「沒有孩子落後」之後：NCLB豁免計畫的角色定位、法理基礎與實施爭議之探討

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陳成宏 NCLB 豁免計畫 ₆₉ 教育科學研究期刊第六十一卷第一期 2016 年，61（1），69-89 doi:10.6209/JORIES.2016.61(1).03

「沒有孩子落後」之後：NCLB 豁免計畫的

角色定位、法理基礎與實施爭議之探討

陳成宏

* 國立東華大學教育行政與管理學系

摘要

無可諱言，《沒有孩子落後法案》（No Child Left Behind, NCLB）的實施後期疲態漸露，當初反對者的諸多憂慮逐一現形，縱使贊成者勉力提出各項數據加以辯駁，但 NCLB 之宣示於 2014年達成數學與閱讀 100%精熟的終極挫敗令其不得不黯然低頭。「沒有孩子落後」的政策時程至 2014 年證明已然「落後」，但是其相關配套所衍生的問題仍得繼續面對與處理，B. Obama總統受制於國會兩黨的政治角力，在《初等與中等教育法案》（Elementary and Secondary Education Act, ESEA）的再授權暫時無解之下，遂改弦易轍推出 NCLB 豁免計畫（NCLB Waiver）因應。NCLB 豁免計畫因有助學區學校脫離辦學不力的惡名，以及逃開隨之而來的各種懲罰措施，對於各州無疑具有極大的吸引力，至今已有多達 48 州進行規劃和申請交換豁免。鑑於 NCLB 豁免計畫的特殊背景與重要性，以及延續近 10 餘年來國內對於 NCLB 的相關研究，本研究目的乃從廣受關注的 NCLB 豁免計畫入手，深入探討其角色定位、法理基礎與實施爭議。根據研究結果，本研究有三點歸結：一、豁免計畫的角色定位雙重，既在為 NCLB 解套，亦在替「邁向巔峰」計畫（Race to the Top, RTT）配套；二、豁免計畫的法源基礎有所本亦具模糊解釋空間；三、豁免計畫的實施爭議牽涉不同面向。另本研究提出五點建議：一、精準引用與正確解釋教育變革政策的法理；二、整體考量教育變革政策的制度與地域統合問題；三、謹慎處理教育變革政策的政治干預與對立問題；四、全面規劃教育變革政策的策略配套與滑順接軌；五、正視因應教育變革政策的優質卓越與社會正義。關鍵字：沒有孩子落後、教育政策、豁免計畫通訊作者：陳成宏，E-mail: [email protected] 收稿日期：2014/10/09；修正日期：2015/04/02；接受日期：2015/04/07。

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壹、前言

美國總統 B. Obama 於 2009 年上任後，為了矯正《沒有孩子落後法案》（No Child Left Behind, NCLB）的弊病和缺失，以及實踐其教育改革的新理念與願景，於當年 7 月與教育部長 A. Duncan 共同宣布了「邁向巔峰」計畫（Race to the Top, RTT）。RTT 的法源來自於 Obama 總統在同年 2 月 17 日所簽署的《美國振興與再投資法案》（American Recovery and Reinvestment Act, ARRA），政府從中提撥了 43.5 億美元作為「RTT 基金」（Martin & Lazaro, 2011; Onosko, 2011）。不同於 NCLB 的強制規定性質，RTT 乃屬於志願性、競爭性的補助，內容主要在於強化課程教學的共同標準和評量、發展全面性的學生資料追蹤系統、提升教師與校長素質，以及改造積弱不振的學校等，截至 2012 年 1 月已有 21 州和哥倫比亞特區陸續獲得 RTT 先後三期的相關補助（Harris, 2012）。然而，即便 RTT 積極體現 Obama 總統的教育改革，同時亦致力於改善 NCLB 所衍生的負面效應，但對於後者規定學生在 2014 年達到閱讀與數學 100%精熟的不合理要求則仍無法有效解決。此一議題向來被關心 NCLB 的人士認為是「不可能的任務」，該法案自 2002 年開始實施以來，眼看著攤牌時刻與時逼近，有識之士無不憂心忡忡，深怕屆時鮮有學校可以躲過「失敗」（failing）標記（Michele, 2011; Montalto, 2013）。事實上，NCLB 乃是國會於 2001 年修訂《初等與中等教育法案》（Elementary and Secondary Education Act, ESEA）的最新版本， ESEA植基於 Brown v. Board of Education 的著名判例，1965 年以來向為聯邦教育政策的重要立法依據。再者，NCLB（亦即 ESEA）依規定應該於 2007 年即已授權期滿，但因國會遲遲未能予以「再授權」（reauthorization），導致 ESEA 無法修訂而只能以其 2001 年的 NCLB 版持續生效運作（McEachin & Polikoff, 2012; Nancy & Wayne, 2012）。

Obama總統在 2010 年原本嘗試透過國會修訂 ESEA，企圖以新的 ESEA 來取代 NCLB，俾以為其若干過時與不合理的規定解套，同時也讓 RTT 的執行具備優勢配套。但由於國會中民主與共和兩黨的持續惡鬥（partisanship），以致於 ESEA 的「再授權」因不斷受到杯葛而陷入僵局（Harris, 2012）。隨著 NCLB 的「2014 大限」逐年接近，Obama 總統認為國會立法的方式緩不濟急，遂於 2011 年 9 月以行政命令（executive order）的方式另行宣布「NCLB 豁免計畫」（NCLB Waiver）。此一計畫又稱為「ESEA 彈性鬆綁」（ESEA Flexibility），於 2012 年起開放各州自由申請豁免 NCLB 的懲罰規定，除乃承繼呼應 RTT 的諸項核心理念外，最主要當然是用來拆解 NCLB 即將引爆的 2014 年閱讀與數學 100%精熟之定時炸彈（Wayne, 2012）。

NCLB 豁免計畫因有助學區學校脫離辦學不力的惡名，以及逃開隨之而來的各種懲罰措施，對於各州無疑具有極大的吸引力，幾乎各州都開始規劃和申請交換豁免。是以到 2014 年

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陳成宏 NCLB 豁免計畫 71 4月止，總共已有 43 州、哥倫比亞特區以及加州的八個學區獲得聯邦教育部（Department of Education, DOE）的彈性鬆綁（The Associated Press, 2014）。表面上來看，NCLB 豁免計畫似乎只是一項因應國會失靈與立法怠惰的過渡性行政措施，但因其內容不僅針對 NCLB 的調整亦與 RTT 多所連結，在實質上不啻是一個銜接 G. W. Bush 與 Obama 政府近 12 年來教育政策的關鍵機制，一種免於 NCLB 提早崩盤及為兩黨協商爭取時間籌碼的重要手段。與之同時， NCLB豁免計畫係以解決 ESEA 的「再授權」困境而來，但其依憑何種法源而生則又招致反對黨諸多質疑，其間的若干模糊空間且形成朝野各自表述解釋（Morgan, 2014）。再者，彈性鬆綁雖然暫解 NCLB 的燃眉之急，其於實施期間亦因審核標準不一、強勢反應 Obama 的改革意志與為 RTT 積極鋪路而引起不少雜音（Michele, 2012）。職是之故，鑑於上述 NCLB 豁免計畫的特殊背景與重要性，以及延續近十餘年來國內對於 NCLB 的相關研究，還有為目前的 RTT 系列研究做論述鋪陳，本研究目的乃從廣受關注的 NCLB豁免計畫入手，深入探討其角色定位、法理基礎與實施爭議。本研究之前言在介紹 NCLB 豁免計畫的源起及其和 NCLB、RTT 交疊的時序脈絡。其次則依次說明其所扮演的功能角色、其所賴以實施的法律依據、其在實施時所出現的若干爭論議題。最後則歸納審視全文並代提出結語。

