ADSL 申請、個人電腦相關設. 立. 備管理與採購、機房門禁管理、軟體管理、防火牆管理、市政整體. ‧ 國. 學. 網路規劃、資訊安全、公共資訊服務站、數位落差、大型套裝軟體優惠專案、資訊插座申請、公文電子交換系統、機房值班人員及管理等。. ‧ y. Nat. （二）綜合企畫組. sit. 市政資訊服務系統（規劃、督導管理、推廣）、臺北入口網站建. er. io. 置與推動、員工公務電子信箱設置與推展、網路主機委外服務、市. al. n. v i n Ch 仁出國考察事項、市府地理資訊推動相關業務、市府資訊化推動委 engchi U 員會會議與推動、市府推動網路新都、市政資訊建設藍圖、市政資政資訊服務系統信件及案件處理、市政資訊教育訓練事項、中心同. 訊作業計畫審議、概算審議及效率查核（訪）業務、市民使用網際網路情形調查、資訊月展示、網路新都成果展示、市府單一申訴窗口規劃開發、市民電子信箱推廣、市長信箱管理、政府機關招標資訊公告電腦化系統使用輔導及推廣、鄰里社區聯網委外經營推動、市府語音傳真回覆系統資料建置、管理及維護、市民三小時免費上網訓練…等。. （三）系統發展組 10.

(12) 公文處理現代化、公文處理整合系統、公文管理系統、員工電子識別證、UML 研討、中心網頁、市政資料庫、行政管理資訊網、行政管理知識網、薪資發放管理系統、附屬單位預決算、EIP、硬體採購、推動委外服務、開放資料庫加值使用、國際電子化政府研討會、選務…等。. （四）行政管理組負責資訊中心的一般行政支援事務，如：總務業務、研考、公文管理、檔案管理、出納業務、機房電力及消防設備安全維護、職. 政治大. 工人員及公務車管理，本組人員不列入研究範圍。. 立. 三、資訊中心人力資源現況. ‧ 國. 學. 目前資訊中心係為主計處所屬的二級機關，員額為六十四人，其中正式編制人員 39 人、約聘人員 13 人、約僱人員 6 人，以及職工人員 6 人。正式人員中多. ‧. 為高普特考資訊處理類科及格或具有資訊專業背景的技術人員，但亦有部分是在資訊中心成立之初由其他機關移撥過來的人員，這些人在資訊中心內是屬於較資. Nat. sit. y. 深的員工。另外，資訊中心人員平均年齡約四十歲。. io. er. 在正式人員部分，由於資訊中心屬於市府內二級機關，因此簡任職首長僅一位，即資訊中心主任，列十職等。另外，除了副主任列九職等、四個組組長可列. n. al. i n U. v. 至八職等外，其餘正式人員最高列至七職等。在學歷方面，研究所畢業者為 9. Ch. engchi. 位、大學畢業者 18 位、專科學歷者 14 位，以及高中職學歷者 1 位，在正式人員中，大學以上學歷者比例佔 61.5%。6 位約聘人員中，全都有大學以上學歷，其中研究所畢業者有 4 位。在本研究中所鎖定的研究對象為資訊中心內直接從事資訊業務的人員，因此後續說明均以此為範圍（亦即不包含行政管理組人員）。除了主任、副主任外，其他主要是以「綜合企畫組」、「系統發展組」與「資料處理組」為主，人員總計有 52 位（含正式人員、約聘及約僱人員），其中男性有 22 位，女性有 30 位。約僱人員年資普遍較長，13 位當中有 9 位年資超過廿年（佔 69.23%），而最資淺的一位約僱人員也有八年的資歷，其學歷以專科畢業者較多，算是中心內比較穩定的一群。 11.

(13) 而若以八十八年推動網路新都政策為分界點，有廿一位新進人員，佔資訊中心內直接從事資訊業務人員比例達 40.38%，顯見資訊中心內人力流動甚為頻繁，至於其原因將在後續訪談中一併探討。. 四、資訊中心於市府資訊政策中所扮演角色處於網際網路數位化時代之中，善用資訊通信科技帶動政府服務再造，已被各國政府視為提升國家競爭力的利器。以國內而言，我國政府規劃推動電子化政府之始可溯至 86 年 1 月 23 日行政院第 2512 次院會審議通過行政革新方案，其中實施要項五「建立電子化政府、創造競爭優勢」為首次由官方正式提出電子化. 治政大隨後於 86 年 11 月 20 日將決議通過的「電子化 / 網路化政府中程推動計畫」立通函各行政機關，據以展開為期三年的第一階段國家及資訊與通信建設。而臺北. 政府構想。. ‧ 國. 學. 市政府亦在此階段進行行政作業電腦化之轉型業務。. 自民國 88 年馬市長上任後即大力推動競選時所提出的「網路新都」政策，. ‧. 藉由資訊科技的導入，推動臺北市市政業務全面資訊化，提供自動化、公開化之為民服務，並提升行政效率。在這個階段中，臺北市政府的資訊化政策有了相當. Nat. sit. y. 豐碩的成果，並屢獲國際肯定6。為了推動「網路新都」政策，臺北市政府於民. io. er. 國 88 年改組臺北市政府資訊化推動委員會（簡稱資推會），以作為研議及推動市府整體市政資訊系統的統合單位，並通過「網路新都綱要計畫」做為政策執行依. n. al. i n U. v. 據。不過由於委員會偏重諮詢及決議功能，因此在資訊政策推動規劃執行方面，. Ch. engchi. 主要仍是由資訊中心主政，各局處則另依業務狀況設置資訊單位與資訊人員，資訊中心扮演重要的溝通、協調與整合角色。. 五、資訊中心所面臨之挑戰（一）政策環境：由於人們對資訊科技的高度期望，將資訊化視為提升行政效率、改變服務流程、提升國家競爭力的利器，使得資訊業務量遽增，而另一方面卻由於資訊科技具有自我終結性且生命週期短，加上政 6. 2002 年獲有「世界資訊科技奧林匹克大會」之稱的「世界資訊科技大會（WCIT）」頒發傑出政府獎。 12.

(14) 府近幾年財政困難，因此傾向採用資訊委外政策，亦即在資訊系統的規劃建置方面，盡量採取外包策略，大量導入民間力量與技術，一方面可引進新技術或觀念，另一方面可減少政府人力成本的負擔。這樣的政策環境最直接的衝擊就是造成資訊業務單位人力短缺，當業務量成等比級數擴增時，相對的人力卻不增反減7，在本研究個案中，即有多名受訪者表示「加班已經是常態」。此外，資訊人員工作內容亦產生轉變，過去側重於資訊技術，而現在則需學習採購、溝通、規劃等技巧。. 治政大資訊中心屬二級機關，其首長所敘官職等為簡任十一職等，而立在推動資訊政策時，往往涉及許多一級機關的協調與整合，受限於. （二）組織層級問題：. ‧ 國. 學. 在官僚體系中的位階，形成權力與業務性質的不相稱，這也增加了資訊中心在推動市政府各項資訊政策時的難度。. ‧. （三）人力資源：. Nat. sit. y. 目前以資訊中心而言，約有五成左右人員是推動「網路新都」. io. er. 政策前即已任職於中心，大部分人員具備專長為資訊環境規劃與技術諮詢，以過去中心的業務性質而言，較側重於技術方面，對於行. n. al. i n U. v. 政部門導入資訊科技後所需配套的行政流程改變、匯合資訊與行政. Ch. engchi. 的整體規劃、人員的教育訓練等，就顯得較為薄弱。相較之下，今日的業務性質需要更強的溝通、協調與規劃能力，很多人員是「碰到」以後才開始學的。此外，由於人力遞補與留用不易，亦造成人力短缺，經分析其原因如下： 1.中心內的人員係屬資訊處理職系，雖然依公務人員任用法規定同職組間職系可互調，但資訊管理職組內僅列資訊處理職系，因此並無其他相關職系可供互調。 2.自九十一年起規定二級機關職缺不得提報高考分發，僅能由基層. 7. 除了資訊委外政策外，政府員額精簡政策亦為另一主要原因。 13.

