第二章 文獻探討
本章專門討論有關高級中等學校公辦民營的意義及其理論，分析各種 公辦民營的類型，及各國推動公辦民營的狀況，共分成三節：第一節探討 教育公辦民營理論及模式，第二節探討國外教育公辦民營化之發展趨勢及 實例，第三節探討臺灣地區教育事務公辦民營背景、演進，以及相關現況 優劣勢分析。
第一節 教育事務公辦民營理論及模式
壹、民營化的背景、意義及目的
所謂民營化一般所指的是公共資產(public money or assets)從公共部門 轉移至民營機構的一種過程，也就是民間參與公共服務生產及輸送的過程 (Fitz ＆ Beers, 2001)。民營化會縮減公部門干預社會機制，並將社會服務 的責任部分轉移民間，使民間擁有參與公共事務的機會，藉以降低政府經 費支出，增加社會服務的競爭，讓人民享有更佳的服務品質。但誠如 Savas(1982)所言，所謂的民營化並不是政府消極放棄管制，將部份職能轉 由民間部門經營，政府仍需負擔財政籌措、業務監督，以及績效成敗之責。
民營化運動(privatization movement)的興起一般都認為是源於 1970 年 代英國柴契爾夫人執政後力倡的小而美、小而能政府有關。另外一股刺激 民營化的時代背景則是第二次石油危機。因此各國紛紛進行行政及法律上 的變革，積極引進民間的力量，以企業化及民營化的概念，共同承擔原本 由政府負擔的公共事務，以改善國家財政。
各國進行公共事務公辦民營或是推動民營化的原因，可透由美國州政 府審議會(Council of State Governments)於 1998 年委託 Keon S. Chi 和 Cindy Jasper 的研究案調查結果得知，其目的主要為降低經費支出、增加經 營彈性及創新、提升服務品質、減少政府干預、增加辦學效率等等。從圖 2-1 可得知降低經費支出為民營化的首要目標，其符合在大時代背景下各 國經濟困窘，希望藉由民營化來為國家公共服務龐大經費支出解套。
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
降低經費支出 增加經營彈性 提高服務品質 增加創新 減少政府領導干預 減少政府人事干預 增加效率 其他
未來5年 過去5年
圖2-1 民營化活動持續增加原因長條圖
資料來源：引自Privatization Trends and Statistics, by Reason Foundation.
Retrieved Dec, 23,2007 from：
http://www.privatization.org/database/trendsandstatistics.
根據 Dilger、 Moffett 和 Struyk (1997)針對美國前 100 大城市進行民 營化產業調查，發現前10 大民營化公營事業於各城市排名如下表 2-1，其 民營化項目為屬公營機構中較為技術性、枝節性業務為首，教育服務項目 並未名列各城市前 10 大民營化項目排行榜，由此可見教育公辦民營如 Boyd(2007)所言，一直為支持者與反對者爭論不休的民營化場域。另從表 2-1 中可得知所有前 10 大民營化的項目基本上人民的態度是普遍滿意的。
由此可得知，如果政府在進行公營服務民營化過程中，作良好的監督、規 範，兼顧及人民權益及民間業者利益，可使公營事業民營化的效益得到人 民的認同及支持。
表2-1 美國前100大城市前10大公共服務民營化項目
項目 實施百分比
滿意度(五等量表) 5=非常滿意 1=非常不滿意 汽機車拖吊業務(vehicle towing) 53 to 80% 3.76
固體廢物處理(solid waste treatment) 33 to 50% 4.10 大樓保全(building security) 32 to 48% 3.46 街道修復(street repair) 26 to 40 % 3.95 急救服務(ambulance services) 24 to 35% 3,83 印刷服務(printing services) 23 to 35% 4.00 接燈號誌(street lighting/traffic signals) 17 to 26% 4.33 藥物治療中心(drug treatment centers) 16 to 24% 3.33 人員訓練(employment and job training) 16 to 24% 3.43 法律服務(legal services) 16 to 24% 3.78
資料來源：引自“The Privatization of Real Estate Related Public Goods and Services in the US,” by Leonard V. Zumpano, 2003, Nordic Journal of Surveying and Real Estate Research-Special Series, 1,103.
貳、教育事務公辦民營的意義
教育事務公辦民營一方面要顧及教育的旁觸效應或外溢效果，另一方 面則要將商業市場機制引入公立教育系統中，其引入的觀念包含去中心化 管理、績效標準、市場競爭機制(Christman, Gold ,＆ Herold, 2006)。
馬信行（1997）引述 Friedman.M 經濟學領域諾貝爾獎得主，將「公 辦」與「民營」分兩個概念分別說明之：
一、「公辦」的意義：
1.教育有旁觸效應或外溢效果，此為社會效益。教育為增加公益宜由政府 來辦教育。
2.一個穩定的民主社會需要公民有基本識字能力及知識程度，並能接受共 同的價值觀，不僅對個人有利，亦能對社會有貢獻，政府應出資興辦國 民教育。
二、「民營」的意義：
Friedman 認為國民教育由民間經營較有效率。在企業中只有當消費者 享有選擇自由時，才能產生效率、降低成本、並提高品質。
然而高中職教育並非屬國民義務教育的一環，因此其公辦民營化所受 的質疑及反對聲浪相對於國中小會較小。因此在兼顧政府公辦教育事之目 的性與必要性，及為了解決公營機構的無效率及解決政府體系的財政危 機，將自由競爭的市場機制引進教育體系，逐步推展教育公辦民營化，由 高中職教育起步，未嘗不是一種較佳的選擇。
高中職教育公辦民營的意義，除了可追求辦學績效及解決財政負擔 外，另一個重點則在促發民間團體參與文教事業，實現社會教育參與權，
另一方面也可直接促進家長教育選擇權的實現，真正落實教育選擇權的多 元化；此外，公辦民營的另一個重點在於分權化(delegation)的體現，讓各 地區依特色發展特色經營，經營特色學校。
參、教育事務公辦民營理論
教育公辦民營、公私合夥，是為了將自由競爭的市場機制引進教育系 統來避免政府單方面公權力供給服務的弊端。本節係從相關教育公辦民營 的公共組織理論進行論述，找尋政府教育服務公辦民營的理論基礎。
一、學校選擇 (School choice)
學校選擇權的概念起源於 1950 年代，其目的是讓家長能依據孩子的 能力及性向選擇學校(Lips & Feinberg, 2006)。而在教育系統內提供教育券
（voucher），提供給家長為子女選擇學校的機會，則是美國經濟學家Milton Friedman 所提出促進家長學校選擇權的方案(Peterson, 2004)，此法的另一 個優點則為可改進公立學校教育品質低劣的問題(吳清山、林天祐，2005）。
依據 Lips 和 Feinberg(2006)表示，學校選擇權在美國的實施相當成 功，不但改善了參與學校選擇計畫之學生的學習成效、家長滿意度，也透 過競爭刺激了公立學校改善經營。Peterson(2004)表示，教育券的實施從 5 個方面印證了古典經濟學理論，在市場經濟競爭刺激下，參與者(公私立學 校)會自行調整，分別是：
1.市場導向的學校會調整經營型態以符合消費者的期待及要求。
2.市場導向的學校會與消費者進行溝通。
3.選擇權可以提升家長的教育滿意度。
4.市場導向的學校辦學績效較佳。
5.公立學校面對學校選擇權，將會有所調整回應。
綜上可知，學校選擇權將教育視為一種市場經濟(Maile, 2004)，教育 管理者是企業家，而家長與學生是客戶(Pearson, 1993)。開放家長選校權力 的主要目的，就是希望可以藉由創造一個開放、競爭的教育市場來提升教 育水平，讓有「自主權」的學校可以被消費者的要求所塑造、養成與控制 (Hillgate Group, 1987)。換言之，學校選擇權亦成為學校績效責任政策的一 環，當家長願意主動去選擇他們孩子就讀的學校時，他們的市場行為能提 供正面意見給其他消費者並間接促使學校謀求改進，致使教育市場中的優 勝劣敗淘汰法則能得以有效的運作 (Schneider, Teske, Marshall, & Roch, 1998 ; Schneider, Teske, & Marshall, 2000），並由消費者自身擔任起教育品 質監督者的角色。
