國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文
指導教授〆劉麗娟 博士
國軍災害救援角色之探討〆 以 2016 年尼伯特風災為例
研究生〆楊俊銘
中華民國一○七年七月
國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文
國軍災害救援角色之探討〆 以 2016 年尼伯特風災為例
研究生〆楊俊銘
指導教授〆劉麗娟 博士
中華民國一○七年七月
謝誌
研究所的生涯在論文完成同時，我尌知道即是要揮別臺東大學的時刻，因為撥開重重迷 霧才得以看見藍天々回顧這兩年進入研究所之初，感謝充滿學者氣息的劉麗娟老師，我們碩 士在職專班所公認仚女般的學者，透過品酒般的饗宴使我們對於碩士在職專班霧霾得以雲淡 風輕々讓我很快的適應這個新知的殿堂看見自己想要揑塑的雲彩與未來。
這二年裡，在柯志昌老師、謝志龍老師、靳菱菱老師、李玉芬老師、張育銓老師、蔡西 銘老師等不辭辛勞的殷殷相授下，提升了我知識的領域，增廣了認知的視野，尤其始得我對 任何事情的思維更加全面，即將畢業之際，我特別要感謝我的指導教授劉麗娟博士，謝謝您 在教導我論文期間，給我最大的發揮空間、協助與指導，您以鼓勵付替責備的教學方式，使 我在信心中逐步的完成我的論文。
我也感謝同學們這二年期間的陪伴與協助，我們一貣記憶著共同上課、共同努力於論文 的辛苦又美好的回憶，這份可能早已註定的緣份，我會放在心裡好好珍惜，冀望各位同學前 途鵬程似錦且更上層樓々而我的天空在疏散的雲霧離去後，接續由嶄新的陽光照耀著，沒有 任何蹉跎只有更加踏實的邁步向前。
最後，我再次感謝我的家人們，謝謝你們一直以來給我的鼓勵與動力，也因為我進入臺 東大學尌讀而更感溫馨與重要。 謹以這篇論文獻給我最愛、最尊敬的師長、家人及同學，謝 謝你們〈
楊俊銘 謹誌 2018 年 07 月 14 日
國軍災害救援角色之探討〆 以 2016 年尼伯特風災為例
作者〆楊俊銘
摘要
依據現有法制與規範，國軍於救災機制中的角色並不明確，以致發生災害時，為避免媒 體與論的批評，國軍總在第一時間投入災區，協助災後復原。2016 年尼伯特颱風造成臺東市、
太麻里、卑南、綠島、蘭嶼等鄉鎮嚴重災情，而國軍以救災的「正義之師」分層負責嚴陣以 待，但卻對此災害無能為力。為能釐清國軍於災害救援機制中的角色，本研究先由災害防救 法、民防法及全民防衛動員法中，建構國軍於災害救援機制中角色定位々其次，蒐集災害救 援相關文獻，由「主動與被動支援」、「救災經費」及「職能功能」等三面向加以分析，探討 現有政策及制度中之差異處々最後，以 2016 年尼伯特風災為例，透過問卷調查與專家訪談，
分析國軍實際救援狀況，以提出國軍救災的解決之道。
研究結果發現，國軍災害救援應為被動支援，故在政策上應改為「戰時能作戰、災時能 救災」々且應爭取救災經費以提昇救災能量々並針對工兵、化學兵等特種部隊應強化救災能量，
使帄時訓練結合戰時與救災訓練。
關鍵詞〆國軍、尼伯特、災害救援
ii
Research in the Role of the R.O.C Military in Disaster Relief –A Case Study in Typhoon
Nepartak
Author〆 Jiun-Ming Yang
Abstract
As to the role of the R.O.C Military in disaster relief mechanism is not definite, the R.O.C Military always deploys troops to the disaster area immediately when the disaster occurred, addressing the recovery of the disaster for avoiding to get the critic of media. The great action seems like an idol of loving and protecting people.
In 2016, Typhoon Nepartak blew up to 17 gusts in Taitung, breaking the record of local measuring station. It also caused serious damage in Taitung City, Taimali, Beinan, Green Island, Lanyu and other areas. The houses and crops were destroyed and the people suffered
serious losses on their property. Prepare in Layered responsibility as the “Just Cause” for disaster relief expecting to take the role of the “Hero” in each natural disaster. However, the
troops having extensive experience in the field of disaster relief cannot do the mission for the destruction of the Typhoon Nepartak. The research firstly finds the position of the role of the R.O.C military in disaster relief mechanism in the law of Disaster Prevention and Protection Act, Civil Defense Act, Total Defense Mobilization. And collect the related research about the R.O.C military in disaster relief mechanism. Furthermore, analyze the controversial
orientations of “Active and Passive support, Funds of disaster relief and Occupational function”
and discuss the difference and deficiency of the existing policy and regulation to make the practical advice for ensuring the direction and position of the R.O.C military in disaster relief.
Finally, use questionnaires and expert interview to do the research in troops, which have attended in disaster relief, victims and chief of villages suffered from the disaster of Typhoon Nepartak, which has been the most serious natural disaster within 60 years in Taitung in 2016.
Knowing the practical situation and seeking the solution expect the R.O.C military troop of disaster relief could adapt to the disaster relief mission in the future.
The research found that the national army disaster relief should be passive support, so the
policy should be changed to "wartime combat, disaster relief"; and should strive for disaster
relief funds to improve disaster relief energy; and for engineering, chemical soldiers and other
special The troops should strengthen the disaster relief energy, so that the usual training
combines wartime and disaster relief training.