(15) 特考分發，然基層特考未必每年均有招考本職缺人員，且每年調查機關職缺需求時間為二月份，若遇二月以後出缺者即無法循此管道進用。 3.由於資訊委外及員額精簡為政府既定政策，因此循求人員擴編管道幾已不可行。 4.資訊中心位階為二級機關，職務列等偏低，如以「管理師」一職為例，在中央機關可列六至八職等，而於資訊中心僅列六至七職等，因此具高考資格者，多以中央機關為優先考量，且許多資深人員升遷受限，亦造成人才留用不易。. 治政大以中心過去甄補經驗而言，許多應徵者來自於公營銀行，然因立多數銀行已民營化，致使許多原具考試資格的銀行人員失去公. 5.目前人事法規規定機關出缺時，僅能以現職人員為優先考量，而. ‧ 國. 學. 務人員資格，成為「非現職人員」，因此此一進用管道亦受阻。資訊專業人員甄補不易，已成為各機關的共通現象，所以儘管. ‧. 以市府而言，編制內的資訊人員有一千多位，但當中心欲自其他機關商調人力時，也會遭遇相當大的阻力。. Nat. sit. y. 6.如前所述，資訊中心近來甄補人力重要來源為銀行，但由於銀行. io. er. 為高度專業分工單位，個人業務較之中心為單純，一進入中心後常常因為對行政流程不熟悉或無法適應龐雜的資訊業務而使. n. al. i n U. v. 得離職率偏高。此外，據了解有多位離職者離職原因為「太忙. Ch. engchi. 了，受不了」，顯見中心的確存在人力短缺的隱憂。. 14.

(16) 第二章. 文獻探討. 在資訊科技快速發展的今日，電腦與網路已成為許多現代人生活中不可或缺的工具，以往被視為菁英份子才可使用的設備，也隨著使用成本的下降及使用方式的簡易化而成為一般民眾亦可運用的工具。然而，就像許多新事物的發展一樣，這個資訊科技的發展情況並非雨露均霑、齊頭並進的，其演進與傳布是由整個社會環境中政治、經濟及社會等各層面因素交互作用所產生的結果，因此在數位時代中，在資訊運用上依然存在著不同的階級，資訊菁英在資訊的運用能力及. 政治大 haves ）與資訊匱乏者(information have-nots)間的鴻溝日益擴張，而這也就立。也有人認為，數位落差並非是資訊科是所謂的「數位落差」（Digital Divide）網路技術上的累進仍會較一般人容易且迅速，致使資訊擁有者（information. ‧ 國. 學. 技發展下的特殊產物，它只是原來社會上階級、經濟、教育…等差異所造成的落差被複製甚至強化後產生的現象8。. ‧. 在蒐集相關主題文獻，並經過初步分析後發現，國內外關於數位落差論述甚多，惟其研究內容與焦點多著重在資訊管理、圖書館研究、社會弱勢族群近用障. y. Nat. sit. 礙、青少年族群資訊教育研究等主題，而本研究係試圖以公部門中單一組織作為. al. er. io. 分析單元，與所蒐集文獻相關性堪稱有限，因此僅選取部分論述作為分析，在第. n. 一節中將先對數位落差的整體相關概念作簡略的介紹，並以表一說明文獻分析情形。. Ch. engchi. i n U. v. 接下來各節則分別就數位落差的核心概念進一步說明，而由於本研究鎖定的對象是台北市政府資訊中心，其性質係屬資訊專業單位，該組織中的資訊近用條件水準甚為一致，所造成的差異相當有限，然在「資訊素養」方面卻可能因為個人條件差異等種種因素，而產生較大的差距，因此在「資訊素養」方面有較多的著墨，並且進一步自「資訊素養」概念中再抽挹出更貼近研究對象屬性的「資訊科技素養」概念。另外，由於「數位落差」現象為資訊科技導入後所引發的現象，而本研究選定的研究對象為一個組織，因此「資訊科技對組織的影響」亦應為本研究關注的. 8. 陳正然等，民 90 年，「社會公平與數位落差討論」，《資訊社會與數位落差研討會彙編》，p.45 15.

(17) 焦點之一，將在第三節中闡述。最後，資訊業務單位之所以在當前環境中扮演舉足輕重的角色，主要是因為電子化政府政策被視為施政的重點，甚至被視為現代化、效率、進步、便民、民主…等正面價值的象徵，在本章的最後一節將探討的是電子化政府政策背後所隱含的意識型態，將以「資訊偏好者」及「資訊反對者」作一說明。. 第一節. 數位落差的基本概念. 一、數位落差的意涵. 政治大國家通信及資訊委員會（Nation Telecommunications and Information 立 Administration, U.S. Department of Commerce）逐年持續發佈數位落. 美國於 1995 年即開始針對「數位落差」問題進行調查研究，由美國商務部. ‧ 國. 學. 差”Falling Through the Net”調查報告，主要係以量化方式（Quantitative Measures）調查美國家庭在電話及電腦擁有率、網際網路的近用普及程度、資訊. ‧. 服務的使用狀況等項目的差異。根據其定義，「數位落差」簡單來說就是存在於 9. 能否接近使用新科技的兩群人之間的差異（NTIA，1999）。. y. Nat. sit. 「數位落差」可進一步解讀為由於資訊通信科技的資源分配不均，以及其. er. io. 所造成對於資訊通信科技的運用不平等，導致國際、族群與個人間產生「擁有. al. v i n Ch 影響，都將因資訊科技的進步而加劇（CommerceNet Taiwan,1998-2001）。 engchi U n. （have）」與「未擁有(have not)」資訊科技的情形逐漸擴增，而其對於社會的. 另外，根據經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation. and Development, OECD）的定義，數位落差是指存在於個人、家戶、企業在不同社經背景或居住地理位置上，其接近使用資訊科技及運用網際網路所參與的各項活動的機會差距（OECD, 2001），亦即是否具有公平的資訊近用機會。以上的定義較偏重於關注資訊近用能力程度的量能差異，但在芬蘭的資訊社會發展政策中進一步指出，欲消弭數位落差，除了應提供公平的資訊近用機會外，更重要的是需培養人民的資訊素養與技能，惟其如此方能妥善的運用資訊科技設備，並使其發揮最大的效能。 9. 轉引自行政院研考會委託研究，「台灣地區數位落差問題之研究」，民 91 年，p.13 16.