Lips 和 Feinberg(2006)表示，由於學校選擇權在教育領域實施的成 功，影響美國有越來越多的州政府立法實施，於2006 年共有8個州立法實 施私人教育選擇計畫(private school choice programs)，分別為亞利桑那州 (Arizona)、佛羅里達州(Florida)、俄亥俄州(Ohio)、賓州(Pennsylvania)、威 斯康辛州(Wisconsin)、羅德島州(Rhode Island)、猶他州(Utah)、愛荷華州 (Iowa)。
二、城市政體理論(Urban Regime Theory)
城市政體理論從政治經濟學(political economy)的角度出發，對影響城 市發展動力的勢力：政府、工商業及金融集團(市場的力量)和社區(社會的 力量)等三者關係進行研究，藉以瞭解這些關係對城市發展及政體結構所起 的影響，其研究重心為以「發展」為核心，進行社區權力分析，論述的是 公、私行動者間所形成非正式的統治同盟（informal governing alliance）及 各利益部門所進行地區公共決策過程中的角色扮演。
依據Stone(1989)所提出的城市政體理論分類，從各城市教育組織政體 可以分成四類，分別為「表現型政體」(performance regime)、「僱用行政 體」(employment regime)、「賦權型政體」(empowerment regime)、「市場
型政體」(market regime)。另Shipps針對市場行政體另細分出兩種，分別是
「企業型市場政體」(entrepreneurial market regime)、「公司法人組織市場 政體」(corporate market regime)。以上六種教育城市政體型態，當然以「市 場型政體」(market regime)較能符映目前推動教育公辦民營、公司合夥的理 念。
但 Henig(2006)依據美國費城教育改革經驗，提出了「契約政體」
(contract regime)，因為其認為 Shipps 所提出的市場政體下的兩種模式─「企 業型市場政體」(entrepreneurial market regime)、「公司法人組織市場政體」
(corporate market regime)，皆不符合費城目前學區教改現況。前者著重教 育選擇權，賦予父母選擇學校的權利，製造教育的競爭市場，此方式類似 於英國的模式，但卻非美國費城的教改方向；後者雖引進民間資源共同進 行教育改革，但民間團體卻較不具有參與做決定的權利，使其僅具企業精 神，但缺乏多元共治的政體。因此其提出「契約政體」，學區行政人員與 民間單位用訂契約的方式購買服務以提供給學校 (Bulkley, 2007) 。 三、公共選擇理論(Public Choice Theory)
公共選擇理論是一種以現代經濟學分析民主立憲政府各種社會問題 的學科，可另稱為政治經濟學(political economy)。以經濟學的角度分析社 會問題，將複雜社會現象縮影為市場的供需機制，市民變身成為消費者而 非社會的公民(Neata, 2004)。
公共選擇理論假設在市場機制下，所有參與者(政府人員、市民)的行 動都是出於私利，且都是以理性進行「理性選擇(rational choice)」(維京百 科)。在此前提下，將理性假設應用到政治領域，認為政府官員也是經濟人，
並由此發展出了市場論和政治家行為動機理論。社會中存在兩個市場，一 個是經濟市場，另一個是政治市場。在經濟市場中進行服務、商品的交易，
交易媒介是貨幣。在政治市場中交易的主體是政治家和選民，內容是權力 和福利，媒介是選票。政治家通過管理國家給老百姓一些福利，以此獲得 老百姓的支持。政治市場中的政治家追求權力最大化，老百姓追求福利最 大化(鄒東升，2006)。
由於政府人員和市場的參與者都是出於私利而採取行動的，政府出自 於私利壟斷事業，而市場參與者也會相互爭奪要「租下(rent-seeking)」（透 過遊說等手段）由政府頒佈的壟斷特權。當這樣的壟斷特權被實行或頒佈 後，市場經濟的效率便會被大幅削減甚至毀滅。除此之外，許多本來可以 被市民所享用到的生產資源也被那些競租者所浪費掉了(維京百科)。
歸納上述可知，公共選擇理論認為傳統政府部門以獨占方式提供服 務，導致產生缺乏競爭、無效率、過度生產等缺失，形成所謂「政府失靈 (government failure)」的現象。
針對上述的行政缺陷，鄒東升（2006）主張以下列手段進行改善：
1.社會、市場管理與政府職能優化：
措施包括：非國有化(De-nationalization)；自由化(Liberalization)；扁平 式管理(Cutback Management)（如：公共專案系統排序；公共服務使用者 付費制度）。
2.社會力量的利用和公共服務社會化。
措施包括：政府業務合同出租(contracting-out) （例：美國監獄私有 化）；以私補公，打破政府壟斷。（例：教育券）；建立政府部門與私營 企業的夥伴關係（例：BOT）；公共服務社區化（例：治安承包）。
3.政府部門內部的管理體制改革：
具體改革舉措包括：利用資訊技術，建立完善行政管理資訊系統；決 策與執行分離和分權制度化的趨勢；部門內部的組織結構改革；推進公務 員制度改革，建立靈活的用人制度；強調顧客取向，提高服務品質，改善 公共機構形象；主張借鑒和運用工商企業管理的精神。
綜上可知，公共選擇理論反對國家過度干預與獨占，最好的政府就是 干預最少的政府，或持謹慎態度干預市場機制的政府，並進一步將競爭的 概念帶入公共服務中，以市場機制代替政府體制，透過自由競爭的市場機 制來提升民眾的滿意度。唯有如此，才可以提高政府服務的品質，及民眾 對於服務的滿意度。政府可行的措施如透過委外、契約經營的方式，將政 府的服務轉由民間單位執行，透過公私權力的轉移，打破政府對公共事務 的壟斷，創造政府及人民的最佳服務價值。
四、新公共管理(new public management, NPM)
新公共管理發源於 1970 年代後期或 1980 年代初期，並於 1980 年代 開始主宰英美等國家的行政改革與管理，其出現的契機主要是導源於全球 經濟危機模式(Tolofari, 2005)，其改革中心思想主要圍繞著績效課責 (accountingization)，此思想為近代行政投入震撼彈。它以現代經濟學為自 己的理論基礎，主張在政府等公共部門廣泛採用私營部門成功的管理方法 和競爭機制，重視公共服務的產出，強調文官對社會公眾的響應力和政治 敏感性，宣導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環節上實行更加靈 活、富有成效的管理(Hood, 1995)。
所謂新公共管理，根據波利特(C. Pollit)的論述，其特點有以下 4 點(林 鍾沂，2001)：
1.對無法直接轉為私人所有權的公部門(準市場)，大膽而廣泛的使用類如市 場機制。
2.以強力的組織和場域分權從事服務的管理和生產。
3.藉不斷地宣傳達成改善服務品質的強調。
4.用一貫堅持對使用者/消費者個別服務的期待予以更多的關注。
從以上論述可得知，新公共管理理論的重點為：授權課責、目標績效 導向、成果導向、組織扁平化、競爭、私有化、僱用彈性化……等等，用 此應用於公部門經營，在新公共管理的核心信念下，政府機關可將機關部 分服務朝此方向進行修正(林鍾沂，2001)：
1.將焦點放在管理而非政策，以及績效評價與效率。
2.將官僚結構分解為許多附屬機關，各機關間根據使用者付費的基礎進行 互動。
3.利用準市場(quasi-market)機制和簽約外包(contact out)的方式來塑造競爭 環境。
4.削減成本。
5.強調產出目標、限期合約、金錢誘因及自由空間的管理型態。
在此信念下，此模式開始有許多不同的化身，包含「管理主義」
(managerialism)、「市場導向公共行政」(market-based public administration)、
「後官僚典範(post-bureaucratic paradigm)」、「企業型政府」(entrepreneurial
government)等等，儘管名稱殊異，但都是朝向小而美、小而能、小而有效 率等扁平式的政府邁進。本文的相關研究亦是其風潮下的追隨者。
Tolofari(2005)表示，在教育領域中運用新管理主義，可以從「政治思 想背景影響」、「管理主義」、「績效」三方面進行探討：
(一)政治思想背景