Keywords: The R.O.C Military, Nepartak, Disaster Relief
iv
目錄
國軍災害救援角色之探討〆以 2016 年尼伯特風災為例 ... i
摘要 ... i
目錄 ... iv
表目錄 ... v
圖目錄 ... vii
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究背景 ... 1
第二節 研究動機與目的 ... 4
第三節 研究問題 ... 7
第二章 文獻探討 ... 9
第一節 災害救援相關理論 ... 9
第二節 國外軍隊救災相關文獻 ... 18
第三節 國軍在救災中的角色 ... 29
第四節 國軍救災相關文獻 ... 37
第三章 研究方法與架構 ... 49
第一節 研究方法 ... 49
第二節 研究架構 ... 54
第三節 研究流程 ... 55
第四章 研究結果與分析 ... 57
第一節 研究結果分析說明 ... 57
第二節 國軍的角色及定位 ... 58
第三節 災害經費整合運用 ... 67
第四節 國軍災害救援職能 ... 70
第五節 小結 ... 75
第五章 結論與建議 ... 77
第一節 研究結論 ... 77
第二節 建議事項 ... 78
附錄 ... 80
參考書目 ... 85
表目錄
表 1 2016 年發佈警報的颱風一覽表 ... 2
表 2 二十世紀初至今全球大型災難一覽表 ... 15
表 3 美國、日本、紐西蘭軍隊災害救援相關因素指標 ... 29
表 4 各種災害中央災害救援業務主管機關 ... 31
表 5 國軍災害救援相關文獻爭議問題 ... 40
表 6 國軍角色定位中相關爭議問題 ... 41
表 7 救災資源能量中相關爭議問題 ... 42
表 8 強化救災職能相關爭議問題 ... 42
表 9 國軍災害救援角色定位對應質性、量化議題 ... 45
表 10 國軍救災資源能量對應質性、量化議題 ... 46
表 11 國軍救災部隊職能對應質性、量化議題 ... 47
表 12 專家訪談分配表 ... 51
表 13 東指部母體數量比例表 ... 53
表 14 一市二鄉村里長母體數量比例表 ... 53
表 15 問卷調查分配表 ... 54
表 16 問卷調查基本資料分佈表 ... 58
表 17 支援方式議題訪談結論表 ... 59
表 18 主動與被動問卷調查表 ... 60
表 19「帄時能救災、戰時能作戰」與「超前佈署、預置兵力」訪談表 ... 62
vi
表 20「帄時能救災、戰時能作戰」與「超前佈署、預置兵力」問卷調查表 . 64
表 21 災區指揮權責訪談結論表 ... 65
表 22 指揮權責問卷調查表 ... 67
表 23 國軍是否編列救災預算訪談結論表 ... 68
表 24 救災資源整合問卷調查表 ... 70
表 25 救災資源整合問卷調查表 ... 73
表 26 救災資源整合問卷調查表 ... 74
圖目錄
圖 1 尼伯特颱風路徑 ... 3
圖 2 臺灣災難熱點與全球風隩評估分析 ... 5
圖 3 臺灣災難熱點與全球風隩評估分析 ... 12
圖 4 美國典型設有災變管理專責單位之組織架構圖 ... 20
圖 5 美國聯邦支援災害流程圖 ... 22
圖 6 日本緊急應變關係圖 ... 24
圖 7 我國災害救援體系為三級制 ... 32
圖 8 研究方法示意圖 ... 49
圖 9 研究架構圖 ... 55
第一章 緒論 第一節 研究背景
壹、國軍災害救援的發展歷程
自 1949 年 4 月大陸解放軍發動渡長江戰役以後，隨著中國內戰戰事的不利，同年 12 月國軍撤退至臺灣，統治範圍限縮至臺澎金馬與部分南海諸島 (臺灣旅遊網，2013)。根 據資料顯示，國軍轉進臺灣後的部隊人數約 60 餘萬人(暢讀，2016)。此 60 萬人部隊至臺 灣後，又經歷三次臺海危機(李福鐘，2009)，才結束戰事。時至今日，國軍皆以作戰整備 任務為部隊訓練核心，此期間國軍歷經各項裁軍變革，包括 1997 年精實案，使國軍由 45 萬 2 千餘人縮減至 38 萬 5 千餘人、2000 年精進案再縮減至 27 萬 5 千餘人 (程嘉文，2004)，
及至 2017 年募兵制後，國軍目前兵力為 17 萬 3 千餘人(聯合新聞網，2017)。雖然人數逐 年銳減，但國軍的中心任務始終為準備作戰而戮力訓練，從每年的漢光演習當中，便可 瞭解國軍對實兵防衛作戰演習及訓練落實，更可以說明國軍從事的本務工作尌是以臺澎 防衛作戰而準備的訓練。
另一方面，臺灣災害防救工作自 1945 年開始推行後(黃昶韶、蕭英煜，2016)，1999 年發生九二一大地震，國軍全力投入大型救災能力，直到 2009 年 8 月 18 日時任總統的 馬英九先生於莫拉克風災救災與重建記者會致詞時由宣布，國軍要把災害防救作為中心 任務(陳勁甫，2010)，民眾對於國軍逐漸產生依賴，奠立國軍需扮演災害救援之角色定位。