(18) 質言之，所謂「數位落差」應同時關照資訊近用之「量能」問題，以及資訊素養之「質能」問題。就其內涵進一步析述如下：（一）資訊近用（information access）係指對資訊科技設備的接近使用，如資訊通信設備的擁有率、寬頻網路的佈設程度、接觸使用資訊設備的難易度、各項資訊服務的提供程度等，美國持續多年的”Falling Through the Net” 報告即著重此部分的調查。早期許多數位落差的研究都偏重在這方面的探討，並指出它可能會受區域發展、社經條件、政府政策、教育程度…等因素影響。. 立. 政治大. （二）資訊素養(information literacy). ‧ 國. 學. 「資訊素養」指的是一種知識、技能與個人態度的混合物，同時亦是一種從多樣的訊息來源中取得、評估並應用所需資訊的學. ‧. 習能力（Bruce, 2000）。其內容應該包括資訊認知能力、資訊技能應用與資訊進修強化等三個層面，其詳細內容在下一節將有進一步. sit. y. Nat. 描述。. io. er. 狹義而言，數位落差可視為一種由於資訊近用能力及資訊素養的差距所造成的失衡現象。而在本研究中，所研究的對象為台北. n. al. Ch. i n U. v. 市政府資訊中心，其性質為一專業資訊單位，組織中的資訊設備硬. engchi. 體條件甚為一致，因「資訊近用」問題而引發的數位落差現象較為有限，在其後的問卷設計中，資訊近用相關問題所佔比重亦較低。. 二、數位落差的形成因素綜觀目前眾多與數位落差相關的研究文獻，可以發現其形成因素相當多元，謹就所閱文獻中數度被提及以及與本研究較相關的因素作一整理，綜合析述如下： (一)教育水準教育程度高的民眾對網際網路的使用比例上較教育程度低者 17.

(19) 高，因其具備較充足的使用資訊科技所需知識，並且較能克服面對新事物時心理障礙、學習接受新知識的能力也較高。但根據美國的調查報告發現，在成長率上，教育程度較低者在使用網際網路上有較高幅度的成長。. (二)文化差異資訊科技及網際網路的發展一向被視為是全球化的現象之一，一般來說較為封閉的社會，愈不容易接觸到新的資訊科技，在數位科技的應用上就容易處於劣勢。除了硬體近用上的障礙，心態及認知上的. 治政大者與既有文化系絡存在根本性的衝突時，就容易加劇數位落差，例如立在原住民部落中即存在著嚴重的傳統部落文化與網路文化間的衝突，問題也是很重要的因素，若在該環境中對資訊科技並無迫切需求，或. ‧ 國. 學. 原住民的部落秩序因新資訊科技的引進而遭逢重大衝擊，許多接觸網際網路的年輕一代漸漸與部落活動脫節，甚至背離部落的傳統價值，. ‧. 這亦加劇原有的傳統與現代價值的衝突，其影響可能是造成現有部落中統治階層對使用資訊科技的疑慮甚至抗拒。. er. io. sit. y. Nat. (三)收入. 經濟因素在數位落差議題中是相當關鍵的因素，通常是影響資訊. n. al. i n U. v. 近用的第一道門檻。高收入家庭的民眾較之於低收入家庭有較多機會. Ch. engchi. 接觸電腦與網際網路，但根據美國商務部的歷年調查發現，網際網路的使用率成長幅度上升最大的是中低收入家庭，這應與資訊設備的普及及成本降低有關。. (四)政府政策電信傳播各項政策與法規、對網際網路的管制政策、是否對硬體建設發展有具體獎勵補助措施、對資訊科技產業的扶植、補助身心障礙者購置輔具、資訊教育政策、職業訓練政策…等。. (五)城鄉差距（區域發展） 18.

(20) 都市地區由於電信網路設備較鄉村普及，因此在資訊近用上會較佔優勢，例如處於邊陲地區的原住民部落，除了在新硬體設備的引進、維修上均與都市地區有嚴重的時間落差外，資訊近用點的嚴重不足、數位科技與實際生活間的巨大鴻溝等問題都是形成數位落差的重要原因。. (六)年齡年長者通常在資訊科技的運用上會碰到較大的障礙，其原因可能是缺乏動機、學習能力的減退、接受新事物的能力降低或主觀心理障. 治政大科技上佔有較高的比例，除了上述的原因之外，學校資訊教育政策、立同儕間的網路文化等都是重要的原因。礙…等因素。在所有的調查中都呈現出年輕的族群在上網及運用資訊. ‧ 國. 學. (七)職場需求. ‧. 工作上對資訊科技的需求往往也是關鍵因素，一般來說白領階級比藍領階級有更多接觸資訊科技的機會與需求，這就造成不同階級間. Nat. sit. y. 的差異。另外，職場需求也會影響學習動機，若資訊技能已成為職場. io. al. n. 技能。. er. 上的必須技能，會驅使求職者或職場中的工作者習得資訊科技的運用. (八)個人特質. Ch. engchi. i n U. v. 有關網路或資訊科技偏好使用者的個人特質描述相當多元，諸如：對新知識或新事物具有高度好奇心、善於尋求解決問題的新工具者、需要大量資訊者、對自身學習能力較有信心者。個人特質為影響使用及學習的動機。. (九)資訊科技的使用成本個人電腦等硬體設備的價格、上網費用、後續維修費用、應用軟體的使用成本…等經濟因素亦是造成數位落差的重要原因。. 19.

(21) (十)資訊近用點的普及性如學校、公共資訊站、公共圖書館等公眾活動場域中若有充足的資訊設備將在縮短數位落差上具有相當程度的效果。. (十一)信任感即人們對於資訊科技是否有足夠的信任，最常遇到的是網路安全、隱私權等問題。. (十二)資訊承載內容的實用性. 治政大訊？資訊科技是否可以融入日常生活成為必需品，或者只是造成負立擔？資訊內容是否具備使用當地語言並包含與生活切身相關的資. ‧ 國. 學. 以上係就目前所閱關於「數位落差」議題相關文獻所提出的形成因素略作. 位，上述的因素未必盡能適用，在後面的章節將再作進一步的探討。. Nat. sit. y. ‧. 整理，惟其所研究對象多為一般社會大眾，而本研究所關注的對象為資訊專業單. io. er. 三、縮短數位落差的具體作法. 由於目前所蒐集有關數位落差議題的文獻，多以跨國、跨領域為研究對象，. n. al. i n U. v. 著重在不同群體間的差異分析，所提出的對策亦多屬國家政策層級，雖與本研究. Ch. engchi. 未能完全切合，但仍有參考價值，以下謹就先進各國（美、法、英、日、荷等）縮短數位落差政策作綜合、簡要的介紹10。（一）量能(資訊近用)方面： 1.建置資訊基礎建設普及電腦設備之近用。 2.縮小城鄉差距。 3.增加弱勢族群的近用機會：如建置公共資訊近用中心。 4.提供資金與技術援助。 10. 曾淑芬、吳齊殷，民 90 年，「先進各國對消弭數位落差之政策分析」《資訊社會與數位落差研討會彙編》，p.157 20.

