研究生：陳威華 撰

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

指導教授：柯志昌 博士

從政策利害關係人與政策移植觀點 探討無障礙環境建構過程中使用者面臨之

問題-以臺東縣校園為例

研究生：陳威華 撰

中華民國一○三年 七 月

i

謝誌

終於堅持到最後一刻了！當初會進臺東大學進修碩士專班，只是希望能夠獲 得更高的學歷，對於「論文」，始終抱持著「抗拒」與「逃避」的態度，其實本 身對自我的要求，並不是很高，凡是只求「及格」就好。直到一年級下學期時，

遇到了我的指導教授-柯志昌博士，才讓我對「研究」的看法徹底改變。

我覺得研究就是一種「探索」的過程，這句話雖然在很多指導論文寫作的書 籍都這樣講，但是唯有您親自走過一遍，才能夠深深體會。柯老師便是一位在「探 索」過程中，扮演著「引導者」的角色，引導著我從黑暗走向陽光。老師不但從 研究題目的擬定、文獻資料的搜集及最後研究建議的撰寫，都扮演「引導者」的 角色。一開始我真的很不習慣，在 meeting 時也少有交集，甚至會有小衝突，但 是走到最後，會發現柯老師的指導方式，會讓我們「收獲滿滿」，這種感受是我 沒辦法用筆墨形容的，我只能說二年時光實在過得太快，不然我真的很希望能夠 在柯老師的身上多學點東西。

同時我要感謝我的兩位口試委員、劉麗娟老師鉅細靡遺指出論文中需要修正 與不足之處，更明確的建議我在撰寫研究建議時必須考量「層次性」問題；洪綾 君老師則清楚的說明了「問題」、「架構」、「結果」三者的對應關係，口試後仿拂 醍醐灌頂，讓我的思緒更清晰，同時也謝謝兩位老師對我的勉勵。

也感謝每一位參與本研究深度訪談的人，藉由你們的專業與對議題的了解，

讓我的論文更加完整，同時也能夠凸顯文獻資料的不足之處，截長補短。在此要 特別感謝王武烈建築師，謝謝您提供相當多的寶貴資料，並在本研究問題上釐清 了我許多疑問，沒有您的參與，我的論文無法如期完成。

我還要感謝溫永邦主任、林怡妏老師、林詠晟老師，謝謝你們時時在我身旁 為我加油打氣，提供撰寫論文的經驗，讓我在工作繁忙之餘，能有一個穩定的情 緒，朝著完成論文的路上勇敢邁進，能夠在尚武國小與你們一起共事學習，真的 是一件令人快樂的事。另外感謝楊幸錦女士，謝謝幸錦姊幫我聯絡受訪人員，能 夠與您相識，實在是我莫大的福氣與榮幸，人生的旅途上，能夠有您這樣一位長 者在旁指導、叮寧，我真的非常高興與珍惜。

最後感謝班上全體同學，感謝同學們在參訪越南時的各項幫助，讓我在旅途 中能夠平安歸來，有你們我才能夠順利成行。謝謝俊豪在論文撰寫過程中各項協 助。俊銘大哥、隆璋大哥、忠雲科長、斐君副座，謝謝你們常常讓我「搭便車」

回家，讓交通工具放在大武火車站的我，不用為了交通問題煩惱。

陳威華

ii

從政策利害關係人與政策移植觀點探討無障礙環境建 構過程中使用者面臨之問題-以臺東縣校園為例

作者：陳威華

國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班 摘要

身心障礙者權益保障法自 1980 年立法至今，經 11 次修法終於在 2008 年增 定「無障礙環境」之具體作法，可謂政府重視身障者環境之大躍進。然後，在政 策訂定的過程中，「政策移植」可能是「方案」成為「政策」的方式之一，而「政 策利害關係人」的觀點與行動則是影響政策發展的重要因素。

本研究的研究目的為（一）藉由深度訪談與了解校園無障礙環境建構過程中，

所涉及之「政策利害關係人」，有哪些。（二）探討臺東縣校園無障礙環境在建構 過程中，是否存有「政策移植」之現象？在此現象下，使用者對於無障礙設施所 產生的問題為何。（三）將相關的研究結果與建議，提供相關單位日後修法或訂 定相關福利政策時之參考依據。

為達研究目的，本研究採取質性研究之深度訪談方式，以政府官員、建築師、

身障協會理事長、身障者四類政策利害關係人為訪談對象，藉由他們口述了解臺 東縣校園無障礙環境是否存有政策移植的現象存在？以及相關政策利害關係人 對於無障礙環境之看法為何？進一步得知校園無障礙環境的使用者即「身障者」

所面臨的問題。

研究結果說明如下：（一）臺東縣校園無障礙環境政策確實存有「政策移植」

之現象。（二）相關政策利害關係人對校園無障礙環境的態度與作法，對臺東縣 建構校園無障礙環境結果的成敗，有重大的影響。（三）人力不足、財政短缺、

相關政策利害關係人對校園無障礙環境缺乏了解等因素，是臺東縣校園無障礙環 境建構過程中所產生的困境。（四）使用者認為校園無障礙環境對他們而言是重 要的。（五）「殘障廁所」、「殘障坡道」的設計不良，影響他們日常生活。（六）

老師與學生「人本關懷」的態度，有助於改善無障礙校園相關法規缺漏之處。

本研究結果具體呈現各類政策利害關係人對臺東縣建構校園無障礙環境的 看法，及在此條件下，使用者所面臨之問題為何，期望將問題提供相關單位做為 修訂無障礙相關政策之參考，使無障礙環境建構更佳完善。

關鍵詞：政策利害關係人、政策移植、校園無障礙環境

iii

The Perspectives of Policy Transfer and Stakeholders from Discussion in the Process of Campus Barrier-Free Environmental Construction- for Example in Taitung

Campus Wei Hua Chen

ABSTRACT

Disabled Citizens Protection Act legislation since 1980 to date, by amending the law eleven times and finally in 2008 increased fixed "campus barrier-free environment"

specific practices, the government attaches importance to the great leap forward of disabled persons can be described as the environment. Then, in the process of setting policy, "policy transfer" might be "the program" has become one of the "policy"

approaches, which views the action "policy stakeholders" is an important factor in policy development.

The purpose of this study was to: (A) Through in-depth interviews and understanding the process of building campus barrier-free environment, "the policy stakeholders"

involved what. (B) Investigate Taitung campus barrier-free environment in the build process, whether there is the phenomenon of "policy transfer"? In this phenomenon, the problem of campus barrier-free environment for users arising why. (C) The relevant findings and recommendations to amend the law to provide the relevant units or future reference set of related welfare policies.

To achieve the purpose, this study adopted depth qualitative research interviews, government officials, architects, association of disabled, physically disabled four policy stakeholders to interview subjects, with their understanding of the oral environment Taitung hinder campus barrier-free environment whether there exists the phenomenon of migration policy? Stakeholders and policy environment for campus barrier-free environment views Why? Users further informed that the issue of campus barrier-free environment "of disabled persons' faces.

The results are described as follows: (A) Taitung campus barrier-free environment policy does exist the phenomenon of "policy transfer." (B) The relevant policy stakeholders on campus barrier-free environment of attitudes and practices, building on the success of Taitung campus barrier-free environment result, there is a significant impact. (C) The lack of manpower, financial shortages, policy stakeholders on campus barrier-free environment lack of understanding of other factors, is the plight of Taitung campus barrier-free environment generated by the build process. (D) The user

iv

considers accessibility to them is important. (E) "Disabled toilet" bad "handicapped ramp" design, impact on their daily lives. (F) Teachers and students' humanistic care

"attitude, help to improve the campus barrier-free environment gaps in relevant laws and regulations of the department.

The results of this study showed various types of specific policy stakeholders to build a barrier-free environment, Taitung views, and in this condition, the problem faced by users are, expect the issues related to the unit as amended campus barrier-free environment policy reference, so that campus barrier-free environment to build a better sound.