教育領域與健保、法律，以及其他社會服務一樣，同樣為國家主要的 公共領域，因此從 1970 年代開始，在新管理主義盛行下，教育行政領域 也受其洗禮蛻變。教育在此行政改革中，變成一種市場中的商品，而非政 府的公益服務，使教育在市場機制中更有效率的產出與提供。以英國為 例，英國政府開始削弱地方政府對於學校行政的官僚體制控制，並於學校 招生中引進市場機制：競爭(competition)、選擇(choice)、效率(efficiency)、
課責(accountability)。
(二)管理主義(managerilism)
在英國管理主義的應用可以從學校權力結構的改變中窺得端倪，如英 國將學校的部份管理權，如資金、計畫、人員任用，從地方教育行政機關 轉移回學校，而校內的學校管理委員會(school governing boards)也仿效私 人機關經營方式，對校內事務較先前擁有較大的影響力，確保學校擁有在 市場機制中競爭的能力。
依據 Ferlie (1996)、Arnott (2000)以及 Raab (2000)所述(轉引自 Tolofari, 2005)管理主義對於教育結構的影響如下：
1.角色關係的改變：學校管理更分級化，教師可藉由帶頭教師(head teacher) 參與校園決策；學生家長也被賦予更多選擇權，並可參與學校決策；學 校管理委員會權力的擴張，學校管理者必須與之協調共進。
2.治理模式：學校治理模式的改變，顯現在權力結構的改變，包括控制的 策略和機制。地方教育當局被剝奪了其對於學校的直接控制權力，學校 本身自行行使大部份權力，包括計畫、預算，資源分配，人員的僱用及 解聘，以及評估和監控。
3.績效責任制：強調學校行政經營的績效必須向家長及學校管理委員會的 股東負責，而教師同樣也必須對於負責。
4.資源的流動：每間學校所擁有的教學及行政資源將依據其入學的學生數 進行非配，此政策將學校置於一個準市場(quasi-market)的機制中，使學 校間彼此競爭吸引學生註冊。
5.帶頭教師(head teacher)的角色：帶頭教師在校內的角色較像一位商業界的 經理人，而非一位領導校內專業教師的首席人士，其必須預算、金融等 技巧，並注意學校經營績效，以及協助營學校教學形象。
(三)執行力(Performativity)
Peter(2004) 認 為 教 育 上 的 執 行 力 可 以 定 義 為 ： 結 合 統 一 標 準 (standars)(如，國家統一測驗)、課責(accountability)(如，學校視導)、權力 下放(devolution)、多元入學管道(diversity)、選擇權(choice)，以及管理主義 (managerilism)。換句話說，執行力的真意就是有效率的使用被分配的資源 (Tolofari, 2005)。
以上執行力可透過各式各樣的測驗進行衡量，如學生測驗成就，便是 一種學校執行力的標準，另外學校每年提出的改善計畫，亦是視導學校執 行力的方案，另外還有教育行政的視導人員、公告學校依據國家標準指標 的排名順序資訊。以上都是監督學校在新公共行政領域權力下放後執行力 的保證。
肆、教育事務公辦民營模式
一、各政府機關及學者提出之公辦民營相關模式 (一)行政院：委辦模式
行政院人事行政局為推動政府業務委託民間辦理，於 90 年 5 月 4 日 發公函，臺九十人政力字第190715 號函，核定兩種委外方式(人事行政局，
2001)：
1.各機關委託民間經營或管理：整體委託及土地、建築、設施設備委託 各機關得將屬公共服務或執行性質之「整體」業務委託民間辦理，或 將現有「土地、建物、設施及設備」，委託民間經營管理。受託之民間單 位自負經營管理及公有財產保管維護之責。其委託型態包括「公辦民營」、
「公民合營」、「初期公民合營，逐步民營」及「部分公營，部分民營」等。
2.業務項目委託民間辦理：為簡化政府行政業務，各機關得檢討將下列業 務委託民間辦理
(1)內部事務或服務：各機關內部事務或對外提供服務之業務，得委託民間 辦理。如各機關之資訊、保全、清潔、環境綠化、事務機器設備、公 務車輛、文書繕打等業務。
(2)行政檢查事務：各機關得將蒐集、查察、驗證及認定一定事實所做之檢 查行為等業務，委託民間專業機構或專業技師代為執行。如汽車檢驗 委託民間機構代檢、危險性機械或設備檢查委託代行檢查機構辦理、
各類證照審查委託各該公會辦理等。
(3)輔助行政：各機關得視需要將業務委託私人，使其居輔佐地位，從旁協 助行政機關執行部分管制性業務，如委託民間拖吊違規車輛或拆除違 章建築等。
以上機制，目前於教育行政機關運用上，常見的第一型委外經營管理 項目為臺北縣推動學校游泳池的 BOT、ROT、OT；第二型內部事務或服 務的委外則有校園保全、資訊、清潔、公務車輛……等等的部分業務委外。
整體來說，都是大多屬於學校部分校內業務之委外，不涉及學校整體經營 管理及課程的委外的層面。
另，屬於第一類的整體經營委託管理及課程部分，臺北縣信賢種籽親 子實驗學校便是其代表之ㄧ，其委辦法原為《臺北縣國民中小學委託民間 辦理自治條例》，由「兒童教育文教基金會」與「烏來國民中小學」共提 實驗計劃，經臺北縣政府教育局核淮，在信賢分校從事「整合式的教學實 驗」，實踐「兒童自主學習」、「教師治校」、「家長參與」等課程、組 織、管理型態的各項變革實驗。基本上，實際整合政府和民間的師資、經 費、設備等資源，共同工作的實驗學校。
(二)教育部之委託研究案模式
教育部於民國 85 年委託馬信行教授等進行研究國民教育公辦民營之 可行性，根據研究分析，將教育公辦民營模式分為三類：出售公部門的一 部份或全部、BOT 制、外包制，關於此三模式，相關資料彙整分述如下：
1.出售公部門的一部份或全部
係將原屬於政府教育部門相關之土地、房舍、設施等，其所有權全部 或部分移轉給民間，亦即將公有之財產讓售給人民。以學校為例，政府可 將整個學校賣斷給民間，亦可將學校中部份的校地、體育館等讓售給民 間，使之完全私有化。
「森林小學」基本上是此種模式的代表，由人本教育基金會承租汐止 國小白雲分校的廢校校區自行辦理森林小學，本質上是私立學校的型態。
2.BOT 制(Build-Operate-Transfer)
BOT 係指建造、營運和轉移推動公共工程民營化過程。也就是由民間 進行設計、建造、經營，以及維護，契約經營期滿後，民間承辦業者應將 該資產及設施無償交給政府管理。此模式是一種「民間參與公共建設模式 (PPI：Private Participation Infrastructure)」，依據『促進民間參與公共建設 法』第8 條，其共有七種分類型態如下：
(1)BOT：由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之 所有權予政府。
(2)無償 BTO：由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託 該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。
(3)有償 BTO：由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費 以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸 還政府。
(4)ROT：由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以 擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。
(5)OT：由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，
營運權歸還政府。
(6)BOO：為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營 運或委託第三人營運。
(7)其他經主管機關核定之方式
目前此種型運用於教育相關單位有體育場館的 BOT、OT、ROT，如 高雄縣立澄清湖棒球場、臺北市體育館巨蛋、臺南市綜合體育館……等 等，由政府民間經營公司簽訂契約自負盈虧，並定期繳納回饋金與政府。
另關於學校整體促參模式，高雄縣、桃園縣政府於其公立學校委託民 間自治條例法規中，將「委建學校」列入委辦模式中，希望將促參的精神 也帶入教育事業經營中。
3.外包制(contract out)
外包制係指將政府一部或全部的業務或提供之服務以合約(contract)方 式轉由民間經營，此模式不但最能減輕政府負擔，且又能兼顧同時將企業 精神落實在教育經營管理中。其模式依據周志宏(1996)、吳清山(1996)、張 清溪(1998)、李希揚(1999)、林玉芬(2001)、左逢源(2002)等人所提出的模 式，可歸結為「管理合約」、「民間承包」、「個別事項的契約外包」等類型。
(1)管理合約模式：