(22) 5.先進通信基礎建設設置。（二）質能（資訊素養）方面： 1.全民資訊素養及技能之養成。 2.教師的資訊技能進修與專業認證。 3.教學與學習過程的資訊化。 4.資訊技能的職業訓練：勞工資訊能力的提升與訓練。 5.資訊職業訓練中心的設置與課程設計。. 政治大 1.製造競爭的機制：透過政策手段鼓勵硬體設備來源的多元性，強立. （三）其他：. 化公平市場競爭機制，將有助於資訊科技設備價格的下降與穩定，. ‧ 國. 學. 例如開放多家固網業者進入通信市場，可減少單一廠商壟斷的現象，提供消費者更平價且高品質的服務。. ‧. 2.相關法規的調整與訂立。. sit. y. Nat. 3.跨部會協調的機制及其權責劃分. io. er. 另外，在國內不論是中央或地方政府也都有擬定縮短數位落差計畫，在此謹就台北市政府部分作一簡略介紹。. n. al. i n U. v. 台北市政府為縮短數位落差現象，依據九十年四月廿四日「台北市政府資. Ch. engchi. 訊推動策略會議記錄」市長裁示，擬定「台北市政府縮短數位落差執行計畫」，其計畫內容為：（一）推廣市民免費三小時上網課程，以培養市民基本的資訊素養及電腦設施的操作能力。（二）強化資訊教育內涵，落實資訊教育之普及率；加強資訊職技訓練課程落實勞工資訊無落差之理想；協助原住民運用科技與網路資源，落實文化傳承永續經營之願景。（三）結合民間企業資源，於各公共場所廣設公共資訊服務站，提供普及的資訊環境，以加強政府服務弱勢民眾之範疇與據點，增加弱勢族群接觸資訊設備的使用動機與使用機會。 21.

(23) （四）提供免費撥接線路，降低弱勢民眾接觸資訊科技的經濟負擔。（五）落實關懷經濟弱勢市民（低收入戶、殘障者、原住民、待業中家庭主婦、清寒學生），及響應資源回收再利用政策，捐贈汰舊公務電腦或補助購置電腦設備，以協助經濟弱勢市民取得資訊設備，拓展社會各階層電腦設備之普及率。（六）與民間企業合作，協助經濟弱勢市民培訓資訊專業技能及尋找合適之就業環境，轉換數位落差為數位機會11。. 值得一提的是，在審閱文獻階段後期，發現目前國內已有針對行政機關間. 治政大，該研究「建立數位落差整體評估指標暨九十一年數位落差調查委外服務案」立試圖就個人數位落差及政府機關間數位落差情形建立起評估指標，藉由次數分佈以及個人間數位落差情形進行評估的研究計畫，係由行政院研考會委託，案名為 12. ‧ 國. 學. 瞭解數位落差的概況，目前該計畫應仍在進行中，雖尚未做出結論，但其架構對本研究仍相當具有助益，依據其架構，數位落差的衡量因素除了上述「資訊近用」. ‧. 與「資訊素養」面向外，在個人方面應包含「工作應用與學習」、「生活應用」面向；政府機關則應包含「電子化服務」面向。本研究將參照該計畫中所提出之「政. Nat. sit. y. 府機關數位落差評估指標」與「個人數位落差評估指標」為基本架構，輔以觀察. io. n. al. er. 及其他文獻參閱結果，發展出本研究的架構，在第三章將有更進一步的敘述。. 四、數位落差相關文獻檢視. Ch. engchi. i n U. v. 在廣泛蒐集與數位落差相關文獻，並經過初步分析後發現，國內外關於數位落差論述甚多，惟其研究內容與焦點多著重在資訊管理、圖書館研究、社會弱勢族群近用障礙、青少年族群資訊教育研究等主題，而本研究係試圖以公部門中單一組織作為分析單元，與所蒐集文獻相關性堪稱有限，因此僅選取部分論述作為分析，對數位落差的相關概念作概略的介紹，謹將幾篇與本研究較相關之文獻表列整理如後表（見表 2-1）。. 11. 資料來源：台北市政府資訊中心網頁（http://www.ic.taipei.gov.tw/網路新都執行計畫-數位落差 910730_update.htm） 12 目前該計畫案尚在進行中，計畫主持人為元智大學資訊社會學研究所曾淑芬教授，該計畫是截至目前為止發現唯一針對個人或政府機關內人員進行數位落差評估的文獻。 22.

(24) 表 2-1:數位落差文獻整理表篇名. 作者 (出處). 建立數位落差曾淑芬. 時間. 研究方法. 研究對象. 2003.1- 1.以 AHP 專家一般民眾. 研究發現個人：. 整體評估指標行政院研. 訪談建構指. 暨九十一年數考會委託. 標. 2.資訊素養：一般性素養、資訊技術、. 位落差調查委研究案. 2.就機關及. 網路素養. 外服務案. 一般社會大. 3.工作應用與學習：工作溝通性、成. 眾進行問卷. 立. 人繼續教育政治大 4.生活應用：公民使用行為、電子商務接受度. 學. ‧ 國. 調查. 政府機關 1.資訊近用-網路近用、網路使用行為. 政府機關：. ‧. 1.基礎建設：資訊設備建設、網路服務功能建設、資訊設備維護。. Nat. 練。. 3.電子化服務應用：公文管理系統、. n. al. er. io 2002.10 訪談. sit. y. 2.資訊素養：員工資訊能力、教育訓. Ch. i n U. 便民服務。. v. e n g c形成原因： hi. 數位學習與數. 杜愛葆. 位落差—專訪. 資訊與教. 1.地域. 黃榮村. 育雜誌. 2.網路品質 3.認知需求解決策略： 1.改善環境建置 2.辦理推廣宣導活動 3.成效評鑑. 23.

(25) 篇名. 作者. 時間. 研究方法. 台灣地區數位. 行政院研 2002.3. 1.文獻分析. 台灣地區 1.量能 --資訊近用:. 落差問題之研. 考會委託. 2.電話調查. 15-64 歲成（1）電腦擁有. 究. 研究. （CATI）. 員. (出處). 研究對象. 3.專家座談. 研究發現. （2）網路近用（3）網路使用行為 2.質能-（1）資訊素養 問題解決能力. 語文數理能力政治大 媒體素養. 立. 資訊技術素養. ‧ 國. 學. （2）資訊進修機會. CommerceN 2002.3. info. y. 3.經濟狀況. al. 4.性別. n. g.tw/cnt/. Ch. /Report/2. 5.知識. e n g c6.技術 hi. i n U. 2.htm) 林嘉誠. 與公義社會. 研考雙月. v. 7.使用資訊通信科技資源的能力. 0020305_1. 政府資訊建設. sit. io. ww.nii.or. 2.族群. er. (http://w. 1.地理區隔. Nat. et Taiwan. ‧. 數位落差. 網路素養. 2002.2. 文獻分析法. 解決策略：電子化政府. 刊. 24.

(26) 篇名數位落差現象. 作者 (出處). 時間. 南華大學 2002. 再探討 –多國陳嘉駿碩比較分析. 研究方法. 研究對象. 研究發現. 量化問卷調. 台灣、美形成原因：. 查法. 國、中國大 1.性別. 士論文. 陸、印尼城 2.年齡市與鄉村 3.所得 4.教育程度. 浦忠勇. 原住民更邊緣. 「資訊社. 2001.7. 文獻分析. 4.電子商務不發達. 學. p.171-174. 立. 5.與部落文化間的衝突. ‧. Nat. y. 會」彙編. io. sit. 落差」. 2.經濟因素政治大 3.教育水準. ‧ 國. 落差研討. 形成原因： 1.地區偏遠：上網時間慢. 化嗎？-談「社會與數位會公平與數位. 原住民. n. al. er. 數位科技會使. Ch. 25. engchi. i n U. v.