貳、NCLB 豁免計畫的角色定位

一、為 NCLB 之 2014 年閱讀與數學 100%精熟目標解套

由美國 107 屆國會於 2001 年「再授權」通過的 ESEA 其實就是眾所熟悉的 NCLB，其乃第一次要求接受 Title I 聯邦補助的學校必須符合州定的學業成就標準，否則即得接受逐年加重的懲罰規定。該法案由 G. W. Bush 總統於 2002 年 1 月 8 日簽署，主要目的在於「以績效、彈性與選擇的機制縮短學習落差，從而沒有任何孩子會處於落後」，而且各州必須負起責任來提升少數族裔和弱勢學生的課業表現，俾以實踐教育公平與伸張社會正義（吳清山、蔡菁芝， 2006；陳佩英、卯靜儒；2010；顏國樑，2013；Carnoy & Loeb, 2002; Dee & Jacob, 2011; Ladd & Lauen, 2010; Lohman, 2010; Reback, 2007）。NCLB 雖然受到國會各黨派的一致支持，但在實施的 12 年間卻也出現不少缺失，過程中面臨諸多的挑戰、困境與批評訾議。其中，除了常被討論的考試領導教學、課程內容窄化以及學生測驗分數造假之外（Figlio, 2006; Nichols & Berliner, 2008; Severson & Blinder, 2014），NCLB 所訂的所有學生於 2014 年達到閱讀與數學表現 100%精熟之目標，堪稱學校人員與教師所「最不可承受之重」（Cavanagh, 2012; Riley, 2012）。由於 NCLB 的「年度充分進步指標」（Adequate Yearly Progress, AYP）規定包括少數族裔、英語非母語者、特殊教育、經濟不利等學生分群（student subgroup）每年皆得有所進步比例，此在教育理論與現場教學已超乎常理想像，更遑論其所高調揭櫫的 2014 年 100%精熟率理想

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72 NCLB 豁免計畫陳成宏（McEachin & Polikoff, 2012; Sims, 2013）。

Obama 總統繼任後對此一危機誓言有所作為，無奈受制於國會反對黨的掣肘，其所提出重新修訂 ESEA 之倡議至今未獲共識，NCLB 豁免計畫因此用來填補「政策真空」（policy vacuum），適時將燙手山芋轉化為乾旱及時雨（Eitel & Talbert, 2012）。NCLB 豁免計畫之所以如此重要，「始作俑者」自屬 NCLB 的嚴苛規定，AYP 的迫切壓力令各地方學區膽顫心驚，因為 AYP 未能達標即代表績效不佳，學區必須從 Title I 補助之原本可自行挪用的款項中，提撥 20%專款專用於幫弱勢學生聘請私人家教，或是僱用校車提供貧窮學生越區就讀它校的交通項目上。如此一來，由於錢不能彈性效率應用，教材研發、課程設計、經營創新與師資培育的預算受到排擠，學校將因經費不足而更為欲振乏力，除了可能關閉、重組、改換特許學校經營之外，還將有更多的教師與學校人員被裁員資遣。依聯邦教育部當時估算，2011 年將有約一半的學校無法符合 AYP，若到 2014 年則更會有八成以上淪為「失敗」學校，AYP 所訂的逐年進步要求讓各學校愈趨落後，2014 年的 100%精熟率則讓大多數學校無處可躲（Center on Education Policy, 2012a; Polikoff, McEachin, Wrabel, & Duque, 2013）。基此，Obama 政府於 2011 年 9 月 23 日宣布所謂的 NCLB 豁免計畫，以給予 NCLB 的彈性鬆綁暨 2014 特赦來交換各州訂定更嚴謹的學術標準、評量準則以增進機會均等和提升教育品質（Center for American Progress, 2012）。雖然各州對於豁免條件的配合仍存在技術與實質的困難，但是相較於 AYP 提前註定的失敗宿命，豁免至少還留予大家一線生機，或許豁免計畫的「誘惑」實在難以抗拒，到 2013 年 3 月時，50 州中已有 48 州提出申請，至今仍堅未提出者唯內布拉斯加與蒙大拿二州而已（U.S. Department of Education [USDOE], 2013）。

依此而論，當 Obama 總統面對國會難解的立法僵局時，乃提出 NCLB 豁免計畫以巧妙地「避開」（circumvent）反對黨的杯葛，從而將 NCLB 定時炸彈之即將全面引爆的引信拆除，「豁免」無疑扮演為 2014 年閱讀與數學 100%精熟目標解套的角色。Obama 總統在宣布彈性鬆綁時，亦同時向國會表達其改革意圖，說道：「國會做不到的，我來做……從今開始，我將賦予州更多的彈性來達成標準要求」；教育部長 Duncan 也公開宣稱，單方面地（unilaterally）由行政部門給予豁免以交換各州對於新績效系統的配合乃是改善學校的必要之途，「因為國會到目前為止還不能完成 NCLB 的再授權」（Morgan, 2014）。質言之，對於飽受國會掣肘的 Obama 總統來說，NCLB 豁免計畫展現其「危機處理」的能力，亦是對國會進行「制衡」的新手段，可說是一個面子與裡子雙贏的策略；而對於身陷 NCLB 之 AYP 泥淖的學區教育局長、校長與教師而言，NCLB 豁免計畫不啻是一項「刀下留人」的終極特赦與重生契機。

二、為 RTT 的相關計畫執行做妥善銜接配套

就計畫實施的時間序列縱切面來看，雖然 RTT（在 2009 年）在前，而 NCLB 豁免計畫（在 2011 年）在後，但兩者自 2011 年之後即同時並行運作至今。是以若另從橫切面的角度切