Keywords: Policy Stakeholders, Policy Transfer, Campus Barrier-Free

Environment

v

目次

第一章 緒論... 1

第一節 研究背景與動機... 1

第二節 研究目的與待答問題... 6

第三節 解釋名詞... 7

第四節 研究方法與流程... 9

第二章 文獻回顧 ... 11

第一節 利害關係人相關定義、分類與相關研究... 11

第二節 政策移植之相關概念... 20

第三節 無障礙校園環境之相關研究... 33

第四節 無障礙環境建構過程中使用者問題之探討與其他相關說明... 39

第三章 研究方法與設計 ... 53

第一節 研究架構... 53

第二節 研究對象與限制... 55

第四章 結果與討論 ... 59

第一節 形成我國無障礙相關技術規則之因素... 59

第二節 臺東縣政府辦理校園無障礙環境之現況與困境... 62

第三節 相關專業人員，對臺東縣無障礙校園環境之看法與建議... 66

第四節 無障礙環境之使用者所面臨的問題... 71

第五節 政策利害關係人之類型及相關問題了解分析... 75

第五章 結論與建議 ... 76

第一節 發現與結論... 76

第二節 研究建議... 79

參考書目 ... 86

附錄 ... 91

vi

圖次

圖 1-1-1 2008 年底身心障礙者人數—依縣市 ... 2

圖 1-1-2 2008 年底身心障礙者人數排名前五名之縣市比率 ... 2

圖 1-1-3 身心障礙人口數占總人口數之比例成長趨勢 ... 2

圖 1-4-1 研究流程圖 ... 10

圖 2-1-1 不同類型政害關係人及因應策略 ... 14

圖 2-1-2 利害關係人類型 ... 15

圖 2-1-3 本研究所涉及各類政策利關係人 ... 20

圖 2-2-1 知情決策三步驟 ... 23

圖 2-2-2 團體盲思模型 ... 27

圖 2-2-3 無障礙建築環境法令系統建議圖 ... 31

圖 2-4-1 壓力歷程的三個階段 ... 43

圖 2-4-2 無障礙相關法規修法變革及相關事件演進圖 ... 50

圖 2-4-3 政策利害關係人與政策移植觀點探討無障礙環境 ... 51

建構過程中使用者面臨問題路徑圖... 51

圖 3-1-1 研究架構圖 ... 54

vii

表次

表 1-1-1 國內無障礙校園環境之相關研究 ... 3

表 2-1-1 利害關係人之相關定義 ... 12

表 2-1-2 無障礙設施審查委員名單 ... 16

表 2-1-3 舊制身心障礙類別及代碼對應表 ... 17

表 2-2-1 政策移植概念相關名稱 ... 21

表 2-2-2 政策移植相關整合性架構表 ... 21

表 2-2-3 政策移植的可行性及可欲性 ... 24

表 2-2-4 政策移植架構圖第一階段對照表 ... 33

表 2-3-1 身心障礙者權益保障法歷年修法重點 ... 35

表 2-4-1 肢體障礙年齡與外界看法分析 ... 41

表 3-2-1 研究訪談人員相資料料彙整表 ... 56

表 3-2-2 待答問題及各訪談對象訪談大綱對照表 ... 57

表 4-1-1 政策移植第二階段對照表 ... 62

表 4-5-1 各類政策利害關係人對無障礙環境相關問題分析表 ... 76

1

第一章 緒論

身心障礙者在社會中較為弱勢，往往是被社會遺忘的一環，需要政府、社會 較多的關注。殘障福利法（現為「身心障礙者權益保障法」，以下簡稱「身權法」）

自 1980 年立法至今，經 11 次修法終於在 2008 年增定「無障礙環境」之具體作 法（57 條）可謂政府重視身心障礙者環境之大躍進。

本研究以「校園」無障礙環境為主，其它無障礙環境研究為輔，希望以臺東 縣校園無障礙環境出發，進而探討出臺東縣整體無障礙環境存在著哪些問題。

第一節 研究背景與動機

身權法自 1980 年立法至今，經三次修法終於在 2008 年增定「無障礙環境」

之具體作法。隨後開始訂定相關建築技術法規，讓「無障礙環境」理念加以落實。

坊間有關「無障礙環境」、「無障礙設施」之研究大多以「使用滿意度」或「法 律面」切入，從「使用者滿意度」與「法律面」探討無障礙環境與設施，雖然有 助於了解使用者感受及法律之規定有何不完善之處，但無法全盤了解無障礙環境 政策在制定過程中有哪些人參與？這些人是否具備相關的專業知識？以及討論 出來的結果，是否真正滿足使用者需求等問題。當國家面臨政策問題時，往往會 向外搜尋其他國家的處理經驗，做為擬定因應對策的參考，此種現象稱為「政策 移植」、「政策學習」或「經驗汲取」。「政策移植」雖然有助於經驗的汲取，

由於國與國的文化、背景不同，相同的政策或方案，是否能夠在不同的國家獲得 良好的效益或回應，有待檢視。有鑑於此，研究者將研究的問題訂為「從政策利 害關係人與政策移植觀點探討無障礙環境建構過程中使用者面臨之問題-以臺東 縣校園為例」。

根據內政部統計資料顯示，截至 2008 年底，臺閩地區領取身心障礙手冊的 人數有 104 萬 585 人，占全台灣總人口之 4.52%。其中，臺北縣（現為新北市）

的身心障礙者人數是全國之冠，臺北市也不遑多讓，這兩個鄰近縣市的身心障礙 人口都超過 11 萬人。離島偏遠地區的身心障礙者人數則比較少。（如圖 1-1-1）

雖然身障礙人口數以都會區為多，但是就其佔各縣市總人口數的比例，截至 2008 年底止，反倒是以臺東縣（8.77%）為身心障礙者比例最高之縣市。（如圖 1-1-2）顯見，身心障礙者問題日益重要。

在成長的過程中，「行」的問題一直是身心障礙者一個困擾的問題，特別是 肢體障礙之身心障礙者。因此，我國於 1980 年才有身權法的第一次立法，此後，

國內開始對無障礙環境有所規範，也就是說，臺灣從此有了無障礙環境的相關法 令，其中第 57 條明文規定公共建築及場所必須建立無障礙的環境。1988 年在建 築技術規則建築設計施工篇增訂第十章—「公共建築物殘障者使用措施」，並且 發布施行，其中條文第 170 條已明文規定對學校建築物在設置供殘障者使用的 設施項目。到了 1990 年身權法第一次修正通過，其中無障礙條文的內容，也較 為具體且具強制性。從 1980 年迄今，身權法經過多次的修訂，身心障礙者人數 亦逐年增加（如圖 1-1-3） 顯示，身心障礙者問題日益嚴重，為本研究動機之一。

2

圖 1-1-1 2008 年底身心障礙者人數—依縣市 資料來源：2009 年身心障礙者權益保障白皮書

圖 1-1-2 2008 年底身心障礙者人數排名前五名之縣市比率 資料來源：研究者整理

圖 1-1-3 身心障礙人口數占總人口數之比例成長趨勢 資料來源：2009 年身心障礙者權益保障白皮書

361505058721283813778182201866720344262862858229504322563417836503374404795354719572685811662749637316547870917 110139 129636 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 連江縣金門縣

澎湖縣宜蘭縣 花蓮縣臺東縣 屏東縣高雄市 高雄縣臺南市 臺南縣嘉義市 嘉義縣雲林縣 南投縣彰化縣 臺中市臺中縣 苗栗縣新竹市 新竹縣桃園縣 臺北市基隆市 臺北縣

8.77%

8.03% 7.7% 7.42%

6.82%

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

台東縣 雲林縣 花蓮縣 宜蘭縣 嘉義縣

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

3

臺北市政府為營造良好的大眾運輸環境，整合大眾運輸票據作業，於是參考 各國之相關業務及經驗後，向香港取經，終於在國民 2000 年三月成立悠遊卡公 司（2013，郭正儀）。「熱氣球」源自於法國，臺東縣政府為提倡觀光政策，經 政策評估後將「熱氣球」引進臺東，舉辦「熱氣球嘉年華」活動。此活動為臺東 縣觀光產業帶來 5.25 億產值，並引起他縣市政府的學習、仿效。當國家面臨政 策問題時，往往會向外搜尋其他國家的處理經驗，做為擬定因應對策的參考，此 種現象稱為「政策移植」。然而在無障礙環境的相關資料的引用與設計規範上，