(27) 作者 (出處). 時間. 先進各國對消. 曾淑芬、吳 2001.7. 弭數位落差之政策分析. 研究方法文獻分析. 研究對象. 研究發現. 美國. 各國縮短數位落差作法：. 齊殷. 法國. （一）量能(資訊近用)方面：. 「資訊社. 日本. 1.建置資訊基礎建設普及電腦設備之. 會與數位. 丹麥. 近用。. 落差研討. 芬蘭. 2.縮小城鄉差距. 會」彙編. 德國. 3.增加弱勢族群的近用機會：如建置. 行政院研. 盧森堡… 公共資訊近用中心。. 考會 p.153-166. 立. 等。 4.提供資金與技術援助。治政大 5.先進通信基礎建設設置。（二）質能（資訊素養）方面：. ‧ 國. 學. 1.全民資訊素養及技能之養成。 2.教師的資訊技能進修與專業認證。. ‧. 3.教學與學習過程的資訊化。. Nat. io. sit. 力的提升與訓練。. y. 4.資訊技能的職業訓練：勞工資訊能. 5.資訊職業訓練中心的設置與課程設計。. n. al. Ch. er. 篇名. i n U. （三）其他：. v. e n g c1.相關法規的調整與訂立。 hi 2.跨部會協調的機制及其權責劃分。. 數位落差入口. 行政院研. 各級政府擬定、執行縮短數位落差計. 網站. 考會建置. 畫. www.digital divide.nat. gov.tw. 26.

(28) 篇名. 作者 (出處). 時間. 研究方法. 研究對象. 研究發現. Understanding Organizat 2001. ＊數位落差定義：指存在於個人、家. the Digital. ion For. 戶、企業在不同社經背景或居住地理. Divide. Economic. 區位上，其接近使用資訊科技及運用. Co-operat. 網際網路所參與的各項活動的機會差. ion and. 距。. Developme nt, ODEC Electroni 2001.3. Voice and the c Privacy. Report to the Center, EPIC (http://w. publicvoi. 2.收集重要. 三十三篇）5.教育. 人士公開發表有關數位. Nat. ww.the. 九國家，共 4.語言障礙. ‧. DOT Force. box. 落差的談. y. on. （分佈達 3.政治（言論自由的保障）. sit. Divide: A. 不特定人 2.經濟因素（成本太高、收入太低）. 立 suggestion. ‧ 國. Informati. 上設置. 學. Digital. 2001.1-3 治 1.社會文化政大. 1.在該網站. 話，作語意分. io 析。. al. n. ce.org). er. The Public. 2001.7. 文獻分析. Ch. i n U. 身心障礙形成原因：. v. 淺談身心障礙. 吳煜輝. 者的數位落差. 「資訊社. 問題與對策. 會與數位. 2.年齡. 落差研討. 3.經濟狀況. 會」彙編. 4.電腦硬體限制（輔具過於昂貴）. p.142-144. 5.參與職訓比例過低. e n g c1.教育程度 hi. 者. 6.職訓單位水準不齊 7.職場對身心障礙者接受度低. 27.

(29) 篇名民主社會裡的. 作者 (出處) 劉靜怡. 時間 2001.7. 研究方法. 研究對象. 文獻分析. 研究發現解決途徑：. 「數位落差」：「資訊社. 1.政府角色：謹守「科技中立」原則，. 幾個初步觀察. 會與數位. 確保系統與平台「開放性」. 落差研討. 2.必要資訊服務的提供. 會」彙編. 3.上網費用的降低. p.167-170. 4.資訊素養的提升 5.上網品質. Informati. Administr. U.S.. Commerce. 因應策略：. 1.增加製造商競爭，使成本降低 2.普及服務計畫：. （1）補助鄉村電信基礎建設. al. （2）補助低收入戶電信服務支出. n. t of. 4.教育程度. io. Departmen. 3.城鄉發展狀況. Nat. ation,. 2.種族. 佈. ‧. on. 1.收入. 學. s and. 立. y. nica-tion. 調查. 每年發. 美國家庭治形成原因：政大. sit. Net. Telecommu. 00 年間. er. Through the. National 1995-20 全國性問卷. ‧ 國. Falling. Ch. i n U. v. （3）補助學校、圖書館及鄉村醫療處. e n g c所普及服務 hi. （4）資助建立 Community Access Centers(CACS). 28.

(30) 第二節. 資訊素養與資訊科技素養. 如前文所述，由於本研究的對象係屬公部門中的資訊專業單位，在數位落差議題上，資訊近用部分水準甚為一致，因此所造成的影響較為有限，然在資訊素養方面，就可能有較大的影響。有關「資訊素養」的相關論述甚多，以下謹就身為資訊社會公民所應具備的「資訊素養」及專業資訊人員應備的「資訊科技素養」分別作一論述。. 一、資訊素養. 立. 政治大. 資訊素養一詞首見於 1974 年，美國資訊工業協會主席 Paul Zurkowski 率. ‧ 國. 學. 先提出，並向全國圖書館學與資訊科學委員會提出建議，於未來十年間，國家應以全民資訊素養之養成為目標，並且亦提及在考慮傳統圖書館與私人企業的資訊. ‧. 活動面臨轉變的情況下，如何藉由政策來解決提高資訊素養的問題。自此眾多學者紛紛對「資訊素養」提出不同的定義，惟多限於圖書館學或教育領域，如：J.K.. y. Nat. sit. Olsen 認為資訊素養是「除了具備傳統讀、寫、說的基本素養技巧外，還需要瞭. er. io. 解資訊的角色、力量與使用，及其不同的內涵與種類，瞭解組織資訊的系統，具備檢索的能力，且能評估組織與操作資訊。」13在此處「資訊」所指的是知識的. n. al. Ch. i n U. v. 一種呈現方式，這階段的定義中「資訊科技」僅為工具之一，尚未獲得太多的注意。. engchi. 隨著資訊科技逐漸融入日常生活中，資訊素養遂漸漸成為資訊社會公民所應備的素養之一。由於資訊科技的劇變性質，使得資訊素養所指涉的內容時有變動，但其基本精神仍是相當一致。Bruce 認為「資訊素養」指的是一種知識、技能與個人態度的混合物，同時亦是一種從多樣的訊息來源中取得、評估並應用所需資訊的學習能力（Bruce, 2000）。McClure(1994)認為資訊素養是解決資訊問題不可缺少的技能，包含四種素養：傳統素養（Traditional Literacy）、媒介. 13. 轉引自謝宜芳，2001，「資訊素養的相關概念」，國立中央圖書館台灣分館館刊，第 7 卷，第 4 期，頁 91-103。 29.