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陳成宏 NCLB 豁免計畫 73 入，則兩者之間並非一前一後毫無交集，而是上下層疊、交相支援的配套關係。RTT 不似 NCLB 之由上而下（top-down）的方式強制執行，而是以競爭補助（competition）的方式來吸引各州與學區進行政策調整以實踐 Obama 總統的教育改革。其乃企圖以聯邦補助款換取各州同意採納更具挑戰性的學術標準、重建表現不佳的學校、建置學生課業成長模式與評量數據系統，以及強化優質教師與校長的招聘、培育、評鑑和獎勵（Lohman, 2010）。其中，挑戰性的學術標準即是指「各州共同核心標準」（Common Core State Standards, CCSS），聯邦教育部規定申請 RTT 的先決加分條件就是各州必須加入其另行補助的「大學與職涯預備度評量夥伴聯盟」（Partnership for Assessment of Readiness for College and Careers, PARCC）或「智慧平衡評量聯盟」（SMARTER Balanced Assessment Consortium, SBAC），然後共同發展「各州共同核心標準」的課程架構和教學模式（Eitel & Talbert, 2012; Onosko, 2011）。

另一方面，NCLB 豁免計畫規定各州的加入要件有：（一）採納「大學與職涯預備能力標準」（college-and career-ready standards）；（二）發展績效系統來改造低成就學校並縮短學習落差；（三）發展教師與校長評鑑制度；（四）成立有效率的學習通報機制。其中，「大學與職涯預備能力標準」更強調要在數學與英文兩科建立「各州共同核心標準」，以及擇一加入 PARCC 或 SBAC（Eitel & Talbert, 2012; Montalto, 2013; Riley, 2012）。以之兩相對照來看，則 NCLB 豁免計畫究其實乃 RTT 的延續，前者的（一）、（二）、（三）項要件充分回應後者的諸點要求，彼此在大學與職涯預備能力標準、學生評量、教師與校長評鑑方面的意涵高度相通且對應相容，見諸雙方計畫文本內容要旨，前者為後者做嫁補強之企圖幾不證自明。蓋 RTT 代表了 Obama 政府最重要的教育政策與投資，但因其非強制而為自願參與的性質，豁免計畫如有與 RTT掛勾的設計，則將以其對各州的高度誘因而助 RTT 一臂之力。據此，NCLB 豁免計畫可視為是扮演 RTT 的銜接配套角色，RTT 先行登場以探各州意願虛實，豁免計畫緊接後至以確保 RTT 執行優勢，兩者交纏互綁共同擴展 Obama 總統的教育改革利基。

參、NCLB 豁免計畫的法理基礎

如前所述，ESEA 的最新授權版 NCLB 其實在 2007 年就已期滿，當時的 G. W. Bush 總統極力說服國會繼續給予 NCLB 支持，呼籲將之重新修訂使之更合時宜。但由於其已至總統最後一年任期，時空與政治氛圍亦非當年 911 事件時所可比擬，NCLB 無法克服政治角力遂只得以 2001 年版繼續運行（Riley, 2012）。期間，Obama 總統上任後於 2010 年 3 月曾以「改革藍圖」（A Blueprint for Reform）計畫作為 ESEA 新版本尋求國會再授權，此藍圖乃在取消 AYP 的嚴格規定，且設法把 2014 年的 100%精熟率期限延長至 2020 年，然而此一改革計畫因缺乏具體方案與同樣面臨國會的意見之爭再度鎩羽而歸（USDOE, 2010）。2013 年 6 月，在眾議院「教育與職業委員會」（Committee on Education and the Workforce）占多數的共和黨由 J. Kline

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74 NCLB 豁免計畫陳成宏提出《學生成功法案》（Student Success Act）作為新版 ESEA，該法案雖主張以彈性鬆綁來改善表現不佳學校，但因對於州定學術標準門檻不明確，以及未確保教育資源的公平分配受到抨擊，而其欲在民主黨掌控之參議院過關的機會實亦微乎其微（National Education Association [NEA], 2014）。由此歷史脈絡觀之，ESEA 要在現今政治僵局難解的國會通過再授權以取得法源誠屬不易，而毫無疑問地，NCLB 豁免計畫乃因國會延宕 ESEA 的再授權而起，即便 Obama 總統以行政措施繞道（bypass）國會紛擾而得以紓解 NCLB 困境，豁免計畫仍須具備一定的法理基礎方能順利推行並釋眾疑。美國最高法院公開解釋，總統發布任何行政命令的權利不是來自國會授權就是依據憲法本身，所以憲法第 1 條第 1 款即開宗明義提到：「憲法所授予之立法權，均屬於參議院與眾議院所組成之美國國會」；然憲法第 2 條第 1、3 款亦分別規定：「行政權屬於美利堅合眾國總統」、「總統必須負責地使法律被忠實執行」（Legal Information Institute, 2014）。是以，NCLB 豁免計畫既然出於 Obama 總統專屬的行政命令權，終究還是得來自國會的授權或是憲法授予總統但源屬於國會（參眾兩院）的立法權，而回顧 2001 年以來有關 ESEA 的國會再授權史，至今師出有名的最新版本則仍非 NCLB 莫屬。豁免計畫以行政命令生效仍需要國會授權的背書，但在國會暫時不可能有任何新授權的情況下，ESEA 於 2001 年獲得國會再授權的 NCLB 就成為唯一僅存的合法基礎。換句話說，解鈴仍須繫鈴人，豁免計畫的提出乃因 ESEA 未獲再授權所致，但其之得以生效卻也要回到 2001 年版 ESEA 本身才能提供法源解釋。 ESEA在2001年獲得再授權時，國會確實授權予屬於行政部門的聯邦教育部而讓G. W. Bush 總統得以「依法行政」，而也因此埋下日後讓 Obama 總統據以實施 NCLB 豁免計畫的伏筆（Morgan, 2014）。ESEA 第 9401 款（ESEA section 9401）寫道（Legal Information Institute, 2011a）：

聯邦教育部得以豁免任何此一法案（ESEA）中的法令或規定……針對州教育機構（state educational agency, SEA）、地方教育機構（locale educational agency, LEA）、印第安部落（Indian tribe）或者地方教育機構內的學校等，基於以下情況得以進行豁免： (1)上述組織現行接受由此一法案所授權之相關計畫的經費補助；(2)上述接受補助組織根據 9401 款之（b）的規定向聯邦教育部提出豁免要求。而 ESEA 第 9401 款之（b）訂定了州教育機構、地方教育機構、印第安部落和地方教育機構內的學校等組織申請豁免的詳細要件。這些組織在向聯邦教育部提出豁免申請時，最起碼得符合下列五項基本要求，亦即豁免內容必須：一、確認豁免有助於調整改善現行的聯邦補助計畫；二、清楚說明聯邦補助計畫的有關法令或規定要如何被豁免，以及其將如何增進教學品質與學生學習成效；三、設定每一學年所要接受評量的教育目標，以及提出評量年度進展

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陳成宏 NCLB 豁免計畫 75 的方法；四、解釋此一豁免何以有助於達到年度目標；五、明確交代如何繼續協助現正接受聯邦補助計畫的同一批學生族群。另外，ESEA 第 9401 款雖然規定聯邦教育部所給予的豁免不得延長超過 4 年，但如果聯邦教育部認為：一、豁免持續有效被執行並且有利學生課業學習，以及二、基於公共利益的考量，即不在此限。反之，倘若聯邦教育部在下了通知之後，仍然認為接受豁免的州或組織的表現不夠格再得到豁免，或者認定豁免已無法達到其初始目的，則其即可將豁免終止（Legal Information Institute, 2011b）。