由教育行政機關與民間團體簽訂合約，雙方分別就經營目標、經費、
時間、條件、內容、方式、及學生評量等方面達成協議，民間團體依據雙 方合約來負責學校營運，政府提供所需設施及人員。民間團體係以經營管 理能力來賺取管理費，並沒有投入金錢，學校盈虧則歸資產所有者(政府)。
另預算、學費水準、人員聘僱的決定權都屬政府，同樣也接受民意機關監 督；不過，教學部門的人事權(即教師聘任)可做不同考量，給予其聘任權，
因此薪資及聘雇條件可與公辦公營學校有所區別。
採用此模式，政府可就有意願且擅於經營管理的民間私人或團體中，
選擇能夠配合且具有教育理念的，由政府提供必要的資源，但將經營交付 適任之民間團體。Smith(1994)認為此種模式對於改進整個學校行政系統管 理和教育資源有效利用都有明顯效果。其最主要的優點在於收費比照公立 學校，所以不會增加家長經費負擔，而又可以增加學校營運效果。然其缺 點在於對於現任教師的工作負擔及壓力較大。
目前美國在賓夕法尼亞州所屬城市費城、巴爾迪摩市(Baltimore)、佛 羅里達州(Florida)所屬的達地郡(Dade County)、密尼蘇達州(Minnesota)所屬 明尼亞波市等地所實施公辦民營的方式，大多屬於這樣的方式。以費城為 例，學區用契約外包(contract out)模式與營利組織、非營利組織訂定學校委 託經營管理契約，政府依據每生數進行金額補助，經營團體負責學生成績 績效。(Christman, J. B.＆ Gold, E.＆ Herold, B., 2006)
(2)民間承包模式：
由政府負責設立學校，提供(出租或無償借用)校地、校舍及基本設施，
民間定期向政府繳交承包費，取得全部的經營權(包括人事、經費，及財產 等)，國家並不提供其他資金、人員或設備，由民間團體自負學校盈虧責任。
這類學校由於較具營利性，使民間較為樂意籌設，不過要能獲利，除了辦 學績效佳外，收取學費則是必須要有的彈性。本模式可再分為三種：
c政府提供土地、建築物，民間團體負責教學設備的採購、人員的聘僱及 學校的經營權。
d政府提供土地、建築物、教學設備，民間團體負責人員的聘僱和學校的 經營管理。
e政府提供土地、建築物、教學設備、教學和行政人員，民間團體負責學 校的經營管理。
目前，宜蘭縣所訂定的委託經營管理合約中的「承租模式」；臺北市、
新竹市、臺中市、高雄縣、桃園縣的「委管學校」亦屬此種模式。
(3) 個別事項契約外包委託模式：
本模式是指民間為學校提供特定事務、設備、人員之服務，並取得一 定之服務價格。本模式非屬上述兩種整體而大型教育事業委託管理的，而 是一種「單一的、瑣細的」模式，此模式又可分為2 種：
c訂定輔助性及支援性契約：如學生通學服務、營養午餐、校園安全守衛、
校園清潔工作、校舍及設施之維修等服務。這目前已部分實施。
d訂立核心性服務契約：主要提供以下 3 種服務：
A.管理服務：提供有關學校教育事務之管理服務。如教師進修訓練、圖書 館 管理、資訊中心或電腦設備管理，以及建教合作等等。
B.教學：提供如電腦教學、外語教學或聘請其他專業及技術科目教師、代 課老師及社團指導老師等。
C.課程、教材、教學器材：依據地方需要修訂課程或教學方法，或提供教 學科技。如設計專業課程、出版輔導教材、設計教學軟體等等。
(三)Savas 民營化委託模式
依照Savas(1992)對於民營化的定義，民營化有撤資(divestment)、委託 (delegation)，以及替代(displacement)等三種，藉此以減少政府干預，增加
民間機構參與機制之功能。
1.撤資：
即公營事業或公共資產之移轉民間。此一移轉型態之民營化可經由出 售、無償移轉及清理結算方式進行。出售及無償移轉之對象可以是事業機 構現有之員工、產品之使用者或服務對象、社會大眾、私人企業，甚至國 有化之前的原所有人。而對於經營績效不佳的公營事業，則可用削減補助 預算、關閉工廠、以及出售資產等方式退出市場。
2.替代：
當政府所提供生產或服務不能滿足社會之需求，而由私人部門取代供 應。
(1)功能不足之替代(displacement by default)。例如社會治安日趨敗壞，警力 日漸不足，乃有私人保全公司之興起，替代原公部門提供之服務。
(2)退離減縮之替代(displacement by withdrawal)。因應私人企業規模及市場 佔有之逐漸擴張，公部門縮減規模及資源之投入，留給私人部門發展 之空間，以因應經濟進一步發展之需要。
(3)解除管制之替代(displacement by deregulation)。經由法令之修訂，允許 私人企業進入原為公有獨占市場參與競爭經營。
3.委託：
政府部門委託私人部門提供部份或全部財貨或服務，但仍承擔監督責 任，政府委託外包之方式有以下五種：
(1)簽約外包。即政府將部份貨品或服務以合約簽訂委請民間提供。
(2)特許權(franchise)。由政府提供私人部門，如水電、瓦斯及運輸業者特 准之經營權。經營權涉及公有範圍(public domain)之租用，如公車路線 之特許，廣播頻道之使用及公共資產之租借。
(3)補助(grant)。由政府透過免稅、低利貸款、直接補助，形成吸引私人部 門參與經營之誘因。
(4)專用/抵用券。由政府核發給有資格使用之民眾，以指定消費某類貨品（如 食品、房租），社會福利救濟常透過此種方式實施，如目前的幼教券。
(5)強制(mandate)。由政府以命令方式要求私部門支付強制性之服務，如失 業保險金，即由私人部門為政府分擔或共同承擔若干社會安全責任。
綜上所述，替代與撤資此兩種方式，並不適用於教育這種具外溢效果 (neighborhood effect)的公共事務，從委託的機制來看，目前教育行政機關 有進行幼教券的發放、學校部分業務簽約外包、特許經營另類學校則有宜 蘭縣人文小學、慈心華德福實驗小學、臺北市北政中學自主學習實驗班等。
(四)特許學校
指由政府出資設立學校，賦予學校法律獨立的權利能力，具有課程、
教學、人事、組織、管理及經費等事項上的自主性，政府特別允許由教師 或家長經營的學校，並由政府代表、學校內部成員代表(教師、行政人員) 與政府以外之各個社會團體(家長團體、弱勢團體、地方住民等)推派代表 組成管理委員會。政府依其招收之學生數按人頭給予相當於其他公立學校 平均每生之教育經費，其精神主要是要將私人辦學的績效觀念注入公立學 校。廣義來說，目前的各種實驗學校就很類似。
此特許模式目前於宜蘭縣、臺北市、高雄縣、臺中市於其自制條例中 載明的公辦民營模式。以宜蘭縣為例，其特許學校計有兩間：
1.「人文國民中小學」，以特許模式委託財團法人佛光山文教基會辦理之公 辦民營學校。
2.「慈心華德福小學」，以特許模式委託人 智 學 教 育 基 金 會 辦理之公辦 民營學校。
(五)公私合夥模式
指將民間人士引進教育事業中參與經營管理，或由私人企業、政府共 同來興辦教育事業，成為一種「公、私合夥」共同經營型態，歸結馬信行 (1996)、李希揚(1999)、徐志誠(2000)、林玉芬(2001)、左逢源(2002)相關研 究報告，本模式可再細分成五類：
1.課程合夥：
1992 年非營利機構 Wisconsin 州的科學與科技研究所與公立學校簽定 負責學校的科學教育改善計畫。包括提供科學實驗室、設備資源、個別化 教學計畫，及舉辦教師研習班，每位學生的成本則由學校共同負責。
因此學校若有某些藝能科目不容易尋得師資，或未來政府單位考慮降 低專任教師成本時，可以藉由此方式尋得專業師資，不僅可以提高教師專 業地位，確保教學品質，另解雇也較容易。
2.特殊教育需求之合夥：
針對中途輟學學生、學習困難學生等，可以透過與特殊專業單位締結 夥 伴 關 係 ， 提 供 個 別 化 及 專 業 化 服 務 。 美 國 的 人 權 教 育 服 務 機 構 (Ombudsman Education Services)自 1975 年始與政府機構簽約提供另類教育 計畫，專司提供中途輟學學生教育服務，接受高危險群及輟學學生。其保 證可以留住90％的學生，且成本不會比公立學校學生成本高。另美國森林 學習中心(Sylvan Learning Center)係屬教育服務公司，與公立學校訂約提供 學習困難學生個別化教學，並簽訂績效合約，契約上要求若不能達百分之 百的目標，該公司必須退還部分金錢給與教育委員會。
3.衛星學校(Star School Program)：