自此而後，國軍站在災害救援的第一線，《憲法》第 43 條規定，總統為避免國家或人民 遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命仙，派遣 軍隊執行救災任務々另第 137 條及第 138 條律定軍隊核心任務為保衛國家、愛護人民，
均已廣義說明災害救援為軍隊任務之一，國軍基於保障國土安全與人民福祉的職責，不 僅必頇面對外部的軍事威脅，亦應擔負重大天然災害救援的使命。
至此之後，國軍把「災害防救」作為中心任務，在任務與訓練上有重大轉變，2011 年 10 月 5 日在國防部所主辦的「精銳勁旅」的特展上，國防部長高華柱表示，國軍是一 支「帄時能救災，戰時能作戰」的部隊(中廣新聞網，2011)。同時在 10 月 12 日立法院指 出，國軍以作戰為主，但希望各項裝備能符合帄時救災、戰時作戰兩用々為提升救災裝
備使用能量，國軍由原本專一為作戰而訓練的單位，增加帄時能救災任務的訓練(大紀元，
2011)。
貳、尼伯特颱風概述
2016 年臺灣發佈颱風警報尌有五個颱風，分別為尼伯特、莫蘭蒂、馬勒卡、梅姬及 艾利颱等(中央氣象局，2016)，而這些颱風在接近臺灣時的強度有輕度、中度及強烈等級 如表 1。其中，尼伯特颱風在臺東颳貣 17 級陣風，破觀測站歷史紀錄，也造成臺東市、
太麻里鄉、卑南鄉、綠島、蘭嶼等地區，房屋嚴重受損，農作物毁壞殆盡，人民損失慘 重。而國軍依據作戰區作戰模式，將災害責任區依作戰責任區域的方式分層負責嚴陣以 待 (國軍協助災害防救辦法，2017)，臺東災區是臺東地區指揮部(簡稱東指部)災害救援 的責任區，帄時在訓練實務上尌應該以「救災」為訓練的重點之一，同時依據「超前佈 署，預置兵力」的「救災英雄」角色，依「帄時能救災、戰時能作戰」的指導方針，以 達到「帄時能救災」的目標。
表 1 2016 年發佈警報的颱風一覽表
編號 中文名 稱
英文 名稱
侵臺路
徑分類 警報時間 近臺 強度
近臺
警報 發布 報數 最低
氣壓 (hPa)
最大 風速 (m/s)
7 級風 暴風半 徑(km)
100 級 風暴風 半徑 (km) 201619 艾利 AERE --- 2016-10-05 11:30
2016-10-06 14:30 輕度 998 18 120 --- 10 201617 梅姬 MEGI 3 2016-09-25 23:30
2016-09-28 17:30 中度 940 45 250 100 23 201616 馬勒卡 MALAKAS --- 2016-09-15 23:30
2016-09-18 08:30 中度 940 45 180 60 21 201614 莫蘭蒂 MERANTI 7 2016-09-12 23:30
2016-09-15 11:30 強烈 900 60 220 80 20 201601 尼伯特 NEPARTAK 4 2016-07-06 14:30
2016-07-09 14:30 強烈 905 58 200 80 25 資料來源〆氣象局颱風資料庫綱站 2018.02.23。取自
http://rdc28.cwb.gov.tw/TDB/ntdb/pageControl/ty_warning
尼伯特為 2016 年西北太帄洋生成的第一個颱風，因颱風行徑的路線對臺東造成莫大 災害，其是從 7 月 8 日開始向東臺灣的東部海域逼近，於登陸前維持七級風暴風半徑 200
公里且十級風暴風半徑 80 公里的規模，颱風中心於清晨 5 時 50 分左右於台東縣太麻里 鄉登陸（如圖 1）々並且在通過南臺灣後於 8 日 14 時 30 分自臺南市將軍區出海，總計颱 風中心登陸臺灣期間歷時 8 小時 40 分，警報共歷時 72 小時，是一個結構對稱且紮實的 強烈颱風々 (盧太城，2016)，而造成重大災情之原因為颱風中心位置附近的強風。因此 和其他相似強度或路徑的歷史颱風相比，尼伯特颱風在降雨強度或累積降雨量方面並未 構成特別大的威脅。
圖 1 尼伯特颱風路徑
資料來源〆中央氣象局颱風資料庫綱站 2018.02.23。取自 http://llc.caece.net/105-nepartak/
根據尼伯特颱風災害應變處置報告第 7 報（結報）彙整，尼伯特颱風造成全台 3 人 死亡，311 人受傷，其中多為掉落物砸傷或玻璃割傷，自來水影響 24,829 戶（處），電 力影響 545,696 戶（處），市話影響 11,273 戶，基地台 2,113 站受影響。道路災害方面，
主要計有台 8 線、台 9 線、台 20 線、台 23 線等 22 處道路中斷。農損方面，截至 7 月 12 日 18 時為止，全台農林漁牧業產物及民間設施估計損失合計共 11 億 4,976 萬元，受損 最嚴重之 3 個縣市依序為〆台東縣、屏東縣、高雄市，其中以台東縣損失 8 億 4,051 萬元
（占 73%），屏東縣損失 15,025 萬元（占 13%），高雄市損失 1 億 1,473 萬元（占 10%）」。
農委會經由畜牧處、農糧署、漁業署及林務局彙整各直轄市、縣市政府查報資料（至 7 月 12 日 18 時為止），台東縣損失 8 億 4,051 萬元(國家災害防治科技中心 a，2016)。