據上所述以適度解讀，ESEA 第 9401 款當為 NCLB 豁免計畫的法理基礎，Obama 總統從其中找到實施豁免的法源解釋。在 ESEA 第 9401 款的架構之下，聯邦教育部雖然某種程度得以授予各州豁免，但並無明示其可或不可自行附加任何條件，也因為此一模糊彈性空間，讓聯邦教育部繞過國會干預以掌握豁免權力，從而更進一步設置豁免門檻俾以與 RTT 掛勾配套。職是，NCLB 豁免計畫的源起乃因 ESEA 的國會再授權困境，其法源又需回溯到 ESEA 第 9401款談起，其中的邏輯發展略帶弔詭，其間的論證推演卻也有其理路可循。就 NCLB 豁免計畫的提出或是 ESEA 的再授權挫敗過程來看，ESEA 未獲再授權是豁免計畫崛起原因之所在，ESEA 內蘊之第 9401 款亦是豁免計畫實施法理之所在，其法理情境誠可謂「敗也 ESEA，成也 ESEA」。圖 1 為 NCLB 豁免計畫的時序發展與法理基礎示意圖像。圖1. NCLB豁免計畫的時序發展與法理基礎 1965………2002 2007 2011 2014 ESEA Brown v. Board of Education NCLB 再授權期滿 ESEA第9401款：豁免的法源基礎所有學生在閱讀與數學科目於2014年達到100%精熟程度 NCLB ESEA 再授權 NCLB豁免計畫（ESEA再授權的替代方案：行政命令發布）解決 2014 大限

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肆、NCLB 豁免計畫的實施爭議

NCLB豁免計畫讓各州得以避開 NCLB 所訂的 2014 年閱讀與數學 100%精熟大限，同時也一併解除 AYP 所規定的累進懲罰，連帶地在第 1 條經費補助的使用上也更有彈性。然而，畢竟天下沒有白吃的午餐，各州為了豁免必須以採納「大學與職涯預備能力標準」、建置新的績效系統、改善積弱不振學校，以及強化教師與校長評鑑等做交換條件。這些條件因各州的地理位置、歷史背景、利益團體、貧富差距與執行能力因素的不同，導致豁免計畫在實施過程中出現許多問題。本研究以下即針對豁免計畫的各項實施爭議加以探討：

一、豁免計畫的法源解釋與法理基礎

Obama政府雖以 ESEA 第 9401 款作為 NCLB 豁免計畫的法源，但共和黨與保守派團體對其援用該款的法理基礎仍是多所質疑，尤其聯邦教育部還自行加訂申請豁免條件，更引起行政部門擴權與違反憲法權力分立（separation of powers）的疑慮（Eitel & Talbert, 2012; Riley, 2012）。像共和黨參議員 M. Rubio 就表示，行政部門實不具有以豁免方式來迫使各州配合其教育政策的權力，豁免計畫已經違犯（overstep）其應有的權力分際而僭越了現行法律的屬性，且對於憲法揭櫫的三權分立原則亦有所戕害。對此，民主黨人與自由派政治組織則挺身辯護，認為第 9401 款並未明確禁止自願性（voluntary）的豁免條件，此一特性向來是行之有年的普遍慣例，況且彈性鬆綁計畫清楚提供選擇，各州如果不願尋求豁免的話還可以繼續在 NCLB 之下維持現狀（Morgan, 2014）。質言之，豁免贊成者充分利用第 9401 款之未明示可否另設條件的規定以自圓其說，力主「法案沒說不行當然就是可以」，或許是看準各州亟欲解除 NCLB 的 2014 箝制，算準各州在情況急迫當下的抗拒籌碼不會太多。而事實證明，超過五分之四的州即使在條件配合上有所保留，最終還是選擇低頭以先過了 2014 年這關再說。另一方面，反對者堅持豁免計畫未經國會正式授權通過，強調「法案沒說不行未必就有權允許」，其實施乃行政部門刻意繞過國會立法程序的權宜之計，不僅欠缺一套完整的教育政策條文規範，亦為未來立法過程設下不良前例，此舉皆對美國最引以為傲的民主價值有所斲傷。

二、豁免計畫的執行配合與績效系統整合

NCLB豁免計畫的本質乃為 Obama 政府對於國會僵局的一項過渡性行政措施，縱然兩黨間的歧見暫時難解，聯邦與各州實皆體認 ESEA 的正式再授權仍屬必然，豁免當只是因應現狀的不得不然。因此，各州在現實面有其實際的憂慮與盤算，在面對一項遲早會被正式法案取代的計畫時，政策的不穩定性著實很難讓其盡全力配合執行（Riley, 2012）。進一步說，豁免計畫雖然得以讓各州在 2014 年的 100%精熟率解套，但其附加的申請條件亦讓各州付出相

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陳成宏 NCLB 豁免計畫 77 當的代價，此或許是「一個願打，一個願挨」的各取所需結果，但對許多州單方面來說，毋寧只是其「留得青山在，不怕沒柴燒」之一種且戰且走的策略。

另一方面，雖然 NCLB 豁免計畫提供極大誘因，至 2014 年 4 月累計已有 43 州申請獲得豁免（但華盛頓州因未遵守規定隨後被撤銷），但是相對上尚有七州被排除在外（加利福尼亞、愛荷華、蒙大拿、內布拉斯加、北達科達、佛蒙、懷俄明）（Klein, 2014a; The Associated Press, 2014），換言之，此七州仍得遵守 NCLB 架構下的績效評量相關規定。於是，聯邦教育部除了集中人力與資源於豁免計畫的實施，還得分神勞心於 NCLB 的賡續執行，而此種「一國兩制」除了稀釋聯邦教育資源與分化政策聯繫管道之外，也造成孩子因州際移動後之課業銜接與評量適應的困擾（Cavanagh, 2012; Polikoff et al., 2013）。而就州的立場來看，現在與不久的將來更要有面對變動的心理準備，因為好不容易習慣了豁免計畫的內容後，一旦 ESEA 再授權通過就又要改應付新的法案規定（Riley, 2012）。是以，當 Obama 總統公開宣稱 NCLB 已經「破產」（broken）之同時，無疑宣示其將終結 NCLB 時代改走自己的路，豁免計畫在各州心中誠屬暫代之物，NCLB 在各州眼裡亦已過時落伍，聯邦要把 NCLB 與豁免並行兼顧或是將豁免與後續法案銜接整合恐皆不是簡單之事。