邱大昕（2009）指出，整個無障礙環境的建構其實是在缺乏理論支持與引導下進 行，推動過程幾乎就是在直接引進和訂定規範。黃耀榮（2006）指出，有關無障 礙細部設施之設計規範有利於輔助現行細則缺乏之困境，唯各資料普遍引用國外 相關規範，基於各國之設施規定及細部設施之作法不盡相同，因此資料應用之公 信性一直廣受爭議。然而，「無障礙環境」建構過程中涉及許多不同背景之「政 策害關係人」，在此雙重條件下，產生的「無障礙環境」是否有針對政策利害關 係人之使用需求做考量，為研究動機之二。

我國關於校園無障礙設施之研究，有「論述性研究」例如：如曹淑珊（1996）

之「學校無障礙環境概述」、曾思瑜（1996）之「國內外無障礙環境設計規範之 比較研究」、林淑玟（2001）之「e 世代的無障礙觀」等；另一類則為現況調查 性質之研究報告，如羅榮枝（2000）之「台北市國小無障礙環境現況與改進之研 究」、葉采青（2003）之「校園無障礙物理環境之現況與問題探討-以宜蘭縣國 中小學為例」、洪得祥（2004）之「國小無障礙設施現況調查研究」等（林惠瑩 2009）大多以個別學校之無障礙設施為研究標的，且多從「滿意度」、「是否符 合法律規定」、「實施現況」層面研究無障礙設施。本研究基於上述問題討論，

希望針對「政策利害關係人」、「政策移植」二者之關係對「無障礙環境」建構 過程中使用者面臨問題進行探討。此為研究動機之三。（如表 1-1-1）

表 1-1-1 國內無障礙校園環境之相關研究 研究者/

年代 研究主題 研究範圍/

對象 研究結果

林振商 2006

國 民 小 學 無 障 礙 環 境 研 究 - 以 彰化市為例

彰 化 市 國 民小學

1.國民小學在從事無障礙環境設計時，多數僅 是符合法令審查，對於「室內通路走廊」、 「昇 降設備」、「停車位」，沒有強制規定設置 的項目，調查結果普遍不佳。

2.無障礙設施設置現況良好的項目，滿意度也較 高。

3.無障礙環境設計僅符合法令規定最低要求，未 將建築規模與配置型態納入整體設計之考

4

量。

4.「室外引導通路」各校多以導盲設施為主， 缺 乏其他引導設施。

5.學校多依據法令規定來設計，缺乏對其內部活 動人員屬性的了解。

楊財興 2006

臺 東 縣 推 動 無 障礙校園環境 問題之研究

臺東縣

經濟因素，地理條件，專業知識不足，平行單 位溝通不良與政策目標不明確都是台東縣推動 無障礙校園環境的困難的原因。

周俊華 2007

台 北 縣 國 小 特 殊 教 育 教 師 對 無 障 礙 校 園 環 境 的 觀 點 與 滿 意度調查

台 北 縣 公 立 國 民 小 學 特 殊 教 育教師

1. 無障 礙校園 環境整 體的設 置現況 約有五 成 三符合標準。

2.不同的學校規模、特教班所在該棟建築物之 年份、特教班成立時間在無障礙校園環境的 設置現況上部份有差異。

3. 無障 礙校園 環境整 體的改 善需求 約四成 左 右，其中以昇降設備（電梯）、公共設備設 施、無障礙停車位改善需求最高。

4. 不同 特教教 師學歷 的特殊 教育教 師對使 用 無障礙校園環境的滿意度無差異；不同特教 教學年資使用無障礙校園環境的滿意度則部 份有差異。

白瑀妍 2008

特 殊 教 育 學 校 之 無 障 礙 環 境 探 討─ 以 國 立 和 美 實 驗 學 校 為例

國 立 和 美 實 驗 學 校 特 教 生 及 教職員

1.特教生在教室內使用頻率最高之設施，依序為

「桌椅設施」、「附屬衛浴設施」、「矮櫃 設施」。

2.特教生在教室外使用頻率最高之設施，依序為

「電梯設施」、「走廊設施」、「坡道設施」。

3.教職員在教室內使用頻率最高之施，依序為

「桌椅設施」、「門窗設施」、「廁所及矮 櫃設施」。

4.教職員在教室外使用頻率最高之設施，依序為

「樓梯設施」、「電梯及走廊設施」、「坡 道設施」。

林芳洵 2009

國 民 中 學 肢 體 障礙學生校園無 障礙環境之研究

中 部 地 區 國 中 肢 體 障礙學生

1.在校園無障礙環境滿意度方面，優先順序最低 分別物理向度之「轉換樓層、行進時之安全 及便利性」、心理及社會互動向度之「在學 校裡可以參加喜歡活動的自由性」、學習向

5

度之「學校提供之體育器材適用性」。

2.在校園無障礙環境需求度方面，優先順序最高 分別為物理向度之「在校內活動或行進時的 安全性」、心理及社會互動與學習向度之「遭 遇困難時老師提供之適當協助」。

3.在校內活動或行進時的安全性、得到同學及老 師的尊重、以及上課時老師能否注意到其需

求，為校園無障礙環境裡，亟需改善之項目 。 4.學校規模、肢體障礙等級及使用輔具會影響肢

體障礙學生對校園無障礙環境的滿意度；身 體障礙部位、肢體障礙等級及使用輔具會影 響肢體障礙學生對校園無障礙環境的需求

度。

資料來源：研究者整理

6

第二節 研究目的與待答問題

身心障礙者人數自 1990 起逐年增加，凸顯身心障礙者福利之重要性，同時 也透露身心障礙者的「基本人權」更應受到保障與重視，我國憲法第 155 條有明 文規定。

依 據 內 政 部 「 建 築 研 究 所 」 無 障 礙 設 施 設 計 規 範 研 訂 說 明

（http://free.abri.gov.tw/paper.php?id=51）中指出：「設計規範研訂須依據相關基 礎研究，包括人體尺寸計測、人體工學及相關研究等，非短時間內之人力、物力 可及，宜先參考國內外現有設計規範，尤其美國之「可及性建築物及設施設置標 準」及英國之「M 設計規範」，最為完整，而日本「促進高齡者、身心障礙者 等得方便使用之特定建築物的建築相關法律施行令」、高齡者住宅設計指針，及 國內現有相關設計手冊等可作為參考。由此可知，我國無障礙環境政策在訂定與 規範上存有「政策移植」之現象，政策訂定之過程中又涉及不同背景之「政策利 害關係人」，本研究之目的即在探討「無障礙環境」在建構過程中「政策利害關 係人」與「政策移植」二者有無影響。

國內與「無障礙設施」、「無障礙校園環境」相關之研究，大多以身心障礙 者使用滿意度、法律觀點進行相關的研究，甚少從「政策利害關係人」、「政策 移植」二方面來探討無障礙環境在建構過程中所面臨之問題，希望透過本研究，

可以了解「無障礙環境」設置之初所涉及不同背景之「政策利害關係人」有哪些，

透過這些不同背景之政策利害關係人的參與，與「政策移植」二者，對日後無障 礙環境之設置，產生何種影響？身心障礙者對此條件下所設置的「無障礙環境」

所面臨的問題、感受如何？

綜合上述，整理出本研究之目的有三：

一、 藉由深度訪談與了解無障礙環境在建構過程中，所涉及之「政策利害關 係人」有哪些？

二、探討臺東縣無障礙環境在建構過程中，是否存有「政策移植」之現象？

在此現象下，使用者對於無障礙設施所產生的問題為何？

三、將相關的研究結果與建議，提供政府日後修法或訂定相關福利政策時之 參考依據。

依前述研究動機與目的，本研究之待答問題如下：

（一）政策利害關係人的類型為何？本研究中又如何對其進行分類？

（二）政策利害關係人在什麼樣的情形下會產生政策移植的現象？

7

（三）在「政策利害關係人」與「政策移植」之作用下，使用者對無障礙環 境之使用產生哪些問題？

第三節 解釋名詞

一、身心障礙者

障礙（handicap）或稱失能（disability）是指喪失能力或損傷之意。依據我 國最新修訂的「身心障礙者權益保障法」之定義身心障礙者乃指下列各款身體系 統構造或諼能，有損摥或不全導致顯著偏離或喪失，影響其活動與參與社會生活，