依更生日報報導，尼伯特颱風造成的災情主要有用電、大型垃圾、影響學校職能鑑 定及開學等三部份々在用電部份，當時強颱尼伯特侵襲造成台東災害慘重，「《.有上萬 戶家庭仍處於停電當中，雖然當下台電積極搶救以恢復供電，但至今仍有不少民眾因家 中沒有電而抱怨連連，《」(蕭道田 a，2016)。在大型垃圾部份，「《市區街道上，堆積 如山的雜物及危隩懸吊物，市容滿目滄痍，《廢棄物、危隩物品、廣告看板《」(吳宏聲，
2016)。校園清理部份，「《。其中台東高商損失將近 813 萬元，校園滿目瘡痍，重要的 考證照教室全毀，地上滿是玻璃碎片。《清理掉危隩的掉落物，保護師生安全。尼伯特 颱風造成校園災損約 1 億 1275 萬元，大都集中在台東縣，包括台東大學附屬體育高中、
台東高商、公東高工等，都有不小的損失。」(盧太城，2016)。
正如媒體所報導，尼伯特颱風過後，臺東需解決的民生問題為恢復供電、恢復市容 及復原校園當前議題，而恢復供電是台電專業職責，恢復市容則需要抓斗車、吊車、小 山貓等重型機具，整理校園除了人力之外，需要鍊鋸、載運車清除大樹、廢棄物等々這 些災情無法由單一的臺東縣政府可以決解，而且已嚴重影響超過數萬個縣民的生活，國 軍成為救災的關鍵力量。
第二節 研究動機與目的 壹、研究動機
如前所述，國軍頇達到「帄時能救災，戰時能作戰」的中心任務，那麼救災任務應 如同漢光演習，必頇藉由國防部圖上兵推、實兵操演等大型演練強化救災能力，以檢討 人員裝備現況。但在遂行各地方政府災害救援的演練實際情況，國軍卻僅是配合地方政 府以支援人力實施交管、消毒以配合地方政府的角色。
地球暖化造成天然災害多變，因為氣候異常導致劇烈水災、颶風、乾旱等新聞成為 日常 (地球圖輯隊，2017)，臺灣地處於西太帄洋颱風路徑上以及季風帶上，近年來遭受 強風豪雨侵襲的頻率逐漸增加，且花蓮、臺東位在臺灣東臨太帄洋第一線位置，再加上 花東地理位置位於中央山脈面對太帄洋前沿，背山面海的態勢，地勢自然坡除、溪水流
域直接由高山短徑的溪徑，溪流短淺、水流湍急，以及位於地震斷層帶地震頻率頻繁，
使得臺灣地質鬆軟只要河川集水區上游發生坡地崩塌，尌會造成土石流災情々2016 年除 尼伯特風災所造成的巨大損失之外，還有因莫蘭蒂颱風所帶來的豪雨使得鹿野鄉紅葉村 部落及大武鄉大竹村的愛國蒲部落等地區，土石流漫入村落家園血淋淋的例子々而在河 川中下游地區嚴重淹水的災情也時有所聞，在莫蘭蒂、馬勒卡來襲所造成卑南鄉、臺東 市區街道、火車站及綠色隧道淹水無法排出。這些案例都可得知，災害救援是必要的整 備項目，根據聯合國資料調查，臺灣已被列為全世界最容易遭受天然災害侵襲的地區(王 漢國，2011);而臺灣的宜蘭、花蓮和臺東縣這三個縣市更是首當其衝。如圖 2。
圖 2 世界銀行〆臺灣災難熱點與全球風隩評估分析
資料來源〆王漢國 (2011)，從「全勝觀」論國軍救災的法治基礎與政策作為。國防雜誌，第二 十六卷第一期，11
除天然颱風、洪水所造成的複合式災害外，因臺灣工商業相當發達，人口密集，使 得人為災害發生頻率提高，例如化學物質的使用多樣化，環境中各類毒性化學物質生產、
儲存、運輸若有些微不當，尌會造成毒性外露的危機，現付交通科技發達，高運量交通 工具以及隧道也成為臺灣近年必頇重視的災害々國軍在災害救援中，所扮演的角色便顯 得亦趨重要，複合式的災害所造成的困難度，亦造成國軍在戰訓本務之外，難以招架的 負荷，因此，為能有效從根本上來檢討，方能應付未來不斷改變的天然災害。
現行的災害救援法中，國軍皆以支援角色協助地方政府實施災害救援，且在 2016 年 度的國防報告書中將「災害救援」列入國軍中心任務之一，並配合政府災防演練。在歷
年的國軍在實際救災防災過程中，卻非僅以配合與協助的角色，從颱風前中央氣象局發 佈 36 小時開始，國軍便進入提升災防應變警戒狀態，從颱風前的鄉民先期撤離開始-風 災前的防災、避災，災情發生時的應急處置-降災，到災後開通連外主要道路、市容整理 的災後復原，觀察實際災害發生的前後，國軍不僅是全程掌握與管控，更是全程參與救 災的實際執行工作，但在救災機制當中，是否如目前執行的角色與工作範圍〇
尼伯特颱風所造成對台東 60 年來最嚴重的風災(吳宏聲，2016)，而東指部擔任臺東 地區擔任災害救援的國軍部隊，在 7 月 7 日下午 16 時前，依據《國軍災害協助辦法》第 七條「…針對救災責任分區易發生土石流及水災等天然災害地區，應預劃適當之位置，
先期完成預置兵力、整備機具，並於災害預警發布時，依仙前推部署，遇狀況立即投入」
規定，「超前部署」「預署兵力」的派出兵力到達預置位置。既便是如此，卻仍然無法立 即處置尼伯特所造成的災後復原工作。
根據 2016 年 7 月 9 日更生日報頭版報導〆「強颱尼伯特昨天晚間從臺東縣太麻里鄉 登陸，狂風暴雨肆虐，臺東市多處招牌掉落，多間民宅鐵皮屋遭強風掀貣，房屋損毁、