(31) 素養（Media. Literacy）、電腦素養（Computer Literacy）及網路素養（Network. Literacy）（McClure,1994）。此外，Lynch(1998)主張在資訊時代裡，資訊素養應區分為「一般性資訊素養」(General Information Literacy)及「資訊技術素養」(Information Technology Literacy)二個層次，除了運用資訊的能力知識外，亦應考量個人對於資訊技術方面的應用能力與知識。而本研究所採用的定義為曾淑芬（2002）綜合 McClure 及 Lynch 論點所下的定義，亦即將資訊素養分成二個層面：. 政治大. （一）傳統資訊素養：指個人在傳統工業社會中所具備的各項素養，有以下四項--. 立. ：指個人的聽說讀寫等語文能力 1. 傳統素養（traditional literacy）. ‧ 國. 學. 及數理計算能力；. 2. 媒介素養（media literacy）：指運用、解讀、評估、分析或製作不. ‧. 同型式的傳播媒體及內容素材的能力；. Nat. sit. 網路的資源價值及運作規範的理解等（McClure, 1994）。. y. 3. 網路素養（network literacy）：指運用網路搜尋資訊的能力、對於. io. er. 4. 問題解決能力素養（problem solving skill）：指自不同資訊承載媒介中取得所需資訊、評估分析並應用資訊的解決問題能力14。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. （二）資訊科技素養：亦即電腦素養（computer literacy），指電腦及各項資訊科技設備的使用能力及各項軟體及資訊系統的使用技能。在下一段中另作詳細介紹。. 二、資訊科技素養前述「資訊素養」概念，屬於資訊社會中基本的公民素養，而對資訊專業人員而言，Lynch(1998)另外提出「資訊科技素養」概念。資訊科技素養內涵為：（一）工具使用技能：文書處理（版面設計、紀錄、圖片影像的編輯、排 14. 行政院研究發展考核委員會委託研究，2002（民 91），台灣地區數位落差問題之研究，頁 12-17 30.

(32) 版等）、試算表、基本電腦操作能力（電腦檔案管理）、基本網路工具使用（網頁瀏覽、電子郵件）、程式語言基本瞭解、學習與使用新工具的能力（對設計理論的理解、對學習與操作軟體的自信、對解決電腦相關問題與除錯的能力等）。. （二）瞭解如何使用科技、系統和基本的軟體：由表面的層次漸次進行至詳細的分析與工程應用層次15。. 政治大層次上應具備的能力，約可分為下列幾項：辦公室應用（包括文書處理、試算表、立簡報系統、電子郵件等）、程式設計、資料庫管理系統、網路作業平台、網頁撰而莊靜宜亦歸納出目前資訊服務業的專業技能需求，也就是資訊人員技術. ‧. ‧ 國. 學. 寫、網路建置管理、網路架設、多媒體繪圖等16。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 15 轉引自莊靜宜，2002，資訊近用、資訊能力與社會地位之取得與流動—以資訊軟體人才培訓專案受訓者為例，元智大學資訊社會學研究所碩士論文，頁 12-17 16 Ibid. ，p.17. 31.

(33) 第三節. 資訊科技對組織的影響. 資訊科技對組織的影響反映在許多方面，舉凡組織文化、預算、人力資源、組織結構…等均受其影響，然受限於篇幅，無法在此一一敘明，在此謹就與本研究相關性較高之「組織型態」、「權力」及「組織變遷」等三個部分加以說明，至於其他的部分將在後面章節中適時嵌入說明。. 一、組織型態. 政治大長久以來「層級節制體系乃是一種功能性的必要」的看法，即立普遍存在於行政與組織學者之間，但近來的發展，漸有學者提出不. （一）層級體系續存. ‧ 國. 學. 同的觀點，亦即認為不同程度的層級體系，對於社會系統的整體或不同部門來說，均將產生不同的結果17（Mintzberg,1984:207-224），. ‧. 也就是說在不同業務性質的組織中，其層級體系的樣態將或多或少有所差異。行政組織層級，大致上可分為策略(strategic)、協調. y. Nat. sit. (coordinating)與操作(operating)三個階層，亦即 Simon 認為的最. er. io. 上層、中層與底層，他認為即使資料處理過程和決策的自動化，也不會改變這三個基本的層級（Simon,1965:99-102）18。. al. n. v i n Ch 彭文賢認為人類複雜組織之所以必須保有層級節制制度，以及 i U e h n c g 層級節制在資訊科技影響之下仍不易改變的原因，約可歸納為以下幾點： 1. 符合人性需求層級化是組織分化的必然結果，也是大多數組織的必然型態，因為人們在日常生活中已習慣名確定亦的層級化組織型態，地位上的差異，不僅可滿足人類立足點上公平感的需求，亦可作為激勵奮發的誘因。 17 18. 轉引自彭文賢，1996，組織結構，台北：三民，p.206 Ibid. ，p.206 32.

(34) 2. 將組織中個人關係單純化層級節制體系扮演了仲裁與解決衝突的角色，尤其在組織龐雜的傾向中，可切斷組織的複雜程度與規模之間的關係，亦即組織中每個人只要面對固定人數的上司、同僚或部屬，減少互動關係的複雜性。 3. 資訊傳導較有效率特定規模與複雜程度內，層級節制系統比其他系統所需的資訊傳導為少，較不易增加組織複雜性，並簡化資訊傳遞的程. 政治大資訊科技軟硬體亦呈現層級結構立以軟體而言，一般電腦程式或資訊系統均呈現相當清楚的. 序，增加溝通的速度。. 學. ‧ 國. 4.. 層級結構，不但有許多分支，且高階程式往往也控制了較低階的程式。在硬體方面亦然。電腦系統愈大，其整體結構愈接近. ‧. 人類組織。. sit. y. Nat. 層級制度是人類有限智慧在面對複雜環境時所發展出來的機. io. n. al. er. 制，因此，不管資訊科技如何發達，基本的層級制度與組織形式仍. i n U. v. 將繼續存在。而決策程序中仍必須明確劃分責任歸屬，透過層級結構的運作才能落實。. Ch. engchi. （二）二元體系與三元體系論組織中的專業人員與行政人員間常常會因態度或價值上的差異而形成不同的文化，亦即專業人員的「專業文化」（professional culture），以及行政人員間的「官僚文化」（bureaucratic culture），其各自所包含的內容殊異，茲分述如下： 1. 專業文化： (1)高度專業化的知能； 33.

(35) (2)從事知能活動時要求獨立自主，不受干擾； (3)在知能範圍中，期望能夠獻身專業的發展； (4)在利用專業知能時，期望能具影響力和擔負責任； (5)認同專業知識與技能，尋求組織外專業同僚的社會支持，形成專業趨向。 2. 官僚文化： (1)缺乏彈性地死守法規； (2)盲目的效忠組織權威；. 政治大. (3)在權威體系中追求事業的發展；. 立. 好惡，形成效忠組織趨向。. 學. ‧ 國. (4)強烈認同於特定組織，重視組織中上級的要求，迎合上級的. ‧. 上述二種文化彼此間時有衝突，因此植基於韋伯提出的理想型. y. Nat. （ideal type）官僚組織的一元體系論（single hierarchy）已不. sit. 足以應付現代組織重視專業的需求，因此許多組織相繼採用「二元. er. io. 的層級節制體系（dual hierarchy）」，亦即在行政層級之外，增設. al. n. v i n Ch 監督，以及升遷標準等機制，只是完全參照專業標準設立，試圖透 engchi U 過「專業目標途徑」的增闢，提升專業人員的成就感並增強其對專. 一個與之並行的專業職位升遷體系，專業系統中一樣有評核、控制、. 業目標的追求能力，進而化解專業人員與組織間的衝突。到目前為止，一般大專院校、醫院及以研究為取向的組織，多已採行二元層級體系。但據研究，採用二級層級體系的官僚組織，仍無法有效解決專業人員與組織間的衝突，並且亦無法有效的提供可行的永業化升遷路線與獎勵機會，其主要原因為： 1. 欠缺權力當專業人員在專業體系中獲得升遷，同時亦距離預算、人事、採購等行政權力更遠了，反而加深了對通才性人員的依賴。 34.