經醫事、社會工作、特殊教育與職業輔導評量相關專業人員組成之專業團隊鑑定 及評估，領有身心障礙證明者（江亮演，2012）：

（一）神經系統造及精神、心智功能。

（二）眼、耳及相關構造與感官功能及疼痛。

（三）涉及聲音與言語構造及其功能。

（四）循環、造血、免疫與呼吸系統構造及其功能。

（五）消化、新陳代謝與內分泌系統相關構造及其功能。

（六）神經、肌肉、骨格之移動相關構造及其功能。

（七）循環、造血、免疫與呼吸系統構造及其功能。

（八）皮膚與相關構造及其功能。

世界衛生組織（WHO）於 2001 年 5 月 22 日批准的國際健康功能與身心障 礙分類（International Classification of Functioning Disability, and Health，簡稱 ICF）ICF 分類系統對組成健康要件的功能性狀態與失能程度進行分類，以 中性字眼來描述醫學病因，關注於個體的功能性狀態，而非病症或病患。

ICF 分類主要由下列幾項概念組成：

身體功能（body functioning）：身體系統的生理、心理功能。

身體構構（body structure）：身體的解剖部位如：肢體、器官組織和其 組成單位。

活動與參與（svyibiyy snf pstyivipsyion）；活動是指可由單獨的個人執行 之工作或任務；參與是指存在有兩個人以上的生活情境之參與。

環境因素（environment factor,代號 e）與個人因素（personal factor）； 與

8

人們日常生活和居住相關之自然、社會和態度的環境。

二、無障礙設施

本研究中係指「身心障礙者權益保護法」第23 條：「各級教育主管機關辦理 身心障礙者教育及入學考試時，應依其障礙情況及學習需要，提供各項必需之專 業人員、特殊教材與各種教育輔助器材、無障礙校園環境、點字讀物及相關教育 資源，以符公平合理接受教育之機會與應考條件。」及第 56 條：「各建公共建 築物、活動場所及公共交通工具，應規劃設置便於各類身心障礙者行動與使用之 設施及設備。未符合規定者，不得核發建築執照或對外開放使用。前項公共建築 物、活動場所及公共交通工具之無障礙設備與設施之設置規定，由中央各目的事 業主管機關於其相關法令定之。第一項已領建築執照或對外開放使用之公共建築 物、活動場所及公共交通工具，其無障礙設備與施不符合前項規定或前項規定修 正後不符合修正後之規定者，各級目的事業主管機關應令其所有權人或管理機關 負責人改善。但因軍事管制、古績維護、自然環境因素、建築物構造或設備限制 特殊情形，設置無障礙設備與設施確有困難者，得由所有權人或管理機關負責人 提具替代改善計劃，申報各級目的事業主管機關核備並核定改善期限。有關作業 程序及認定原則，由中央各目的事業主管機關定之」。所規定之硬體設施。本研 究不含教學輔具部分，而其中又以供視覺障礙者與肢體障礙者使用之設施為主要。

（洪得祥，2004）

三、環境障礙

依據李振隆出版的（適應殘障者之環境規劃一書），將環境障礙分為三大類 分別為：「情報障礙」、「動作障礙」、「巧緻動作障礙」。所謂情報障礙乃指失去視 聽覺、色盲或其他患有精神病等的障礙者，在其生活環境中有知覺和情報訊息掌 握上的障礙。動作障礙指身體損傷所造成的行動不變，這包括下肢障礙和視覺障 礙。巧緻動作障礙指上肢障礙或運動調節神經失常所引起的障礙，例如開門、轉 鎖、舉物、按鈕、插座等動作。

9

第四節 研究方法與流程 壹、 研究方法

依據本研究之目的與研究內容，所採用之研究方法如下：

一 文獻探討

本階段是說明研究者在特定背景下因為相關身心障礙事務而引發的研究動 機，以及欲達成目的以及研究範圍，在此之間亦將說明本研究會面臨的相關限制，

透過反覆的探討確認研究議題可行性，蒐集與本研究有關的各類文獻資料作為佐 證，其中以無障礙環境、政策利害關係人、政策移植、其他文獻等四個範疇為主。

二、深度訪談法

在研究方法上，分為質性研究法與量化研究法兩大類。質性研究法是利用觀 察、訪問方式來蒐集資料。藉由非經統計或數學分析的一種研究方法。本研究以 深度訪談法之依據，引導訪談的進行，討論方式則採用較具彈性的方式進行。深 度訪談的優點是它可以提供受訪者認知、感受較真實的面貌呈現。

貳、 研究流程

研究者對研究之問題進行深度之了解後，根據研究動機、設定研究目的，在 確定研究主題後，參考相關文獻，建立研究流程，並將所獲得之資料進行比較要 分析，最後根據研究結果提出研究結論與建議。本研究之流程圖如圖1-4-1所示。

10

圖 1-4-1 研究流程圖 資料來源：研究者繪製

11

第二章 文獻回顧

本章共分四節：第一節探討政策利害關係人之相關研究，藉以了解利害關係 人之定義與類型，並從中了解與本研究之關係。第二節探討政策移植之相關研究，

希望藉由文獻，了解政策移植發生的時機、方式由哪些？及「移植」對政策是產 生何種影響。第三節探討政無障礙校園環境之相關研究，從中了解無障礙之設計 原則用於校園及其他環境，遭受到什麼問題？第四節探討無障礙環境建構過程中 使用者問題。

第一節 利害關係人相關定義、分類與相關研究 壹、 政策利害關係人之定義

政策利害關係人（policy stakeholders）源自何處已不可考。而 stakehoders 的字眼，根據 Freeman（1989）指出，第一次出現在管理領域相關文獻之內部記 錄 。 1994 年 Freeman 出 版 的 重 要 著 作 策 略 管 理 Strategic Management: A Stakeholder Approach，以利害關係人的方法切入探討策略管理，在利害關係人分 析方面，提供有力的討論，因此利害關係人的觀念深植於管理學界與管理者的思 想中（劉金山，2005）。Hannan and Freeman （1977）則將 stakeholders 與公司 作結合並加以定義，認為公司的利害關係人是指對公司有利益、要求和利害影響 關係的個人或圑體。大致可以區分為内部利害相關者（internal stakeholder）與外 部利害相關者（external stakeholder）（劉金山，2005）。内部利害關係人指的是股 東、員工、高階主管、其他管理者、董事會成員等，外部利害關係人則包含顧客、

供應商、政府、工會、當地居民及一般大眾等。

學者 Donaldson and Preston 在 1995 年整理利害關係人相關文獻，認為利害 關係人研究之演進，經歷過三個面向。分別為：描述性、工具性、規範性。以下 分別說明各面向之意涵。描敘性：解釋公司的本質與行為；工具性：研究如何能 讓企業獲得利潤達成企業目標；規範性：重視企業道德與社會責任，認為企業不 再是以營利為基礎，企業必須對所處環境付出關懷與關心。

利害關係人觀點之研究與運用來看，多集中於企業之組織無庸至疑。近年來 學者更把利害關係人與「政策」加以結合，而提出「政策利害關係人」之概念，

許多政策學者開始對於政策利害關係人加以定義，並充份將此觀點運用至政策之 制定、決策與執行等層面。

根據利益團體之說法，每一種利害關係必然會出現一個表達該利害關係之團 體，稱為政策利害關係人。通常此類人之出現，將提出兩種訴求：第一，期望他 們所企圖表達的利益能夠為政策制定者所接納；縱使該項意見不能被接納但至少 使政策的制定不致於僅考慮部分族群之制定利害觀點。據美國學者 Weimer and

12

Vining 的見解，一般而言，受到政策方案重大影響者，以及政府主事機關，皆為 政策關係人。為了確實評估政策方案的政治可行性，政策分析人員的首要任務即 在於將政策關係人逐一列出。而在列舉政策關係人時，舉凡有利害關係者，以及 政府方面的主事機關，皆應列入，不可有所遗漏（劉金山，2005）。如以地方公 共事務本質而言，利害關係人多屬決策者，即專家學者、人民、民意代表、政府、

企業、媒體、第三部門，其遵守倫理守則（ethical code）參與公共事務，以減少 對地方發展政策認知差異與利益衝突。（陳建寧，1999）綜合上述發展之歷程及 各學者之觀點，可知政策利害關係人係作為公共政策推行的重要參照。任何一項 公共政策的推動，都不可避免產生若干的利害關係 （stakes），有些人得到政策 上利益，有些人則失去利益，同時也有些人認為該項政策對其亳無任何實質影響。

而政策與人所產生的利害關係，包括：

一、政策制定者（policy formulation），係指產生、運用與執行政策的個人或 圑體；二、政策受益者（policy beneficiary），泛指因政策執行而得到利益的個人 或圑體；三、政策犧牲者（policy victims），則為因政策實施而喪失其應得利益 的的個人或圑體。簡而言之，政策利害關係人即是含括上述三類型政策利害關係 人所形成的意涵。國內外有關「利害關係人」的概念眾多，研究者列舉部份學者 之定義並整理如表 2-1-1：

表 2-1-1 利害關係人之相關定義

學者 定義

Jansson, B.S.