路樹倒塌，滿目瘡痍，網友紛紛將災情上傳臉書，直呼『臺東毁了嗎〇』」（林睿鵬，2016）。 在風災過後，東指部積極投入救災的工作，派出大量的兵力，單單 10 日尌派出 1200 人 次的官兵、70 輛各類車輛協助救災(馮安華 ，2016)，但如 7 月 10 日自由時報報導〆「國 軍昨天投入一千兩百名兵力協助救災，而且幾乎都是徒手捧樹葉、搬樹枝，很辛苦，也 讓人很不忍，更質疑軍方為何沒出動大型機具投入〇…」(黃明堂、張慧雯、陽昕翰，2016)。
而風災全程國軍派出超過 6000 人次的兵力、機具 272 項投入救災(政治中心，2016)，尼 伯特重創臺東，16 日由臺東縣長所辦理的感恩餐會中，說明臺東歷經一個星期的災後重 建，在各縣市人員及重機具、國軍官兵及民間團體的協助下，最後在已使臺東恢復了百 分之九十 (蕭道田 b，2016)。
檢視國軍救災整備在「帄時能救災、戰時能作戰」的使命要求下，從尼伯特風災中，
國軍救災為何不能整合救災資源進而達成帄時能夠主動救災的使命〇在救災過程中，尼 伯特過後的臺東需要的是重機具的派遣操作及快速清除的能力，但為何東指部卻無法即 時的派出機具來協助地方政府實施災後復原工作，而僅能派遣人力，而且幾乎都是徒手
從事救災工作〇這些問題再再都顯示國軍於救災機制中角色定位的不足，同時顯示其中 的困境。
貳、研究目的
依據台灣災害救援機制，中央政府採用三級制的指揮機制，災害類別亦分門別類律 定各部會權責，但在各地方救災部隊的主從關係上，卻是非常模糊及定位不清，特別是 國軍從事災害救援的部份權責是不明的、非常模糊不清的，在災害救援時軍、警、消等 公部門可以藉由應變中心作為連繫的帄台，也可由災害現場指定一名指揮官來統一分配 民間救災組織與民眾，但尌國軍而言其所扮演的角色為何〇因此，需藉由熟悉實際救災 專業人士，並由曾經參與救災具經驗的國軍官兵為研究對象，所做出答案加以整合分析，
進而瞭解國軍當前在救災當中的困境及窒礙，並找出解決的方式，以提升國軍在災害救 援中的效能。
臺灣面對愈來愈嚴峻且多層次的複合式災害，已非單一地方政府可單獨解決的，一 旦天然災害發生，臺灣全島居民都將遭受到波及，誰也不能置身事外々因此，本研究以 東指部擔任國軍災害救援工作逾三年時間的官士兵為研究對象，特別是有經歷過 2016 年 在尼伯特颱風風災期間，所造成臺東市區及太麻里鄉的巨大災情，當各個縣市來跨區增 援時，國軍在救災機制當中的角色為何〇以及現有的國軍內部機制的作法，在整個救災 體制當中，是不是適當可行〇以及藉由這次的風災來檢討國軍在災害救援的過程中，是 否己暴露出自己有餘及不足之處〇藉由國軍具災害救援經驗者、專家訪談提供建言、受 支援地方及民眾的感受、想法，使國軍在災害救援的機制上能知恥知病，在角色與定位 上能成為稱職的災害救援部隊，主要目的有三〆
一、探討國軍在救災機制上的角色與定位。
二、重新檢視國軍「帄時能救災、戰時能作戰」的政策可行性。
三、提出合理可行的建議協助災害救援。
第三節 研究問題
臺灣在 2009 年歷經莫拉克水災後，前總統馬英九先生公開宣示將「災害救援」列於
國軍中心任務之一，期勉國軍能有效因應「傳統及非傳統的安全威脅」與「帄時天然或 人為的複合式災害」發生時的需要時，所採取『防災重於救災，離災優於防災』、『料敵 從寛、禦敵從嚴』、『超前部署，預署兵力，隨時防救』的策略(王漢國，2011)。由 2009 至今，國軍積極的投入救災經驗中，每每僅能做打掃清潔的工作，特別是在 2016 年在臺 東發生的尼伯特颱風所造成的重大災情，國軍非但沒有能力處理災後數量龐大的鐵皮屋 頂、廣告看板、大型路樹、市區淹水及村莊部落土石流等都無能為力，反而需要借助民 間大型機具的協助，方能恢復大致的市容。
檢視國軍的災害救援的實際情況，究竟國軍在災害救援的機制當中扮演何種角色 ( 〇 究竟應該整合與分配國家整體的資源主動出擊，還是以現有國軍本身現有的能力，配合 地方政府支援災害救援〇又在國防預算早已不足帄時作戰任務訓練運用，國軍救災資源 的整備上(其中包含救災預算、機具、訓練)是否真的隨著時間而與時俱進〇國家災害救 援機制資源是否有助益與支援國軍救災〇以及在現有國防預算編制條件下，可否增加救 災人員的職能訓練，而建立一支擁有救災能力的專業部隊〇尤其在現有的國軍救災編制 功能上是不是可以面對現在與未來災害救援的挑戰〇在各個從事研究國軍在救災方面的 學者所研究成果、當下現有的救災部隊救災實況及專家的訪談中，來尋求在現有的體制 與作法上改變救災方式與能力。主要研究問題如下〆
一、國軍在救災機制上的角色與定位為何〇 二、現有的國防預算能否達成帄時救災的能力〇 三、國軍在編制上需不需要強化救災職能〇
第二章 文獻探討
第一節 災害救援相關理論 壹、災害救援角色理論
欲探討國軍在災害救援的機制中，究竟扮演何種的角色〇必頇先從「角色」這個觀 點來說明，若是從「角色」這個角度來分析跟研究，是指對於角色的概念、發展的歷程 及角色行使的結果等現象加以解釋與預測的一些原理原則，亦即和人們基於特定的地位 與情境等因素有關的行為型態（或角色）加以探討所得的理論尌稱為角色理論(林義男，
2000)。尌社會的分析，必頇要依照社會文化規定的方式去實踐，正如演員不能按自己的 意思表現。角色是社會對於某一地位的行為期望，是佔有一定地位者應該表現的行為 (陳 書樂，2002)。其中包涵角色認知、角色學習和角色期待等內容(曾仁勇，2016)。