美國聯邦教育部(U.S. Department of Education)「衛星學校計畫」係依 據1988 年「改進美國學校教育法案」(Improving America's School Act, RL 103-382)而提出。目的係透過電子通訊科技、電腦網路、衛星教育資源及 媒體應用科技等方式，以提升中、小學學生素質。其計畫參與合作單位包 括學校、學區、州教育廳、通訊科技部、大學，和社區服務中心，其所提 供的課程包含學期課程、教學單元、特殊主題等之遠距視訊會議和線上資 源服務(張明輝，1997)。如麻省教育通訊公司(Massachusetts Corporation for Educational Telecommunication, MCET)，運用多科技和革新教學策略協助 行為偏差的青少年(at risk adolescents)學習健康教育、文學和就業技能等課 程。奧克拉荷馬州立大學(Oklahoma State University)和北亞歷桑那大學 (Northern Arizona University)共同合作設計和開發新的基礎德語課程在衛 星節目中提供予高中學生學習；另外，也提供幾何和圖形計算單元課程；
再者，二所大學也分別提供文學、科學、西班牙語、地球和環境科學等遠 距教學課程。以上皆是整合社區資源共同辦理遠距教學的方式。
4.公辦法人公私合夥型：
本模式的精神與特許學校模式相似，都是由政府出資設立學校，但賦 予學校法律上獨立之權力，使學校成為一個公法人，有人事、財政，以及 經營上之自主。此一作法使原本公辦的教育事業，透過法律上的手段，使 學校具有獨立公法人的性質，擁有財政、人事的自主權，目前臺灣正在推 動的國立大學法人化，應屬於此類改革。
5.工作地學校(worksite school)：
指將學校設立於私人企業的工作場所內，企業免費提供土地、建築物 給政府作為公立學校用地及校舍，並負擔管理、維修、安全、設施、環境 及保險等費用，而政府則提供教師、課程、教材教具、行政支援，及其他 必需用品及費用，但教育對象僅於特定受教者。目前國內中油、臺糖公司 所設子弟學校便極為類似，但這些學校接受私立學校法的規範，或許有些 人就認為該類學校應屬於私人興學。
(六)教育券
教育券是一種家長教育選擇權的實現，由政府發放每一位學生一張具 一定面額的教育服務購買券，讓家長可以依自己的意願，選擇子女就讀的 學校。學校則在學生註冊後彙集教育券，向政府兌換現金。目前各國教育 券存在的形式可約略分為以下五種(陳中原，2004)：
1.政府審查學校收取的教育券：加拿大
2.只有取得教師資格或政府批准的學校才能接受教育券：萊索托、英國、
波蘭
3.針對低收入家庭學生的教育券：智利、哥倫比亞、美國、波多黎各、英 國
4.針對女童的教育券：孟加拉、瓜地馬拉、巴基斯坦 5.針對殘疾兒童的教育券：加拿大、波蘭
此方式雖將競爭的概念引入公立學校中，惟其受質疑的是政府的角色 略顯消極，徒增對於私立學校的補助，而對於公立學校並無主動協助輔 導，容易導致公立在來不及應變下流失學生及資金，私立學校越行蓬勃，
並呈現出社經地位較低家庭就讀公立學校，較高有經濟能力者就讀私立，
因此此方案較容易受質疑。
以上各種教育公辦民營模式，Zumpano(2003)在其研究美國公共資產 及 服 務 民 營 化 研 究 案 中 ， 發 現 各 州 在 教 育 系 統 中 ， 主 要 用 契 約 外包 (contracting)方式進行教育公辦民營，其次為補助制，而最不常使用的方式 為教育券，詳見表2-2。
表2-2 各州及地方政府民營化模式
公辦民營模式 百分比
契約(contracting) 80.0%
補助制(grants ＆ subsidies) 5.7%
特許權制(franchising ＆ concessions) 5.0%
公私合夥制(public-private partnership) 4.3%
志工(volunteerism) 1.8%
教育券(voucher) 0.7%
其他 2.5%
資料來源：引自“The Privatization of Real Estate Related Public Goods and Services in the US,” by Leonard V. Zumpano, 2003, Nordic Journal of Surveying and Real Estate Research-Special Series, 1,102.
歸結上述學者及行政機關推動之教育公辦民營模式，可歸納成以下 3 大類，詳見表2-3：
1.民營化：出售公部門之ㄧ部分或全部、轉移 2.公辦民營：
(1)部份業務公辦民營：個別事項契約外包
(2)整體業務公辦民營：民間促參模式(BOT、OT、ROT)、外包制(民間承 包、契約管理)、公私合夥、特許學校
3.其他：教育券
表2-3 公辦民營模式分析表
模式 土地取得 建築物 教學設備 人員 經營
公營 公 公 公 公 公
管理合約 公 公 公 公 私
民間承包 公 公 公或私 公或私 私
契約外包
個別事項
契約外包 不涉及 不涉及 不涉及 不涉及 不涉及
民間促參 BOT 公 私 私 私 私
特許學校 公 公 公 公 私
公私合營 公 公 公 私 私
教育券 不涉及 不涉及 不涉及 不涉及 不涉及 民營 出售、撤
資、替代 私 私 私 私 私
資料來源：研究者自行整理
二、本研究之教育公辦民營模式
綜上所述，教育公辦民營模式依其民營化程度不同而有不同的種類名 稱，公辦民營程度的光譜介於從完全公營到完全民營化(Christman, J. B.＆
Gold, E.＆ Herold, B., 2006)，也就是從部份/個別事項單獨委外，到學校事 務整體全面委外皆有，本研究標的為高中職整體公辦民營，希望透過合法 合理的教育行政監督下，將學校整體公辦民營化，才不會產生一校二治的 行政管理糾紛，增加學校營運績效，提升學生學習品質。
另外由於高中職階段並非國民義務教育階段，進行整體經營管理公辦 民營較不若國民義務教育階段公辦民營具爭議性，並且透由整體公辦民 營，可為學校整體經營帶來多元化的管理模式，為課程內容帶來變化，可 為高級中等教育帶來不一樣的契機，打破傳統課程的束縛。
學校整體公辦民營的模式主要有「特許學校」、「外包契約模式」─民 間承包模式及管理契約模式」、「公私夥伴關係」、「民間促參模式─委建模 式」等等，以下將分別與臺灣各縣市現況連結進行討論。
臺灣目前各縣市依據「教育基本法」及「國民教育法」的授權，紛紛 針對中小學國民義務教育階段進行委託民營辦理的自制條例草案的訂 定，高中職教育公辦民營部份僅含括在各縣市立完全中學中，並未另行針 對高中職中等教育推動公辦民營進行單獨條例的訂定。以下將針對臺北 縣、臺北市、高雄市、高雄縣、宜蘭縣、新竹市、臺中市、臺中縣、臺南 市、桃園縣等十個縣市進行公辦民營統整論述。
各縣市公辦民營學校類型如表 2-10，從其中可發現各縣市進行公立學 校委託民營自治條例的訂定，主要也是朝向整體委託的方向進行訂定，其 類型主要有：特許學校、委管學校、委辦學校、委建學校(BOT 模式)、特 許學校、承租模式學校等等模式，以上模式皆屬「特許經營模式」、「契約 外包模式」、「公私夥伴關係」、「民間促參模式」。
(一)特許學校
特許學部份，宜蘭縣、臺北市、高雄縣、臺中市於其自制條例中將其 載明為其公辦民營模式之ㄧ。目前於宜蘭縣的委辦學校計有：
1.「人文國民中小學」，以特許模式委託財團法人佛光山文教基會辦理之公 辦民營學校。
2.「慈心華德福小學」，以特許模式委託人 智 學 教 育 基 金 會 辦理之公辦 民營學校。
(二)外包契約模式─民間承包模式及管理契約模式
各縣市政府自制條例中所謂「委託模式」、「委管學校」、「委辦學校」、
「承租模式」，大底都是此種契約外包模式。由教育行政機關與民間團體 簽訂合約，雙方分別就經營目標、經費、時間、條件、內容、方式、及學 生評量等方面達成協議，民間團體依據雙方合約來負責學校營運，政府負 責設立學校，提供(出租或無償借用)校地、校舍及基本設施，民間定期向 政府繳交承包費。臺北縣的種籽親子實驗國小就是此類的代表，藉由委託 合約進行學校經營管理。
(三)公私夥伴關係
公私夥伴關係模式包含「課程合夥」、「特殊教育需求之合夥」、「衛星 學校」、「公辦法人公司合夥型」、「工作地學校」，其中以「特殊教育需求 之合夥」較符合目前推動學校整體公辦民營的需求，此在臺中縣、高雄縣 的自治條例中可發現其將特殊教育的部份特別框列出來。
(四)民間促參模式
屬民間促參模式的 BOT，可見於高雄縣及桃園縣自治條例中，提供民 間團體申請「委建學校」模式來推動公辦民營。
第二節 國外教育公辦民營化之發展趨勢及實例
壹、美國費城
一、政策背景
美國費城於2001 年學區委託管理(takeover)後，僱用 Paul Vallas 作為 學區新的CEO，其經營學區的策略係使用都是城市政體理論，強調國家單 位及私人單位於共同形成治理政體聯盟的重要性。
美國費城於進行學區教育改革過程中，整合了兩個彼此互相矛盾的政 策方向：一方面追求私有化政策所帶來的多元選擇權；另一方面追求權力 集中式的成績改革，呈現出既集權又分權的狀態(Christman, J. B.＆ Gold, E.