政策利害關係人有以下 11 種：1.利益團體的領導者與成員。2.倡 導團體（尋求積極政策改革）3.與該方案有關的行政官員與幕僚 4.立法者與其助理 5.政府首長（民選）6.政府監督機關與提供資 金者（註：如同行政院主計處、財政部）7.特定政策或議題的消 費者或受益者 8.地方政府的規範體系（如：護理之家的查核機關）

9.專業團體（如：社工人員全國協會）10.利益團體組成的聯合會 11.政黨領導人。

Dunn, W.N.

政策利害關係人為受到公共政策影響或影響公共政策，對政策冒 風險的個人或團體，例如：市民團體、勞工聯盟、政府機關、民 選領袖與政策分析家等皆是。他們對政策環境的同一訊息，明顯 地有不同的反應方式。

吳定

受到某項政策方案直接或間接、有形或無形影響的人員，包括正 面影響與負面影響的人員在內，因此它的範圍比「標的人口」

（target population）要為廣泛。例如老農福利津貼政策的利害關 係人除了 65 歲的老農外，還包括他們的家屬。

朱志宏 丘昌泰

將政策利害關係人概分為三類：

1.政策制定者（policy makers）：這是指產生、運用與執行政策的 個人或團體。

2.政策受益者（beneficiaries）：政策制定過程中直接或間接受到利

13

益的個人或團體。

3.政策受害者（victims）：政策制定過程中，喪失其應得利益的個 人或團體。

資料來源：研究者整理

貳、 利害關係人之分類

若要說明「利害關係人」（Stakeholders）之分類方式，因領域不同，各領域 之學者對其之分類方式也不相同。以下引用丘昌泰教授（2006）之分類加以說明 如下：

一、 利害關係人潛在合作的可能性

意指利害關係人間的潛在合作可能性究竟是高度的或低度的。

二、 利害關係人對政策制定機關的潛藏威脅

利害關係人可能對政策制定機關抱持反對立場，以致威脅到政策的制定與執 行；相反的，利害關係人能對政策持著肯定與支持的看法，有助於政策的推動。

而基於上述的標準，可形成一2X2的矩陣圖形（如圖2-1-1）。以下說明政策利害 關係人之類型與因應策略。

（一） 支持型 係指利害關係人彼此之間具有「高度合作的可能性，對於政策 機關僅具「低度」的威脅，兩者結合形成「支持型」的利害關係人。

（二） 反對型 係指利害關係人之間彼此間僅具「低度」合作的可能性，且對 於政策制定機關持著「高度」強烈的威脅及反對態度，彼此結合因而形成

「反對型」的利害關係人。

（三） 混合型 係指利害關係人之間彼此間具有「高度」合作的可能性，且對 於政策制定機關亦持著「高度」強烈的威脅及反對態度，彼此結合因而形 成「混合型」的利害關係人。

（四） 邊際型 係指利害關係人之間彼此間形成「低度」合作的可能性，且對 於政策制定機關亦持著「低度」的威脅，彼此結合因而形成「邊際型」的 利害關係人。針對不同政策利害關係人的因應策略也有所不同，丘昌泰教 授亦針對上述的分類，提出不同的因應策略。

面對「支持型」的利害關係人：探用全面參與之策略，鼓勵所有對政策議題 探支持看法的利害關係人的一同參與政策之擬定。

面對「反對型」的利害關係人：探用相互辯論的參與模式，鼓勵彼此將其對 議題之觀點藉由公開的辯輪模式來闡述，惟需避免因正面交鋒而可能衍生的言語

14

及肢體銜突。

面對「混合型」的利害關係人：探用相互合作模式，希望能藉由合作的努力 達成共識的一致，朝向支持型的態勢發展。

面對「邊際型」的利害關係人：則探觀察渐進模式，導向其往合作的模式，

若持續朝向正面的模式，則能從「邊際型」轉向「混合型」再持續朝向「支持型」

的目標邁進；但相對也需避免朝向「反對型」之模式。

圖 2-1-1 不同類型政害關係人及因應策略 資料來源：丘昌泰 （2006）

Frooman（1999）以資源依賴理論為基礎，提出利害關係人的四種策略型態 並以之來發展策略性利害關係人理論。他主張：

（一） 當雙方對彼此的依賴度都很低時，利害關係人會採取利用其他利害關係 人的力量，以間接方式來阻斷企業取得資源的策略

（二） 當雙方對彼此的依賴度均很高時，利害關係人會採取直接與企業協商，

並以附帶條件來解決爭議的策略，毋需藉助其他利害關係人來間接協助。

（三） 當利害關係人的力量是很強大時，會採取直接阻斷企業取得資源的策略，

毋需藉助其他利害關係人。

（四） 當企業的力量很強大時，則利害關係人會採取利用其他利害關係人，間 接地與企業協商並以附帶條件來解決爭議策略。Perott（1996）則從議題的興 趣與影響議題的權力兩構面，將利害關係者溝通策略分為三類：優先遊說、

監督、防衛。

Mitchell, Agle and Wood（1997）等三位學者，以「權力」、「合法性」、「急迫 性」三個面向，將利害關係人分為七類。如圖2-1-2

15 權力性

合法性 急迫性

A

C B

D E

F G

圖 2-1-2 利害關係人類型 資料來源：Mitchell 等人（1997）

權力，指能影響組織決策結果的能力。合法性又稱「正當性」。指利害關係人 對權益要求的正當性。急迫性指利害關係人需要組織回應的程度。

此七類利害關係人之性質，有符合「權力」、「合法性」、急迫性」三個面向之 一者，或符合其中兩面向者，或抑三個面向分符合者。A 稱為「潛在的利害關係 人；B 稱為「自由的利害關係人」；C 稱為「索求的利害關係人」；D 稱為「主控 的利害關係人」；E 稱為「危險的利害關係人」；F 類稱為「依賴的利害關係人」；

G 稱為「核心的利害關係人」。

Brinkerhoff and Crosby（2002）提出三個標準，來衡量利害關係人的相對重 要性：

（一） 如果一個組織對於該項政策在民眾支持上能夠產生建設或破壞的影響 力，這個組織必項被考量。 （社會團體）

（二） 如果這一個組織的出現，能夠使政策合法化或是執行單位的正當性產生 正面影響，這個組織必須被考量。（政府機關、政治團體）

（三） 如果一個組織能夠影響政策的內涵與方向，這個組織也必須被考量。（專 業團體）

依據上述之分類標準，研究者將無障礙環境所涉之利害關係人加以製表：

16

表 2-1-2 無障礙設施審查委員名單

姓名 任職機關及職稱 備註

何明錦 內政部建築研究所所長 專家委員 葉世文 內政部建築研究所副所長 專家委員 王文楷 台灣省建築師公會理事長 專家委員 王武烈 王武烈建築師事務所主持人 專家委員 毛 犖 內政部建築研究所綜合規劃組組長 專家委員 毛慧芬 台灣大學職能治療系教授 復建專家