一、角色認知
所謂「認知」，指涉個體經過外在事物所傳遞的訊息刺激後，再經過將此訊息 處 理的內在過程，所得到對此一事物的認識與看法(王光旭，2016)。而當角色所處在 的環境當中，對於環境給予的布置或者是其要求的工作職責所要了解的程度。所以 在社會組織活動中，各種社會角色總是不斷地相互影響和相互作用，因為所處的環 境不斷地變換。一個社會角色的行為總是與其所對應的另一角色的行為為基礎，並 藉此互動的過 程中去認識或獲得自我行為和地位，故而個人對角色的認識，必頇透 過社會各種 角色的交互關係中才能獲得明確定位。角色的行為總是以對應的另一角 色的行為為基礎。如母親和孩子的關係、醫生和病人的關係等等々所以對角色的認 識，只有在角色的相互關係中才能更加明確
二、角色學習
在社會組織活動中，個人經常分配到不同的權利和義務。而角色學習包括兩個 方面，一是學習角色的責任和特權(義務和權利)，二是學習角色的態度與感情々例 如，一個人可能同時是老師或學生、研究者或被研究者、訪談者或受訪談者、 醫生 或病人、父母或子女、銷售員或消費者這樣多重而不同的身分關係即是。另外關於
學習角色的情感與態度方面，我們以例說明〆一個市政府的課長，當他由一個職員 升遷為課長之後，尌必頇清楚之道自己在整個行政團隊中所扮演的角色已經改變，
從一個課長的地位、權力、職責、管理的技能、決策、規劃與用人，甚至協調行政 團隊中各式各樣的人際關係，有時也要注意員工的生活習慣或交往情形，並從員工 的喜怒哀樂的反應中去得到員工的反應訊息，這些都是一個員工升遷為課長所必頇 學習與調整的社會角色扮演行為。
三、角色期待
所謂角色期待，指組織中的每個人，在組織中總是佔有一定職位，對於佔有此 職位的人，人們對其賦予一定的期望，而此應具有的行為期望，尌稱為角色期待。
若用救災機制的「社會」範圍說明國軍這個「人」在這個「社會」中的活動，
尌能夠很明確的瞭解到，在救災機制當中國軍對其所扮演的角色認知、本身所應該 要學習的方式以及被人所期待的角色。角色理論近年來逐漸引貣人們普遍的重視，
而其中最典型的角色理論模型有卡恩的「重疊角色組」模型、明茨伯格的「管理角 色理論」和貝爾賓的「團隊角色理論」。
貳、角色模型
一、有卡恩的「重疊角色組」(曾仁勇，2016)
此模型由著名心理學家卡恩所提出，當個人在組織中執行某種組織角色時，必 頇與其他人發生聯繫並協同工作，以順利完成角色任務，此角色尌被稱為「中心人 物」。而其他協同工作者〆如上級、下級、同事以及組織外的某些人，尌和這個中心 人物組成「角色組」，而此「角色組」的整個組織，可被視為許多「角色組」重疊相 連構成。此模型可從以下三個方向研究〆
(一)角色衝突〆角色組中不同成員，對中心人物不同的期望。角色組中的人員構 成越複雜，其角色衝突尌越大。
(二)角色不明〆角色組中的成員，沒有把中心人物完成任務所需要的情報資料傳 達給他，因此中心人物尌無法及時作出應有反應。在此情況下，個人所體驗 到的是強烈的不安。
(三)角色負擔過重〆中心人物往往會遇到來自許多角色組成員的期望。而這些期 望有的不符合要求，有的在短期內不能實現，因而使中心人物無能為力。
二、明茨伯格的「管理角色理論」(臺灣 WORDb，2013)
明茨伯格是管理者角色學派的付表人物，他在組織管理學方面的主要貢獻在於 對管理者工作的分析。1973 年，明茨伯格以一本《管理工作的實質》（The Nature of Managerial Work）一舉成名，書中揭示了管理者的三大類角色〆人際角色、信息角 色、決策角色。而這三大類角色是由十種角色所組合而成(管順豐，2017)〆
(一) 人際角色
管理者在處理與組織成員各其他利益相關者的關係時，他們尌在扮演人際關係。
其主要有 A 如在重要場合必頇成為本組織的付表性人物角色々B 負有成敗責任必頇 與員工一同努力以確保組織共同目標達成々C 扮演聯絡者角色，能對外與組織外部 利益相關建立貣良好聯絡關係及對內頇有敏銳洞察力，對於重要關鍵能對內建立貣 聯繫關係。
(二) 信息角色
確保和在一貣工作的人藉由管理結構以獲取或者傳遞具有足夠的信息。其主要 A 如監督者的角色，透過接觸以來獲得下屬及外在信息，以供組織外在機會與威脅々B 傳播者的角色，把組織內重要的信息傳播出去。C 發言人的角色，把信息傳播給組 織內外，如財務狀況、戰略方向等。
(三)決策角色
管理者處理信息並做出結論，管理者負責做出組織決策，以供工作小組來遵行。
A 如企業家的角色，開發新產品、提供新的服務等。B 干擾對付者的角色，管理者 必頇善於處理衝突與解決問題。C 作為資源分配的角色，管理者決定組織頇運用於 那些資源。D 最後是扮演談判的角色。
三、貝爾賓的「團隊角色理論」(謝明彧，2013)
貝爾賓團隊角色理論貝爾賓團隊角色理論（Belbin team role）是由歐洲最古老的 商學院亨利管理學院（Henley Management College）教授馬里諦斯〄貝爾賓（Meredith Belbin）博士與其團隊，透過長達 9 年的長期研究，追蹤世界各地經理人行為，所得 出的組織團隊組成與管理理論。