＆ Herold, B., 2006)。
集權的部份在於統一全學區：1.核心課程(core curriculum)的訂定；2.
基礎測驗(benchmark test)實施。
分權部份展現在各校分權而治的狀況為改變學校經營治理結構，包 含：1.成立 K-8 學校；2.設立小校；3.多元提供模式(diverse provider model) 方案的引入。
以上方案的整合，使費城得以將營利組織(for-profit)、非營利組織 (nonprofit)、大學，共同整合成為費城學區內 46 所學校公私合夥的經營管 理者(Bulkley, 2007)。
費城所實施的多元提供者模式有以下幾個特點(Christman, J. B.＆
Gold, E.＆ Herold, B., 2006)：
1.學區提供學生及家長選擇不同學校類型的機會，類型包含特許學校、學 區公營學校(district-run school)、契約型公私合夥學校(diverse provider)。
2.學區審核、核定學校參與經營教育提供者的資格。
3.契約合夥學校於合約書中必須載明辦學績效指標，及績效衡量標準。
4.經營者學區補助部份總經費來源，依據入學學生數計算。
5.契約合作學校，由經營者自聘教師及校長。
6.保障各類型學校皆有品質保證，以落實學生及家長的教育選擇權。
Vallas 於推動公司合夥治理政體的過程中，為了降低學區內的異議，
透過正式的機制─合約或是正式夥伴關係，共同形成學校的治理政體。但 也由於公部門、私部門的利益多元分歧，要維持一個持久且穩定的政體實 不易，更需要於契約中載明雙方明確的規範。
從Vallas 接管費城學區，引進公私合夥的治理模式辦學，根據初步觀 察結果，學區內的中小學成績已呈現逐步成長(詳見表 2-5)。因此這樣一個 地區性的公私合夥政體，應有助於公營學校效率的改善即有助於學生學習 成果的提升(Bulkley, 2007)。
二、公辦民營種類
在 美 國 費 城 所 推 動 的 公 司 合 夥 教 育 治 理 聯 盟 ， 在 歷 經 一 整 年 (2001-2002 年)對外爭取全國性及地區性民間團體之服務報告書(Request for Proposals, RFP)後，於 2002 年由學校改革委員會(School Reform Committee, SRC)最後選出七間包含營利及非營利民間組織，共同參與學區 教育的民間單位。
在費城推動公私合夥教育過程中，學區人民對於大量教育經費流入民 間教育私人機構產生異議，因此學校改革委員會(SRC)也針對學區公營學 校重新進行調整，於 2001 年安排將 21 所學校納歸學區學校重建委員會 (Office of Restructure Schools, ORS)進行營運管理。另針對學區內 16 所原本被 標示為績效低(low-performance)學校後目前已逐漸改善的學校，另案再行 經費補助，此16 所學校為被當地稱為「甜蜜 16 校（sweet 16 schools）」，
因其未受到其他單位介入管理但又可擁有額外的營運資金。每個民間團體 的經營補助費依據契約訂定內容而不同，其每生補助金額不同，補助不同 的原因主要是依據每個參與經營管理者其所提供的課程內容、支付予教師 的津貼等等。以賓州大學、寺廟大學為例，其提供內容主要為課程協助，
因此獲得的每生經費補助為最低。
因此根據上述，可將費城學區內公私合夥類型分為兩大類，另可外加 部份由政府公營轉制經營的重構學校（ORSs）、甜蜜學校、特許學校，詳 見下表2-4。
表2-4 美國費城學區型態表
經營型態 提供者 經 營 學
校數
每生經費
愛迪生學校教育公司 (Edison Schools, Inc.)
20 $881
勝利學校教育公司 (Victory Schools, Inc)
5 $857 營利組織
(for-profit)
燈塔學校教育公司
(Chancellor Beacon Academies, Inc)
5 $650
創建公司
(Foundations, Inc.)
5 $667
環球公司
(Universal Companies)
3 $656
寺廟大學
(Temple University)
5 $450 非營利型態
(non-profit)
賓州大學
(University of Pennsylvania)
3 $450
重構計畫學校
(Office of Restructure Schools)
21 $550
甜蜜16 校
(Sweet-16 Schools)
16 $550 學區公營
(district)
轉制特許學校
(Transitional Charters)
3 $550
資料來源：引自“Privatization “Philly Style”－What Can Be Learned from
Philadelphia’s Diverse Provider Model of School Management？” by Christman, J. B.＆ Gold, E.＆ Herold, B., 2006, Retrieved Dec 15, 2007, from：www.researchforaction.org.
三、結論
美國費城的公私合夥制，成功的引進了民間教育公司（營利、非營 利），甚至是地方學術機構(如，賓州大學)參與地方辦學，但地方政府相對 的每年也編列3,750 萬元於經營上述 86 所學校。
這樣大規模的教育投資效果，可從表2-5，2002 年至 2005 年各類型學 生於標準測驗（PASS）上的得分狀況發現，基本上轉制的公營學區校表現 狀況最佳，其次為非營利組織狀況，再者則為營利事業組織。
表2-5 費城各類型學校PASS成績表
2002-2005 進步差異 2002-2005 進步差異
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重構學校（restructured） 17.4% 29.3%
學區公營（District Managed） 16.9% 26.5%
賓州大學（Penn） 14.1% 21.1%
勝利學校（Victory） 13.1% 15.8%
特許學校（Charter） 11.8% 16.8%
愛迪生（Edison） 11.2% 21.1%
環球公司（Universial） 10.6% 10.2%
創建公司（Foundation） 9.0% 19.1%
寺廟大學（Temple） 6.2% 12.1%
資料來源：引自“Privatization “Philly Style”－What Can Be Learned from
Philadelphia’s Diverse Provider Model of School Management？” by Christman, J. B.＆ Gold, E.＆ Herold, B., 2006, Retrieved Dec 15, 2007, from：www.researchforaction.org.