三、教師工會對學生測驗綁教師評鑑的杯葛

NCLB豁免計畫規定各州申請的一項要件就是發展「嚴謹」的教師與校長評鑑制度，尤其各州必須提出如何將學生學習表現與教師評鑑掛鉤的方法，而評鑑結果一如 NCLB 般也會影響教師的獎懲與去留。此一規定在若干州引起教師工會的反彈，積極動用各種手段與政治資源加以封殺，甚至失去聯邦教育部的豁免也在所不惜。例如，加州雖然亟思擺脫 NCLB 的 AYP 限制卻仍未獲得豁免，除了州政府財政窘困無法撥款協助學區發展新的教師評鑑制度之外，更大主因就在於「加州教師會」（California Teachers Association, CTA）的反對。CTA 是美國兩大教師工會之一「全美教育協會」（National Education Association, NEA）的分支，基層實力雄厚且自始即對豁免的教師評鑑設計不以為然，在其強力運作下使得州的申請內容於教師評鑑部分付之闕如，而加州也因此缺點遭到聯邦教育部的審核退回（Klein, 2012）。另外，蒙大拿與內布拉斯加州也和加州的情況類似，教師團體的抵制在州議會發揮很大作用，兩州對外宣稱的理由在於豁免條件綁住教師評鑑會侵犯地方的自主權力，同時也可能影響州在偏遠地區的教師徵聘和留任（Cavanagh, 2012）。至於已經獲得豁免的州對教師評鑑議題的處理也頗為棘手，像堪薩斯、奧勒岡與亞歷桑納州在 2013 年 8 月至 11 月期間，皆因遲遲未能將學生學習成長（student growth）指標與教師評鑑系統做結合而受到警告。三個州同時被列入「犯錯」（doghouse）名單，聯邦教育部將之附註「危險」（danger）標記，代表其已處於「高風險狀態」（high risk status），若不盡快配合改善則其豁免會被撤銷（Klein, 2014a）。甚者，華盛頓州議會因拒絕通過把學生標準化測驗資

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78 NCLB 豁免計畫陳成宏料用於教師評鑑制度的立法，使得該州於 2014 年 4 月成為第一個被撤銷豁免的州，聯邦教育部直接在「犯錯」名單中給予「禁止」（stop）標記以示懲罰。華盛頓州將因為喪失豁免而得重新適用 NCLB，州內超過八成學區又幾乎難以倖免於 2014 年的 100%精熟率懲罰，此乃意謂州政府必須在已經財源拮据的狀況下，再挪出 4,000 萬美元在弱勢學生的私人家教聘請與越區就讀交通之專項費用上，可以想見屆時其裁員、資遣、整併的情況勢難避免（The Associated Press, 2014）。一般咸認教師評鑑問題當為華盛頓州被撤銷豁免的主因，而教師工會的杯葛即是此事件的背後主謀，州共和黨議員兼參議會教育委員會主席（Senate Education Committee Chair）即不滿指出，華盛頓教育協會（Washington Education Association, WEA）的從中作梗難辭其咎。然身為該州最大教師工會組織的 WEA 亦不避諱地對外宣稱，州議會選擇不接受豁免條件實是做了明確抉擇，其對於遊說議會做此決定絕不後悔且可受公評（Klein, 2014a; The Associated Press, 2014）。由此看來，由於 Obama 政府企圖進一步整頓教師與學校人員的效能和品質，乃提出申請豁免條件連結教師評鑑的設計，但也同時面臨各州教師工會的反彈與杯葛，利益團體與政治勢力的涉入讓豁免計畫更為複雜和政治化。

四、各州共同核心標準的參與

NCLB豁免計畫規定各州申請的另一要件即是必須採納「大學與職涯預備能力標準」，從而在數學與英文兩科建立「各州共同核心標準」（Common Core State Standards, CCSS）（Cavanagh, 2012; Center for American Progress, 2012）。而 CCSS 乃是美國各州學校主管委員會（the Council of Chief State School Officers, CCSSO）及全美州長協會（National Governors Association, NGA）於 2010 年 6 月 2 日公布的一份 K-12 共同核心課程標準，Obama 政府將加入 CCSS 列為爭取 RTT 補助的先決加分條件，且須任選「大學與職涯預備度評量夥伴聯盟」（PARCC）或「智慧平衡評量聯盟」（SBAC）其一參與運作（Eitel & Talbert, 2012）。依此而言，CCSS、PARCC-SBAC 與豁免計畫前後連結、軟硬兼施，前二者的自由競爭與後者的強制規定恰如一手胡蘿蔔和一手棍子，充分展現 Obama 總統欲將各州核心標準大一統的強烈企圖。教育部長 Duncan 對此亦毫不遮掩地公開呼應：「50 個州 50 個課程標準的時代應該告一段落了，各自為政的作法是不可能讓教育成功的」（Morgan, 2014），其認為愈多州申請豁免，就有愈多州得將原先的標準和評量轉化成「大學與職涯預備能力標準」，然後大家的標準愈一致，教育政策就愈容易貫徹執行。反對者批評 Obama 總統此種作法無疑將教育決定權獨攬，侵犯了美國憲法所賦予州與地方的既有權力。他們認為聯邦政府此舉已然將教育國家化（nationalization），不僅跨越了紅線把課程內容變成中央集權產物，且明顯剝奪了家長對孩子的教育決策權力，尤其單一架構的課程標準容易形成「獨占」，最終將因缺乏競爭而失去進步動力（Riley, 2012）。其次，CCSS

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陳成宏 NCLB 豁免計畫 79 在各州的執行與維護所費不貲，雖然有些州可經由 RTT 的 43.5 億美元經費中得到補助，但是更多未獲補助的州只能自謀生路，而即使在 RTT 評比勝出的州，其所分配到之介於 1 到 7 億美元的額度恐也無法應付 CCSS 的全面支出。像華盛頓州估計就得花掉納稅人 3 億美元，加州至少需要 16 億美元，德州則須超過 30 億美元，根據波士頓的先鋒公共政策研究所（Pioneer Institute for Public Policy Research, PIPPR）推算，各州未來 7 年間總計花在 CCSS 的整合上將達 160 億美元之譜，而這已是 RTT 總補助款的四倍之多了（Burke, 2012）。據上所述，Obama 總統相當程度上乃思以 RTT 與豁免計畫誘使各州配合，俾將課程與評量標準統一化，如果 RTT 與豁免是其政策手段，CCSS 就是其糾集兩方手段的政策工具。各州因財政窘困而需要 RTT 的挹注，因為亟欲擺脫 AYP 而對於豁免計畫急迫需求，錢與危機兩相夾擊使得 CCSS 在短期間發揮最大的效果。然此種算計亦得面臨反對人士的諸多批評，包括違反聯邦與地方分權的憲法原則、忽視家長賦權與自由選擇的訴求、缺乏多元競爭的汰劣機制，以及造成更大的財政負擔等議題。是以，CCSS 的參與凸顯憲政、財政、教育行政的多方顧慮，其政治化的複雜度不下於教師評鑑的問題，各州若不是心悅誠服地配合，難保後續整合的順利進行。