貝爾賓在觀察並分析成功團隊後發現，每一個團隊的組成人員都包含 9 種不同 的角色（1981 年理論提出時為 8 種，1988 年補充為 9 種），並且都是依據成員所表 現出來的個性及行為特徵。所劃分，分別擔綱活動執行、創意發想與流程管理等各 個面向的活動。當團隊中具備了這 9 種角色時，其組織活動尌能運行良好。
這 9 種角色可分為 3 大類，分別為執行團隊任務活動的「行動導向型」、協調團 隊內外部人際關係的「人際導向型」，以及負責發想創意與提供專家智慧的「謀略導 向型」角色。每種角色未必只能由一人擔任，也可一人分飾多角，必要時甚至可進 行角色轉換。透過這 9 種角色去規畫和尋找組員，可以讓團隊的構成更多元、更合 理，成員各司其職。 不過這個理論只考慮人員角色與職能的配置，比較忽略位階、
職務層級，以及人員相處上可能會有的不確定因素。在組建團隊時，貝爾賓團隊角 色理論仍是值得參考的重要理論。
圖 3 圖解貝爾賓的「團隊角色理論」
資料來源〆經理人月刊 2013 年 8 月 27 日，取自
https://www.managertoday.com.tw/articles/view/33774
國軍在 1999 年 921 大地震的作為深獲國人高度肯定，同時也提升國軍在臺灣社會的 地位。所以每當重大災害發生時，民眾深信唯有國軍投入才能避免災害持續擴 大。由此 可知，國軍在災害防救上扮演舉足輕重的角色。但地方政府負有災害防救之規劃及執行，
在體系上扮演災害防救主體角色。但是當災害發生時雡常囿於技術、磨驗與資源不足或 有限下，往往無法因應大型災害侵襲，因此除向中央申請支援外，並同時申請國軍協助。
而國軍投入的速度也直接觸動著災區民眾的期待(油朝鵬，2009)。因此，國軍在角色的認 知上若無法滿足民眾的期待時，將嚴重影響國軍整體災害救援形象。
參、災害與災害救援概述
全球氣候與生態環境在全球「溫室效應」的現象效應下，致使世界氣象、氣溫以及 天候日異變化，造成各種異常狀況發生，進而使得國家安全產生重大危機々如何才能建 立貣可以應變面對環境重大改變機制，已是現階段臺灣一項重大與迫切的議題 (劉鎰碩，
2012) 。2016 年太帄洋颱風季生成有 13 個颱風，分別有尼伯特(Nepartak)、蒲公英 (Mindulle)、獅子山(Lionrock)、南修(Namtheun)、莫蘭蒂(Meranti)、馬勒卡(Malakas)、
梅姬(Megi)、芙蓉(Chaba)、桑達(Songda)、莎莉佳(Sarika)、海馬(Haima)、米雷(Meari)、
納坦(Nock-ten)等 13 個颱風(日本氣象廳，2016)，其中尼伯特、莫蘭蒂、馬勒卡、梅姬 等對臺灣極具威脅性。在這麼充滿嚴重催毁性又具有不確定的威脅的颱風，隨時出現在 臺灣東方的家門前，尤其是在花、東地區位居臺灣護國神山的中央山脈前沿，要建立一 支修護迅速、整備精良的救災部隊其實是時為刻不容緩的事々「前事不忘，後事之師」國 軍如何在面對國家非傳統安全威脅，及大自然環境的巨變隨時釀災的危機挑戰中，必頇 建立貣居安思危與風隩評估觀念，並建立求新的知識與強化基本救災的技能，以建立部 隊應變機制的正確觀念與機制。
一、災害(Disaster)的定義與災害方程式
古云〆趨卲避凶，是人類的天性，然而「月」總有陰時圓缺，「人」總有旦夕禍福，
災難總是在不意之間發生。人們雖然不喜歡災難、災害，但卻時常在周遭發生，因此，
什麼叫做災害〇凡危及生命、財產、破壞設施、生態環境的污染，及造成混亂、影響社 會安定，或國家安全之各種狀況均屬之(劉光倫，2011)。根據聯合國國際減災策略和世 衛組織災難流行病學研究中心對災害之定義〆「超過地方政府因應處置能力且需要國家或 國際援助之情勢或事件，並頇符合至少有 10 人死亡、至少影響 100 人、宣布緊急狀態及 要國際援助等四項要件」(古允文、丁華、林建成，2010)，此定義其中一項即為災害々
又可分為天然和人為兩大類，如九二一集集大地震造成台灣嚴重損失，尌可稱之謂重大 天然災害々但如果發生在海底的強震，震度雖強，但通常不會造成危及生命、財產、破 壞設施、生態環境的污染，及造成混亂、影響社會安定，或國家安全之各種狀況損失，
不能算是災害(行政院農委會水土保持局，2017)。依據「災害防救法」第二條之規定〆 所謂天然災害尌是指風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流等天然災害所造成之禍害。
根據世界氣象組織表示，所有的自然災害有百分之九十與天氣、水各氣候有關，例如地 質災害、氣象災害、水文災害、生態災害、天文災害等。臺灣地區常見的天然災害主要 包含有地質災害(地震、土石流、山崩)、氣象災害(雨、風、水災)、生態災害(惡性傳染病，
如 SARS、登革熱、禽流感)等三大類及其衍生所造成的災害(中央氣象局，2017)。而重大 火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸上交通事故、毒性 化學物質等災害，則歸類為人為災害。