江俊明 聲暉聯合會理事長 福利團體委員﹙聽障﹚

李淑貞 內政部多功能輔具整合推廣中心副主任 輔具專家

李殿華 中華民國脊椎損傷聯合會顧問 福利團體委員﹙肢障﹚

吳可久 中華技術學院教授 專家委員

林錦川 財團法人伊甸社會福利基金會副執行長 福利團體委員﹙肢障﹚

金 桐 屏東科技大學教授 專家委員

唐峰正 財團法人自由空間教育基金會執行長 福利團體委員﹙肢障﹚

張 捷 無障礙科技發展協會理事 福利團體委員﹙視障﹚

陳政雄 中原大學建築研究所所長 專家委員 楊哲維 營建署建築管理組科長 專家委員 廖慧燕 內政部建築研究所簡任研究員 專家委員

蔡再相 中華民國視障聯盟副秘書長 福利團體委員﹙視障﹚

鄭元良 營建署建築管理組組長 專家委員

簡明山 台灣國際青年文化交流協會理事長 福利團體委員﹙肢障﹚

資料來源：內政部建築研究所（http://free.abri.gov.tw/paper.php?id=52）

參照文獻可知，利害關係人之分類非常多元與分歧。本研究中，研究者認為 以 Brinkerhoff and Crosby 之分類方式對利害關係人進行分類，對於本研究主題較 為適切。上表審查委員名單共 20 人。可以看出，我國無障礙環境政策「政府機 關」與「社會團體」所佔比率為 35%最後為專業團體 30%。藉由上表，可知我 國的無障礙設施政府官員與社會團體佔大多數，社會團體分別由肢障、聽障、視 障團體代表，雖然他們是在身障類別中最常使用無障礙設施之身心障礙者代表，

但是上表無從得知各類身障者人數比例如何分配，這三類身障團體之意見，能否 代表所有身心障礙者之需求，值得我們思考。如此的審查委員所產生的意見與決 策，是否能代表所有身心障礙者看法？研究者認為，尚有討論之空間。

值得一題的是，研究者雖然以 Brinkerhoff and Crosby 之分類方式對從事無障 礙設施之政策利害關係人進行分類，但該分類無法涵蓋無障礙環境中最重要的使 用者，也就是身心障礙者。因此，研究者認為，Brinkerhoff and Crosby 之分類方 式，運用於本研究中之政策利害關係人應包涵「政府機關」、「專業團體」、「社會 團體」與「身心障礙者」。

17

依據衛生福利部社會及家庭署對身心障礙者之分類，（如表 2-1-3）若以「舊 制」之分類方式，可知身心障礙者類型可分為 16 類。

表 2-1-3 舊制身心障礙類別及代碼對應表

代碼 類別

01 視覺障礙者

02 聽覺機能障礙者

03 平衡機能障礙者

04 聲音機能或語言機能障礙者

05 肢體障礙者

06 智能障礙者

07 重要器官失去功能者-心臟

07 重要器官失去功能者-造血機能 07 重要器官失去功能者-呼吸器官

07 重要器官失去功能-吞嚥機能

07 重要器官失去功能-胃

07 重要器官失去功能-腸道

07 重要器官失去功能-肝臟

07 重要器官失去功能-腎臟

07 重要器官失去功能-膀胱

08 顏面損傷者

09 植物人

10 失智症者

11 自閉症者

12 慢性精神病患者

14 頑性（難治型）癲癇症者

15 經中央衛生主管機關認定，因罕見疾病而致身心功能障礙者 16 其他經中央衛生主管機關認定之障礙者（染色體異常、先天代謝異常、

先天缺陷）

資料來源：研究者整理

依據本研究之研究主題，研究者認為，肢障、視障、聽障三者使用無障礙設 施之程度較高，因此，身心障礙者之政策利害關係人代表，應以此三類障別為本 研究之政策利害關係人身心障礙者代表。

參、 利害關係人之相關研究

國家制定政策必須考量資源的分配與弱勢利害關係人。因為弱勢利害關係人 往往包含一般民眾。民眾是國家的基礎，若制定政策時能夠獲得大多數民眾支持，

政策在推行上，亦會事半功倍，政府亦會獲得較高之滿意度。

18

國外關於利害關係人之研究，參考相關文獻大多將「利害關係人」依其性質、

屬性加以分類，並提出相關因應策略。近期又因「全球化」概念之興起，提出「政 策網絡」之概念：政策的制定已從「政府主導」的觀點轉變為其它「非政府」參 與與者之制定過程。但是，「政策網絡」之概念，卻未能指陳如何界定這些與政 策規劃或執行成效具有關係的團體或組織，基本上仍憑藉政策個案研究者的判斷。

換言之，學者在應用政策網絡途徑時，對於那些參與網絡關係的人或團體以較為 籠統的「政策參與者」概念視之（陳敦源等，2011）。因此，研究者整理國內以

「政策利害關係人」為題之碩士論文、期刊，主要目的，在凸顯「利害關係人」

在制定政策上的角色、行為，日益重要。

劉宜君等人（2004）發表「利害關係人管理之概念與實務：以我國全民健保政 策改革為例」一文。將健保改革方案利害關係人界定為受到此一健保改革政策影 響或影響該政策的個人或團體，前者例如社福團體、勞工團體，後者例如醫師公 會。並指出政府在推動政策時，利害關係人不但有能力影響管理者與組織決策，

尤其利害關係人之間意見經常紛歧或是形成不同的聯盟關係。

楊淑安（2005）以坪林交流道開放爭議為例，將利害關係人分成四類：地區民 眾、行政機關、民意代表、環保團體。並以 2001-2005 年間的相關資料並分析，

得出發現如下：

一、 利害關係人會隨著不同特性的取得而有所變化。

二、 部分利害關係人的立場曾有變動，其變動影響事件發展。

三、 各類利害關係人的互動方式會隨著事件類型的不同而有所變化，但大體上還 是有主要的形式。

四、 環保署長在其他類利害關係人心目中具有舉足輕重的地位。

五、 對行政機關決策的影響力：選舉＞民意代表＞地區民眾＞環保團體。

郭瑞坤、賴正能、廖英賢（2006）以澎湖在地的觀點，以深度訪談的方式，針 對澎湖設置觀光賭場議題所涉及之利害關係人，在政策網絡中所扮演的角色，進 行探討。研究發現，設置觀光賭場所涉及之利害關係人計有國際財團、中央政府、

觀光或經建部會、地方政府、立法委員、地方民意代表、社區團體組織、環保團 體、利益團體、國內企業、學術研究單位、社會大眾等十二類。研究發現，九成 的受訪者認為澎湖設置觀光賭場需要考量利害關係人之影響力與利益興趣。足見 利害關係人對於公共政策制定過程，會表現其熱衷或興趣，並反映意見。

翟慎宏（2007）以 Mitchell（1997）等人所提出之管理模式，探討政府機關制 定公共政策時，相關利害關係人間之態度與關注議題發現：政府機關制定公共政

19

策時相關利害關係人之管理模式可參考就是先滿足顯著的利害關係人需求，且持 續關注期待的利害關係人態度，並留意潛伏的利害關係人意見與看法。

小結

利害關係人（stakeholders）一詞最早出現於管理的文獻中，經過多次不同的 論述，亦有不同的定義。但最被引定的定義仍然是 Freeman 在 1984 年在其著作 中所說：「可以影響組織任務或被組織任務影響的群體及個體」。國內許多學者對 於「利害關係人」之相關定義，亦以 Freeman 之說法為核心定義。近期，「利害 關係人」一詞再與「政策」相結合，而產生「政策利害關係人」之概念。不同屬 性之政策利害關係人依照其屬性，與不同屬性之政策利害關係人進行溝通與妥協，

達成共識。

政府官員為公民行使選舉權產生，具民意之正當性，「身權法」為政府官員

「體察」民意與社會之實踐。然而，「政府官員」雖然具民意正當性，但反過來 說，亦具有「權力」（power）。當「民意」與「權力」相結合時，策政的產出否 如實反映民意，抑或各政策利害關係人之立場不同，產生與民意相違之政策，都 是值得我們去深思及探討的。政治學家大衛伊士頓曾說：政治，即為價值的「權 威性分配」（politics as the authoritative allocation of values）即為此意。