五、超級學生分群的合理性

NCLB 績效系統中的一項核心要素就是學生「分群」（subgroup）的設計，其乃在強調不同學生分群的績效與教育機會平等，要求各州將學生標準化測驗分數進行不同群組的交叉數據分析，包括性別、族群、少數族裔、英語學習者、特殊教育、經濟不利家庭等都要有統計報告（Lohman, 2010）。再者，要是各學校內任一分群的學生成績未達精熟標準，該校即會被列入「失敗」名單，不過，AYP 中另外列有一最小「n」（“n” size）的特殊彈性門檻，係指州得訂定「分群」的最低人數限制，只要此一數目不會小到影響統計信度與明顯洩漏學生個人身分即可。例如某一州所訂定的最小「n」為 35，假設州內某校的特教「分群」人數只有 25，因為 25 小於「n」的 35 門檻，那麼該校就可免於該分群因未達績效而必須遭受的懲罰（The Advocacy Institute, 2013）。豁免計畫則允許各州實施所謂的「超級分群」（super subgroup），亦即將各校的排名後 25%的學生或者是所有分群的學生整合成一個單一集團，然後那些同時符合兩個或以上「分群」身分的學生在「超級分群」人數中只要擇一計算一次即可（Center on Education Policy, 2012b; Michele, 2012）。

從州的盤算來看，「超級分群」美其名為州之配合聯邦落實全面績效評量的規定，以免一些小學校因為不到最小「n」門檻而成為漏網之魚，或是因此讓「分群」母數太小以至於降低成就測驗分析的統計可信度。自學區與學校的立場來看，則與其每個「分群」都要冒被評為「失敗」的風險，倒不如全部納入一個「超級分群」以一次了結要來得乾脆，更重要的是，如此一來還可以一舉縮短或消弭各分群間的明顯分數落差（achievement gap）（The Advocacy

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80 NCLB 豁免計畫陳成宏 Institute, 2013）。反對者認為「超級分群」其實是弊大於利，而其最大的憂心則是教育機會與資源分配的問題。他們提醒州政府切勿倒果為因，將各「分群」合併成一個群組不是「有教無類」，而是大家一起吃大鍋飯或和稀泥，反而因為模糊了「分群」的差異性而不能「因材施教」。試想，將單純英語程度不佳者與特教學生或是經濟弱勢學生共同列入單一學習績效評比，其顯然是一種「以全概偏」的錯誤和不合理，不同學習困境學生的個別需求不僅受到忽略，社會正義與教育公平的理念亦因此更難以實踐（Klein, 2014b; Michele, 2011, 2012）。

六、給予與撤銷豁免的標準不一與決策立場搖擺不定

NCLB豁免計畫另一為人所詬病之處在於其給予與撤銷豁免的標準不一，其審核程序不透明，讓各州感到困惑與無所適從。批評者認為教育部長 Duncan 盡得 Obama 總統的寵信且大權在握，在 RTT 補助與豁免名單的決策上不夠客觀甚或刻意偏袒。例如華盛頓州因在教師評鑑制度上與聯邦政府唱反調，豁免隨即被 Duncan 撤銷，而伊利諾州一樣未能配合教育部的教師評鑑實施時間表，最後關頭卻能拿到等待已久的豁免，於此，一般咸認與 Duncan 的個人出身自伊利諾州有關（Klein, 2014a）。另外，像是喬治亞、奧克拉荷馬與猶他州，原本答應以加入「大學與職涯預備度評量夥伴聯盟」或「智慧平衡評量聯盟」共同發展 CCSS 來換取聯邦豁免，但隨後又連袂宣布退出此兩聯盟運作，聯邦教育部雖然要求三州盡快提出備選方案，至今卻遲遲未表態要做出任何懲罰。對此有人認為 Obama 總統的教育改革雖然力推 CCSS，但 CCSS 的中央集權與掌控意味太濃，其牽涉與衝擊層面更甚於教師評鑑，是以在態度上不敢太過強硬以免爆發連環政治效應（Morgan, 2014）。再者，聯邦教育部於 2013 年 9 月才信誓旦旦表示低收入戶與少數族群學生有同等機會享有優質師資，此舉在當時贏得民權人士與教育學界的一片贊同叫好，認為豁免計畫附加此一條件將更能落實教育機會均等的理想。未料 2 個月之後言猶在耳，聯邦教育部隨即又宣布將規定取消，Duncan 此舉引來相當質疑與不滿，批評者認為其不能依法行政與信守承諾，只是純以他的個人判斷與意見來決定教育政策。據若干輿論解讀，鼓勵頂尖教師轉調至弱勢學校或是分配大班制的班級予其經營，當能有效增進地方教育的效率和效能，但其之所以窒礙難行，除了市場機制與教師個人意願的考量之外，地方政治的干預阻撓亦為主因。許多州在合格教師的數量上捉襟見肘，現行學區仍得倚賴多數的代課教師協助運作，各方利益團體的角力使得優質師資的移轉上還有一大段路要走，但是 Duncan 的決策立場丕變與搖擺不定讓人對豁免計畫的公平與透明多所懷疑（Black, 2013）。

伍、結論與啟示

無庸置疑，美國近 12 年來的教育政策走向與 NCLB 交織合捻，雙方堪稱同相共生的命運共同體，後者所受的功過評價相當程度反映前者的得失成敗。無可諱言，NCLB 的實施後期漸

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陳成宏 NCLB 豁免計畫 81 露疲態，當初反對者的諸多憂慮逐一現形，縱使贊成者勉力提出各項數據加以辯駁，但 NCLB 之宣示於 2014 年達成數學與閱讀 100%精熟的終極挫敗令其不得不黯然低頭。「沒有孩子落後」的政策時程至 2014 年證明已然「落後」，但是其相關配套所衍生的問題仍得繼續面對與處理，Obama 總統受制於國會兩黨的政治角力，在 ESEA 的再授權暫時無解之下，遂改弦易轍推出 NCLB 豁免計畫因應。NCLB 橫跨共和與民主兩黨總統執政，導致學區教育生態和運作模式備受衝擊，或可謂半世紀來影響最為深遠的教育改革，而豁免計畫接替 NCLB 卻以替其彈性鬆綁為名，43 州表態接受而得以於嚴苛規定中解脫，或可視為現行穩定地方教育制度的最重要途徑。本研究以下即根據研究結果進行歸結與提出研究啟示。