美國費城的多元提供模式，確實引起傳統公營學校的危機意識，市場 化、私有化、績效成果的壓力，使公立學校的表現逐漸有起色，尤其是重 構計畫學校(Office of Restructure Schools)成效更是令人驚艷。其次非營利機 構辦理之學校，其辦學宗旨有其教育、精神、文化意義，非以營利為目標，
因此也使的教學成效尚佳。整體來說，在市場化的壓力下，各類型學校皆 在有限的教育資源下進行競爭，也使得學區學校的教育品質整體提升。
貳、英國
一、公辦民營政策背景
「公營服務及財產的私有化」，一直是自由主義公共政策兩大策略重 點之ㄧ，其策略重點為重新分配政府單位、市場，以及市民社會間的關係。
另一個主要的策略則是將「選擇權」的競爭概念帶入公營組織中。
英國在新自由保守主義的信仰下，工黨自 1997 年執政開始就將公營 教育民營化視為其行政改革的重點，並且制定有利於商業營利組織或是非 營利組織接管學校的政策。因此英國教育制度深受民營化及市場化政策的 影響，其影響之深遠恐超過歐洲其他地區、美國、澳大利亞，以及紐西蘭 (Fitz, 2007)。
英國教育領域的民營化政策，可追溯至 1981 年的公助學額計畫 (Assisted Places Scheme；APS)，提供經濟弱勢學生就學補助，其補助額度 依據家庭的收入狀況進行部份或全額學費補助，此方案發展到後期將補助 範圍擴及職業教育、高等教育、繼續教育等領域，條件是接受高等教育、
繼續教育的學生必須與學校簽訂學習合同(learning agreement)，要求學生 必須達到要求的學習成績。此公助學額政策呈現出保守黨的教育政策方 向：
1.批判公立學校教育品質。
2.尊重父母的教育選擇權。
3.承認私人團體提供教育服務。
於公助學額計畫(APS)實施七年後，英國政府更提出 1988 年教育改革 法案(The ERA 1988)，將市場導向的概念引入教育系統中，其方案的重點 有五個方面：
1.國家課程小組成員納入世俗及商業組織代表。
2.學校經營管理建立於市場競爭機制上，依照學生數撥付學校經營經費。
3.學校治理單位成員包含市民及商業代表。
4.政府直接資助學校(Grant-maintained School)，使學校經營脫離地方教育 機關監督，學校於經費運用上鬆綁。
5.強制競爭招標原則(Compulsory competitive tendering)引入所有公營服務
中，地方政府的服務必須接受市場機制考驗。
以上教育私有化的政策推動，其優點首先為學校於財務部份鬆綁獲得 自主權，可以依教學需求購買設備，修建教學建築；其次則為家長教育選 擇權的落實。缺點則為對於體質較差的公立學校將面臨倒閉危機。
於 1997 年中期後，英國工黨針對教育民營化提出兩大改革方向：
1.1988 年教育改革方案(The ERA 1988)，將市場選擇及競爭帶入學校經營 中，一方面減弱地方政府(LEA)權力，另一方面中央增加對地方學校的 資金補助，依據註冊學生數補助學校經營經費，促使學校經營商業化。
2.藉由一些促進教育民營化的方案，使得私人營利及非營利組織，可透過 提供公營服務來賺取利益。
二、具影響性公辦民營方案
從 1980 年代開始至今，英國所推行的民營化政策中，較重大的方案 有三種(Fitz, 2007)：
(一)強制競爭招標原則(Compulsory competitive tendering, CCT)
此模式從 1980 年開始由英國地方政府所採用，在計畫及土地法案 (Planning and Land ACT)中規範，政府的交通建設、建築事務，必須透過公 開投標方式進行。此方式於 1988 年的教育方案中，將其適用範圍擴及教 育領域。
在強制競爭招標的原則(CCT)下，任何公共服務都是建立在「顧客─承 包商」的關係下。是此，地方學區必須與地方私人組織進行招生競爭。以 英國學校視導系統(school inspection)為例，從 1992 年開始由教育標準局 (Office for Standards in Education, Ofsted)取代傳統皇家督學(HMI)的學校視 導，其特色為由私人組織依據契約執行考核、評鑑，以確保教育的品質。
政府依據教育標準局對學校的視導結果，政府將績效不良的學校出售予教 育協會經營。
(二)營利導向公私夥伴關係(profit-making public-private partnerships, PPPs)、私人主動融資方案(Private Finance Initiative, PFI)
私人投資公共服務有很多種型態種類，於英國教育領域中最常見的則 是城市科技學校(city technology colleges, CTCs)與教育行動帶(education
action zones, EAZs)，其目標皆是向私人組織爭取投資教育服務。
政府於設置城市科技學校(CTCs)時，預計由中央政府負擔學校週期性 的經費，校內提供科學及科技中心的課程，而私人教育組織被邀請進行學 校的購買、興建新學校。然而結果顯示在無法有效吸引私人教育組織投 資，且中央政府也停止經費補助狀況下，此計畫宣告終結。
然於 1992 年，政府當局另引入營利導向公私夥伴關係方案(PPPs)，其 中以私人主動融資方案(PFI)為其主要私人資助辦學的政策方案。於 PFI 方 案下，私人組織必需承擔購買及經營公營服務的風險，在其合約經營期限 內將所投資的資金賺取甚至達到獲利。從 1997 年開始，幾乎所有新設立 或是重新辦理的學校都是屬於此種模式。據統計英國至 2006 年底，約有 144 件教育相關的私人主動融資方案，共推動了 230 所新設校及重構學校。
(三)接管方案(takeover)
艾迪森(Edison)教育組織，認為私人組織全面取代地方教育當局的所有 教育功能及責任，實為不可行。然英國政府於 1997 年在重新開始政策方 案(Fresh Start)下，配合教育標準局(Ofsted)所實施的學校教育視導結果，將 視導結果不良的學校出售由私人教育組織經營管理，依據重新開始方案，
雖將學校轉由私人組織經營，但教育標準局的督導人員仍須負責監督學 校，向地方政府(LEAs)提交監督報告。於 2006 年英國共有 14 個地方政府 以私人教育組織作為教育服務的主要提供者。
這種向外尋求私人資助的教育方案，吸引了商業界的注意。根據統 計，此類型教育方案截至 2006 年可創造 10.3 億元英鎊的商機。此表示對 於私人組織而言，在私人主動融資方案下，將有一大筆資金的商機。
三、結論
英國無論在工黨或保守黨的帶領下，均進行教育事業民營化，其民營 化程度於工黨執政時更顯突出。在一連串教育私有化政策推動下，英國教 育民營化的現象可歸結為三點：
1.資金充裕的私有團體及個人大規模參與公共教育服務的提供，其影響力 也與日俱增。此現象可以從部分學校已漸漸表現出私人捐助單位的教育 價值，而非社區及公部門的教育價值。
2. 私人主動融資方案下的學校及地方教育單位功能的接管對於私人商業 團體來說，代表的是相當大的一筆財富，此筆經費不是直接投資於教育 的基礎建設或教育服務，而是提供與私人團體。
3.由私人所資助的學校，針對於地方教育市場而言，有潛力形成兩層不對 等經費資助，其經費來源含括學費及中央政府補助款。
參、中國
一、政策背景
中國公立學校的轉制，對外除了是受到全球教育公辦民營或民營化的 影響外，對內則是為了增加學童就學機會及提高教育效益，因此自 90 年 代開始便從上海開辦公辦學校轉制實驗，後來逐漸蔓延至全國各城市(吳開 俊，2004)。
所謂「轉制」學校，就是由具有法人資格的公民個人或社會團體，依 法承辦公有資產及服務，但須自籌日常經費並自主經營的學校類型，此類 型學校是一種介於公有、民辦間的學校經營型態。
轉制學校，轉的是「運行機制」，不轉的是「所有權形式」，此與「國 有公辦學校」相同點在於性質上都屬國所有，工作人員身分同於公營學 校；與「民有民辦學校」相同點在於各團體必須為營運機制負責，學校可 以向學生收取合理的學費(張巍，2004)。
中國國務院於 1994 年頒布「關於『中國教育改革何發展綱要』實施 意見」，其中指出企業單位和其他社會力量可在國家法律規範下以多種型 式進行辦學，如「公助民辦」、「民助公辦」等形式。另於 1996 年中國另 頒佈「全國教育事業九五計畫及 2010 年發展規劃」指出，積極發展各類 民辦學校，現有公辦學校於條件成熟時，可轉制為「公助民辦校」、「民助 公辦學校」。
於 90 年代至今，各地區經過了十多年的轉制試驗過程，呈現出多元 的學校公私合夥模式，以廣州為例，其為中國地區實施教育轉制的先驅之 ㄧ，因此也發展出屬於自己地方特色的轉制學校。
二、公辦民營類型