專業團體秉持專業技能與知識對政府官員提供相關資訊與建議，對方案或政 策之形成，佔有很重要的地位，專業團體提供的相關資訊越詳盡，方或或政策在 執行的過程中，遭受到失敗的機會相對降低，所需花費之相關成本亦得到相當程 度之控制，反之亦同。

社會團體在民主國家代表的意義即是，在特定的問題或事件中，立場或看法 相同的團體。他具有相當的代表性，能夠代替相同看法或立場的少數人，向政府 官員，反映它們的看法或需求，使其之意見獲得政府官員之重視。

身心障礙者是面臨無障礙環境中，感受程度最深的一群，因為身體的部份缺 陷，對無障礙設施之需求及敏銳程度，研究者認為，比前三者來的高且直接。政 府官員在制定無障礙相關政策時，若能以身心障礙者之角度思考，同時參酌專業 團體與社會團體之建議，我國的無障礙相關政策，定能滿大多數身心障礙者之需 求。

政策的形成是由各種不同的政策害關係人相互溝通、防衛、妥協，到最後產 出的結果。政府官員具民意之正當性，面對不同立場之政策利害關係人，本來就 有義務運用各種方式，形成共識，讓政策順利產出。我國的「身權法」、「無障礙 環境」政策所涉及之政害關係人即是如此產生的。（如圖 2-1-3）

20

圖 2-1-3 本研究所涉及各類政策利關係人 資料來源：研究者繪製

第二節 政策移植之相關概念 壹、 政策移植之相關概念

「政策移植」並非是一個新穎之概念，此一詞彙受到廣泛運用，源自於 Dolowitz and Marsh 於 1996 所發表的著作 Who learns what from whom: A review of the policy transfer literature 該詞彙依研究領之不同，亦有多翻譯名詞，例如：「經 驗吸取」、「政策學習」、「政策擴散」、「制度移植」…等，（如表 2-2-1）。

因為用語之不同，影響到理論的發展與整合。儘管如此，研究者仍引用 Dolowitz and Marsh 於 2000 年之定義如下：「政治系統的政策知識、行政安排或 是制度與經驗被其他政治系統在發展政策時所使用」。通常，一國在建立相關政 策時，本國會向有相關政策經驗的國家學習，或是「開發中國家移植已開發國家 的相關政策」。會產生「政策移植」的現象只有幾個原因：

1.政策移植可以吸取他國的成功經驗。

2.政策移植可以縮短政策制定的時程，並減少錯誤的發生。

3.複製他國成功政策移植經驗，較不易失敗。

4.一旦政策移植失敗，政治風險較低。

21

自願性（想要移植）

混合性（必須移植）

強迫性（必須移植）

表 2-2-1 政策移植概念相關名稱 政策移植

policy transfer

政策借用

policy borrowing

政策趨同

policy convergence

政策學習

policy learning

經驗汲取

policy drawing

定 義

某時和/或某 地 的 政 策 知 識 、 行 政 安 排 、 制 度 等 ， 被 使 用 於 發 展 另 一 地 政 策 、 行 政 安 排 和 制 度的過程

在一個脈絡中 有意識地採用 另一個脈絡裡 觀 察 到 的 政 策，係一種慎 思熟慮，具有 目的性的行動

指社會變得更 為相似，以及 發 出 類 似 結 構、流程與表 現的傾向

依 觀 點 不 同 有 五 種 取 向 的學習，獨特 之 處 是 強 調 新 知 識 對 於 政 策 取 經 背 後 根 本 信 念 的重要性

政治行動者 向其他地方 與過往歷史 習取經驗，

用以改進自 身政紿系統 的過程

傳 統 研 究 焦 點

誰 移 植 ？ 為 何 移 植 ？ 移 植 什 麼 ？ 從 哪 裡 移 植 ？ 移 植 的 程 度 ？ 移 植 的 限制？

政策借用的過 程

導致趨同的機 制`

主 題 ： 誰 學 習？客體：學 習 什 麼 ？ 產 生 什 麼 效 果？

如何運用歷 史與他地經 驗作為政策 建議的一種 來源

關 係

是 政 策 學 習 的 一 種 型 態 與結果

是政策移植的 一種型態

政策移植是導 致政策趨同的 因素之一

是 政 策 移 植 的中介，有助 於 理 解 政 策 移植的過程

是政策移植 的一種型態 資料來源：引自陳文彥（2009，頁 79）

柯于璋，（2012）引用 Dolowitz and Marsh 於 1996 年提出的「政策移植相關 整合性架構」作為探討政策移植的思考架構，幫助讀者更有系統的了解「政策移 植」的相關內涵。（如表 2-2-2）

表 2-2-2 政策移植相關整合性架構表

為何移植 汲取經驗（完全理性）

1.汲取驗驗（有限理性） 2.國際壓力（象徵、共識、

識知）3.外部性 4.制約性（借貸、和企業活動相關的條 件） 5.義務

直接強迫 誰參與移植

1.政務官 2.官僚或文官 3.壓力團體 4 政黨 5.政策企業家 或專家 6.顧問或智庫 7.跨國企業或組織 8.超國家性機 構

移植了什麼 1.政策（目標、內容、工具）2.方案 3.制度 4.意識型態 5.態度或文化價植 6.負面教訓

從哪裡程植經驗 1.內部的 2.整體的

22

過去經驗 國家層次 跨國家層次

1.州政府 2.市政府 3.地方政府 1.國際性組織 2 國家或地方政府 移植的程度 1.複製 2.模仿 3.混合 4.啟發 移植的限制

1.政策複雜度 2.過去政策 3.結構或制度 4.可行性

（意識型態、文化相近程度、技術、經濟、官僚作風）

5.語言 6.過去關係 政策移植的資訊來源

1.大眾體（報紙、雜誌、電視、廣播、網路） 2.報導

（委託的、非委託的） 3.會議 4.參訪 5 報告書（書 面和口述）

導致移植失敗的原因 1.制式移植 2.不完全移植 3.不適當移植 資料來源：引自陳文彥（2009，頁 77）

貳、政策驅力與政策前瞻性評估

「驅力」這個字彙源自「驅力理論」是由行為主義心理學者 C．L.Hull 提出。

其意涵為：「當有機體的需要得不到滿足時，便會在有機體的內部產生所謂的內 驅力刺激，這種內驅力的刺激引起反應，而反應的最終結果則使需要得到滿足」。 而「政策移植」的動機，或許可以藉由「驅力」這個詞彙來表達。學者林水波（2004）

認為從事「政策移植」前，必須有「政策驅力」，才會引發「政策移植」之現象。

一、社群認同

從事政策移植國家的人民，對移植某項政策或制度，表示認同。

二、行動驅使

一國的政治權者力者，憑藉自身對政策的認知，而從事政策移植。

三、制度相容

兩國的政策、制度相容，故從事移植。

四、典制服膺

從事政策移植之國家對某個國家的典章、制度表示認同。

五、價值共識

兩國對某個典章、制度之核心價值，表示認同。

六、時機緊迫

受限於時間因素，若不從事「政策移稙」可能會對國家造成危難。

23

所謂「政策前瞻性評估」即是在從事政策移植前，對其所從事「全面性」的 評估過程。目的就是希望「政策移稙後」能夠產生良善的效益，降低「政策移植」

的失敗經驗。Rose（1993）認為，「政策移植」的前瞻性分析，必須經過「尋找」、

「蒐集」、「複製」、「整合」四個階段。

1.尋找：即「滿意方案經驗的尋找」。對各國針對某項政策、制度相關的滿意經 驗進行尋找。

2.蒐集：對具滿意經驗之方案進行資料蒐集，並建立發生特定問題的處理模式。

3.複製：所學習到的經驗借鏡，建立一個新的方案，其形式可以是複製、調整、

異地混合、各地綜合、啟發。

4.整合：進行跨越時間與空間的前瞻性評估。前瞻性評估起始於觀察方案在另一 國家中如何運作，並發展該方案為何產生效果。

林水波（2004）引用 Mossberger,K.的著作（the politics of ideas and the spread of enterprise zones）提出「知情決策」。他指出：「制度移植是一項制度擴散的作為，