(36) 2. 失敗的象徵許多專業人員會將專業層級體系視為專為那些在行政體系中失意的人挽回面子的設計，當一個人被調回專業體系時，總被認為「不能勝任行政的角色」。 3. 不公平的評價標準許多專業體系的任命與升遷事宜係由通才性人員擔任品評工作，使得專業人員容易質疑其公正性並質疑其考核標準的適當性。. 政治大由於二元體系隱含許多內在矛盾與價值衝突，因此有學者繼之立提出三元體系的設計模式，期藉此解決專業與行政間的衝突。. ‧ 國. 學 19. 三元體系論（triple hierarchy）係由彭文賢所提出，主要是鑑於二元體系論的失靈，而試圖另闢蹊徑謀求可行的解決之道。三. ‧. 元層級體系提供了「行政」、「專業」與「協調」三種不同的升遷路. y. Nat. 線，行政體系職位可提供給所有期望升遷至該體系的人員；專業體. sit. 系僅提供給那些期望擔任專業工作的專業人員；協調體系則是在某. er. io. 些重要行政職位中，由專業人員來擔任，對於一些專業價值與組織. al. n. v i n Ch 技術人員選訓及監督協調、專業人員的績效評估、專業人員所需資 engchi U 源分配…等，能比其他體系同等職位者有更大決策權力及行政權要求間，容易發生歧異或衝突之處，如特殊專業機具採購、專業及. 威。至於一些不致發生歧見之處，則該同等職位的協調人員不具行政上權威，專業人員依然繼續接受行政體系所提供的資源、資料及各項服務。協調職位的設計有助於調和專業與行政管理間的價值差異，不僅可顧及專業自主權，更可強化兩者進行對話的機制，最重要的是，專業人員的升遷與評鑑係由協調職位處置，而非由「外行」的行政人員為之，將可有效提升專業人員對組織的信賴感。. 19. 彭文賢，1996，組織結構，台北：三民，p.216-229 35.

(37) （三）組織結構樣態組織結構係人類用以處理社會上各種事物而設計出的一種系統，它必須與時俱進，才能有效因應變動不居的環境。組織結構演進的歷程大致是由傳統結構（小球立於大球之上）進入理性官僚結構（金字塔型），漸漸隨著社會多元化，出現各種型態各異的組織結構（如變形蟲組織、矩陣組織…等），各種組織樣態均有其不同的特性與功能，然而這並非本研究所欲探討的重點，於此僅就因資訊科技導入而發展出的幾種組織樣態作介紹。資訊科技的發展與 e 化的趨勢，使得公私部門中的資訊專業人員不論在質或量上都快速地成. 政治大人力資源，許多組織也因而產生質變。以下將以資訊化後的幾種現立象導引出該現象下可能發生的組織樣態。長中，組織也愈來愈仰賴這批專業人才，視之為提升競爭力的重要. ‧ 國. 學. 1. 領導小組極端集權—鐘型結構（見圖 2-1）. ‧. 由於電腦與資訊系統專家增多，重要決策權集中於高層主管. 組成的集體領導小組，擁有必要條件者將直接進入組織權力中心. sit. y. Nat. 的某一專業部門，而中層管理人員人數將減少，僅承擔人事與非. io. n. al. 最高決策小組. Ch. engchi. er. 技術性責任，而上層命令將直接傳達給基層執行人員。. i n U. v. 行政權力者功能專家中階管理人員. 白領和藍領階級的作業人員. 圖 2-1：鐘型結構（資料來源：彭文賢，組織結構）. 36.

(38) 2. 專家人數遽增—直立橄欖球型（見圖 2-2）隨著技術變遷與生產方式的逐漸自動化，控制組織的人將不再是技術人員，而是知識工作者，而組織亦將形成「直立橄欖球型」。最上層的是少數高級主管與功能專家；中間是一大群大學畢業的知識工作者與專業人員；最下層則是作業員，這三個層級之間彼此很難流通。. 最高執行小組. 政治大. 受過高等教育的功能專家. 學. ‧ 國. 立. 專業人員和知識工作者. ‧. 作業員. er. io. sit. y. Nat. 圖 2-2：直立橄欖球型（資料來源：彭文賢，組織結構）. al. v i n Ch 幾乎每個在組織中的個人，都同時屬於某個跨組織網絡，而 engchi U 在專業人員及同業團體間，極易因工作性質與理念相近，進而發 n. 3. 專業社群取代組織疆界—群聚矩陣型組織（見圖 2-3）. 展出「實務社群」，每個成員不但工作性質相近，還一起開會、讀同樣的雜誌、說同樣的語言（也就是「行話」），並承認彼此在專業領域上的地位。雖然分屬於不同組織，但實務上的共通點使他們產生較之同組織的同僚間更為緊密的聯繫與認同20。群聚矩陣型組織將組織內各功能部門視為一個個互補的社群，而每個社群與外部組織中的其他功能相近社群間會透過共通或共享的實務相連。若以下圖表示，則 A～D 為一家家的公司，由各種互補 20. 顧淑馨譯，John Seely Brown & Paul Duguid 著，資訊革命了什麼？，台北：先覺，p.157-183 37.

(39) 的功能部門組成，在公司內維持縱向聯繫關係（即圖中縱線），但對外則透過共通或共享的實務相連結，以水平的關係構成實務網絡，以圖中 1～4 線條表示。. Ａ. Ｂ. Ｃ. Ｄ. ５１２. ３. 立. ４. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 2-3：群聚矩陣組織（資料來源：John Seely Brown & Paul Duguid，資訊革命了什麼？）. ‧. 二、權力. y. Nat. 資訊科技的導入究竟會使得組織更為集權或分權？長久以來一直是個迭有. n. al. er. io （一）權力集中. sit. 爭論的問題，以下謹就二種主張的內容分別加以簡述。. Ch. engchi. i n U. v. Whisler 認為資訊科技將使所有的計畫和決策工作，逐漸由高層人員負責，權力再度集中於上層，某些中級主管待遇會降低，另一些中級主管職權會升高，組織結構將呈現直立橄欖球狀21。此外，由於資訊科技進步，將使以往分權制度下所擬的各種決策，受到更嚴密的中央控制，例如預算的編列，因為資訊系統的運用，可將機關逐年的預算編列、使用情形，以及執行績效在彈指間獲悉，可作為審核預算時的重要依據。另外一個例子是在台北市政府中，以往資訊預算的編列是由各機關個別提出需求，再由審核小 21. 轉引自彭文賢，1996，組織結構，台北：三民，p.214 38.