整體而言學校的轉制型態，依據吳開俊於 2004 年的研究，主要可以 分為三類，其分述如下：
(一)一校兩制型
此模式指國家把公辦學校依照法律程序交由具有法人地位的社會團 體或公民個人承辦，政府對於學校仍有一定資金的投入，原公辦學校較公 繼續保留編制，以廣州為例，此類學校在廣州市計有 95 中學、31 中學，
以及藍天中學等三所學校，此三校皆是由廣州市教育局與地方民間教育促 進會訂定辦學合約，其中95 中學與 31 中學都與民間教育促進會訂定合約 後，將職業教育納入學校課程中，形成雙軌制的一校二制學校；藍天中學 部份，為典型的「民辦公助學校」，由廣州市教育局提供辦學的校舍、場 地、設備，及部分學生學費，省教育促進會則負責辦學。
其中此模式主要針對體質不好的「薄弱學校」，將其國有民辦化，以 改善其學校經營管理、教學品質、課程規劃。
(二)名校辦民校型
所謂名校辦民校模式，指的是利用於社會中信譽及知名度高、家長認 同的品牌價值，透過這種無形的資產進行學校的設置及擴建。其模式可分 為兩類(張東亮，2003)：
1.名校改制：直接將國營名校改制為國有民辦高中，此類學校最具發展潛 力，不過爭議性最大，所以數量上受限制。
2.名校辦分校，分校實施國有民辦：這類學校與名校實施資源共享，教育 品質較高，也頗受歡迎，其模式有兩類：
(1)名校擴建：名校重新徵用土地進行擴建。
(2)名校兼併：兼併薄弱學校(體質不佳學校)。
(3)名校聯辦：名校與知名企業聯合辦學，此類型結合的學校資源豐富，於 長久經營上較無問題。
自 2000 年開始，廣州市一些重點公辦名校，紛紛與企業、房地產開 發商，聯合興建民校，或是承辦住宅小區配套學校。2001 年華南師範附中 辦理附屬中學學校，廣州市 6 中辦理珠江學校。接著於 2002 年廣東省教
育廳正式發文，鼓勵著名重點學校辦民校。
名校辦民校可以有效利用名校無形的資產籌措資金辦學，非用政府投 入辦學建設，其收費標準可比照社會力量辦學的標準收費。目前廣州市共 有15 所學校屬此種名校辦民校的轉制模式。
(三)住宅小區配套學校型/新設校型
此類型學校由房地產開發商或是政府建設好後，交由社會團體或個人 承辦。此種轉制模式要求承租團體依據承租學校的地段、規模，每年向教 育當局繳交「國有資產佔用費」，此項經費將全數歸入轉制學校發展基金，
用於扶持、獎勵此類型學校的辦學績效。
凡參與此類型轉制學校，承租單位於學期初與政府簽訂委託承擔義務 教育任務協議；於學期終了時，按委託協議政府撥付學校教育經費。撥付 教育經費的標準，依據學校的性質，參照所在區域內公辦學校每生平均經 費。
三、結論
轉制學校在中國的發展越趨蓬勃，民辦教育機構不斷成立，惟其在推 動學校轉制的過程中，仍面臨以下兩個問題：
1.各類型轉制學校數量上分佈較不均，「一校二制學校」、「住宅小區配套學 校」數量上不及「名校民辦學校」，惟名校辦民校的模式又最具爭議性，
因其動用相當多國營資源，如師資、名校品牌、設備……等等，然其於 收費上又最似民營化、私有化。
2.「轉」制學校，轉的是什麼，轉的應該是兩方面辦學機制：
(1)經費籌措機制：透過教育資源重組，轉變投資體制，從原來政府單一投 資轉變為政府與社會多管道的共同投資。
(2)管理機制：此指的是辦學的自主權，從原本上令下行的政府指令經營管 理模式，轉為自主經營管理，其轉變在於學校內部管理、經費使用、教 學組織、人事調動等自主權，以提高教學品質。
綜觀上述模式，其中「一校二制學校」及「住宅小區配套學校」較似 於公私合夥模式、管理契約模式、民間促參模式；「名校民辦學校」屬似 民營化的私校性質。
肆、拉丁美洲
一、公辦民營政策發展
拉丁美洲成功的公私夥伴辦理教育的先例來自於哥倫比亞(Colombisa) 的教育券制度，也由於這樣的成功例子，拉丁美洲各國紛紛進行教育的公 私合夥關係營造，截至目前，其在學校經營效率、教學成效上，皆有顯著 成效。
拉丁美洲公營教育的公辦民營，其方式通常透過教育券的補助，或是 契約模式等方式進行，其透過上述方式結合家長教育選擇權，來要求學校 的營運績效。惟根據Draft(2006)的研究指出，所謂經營成效良好的公私夥 伴學校，其是建立在「政府有所補助」經營費用的情況下，更精確的闡釋 為營造出一種更有利於達成教育目標、經營成效之政府出資民間經營合作 機制。
二、公辦民營類型
教育公辦民營的契約模式型態，是依據預算及服務內容而分類，
Draft(2006)的研究，將拉丁美洲各國的公私合夥契約形態分為以下 5 類：
(一)管理合約─專業服務或課程設計(Management contracts ─ Professional services or curriculum design)
此種類型管理合約模式，政府的角色為出資請民間團體輔助學校經營 管理服務、課程設計服務……等等，其委託範圍及程度，可以為學校整體 專業服務委託經營，如課程設計；也可以為部分學校事務契約委外，如校 車運輸。
整體契約委外經營管理契約，將會在契約中載明以下重點項目責任歸 屬：資金管理、人員管理、長期經營計畫，以及領導方式，然而整體而言 校園中非行政管理人員，如教師，其身分仍維持公營編制。此學校類型如 美國的特許學校、拉丁美洲的費依‧阿雷具亞(Fe y Alegria)學校。
在東歐、北美，薩比斯教育網絡(Sabis Network)，其所經營的課程設 計，影響約有 2 萬 5000 名學生，此民間公司成立於 1886 年，為一間經營 甚久、影響力較大的教育課程設計公司。
部份事項經營契約委外─支援輔助服務(support service)，此類服務屬 非課程、教學部份，常見種類為校車運輸服務委外、午餐經營委外。此類 經營委外的主因為降低成本，因為依據仔細的經費的分析，此等輔助服務 委由私人團體提供，其支出成本較低。以校車運輸服務委外為例，加拿大 的比例達 80%，英國及紐西蘭幾乎達 100%。
(二)經營合約(Operational Contracts)
在一些國家中，民間團體被賦予較寬廣的責任進行公立學校經營。在 這些類型的合約中，民間團體負責的不只行政經營管理，包含整體人事規 劃。這樣類型的推出，主要著眼於將學校從傳統公立學校的桎杌解放、賦 予學校自主性、利用家長及社區對於學校的品質監督力。
這種類型的公私夥伴關係，主要由地區性社區團體，或是非營利教育 組織發起，主要改善體質不佳學校、表現不佳學校，以及教育資源不足 (hard-to-reach)地區。前者如美國所稱的失敗學校(failing school)，後者如 拉丁美洲的費依‧阿雷具亞學校。
根據研究，此種模式對於提升改善表現不佳學校、體質不佳學校有成 效，最重要的是針對教育資源不足地區而言，其對於為當地教育而言，扮 演相當重要的角色及推手。
(三)教育服務合約( Education Service Contracts)
此模式的特點為政府不與私人民間團體結盟辦學，而是與民間團體訂 約提供學生入學註冊的機會，私人團體依據入學註冊的學生數向政府機關 申請經營經費。政府採納這種模式的原因主要有以下 2 點：
1.節省政府建立校舍、購買設備的資金
2.針對文化不利地區、問題學生，提供另類教育(alternative education)管道 以紐西蘭為例，針對無法接受傳統教學方法的學生，另外找尋較育服 務單位，開闢另類教育服務合約；智利、哥倫比亞、西班牙、菲律賓針對 想就讀私校但家庭經濟弱勢的學生，也提供這種教育契約服務，使這些家 庭的學生同樣有就讀私校的機會。
這種模式的教育服務契約，同樣刺激教育市場化的競爭機制，使教育 品質隨著家長教育選擇權、公開競爭投標(tender)，不斷的精緻化。
(四)學校建築服務合約(Provision of Infrastructure Services Contract) 此種公私合夥模式在教育領域來說，可以用來進行學校建築物的公共 建設。最常見的例子就是學校BOT，其與私人主動融資方案(PPPs)模式有 以下 6 個共同特點：
1.私部門合作夥伴是透過公開競爭招標尋找。
2.私部門夥伴投資學校基礎建設,不涉及核心教育服務。
3.政府單位維持對於學校的核心教育服務 (core services)。
4.透過「契約」形塑公部門與私部門間長期合作關係，合作期間通常長達 25 至 30 年，於合約中明定私部門所需提供的服務及標準。
5.服務契約的內容通常是環環相扣的整體，私部門通常必須提供執行設 計、建造、維持，以及非核心人員……等的功能。
6.這種公私夥伴關係的附加價值將會顯現在提升學校辦學績效。
通常能執行此一私人主動融資方案公私夥伴關係的私人單位為營利 事業團體，非營利團體無法負擔。此類形態又可細分為以下 6 類：