移植者在採取行動之前，不能任意、草率的剪接，以知其然但不知所以然的方式 鋪排制度的結構，而是要歷經三個步驟用以達致知情決策的境界，並於制度設計 之際就擇用防弊機制，未雨綢繆地預防不良後遺症的滋生，鋪設冀欲目標成就的 階段路徑，使其相互依賴，運行先後有序，先後成就間相互關連，不致存有結構 間隙，導致階段路徑的互賴性中斷，失去制度設計的原意」。（如圖 2-2-1）

圖 2-2-1 知情決策三步驟 資料來源：研究者繪製

他更指出從事「政策移植」每一階段應留意之事項，以下分別說之。

1.察覺階段 政治權力從知識的援引開始，並對其進行深入了解與研究。

2.考酌階段 對援引制度的各面向及層次進行全盤了解，當中之因果關係，如此 可以防止政治權力者選擇性或片面的只對某一個面向及層次進行選用，降低政 策移植後的失敗率。

3.應用階段 準備政策移植的各項方案，搭配相關的配套機制，隨時檢視其是否

24

有不完備之處。注意政策移植時是否符合援引地之國情與需求。

貳、 政策移植的可欲性及可行性

Rose（1993）以政治可欲性與技術可行性作為評估指標，將政策拸植的結果 分類為四種情況（如表 2-2-3）。

表 2-2-3 政策移植的可行性及可欲性

可欲性

高 低

可行性

高 雙重肯定

（Doubly desirable）

不想要的技術性解決辦法

（Unwanted technical solutions）

低 危險的誘惑

（Siren call）

雙重否決

（Doubly rejected）

資料來源：引自陳文彥 （2009，頁 82）

上表是「可欲性」與「可行性」做比較。若「可欲性」與「可行性」兩要素 皆為高的情況，則採行「政策移植」之可行性是最高的；若「可欲性」為高，可 行性為低。稱為「危險的誘惑」，從事政策移植有失敗的風險；若「可欲性」為 低，「可行性」為高，稱為「不要的技術性解決辦法」（以錯誤的方法從事政策移 植），結果亦可能導向失敗；若「可欲性」與「可行性」兩個要素皆為低的情況，

則不可從事政策移植。

參、 可行性分析面向

研究者認為，「可行性」一詞，代表「可以執行」、「可為之」之意。學者吳 定（1999），認為，從事政策規畫或擬定政策時，必須先從事可行性分析（feasibility analysis）。可行性分析進行是否周詳，關係到方案或政策進行是否順利。因此，

在政策規畫時，可以邀請國內、外之學者專家或專業人才從事可行性分析，可行 性分析在政策規畫的過程中，是一極為重要的步驟。關於可行性分析，學者吳定 認為，應具有「政治可行性」、「經濟可行性」、「行政可行性」、「法律可行性」、「技 術可行性」、「時間可行性」、「環境可行性」七個分析面向。

一、 政治可行性（political feasibility）：

從事政策規畫或政策方案，在政治層面獲得支持的程度為何？相關的政策利害 關係人對政策規畫或政策方案之支持程度為何？

二、經濟可行性（economic feasibility）

此處所指涉的「經濟」泛指從事政執執行時，所須花費的成本何為何？國家的 財政情況或相關資源，能否支持政策的推動，是否能以最小的成本達到最大的效

25

益。

三、行政可行性（adiministrative feasibility）

行政機關是否具備執行方案之能力？行政資源的配置能否妥適足以讓政策充 分執行。

四、法律可行性（legal feasibility）

政策執行時，是否遭受到法規的障礙，或者違反法律相關規定？或者法律之規 定已不符時宜，必須修改。

五、技術可行性（technical feasibility）

科學的技術與能力，是否足以因應政策執行所帶來之問題？，以執行政策方案 而言。須考慮以下三方面：專業知識的權威性如何？專業知識的發展水準如何？

專業知識的認知差異如何？

六、時間可行性（time feasibility）

以「時間成本」之概念來衡量，從政策規畫到執行階斷所耗費時間，政策執行 時是否符合政府或民眾對政策之期待。

七、環境可行性（environment feasibility）

政策執行時，對環境的影響程度為何？是否會對生態造成破壞？如何能夠在政 策執行與環境保護如何權衡？

肆、 政策移植發生之原因-從歷史的觀點

學者 De Jong（2002）指出：政策擴散是舊現象，制度從一地擴散到廣大地 區，在文化實質或技術方面（如農業、貨幣）這些現象都容易在歷史上留下記錄，

當然也可運用在語言、宗教、政策等領域。以強迫他國改變他國改變制度的方式，

並不是唯一常見的方法，最常見的方式是因為輸入國體認為新制度是有效的，而 主動模仿，因些，De Jong 以歷史演進之觀點，將政策移植發生的原因，歸類如 下：

（一） 領導權（Hegemony）及仿效（emulation）

英國政治地理學家 Peter J Taylor 曾分析現代化，說明模仿是現代化最基礎 的機器，在「The way the modern world works 」這本書他檢視了模仿與現代化的 過程，他以領導權（Hegemony） 為主要概念來分析 ，說明社會階層關係時發 現一個有趣的現象，那就是人們會去支持和自己興趣互相矛盾的觀念，他用 Hegemony 來形容位於社會優勢與統治的階層，或更明確的說：這個優勢階層的

26

概念在統治大家。

（二） 政治制度與政策的借用

制度的借用也是一種普遍的說法，某些國家常常是別國的學習典範，有些國 家則較傾向於向別人借用。在政治制度與政策上，有兩個輸出國家最有影響力：

即英國與法國，這主要是因為他們政治的創新、帝國政權的擴張及他們在歐洲的 特殊地位。有一些較不具名氣但具影響力的模式，例如：源自瑞典的義務徵兵制，

這個模式被所有 Nation-states 的國家所採用，這個模式是在沒有經費的招募更多 的軍人的情況下擴充軍力的方法，這個模式將軍事責任再造成為公民基本的責任。

同樣的，有時制度的移植是因為對選擇模式認知的扭曲，如Montesquieu’s 的分 權模式（model of separation of powers）引用自英國的系統，但是卻發生解釋的 錯誤，雖經過闡述，不過這個模式仍具有明顯的影響力。有時，制度移植的輸入 國與輸出國之間語言隔閡，跨文化的含糊不清，反而使人民更容易接受移植的進 行。

（三） 全球化的交換

全球化就是國際間，國與國之間快速加劇的交換。這種趨勢似乎刺激制度移 植。人們有更多機會去找尋他國正在執行的制度與大有可為的政策方法。新的資 訊與溝通技術使全球創新資訊的交換更為容易，專家與相關的工作人員的交換運 用亦是如此。而且全球化促使各地區追求進步以增加在全球市場的競爭力。各國 之間互動與相互比較會刺激模仿行為，制度移植以更快的速度在更大的空間中進 行著。據此，制度移植比以前更匆促輕率，而且輸入國與輸出國間不論是地理位 置或社會距離可能更遠，因此調適與不適合的程度可能增加。全球化侵蝕著階級 關係，以前多是殖民地在獨立後向前殖民祖國吸取靈感；而現代資訊與溝通技術 進步使國家分享相似的問題更為容易。他們會匯集自身經驗來確認並形成最好的 方法，而不再用前殖民祖國不一定合適且既成的制度。較小的西方國家不再需要 複製法、英、美或前社會區域的經驗。

伍、 另一種造成政策移植的可能性-團體盲思理論

「團體盲思」（group think）或譯做「集體盲思」、「集體迷思」理論是由學者 Janis 於 1972 年提出的。當時美國社會發生許多外交決策事件，於是他參照：（1）

猪玀灣事件、（2）珍珠港事件、（3）韓戰、（4）越戰、（5）古巴飛彈危機與（6）

馬歇爾計劃的發展等各個事件當時的環境背景、決策過程與最後結果，進行歸納 分析研究，發現不良的決策過程與結果皆因決策群體陷入了一致性迷思中，因而 提出了團體迷思理論與建構團體盲思模型。林麗萍（2009）模型中包含了團體盲 思之前置條件（群體凝聚力、結構性缺陷、制定的背景）、群體迷思之徵候（自 我合理化、自我防衛、自我審查、刻板印象、異議壓力、道德信仰、一致性迷思、