(40) 組個別審核、通過，機關個別執行，因此會發生各機關同時編列預算建置功能相近的系統，但因為廠商不同、建置的系統也不同，彼此當然無法相容，而建置一項資訊系統動輒百萬，姑且不論其效益如何，所耗費的資源就已相當驚人，因此後來資訊中心（資訊業務主管機關）便改變作法，要求各機關不得就單獨需求編列系統開發預算，一旦要建置系統，就必須以全市府皆可使用為著眼才可能通過預算，將以往分散於各機關的決策權於此趨於集中。換言之，促使組織朝向集權化發展的技術因素，就是資訊設備所能閱讀和處理資訊的能量與速度遠遠超過人類，因此一旦運用了這樣的技術，很. 治政大得，且更為完整，對於決策者而言，是一項相當有力的奧援。立另有論者謂，觀察目前政府部門對資訊科技的運用，係由政府多以往曠日廢時才能拼湊出的零碎資訊，現在卻是轉眼間便可取. ‧ 國. 學. 官僚體系權力核心者角度，視資訊科技為官僚組織的控制與宣傳工具，以此管理及儲存員工資料、提升工作生產力與工作效率、發佈. ‧. 及傳播消息、管理高層直接接受民眾反應，以達監督下級部屬裁量… 等功能，較少利用資訊科技發展知識管理能力等滿足員工社會心理. y. Nat. sit. 需求層面，或者強化行政組織內民主發展的功能，因此資訊科技本. 22. n. al. er. io. 質上為一種「控制的工具」，用以強化組織中既有的宰制權力結構。. （二）權力分散. Ch. engchi. i n U. v. 當科學技術愈發達時，組織內會有愈多專業部門與專業人員，各專業部門間益發需要密切配合，相形之下，中、上階層的主管們因缺乏足夠的專業知識，而難以有效領導與控制，有別於傳統行政組織中主管往往居於「最高地位」指揮所屬，在專業部門為主的組織中，主管僅能擔任「中心角色職位」，負責協調各專業人員工作。 23. 觀察目前公部門的資訊運作情形，似乎就有這樣的趨勢，每個 22 23. 江明修、曾德宜，2003，資訊科技與政府轉型：社會建構的觀點，研考雙月刊 27 卷 3 期，p.84 彭文賢，1996，組織結構，台北：三民，p.213-216 39.

(41) 行政機關都在積極的導入資訊科技，每年編列於開發新資訊系統及採購新資訊設備的經費有逐年上揚的趨勢，但由於行政機關必須嚴格遵守組織編制法規，其內部組織職掌、人員進用、主管遴選…等，都有一套既定的規則需遵循，彈性空間不大，而在這樣的遊戲規則之下產生出來主管人員絕大多數都是行政官僚，美其名為「通才」，但事實上其工作經驗與認知往往受到相當的限制，對於新科技知識與觀念未必瞭解，因此在資訊業務推展上就只能仰賴資訊人員，監督的功能自然大打折扣，甚至可能發生「權力架空」的情形。. 政治大力的遞移，以往僅限於管理階層才能掌握的資訊漸漸流向組織中的其他成員，而這也立綜合言之，資訊科技導入後，員工對組織相關資訊的可及性增加，這也意味著權. ‧ 國. 學. 使基層員工因資訊的透明與即時取得而獲得較大的決策權，另一方面，組織管理者也因同樣的原因，而得以擴張其控制幅度24，這也是何以高度使用資訊科技的組織會漸. ‧ y. Nat. 三、組織變遷25. sit. 趨扁平化之故。. io. er. 在這一段中所要探討的是組織在變遷過程中如何因應資訊科技對組織所造成的衝擊，將從「組織氣候面向」及「決策階層推行資訊科技理念面向」分析之。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. （一）組織氣候（Organization climate）面向:. 資訊科技的引進代表工作流程及使用工具的創新，當心觀念或新技術引進時，組織氣候往往歷經三種階段，即「解凍（unfreeze）」、「改變（move）」及「再凍（refreeze）」，而後才能再到達新的平衡狀態。「解凍」意指組織成員因首長指示或外在環境變遷等因素，而必須改變既有工作程序或觀念，使得原有的平衡狀態開始轉變；而在「改變」階段，是最容易發生抗拒與衝突的階段，特別是在行政 24. 吳秀光、廖洲棚，2003，運用資訊科技再造政府：以台北市政府線上服務的推行為例，國家政策季刊 2 卷 1 期，p.162 25 賴世培等合著，2002，數位化政府，台北：空大，p.24-26 40.

(42) 體系裡，因為組織文化及公務人員永業化制度使然，這樣的情形可能更為明顯。在此階段資訊科技的推動者與組織領導者都必須致力於找出及克服抗拒電腦化的因素，逐一解決，才能到達新的平衡，亦即「再凍」狀態，否則組織將一直陷於內耗的狀態。. （二）決策階層推行資訊科技之理念面向：決策階層推動資訊科技往往植基於下列三種理念： 1. 技術性理性抉擇：即認定資訊科技為解決組織問題的有效工. 政治大. 具，因此應儘速以技術至上的整體規劃尋求科技面的最佳解決方案；. 立. 2. 漸進主義：先承認資訊科技的基本效益，再視組織條件逐步導. ‧ 國. 學. 入可運用的資訊科技；. 3. 資訊政治（information politics）：視自動化設備為加強組織. ‧. 管理控制的工具，誰掌握資訊誰就擁有權力，因此而推行自動. sit. y. Nat. 化。. 以上三種理念可預見一定是並存於組織之中，並且會在不同. io. n. al. er. 組織、不同階段、不同環境等因素下被決策階層採用，至於何者較. i n U. v. 亦為資訊專業人員接受或成功，則要視組織的業務性質及整體政策系絡而定。. Ch. 41. engchi.

(43) 第四節. 電子化政府的哲學基礎-「科技反對者」與「科技偏好者」. 對於「資訊時代」究竟應該從何時起算，至今仍眾說紛紜，例如部分歷史學家論及資訊時代的開端時，往往不提及網際網路、電腦、甚至電話，而是追溯至電報的發明，自電報發明以後，資訊傳播的速度即與人類行進的速度分道揚鑣，當時人類移動的速度是以時速計算，資訊卻已開始以光速傳遞。部分學者則主張，在電腦出現後，這種決定性的分立更進入第二階段，資訊科技不但能傳送和儲存資訊，更可以不需要人類介入，自行生產資訊26。亦有論者以網際網路的興起與普遍應用為開啟資訊時代的里程碑。不過，資訊時代究竟開端於何時、何. 政治大正方興未艾，它以所向披靡之姿征服各個領域，舉凡政治、經濟、社會、傳播、立處，並非本研究所關注的焦點，唯一可以肯定的是，資訊科技所帶來的變革浪潮. 管理、工業、教育、哲學等學門，無一能自外於資訊革命的浪潮之下，其影響更. ‧ 國. 學. 及於國家、社會及個人層次，處於這個時代的人們，不管願不願意，都難以脫離其影響範圍。. ‧. 有關資訊科技的重要性及對日常生活造成影響的論述可謂汗牛充棟，在此. y. Nat. 不擬多談，在這一節中所欲探討的是對於「資訊科技」所持的不同觀點，論者將. n. al. er. io. 技偏好者（Technophiles）」。. sit. 對科技思考的兩個極端區分為「資訊科技反對者（Neo-Luddites）」及「資訊科. Ch. 一、資訊科技反對者（Neo-Luddites）. engchi. i n U. v. 對於抗拒並反對科技創新的人，名之為「盧德主義份子（Luddites）」，這個名詞起源於十九世紀初盧德(Ned Ludd)及其追隨者因為擔心工廠採用機械作為新的生產工具，將摧毀他們的工作機會與生活，因而搗毀約克郡與諾丁翰郡工廠的機械。而隨著資訊科技大幅度成長，亦出現「新盧德主義份子 (Neo-Luddite)」，亦即這裡所指稱的「資訊科技反對者」。「資訊科技反對者」反對甚至責難電腦及網際網路的使用，他們預想這些新科技的使用將帶來可怕的後果，例如閱讀紙本書籍將成為歷史名詞，人與人之 26. 轉引自顧淑馨譯，John Seely Brown , Paul Duguid 著，資訊革命了什麼？，頁 19 42.