一、結論

（一）NCLB 豁免計畫的角色定位雙重，既在為 NCLB 解套亦在替 RTT 配套

NCLB豁免計畫雖為過渡性質的權宜之計，但在 G. W. Bush 與 Obama 政策連結和交替的過程中，實乃扮演兩種至為關鍵的角色。其一在為 NCLB 之 2014 年閱讀與數學 100%精熟目標解套，因為 NCLB 對此目標的陳義過高，且其後續懲罰株連甚廣勢將引起更大風暴，豁免方案即如同量身訂作的逃脫條款，讓各州在 2014 攤牌前可以稍事喘息也順勢解除 AYP 的沉重壓力。其二在為 RTT 的相關計畫執行做妥善銜接配套，RTT 與豁免計畫的發動時間一前一後，但隨即於 2011 年呈現緊密謀合，兩者訴求的諸多雷同當非僥倖無憑，而是 Obama 總統欲發揮雙方加乘效力的刻意之舉。此二角色功能一屬直白公開，延長 NCLB 的 2014 大限純屬「眾望所歸」，另一屬拐彎間接，Obama 總統想把 CCSS「收歸國有」的企圖潛藏其間，兩者各有所圖卻巧妙地由豁免計畫畢其功於一役來完成「歷史定位」。

（二）NCLB 豁免計畫的法源基礎有所本亦具模糊解釋空間

ESEA的再授權因國會僵局而暫趨於沉寂，豁免計畫之初始本意即為解決此一僵局而起，惟 ESEA 最新版本乃於 2001 年經過國會背書以名正言順，豁免計畫則因僅於 2011 年以行政命令執行而被疑為師出無名。反對者認為 NCLB 豁免計畫法源妾身未明，其法理違背憲法權力分立與國會最終授權之設計，因此聯邦政府實無權另設條件強制各州必須遵循。贊成者「以夷制夷」援引 ESEA 第 9401 款做回應，聲稱該款授以行政命令豁免各州的法源基礎，第 9401 款之（b）則更進一步提供中央附加條件與撤銷豁免權力的法理解釋。就法論法，試假借我國《民法》之以「己身所從出，從己身所出」為直系血源的判別通則為譬喻，那麼 ESEA 之 NCLB 版、ESEA 第 9401 款與 NCLB 豁免計畫則可視為一脈相傳的血親，其中 ESEA 第 9401 款居中為「己」，其己身所從出者顯然為 ESEA 之 NCLB 版，而從其己身所出者當然即為 NCLB 豁免計畫，如此一來，主客體與前因後果各自依序定位，三者之間的法理與法源關聯清晰可見。

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（三）NCLB 豁免計畫的實施爭議牽涉不同面向

NCLB豁免計畫的實施因橫跨全美各州，且又與 RTT、CCSS、PARCC、SBAC 等掛勾，其實施爭議想見觸類旁及不同面向，絕非可能只依循單一路線發展。本研究所整理出的爭議議題計有六項，其一，ESEA 第 9401 款雖被 Obama 政府引為豁免計畫的法源，反對者則以其違反憲法分權原則與民主價值做反擊，兩派爭論至今尚無最後定論，惟豁免實施早已如火如荼。其次，豁免計畫之身為過渡性質，除了讓各州在執行配合上心存觀望，亦因與 NCLB 並行呈現「一國兩制」而造成資源分散。復次，由於教師工會對於學生測驗與教師評鑑掛勾難以接受，其所進行的政治動員致使豁免之實施效率大打折扣。再者，CCSS 的強勢推行不僅引起保守派人士對於中央擴權的疑慮，課程商品化、教育國家化、教育選擇單一化等亦是其所衍生的棘手問題。另外，超級學生分群雖使各州得以增加更多的學校數接受績效評鑑，但學生分群的整合讓不同學習需求學生的權益被忽略犧牲。最後，聯邦教育部身操給予與撤銷豁免大權，但其標準寬嚴不一與疑因屈服政治壓力而「前倨後恭」乃徒授人以話柄。

二、啟示

臺、美兩地在政府體制與教育制度容或多所迥異，但若從教育政策的理論與實際做變革分析，則 NCLB 豁免計畫的規劃、執行與評估即有諸多可為臺灣借鏡。此部分擬以臺灣現正推行的十二年國教為教育政策暨變革參照，據之整合討論以提出對應啟示。蓋豁免計畫與十二年國教均為「進行中議題」（ongoing issue），同時對各自國家的國民教育產生巨大衝擊，亦皆具有重要的政策變革底蘊，兩者的異中求同或有積極的政策實務利基。

（一）精準引用與正確解釋教育變革政策的法理

現代法治國家強調依法行政、民主治理，因此政策的合法化與依據攸關政策執行的效率與良窳。換句話說，教育變革政策的推行首在師出有名，政策法令需得合理成形、有憑有據，其引用與解讀必須符合邏輯常理，如此一來，不僅得以強化標的團體的政策配合和順服，亦可大幅減少執行過程中的衍生爭議。NCLB 豁免計畫容或從 ESEA 第 9401 款獲得法理根據，但其在解釋上的模糊空間與適用上的灰色地帶也不斷引起反對者的批判質疑，此對於其正當性多少有所挑戰和損抑。是以，十二年國教的政策執行需要明確的法令依據，而於 2013 年 7 月 10 日公布的《高級中等教育法》可謂是其法理基礎，有助於強化後續的政策規劃設計與決定。例如，基北區原本所提出的「一試兩用，先特後免」，持異議者謂其造成政策邏輯與本質的混淆扭曲，《高級中等教育法》第 37 條規定：「高級中等學校辦理免試入學，應由學生向學校提出申請，免考入學測驗」，以及第 38 條規定：「高級中等學校辦理特色招生……應於免試入學後辦理」，即清楚界定會考乃為學力檢定而非用於入學測驗，並且證諸先特色招生後免試入學的形式違法，而教育部最後堅持的「先免後特」因此能夠以正當性與合法性一錘定音。再者，教育部在宣布維持會考「三等第四標示」之同時，又補充規定於同分增額比序時，基

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陳成宏 NCLB 豁免計畫 83 北、中投與高雄區可用各科的 10 級量尺分數做進一步落點參考；對此，教育部之為《高級中等教育法》的解釋權責機關，同樣責無旁貸應由其發布解釋命令，從中做出清楚的說明與設立共同準則，俾以各學區有一致的版本來明確施行，以免其流於各自解讀而讓學生家長無所適從。

（二）整體考量教育變革政策的制度與地域統合問題

NCLB豁免計畫雖然名為對 NCLB 的豁免，其所在的特殊時空脈絡卻使其與 NCLB 本尊並列於同一時序，兩者同時存在、共同運作，豁免計畫被視為過渡措施，但並非已訂有失效日期的日落條款，其效力仍與 NCLB 一樣持續進行。此種情況有違政策連續性的一元常理，雙重情境既弔詭卻也呈現政策決定的政治現實，惟其「一國兩制」的情況也造成資源分散、政令多頭、學生州際移居的銜接不易。教育部最新拍板定案的十二年國教改革方案中，入學方式的一項重大決定就是分發一次到位，而目前在全國 15 個就學區內可能有 14 個是全免試，預計於 2015 年的 6 月 22 日放榜，舉辦特色招生的臺南區（以及考慮自行辦理特招的政大附中）則免試與特招可能必須延後放榜，此種放榜的「一國兩制」也將創下臺灣升學史首例。倘若以豁免計畫與 NCLB 並行所產生的問題做參考，則 14 個全免試學區自組一群，另一個特招加免試學區另成一己，除了兩邊的共同會考試務之人力與經費開銷之外，後者的特招作業從委員會組成、命題、考試、閱卷、統計到分發放榜，在在需要進一步協調確認流程和細節。此外，全免試學區考生如果想就讀特招加免試學區的學校，可能還得提早跨區就讀，從而面臨遷移戶籍和轉學問題。上述的「全免試學區 vs.特招加免試學區」的雙種試務與教務，以及學生因為家庭或選擇因素在兩類學區間的搬遷與調適，皆是十二年國教在高中職入學應該及早統合因應之處。

（三）謹慎處理教育變革政策的政治干預與對立問題

NCLB豁免計畫起於 ESEA 再授權的政治問題未解，而其暫代 ESEA 再授權之過程也得面臨政治力量的干預與教師工會等利益團體的挑戰。豁免計畫一如其他教育政策之為一種「五十對五十」的對抗，亦即有人從中受惠也會有人利益遭損傷，既得利益與欲得利益者各有盤算、互有立場，彼此間的衝突與矛盾很難短時化解或單方退讓。對應而言，十二年國教改革政策自亦難脫政治力與利益團體的牽絆，而從其之影響範圍和對臺灣教育根基的後續衝擊來看，實較 NCLB 豁免計畫的現況不遑多讓。質言之，十二年國教本質在於適性揚才、多元入學，各方咸認理念有所本且立意良善，但因教育資源分配未趨均衡的現實，致其不可能於單純教育情境中實施，政治的脈絡因果註定與其彼此鑲嵌、相生相伴。十二年國教的政策決定基本上是一種價值選擇，而不同價值的取捨將不同組織團體順勢匯集，諸如國教行動聯盟、全國教師工會總聯合會、十二年國教家長聯盟與全國家長團體聯盟等均為箇中代表，其或以遊行抗議凝聚戰力、或訴諸媒體爭取曝光率、或私下遊說國會與議會，凡此皆讓政府決策單

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84 NCLB 豁免計畫陳成宏位必須有所妥協。十二年國教未來的漸進改革實無法與政治切割，利害關注愈高愈為學生家長所寸土必爭，因此，整合各利益團體的立場與訴求，主動政策宣導與持續對話溝通，進而增進彼此信任以協力緩和政治緊張，當是化解眾多反對意見與消弭政治風暴的必要之途。

（四）全面規劃教育變革政策的策略配套與滑順接軌

NCLB豁免計畫的角色定位一為填補 NCLB 的政策真空，一為銜接 RTT 的妥善配套，前者在於解決 2014 的燙手山芋，後者則是作為 CCSS 的強力後援。蓋隨著政策環境不斷演化，政策視角很難一應俱全，常可能因資訊不足與有限理性思考而出現缺口，乃至於政策目標落後而無法達到最佳效率結果，NCLB 於此即足為政策修訂參考。另一方面，倘若政策配套規劃詳實，不僅得以避免政策延遲以提升政策品質，亦得以加速政策銜接以創造不同階段政策間的雙贏，RTT 與豁免連結即是著眼於此種布局思考。循此脈絡，十二年國教初始或因於政策環境不佳及政策視角未臻全局，導致首年上路後出現二免、三免、志願序記分與寫作測驗比序過前等爭議，惟在次年以後的變革調整過程中，勢必得協調規劃出完整配套來維繫政策目標，同時確保政策時程中的各項措施順利連結，終而穩固政策方向與填補整體政策罅漏。具體來說，十二年國教第 1 年的衍生爭議若是在所難免，則第 2 年的變革改進方案就更須嚴正以對，在入學期程、各校免試名額比率、志願序記分、超額比序、特色招生等項目，需要系統性的配套以求一次到位，俾能做好品質與效率兼顧的政策接軌。

（五）正視因應教育變革政策的優質卓越與社會正義

G. W. Bush的 NCLB 於 2001 年以徹底改革美國教育為號召，其提升國民教育品質的訴求很難得地獲得國會跨黨派的支持，另一方面，其之所以以「沒有孩子落後」為名乃深富社會正義的政策意涵。易言之，倘若不以成敗論英雄，NCLB 的核心精神除了營造優質教育環境，同時在於賦予弱勢孩子平等的學習機會與教育公平，其之相關規定與機制無不積極展現帶好每一個孩子的善意與企圖。Obama 總統的豁免計畫雖出於彌補 NCLB 的執行缺漏，著眼改善教學品質與學習成效，但其中「超級分群」的設計卻因未顧及不同弱勢孩子需求，以至於招致忽視社會正義的批評。十二年國教所揭櫫的「均質優化」同樣致力於國民教育的品質優越，強調「成就每一個孩子」以達到政策卓越與正義的目標。是以，為了展現教育品質與機會公平的精神，十二年國教的後續調整需要合理平等分配資源，建立系統性的完整師資培訓體系以全面提升師資的專業與素質，盡早釐訂課綱必選修的合理時數以顧及偏遠地區學校的學生需求。同時在入學方式的資訊必須更加公開透明，俾讓弱勢家庭有相同的參與管道和決定能力，凡此皆有助於十二年國教政策的實質推動與理念落實。

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陳成宏 NCLB 豁免計畫 85

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Role, Legal Foundation, and Implementation

Controversy of the NCLB Waiver

Cheng-Hung Chen

Department of Education Administration & Management, National Dong Hwa University

Abstract

The performance of No Child Left Behind (NCLB) has decreased gradually as the concerns of its opponents have been realized. Although NCLB’s advocates have painstakingly collected data for its defense, they are highly frustrated by the fact that NCLB’s ultimate goal of all students reaching 100% proficiency in reading and math in 2014 has failed. To address the problems of NCLB, President Obama proposed the NCLB Waiver in response to congressional partisanship, which has prevented the Elementary and Secondary Education Act from being reauthorized. Because the NCLB Waiver provides states the flexibility for circumventing the flawed provisions of NCLB, nearly all states would apply for the waiver for evading NCLB’s sanctions. The results of this study revealed that the dual purpose of the NCLB Waiver is releasing states from the mandates of NCLB and matching NCLB with Race to the Top; NCLB’s legal foundation is Section 9401 of the Elementary and Secondary Education Act; and NCLB’s implementation controversy is multidimensional. Finally, this paper proposes five recommendations: (1) precisely citing and interpreting the legal foundation for education change policy; (2) comprehensively considering the integration of enactment and region of education change policy; (3) cautiously coping with the political intervention with and confrontation over education change policy; (4) systematically planning the strategic matching and transition in education change policy; and (5) addressing the quality and social justice of education change policy.

Keywords: NCLB, education policy, NCLB Waiver

Corresponding Author: Cheng-Hung Chen, E-mail: [email protected] Manuscript received: Oct. 9, 2014; Revised: Apr. 2, 2015; Accepted: Apr. 7, 2015.