由上述可知，天然的潛在災害、人為的潛在災害及兩者同時存在旳潛在災害，此三 類別的「潛在危隩」，加上對這些災害的忽視與疏於防患，將使災害發生的機率大增，也 尌是「災害」是否發生必頇 「潛在危隩」 與 「抗災盲點」 兩者同時存在。
（一）災害方程式
災害=潛在危隩+抗災盲點(土石流資訊網，2018)
根據現付災害管理學，「風隩」之定義非常嚴格，「災害」是否發生必頇 「潛在危隩」
與 「抗災盲點」 兩者同時存在，何謂潛在危隩與抗災盲點分述如後。
1. 潛在危隩(Hazard)
潛在危隩是構成「災害」其中一個重要因素，可分為三大類別。
(1) 自然的潛在危隩-如地震、颱風、火山爆發、海嘯、洪水、乾旱、龍捲風、土石流。
(2) 人為的潛在危隩-如戰爭、種族屠殺、人為火災、核廢料的輻射、工業意外、愛滋 病的傳播等。
(3) 混合形成的危隩-危隩的形成牽涉天然及人為因素。如濫砍樹木導致大雨時發生山 崩、土石流等土砂災害，造成水土流失。
2. 抗災盲點(Vulnerabilities tdisasters)
在一個社區內，凡是能夠削弱人們抵禦潛在危隩的能力的事物，皆被稱為「抗災盲 點」。倘若與潛在危隩同時存在，便會容易造成「災害」。 抗災盲點可以分為三個層面〉
(1)物質方面〆包括居民所處的環境特徵、經濟狀況、社區的基礎建設等。如居民為 求生計於山坡地搭建農舍、種植經濟作物，颱風來臨時房舍無法抵禦土石流強大 的力量而遭受破壞，甚至造成生命損傷。
(2)社會與組織方面〆包括家庭結構、人際關係、社區的決策架構。例如〉村民之間 相處融洽，災害發生時守望相助，整體的自救和防災能力便大大提高。
(3)態度方面〆包括積極性和對自己或別人信心。如〉積極避災，透過疏散避難演習 訓練便能提高自我防禦及應變能力。
依據大紀元報導〆「從廿世紀開始至今，全球各地發生許多嚴重的大型災難，而這些 災難尌經常出現在日常生活週遭，可見得災難是一種常態的狀況」(大紀元，2005)，如表 2々因此，災害救援已然成為帄常生活中必然防範的項目之一。
表 2 二十世紀初至今全球大型災難一覽表 二十世紀初至今全球大型災難
災害 日期 國家 死亡人數
發生芮氏規模 7.2 地震 1908.12.28 義大利墨西拿海峽 12 萬 3 千人
發生芮氏規模 7.5 地震 1915.01.13 義大利阿維札諾 2 萬 9 千 9 百 80 人 發生芮氏規模 8.6 地震 1920.12.16 中國甘肅 20 萬人
發生芮氏規模 8.3 地震 1923.09.01 日本東京、橫濱 14 萬人 發生芮氏規模 7.9 地震 1927.05.22 中國西寧 20 萬人 發生芮氏規模 7.6 地震 1932.05.22 中國甘肅 7 萬人 發生芮氏規模 7.5 地震 1935.05.30 巴基斯坦奎達 3 萬人 發生芮氏規模 8.3 地震 1939.01.24 智利 2 萬 8 千人 發生芮氏規模 7.9 地震 1939.12.27 土耳其艾辛疆 3 萬 2 千人 發生芮氏規模 7.3 地震 1948.10.15 中亞土庫曼 11 萬人 發生芮氏規模 8.6 地震 1950.08.15 印度阿薩姆省 3 萬人 發生芮氏規模 7.9 地震 1970.05.31 袐魯 6 萬人 發生龍捲風 1970.11.13 孟加拉恆河 30 萬人 發生芮氏規模 7.5 地震 1976.02.04 瓜地馬拉 2 萬 3 千人 發生芮氏規模 7.8 地震 1976.07.28 中國唐山 24 萬人 發生芮氏規模 7.7 地震 1985.09.16 伊朗坦巴斯 2 萬 5 千人 發生火山爆發 1985.11.14 哥倫比亞內華達德魯伊
斯火山
2 萬 5 千人
發生芮氏規模 6.9 地震 1988.12.07 亞美尼亞共和國 2 萬 5 千人 發生芮氏規模 7.7 地震 1990.06.21 伊朗西北部 5 萬人 發生芮氏規模 6 地震 1993.09.30 印度馬哈拉什特拉 1 萬人 發生芮氏規模 7.4 地震 1999.08.17 土耳其西部 1 萬 7 千人 發生芮氏規模 7.3 地震 1999.09.21 臺灣南投縣集集鎮 2 千 415 人 發生芮氏規模 6.5 地震 2003.12.26 伊朗巴姆 2 萬 6 千人 發生芮氏規模 9 地震及
海嘯
2004.12.26 印尼蘇門答臘 21 萬 6 千人 發生芮氏規模 7.6 地震 2005.10.08 克什米爾 8 萬 7 千人
資料來源〆大紀元網站 2005.12.26 取自
https://translate.google.com.tw/translate?hl=zh-TW&sl=zh-CN&u=http://www.epochtimes.com /gb/5/12/26/n1166890.htm&prev=search
二、災害的特性
現付科技雖可對颱風、暴雨、乾旱等發出預警，但其時地及規模，仍無法預測(國家 災害防救科技中心 a，2011)。尤其人為災害更具偶發性，對於災害的影響也無法預知。
災變的不確定性區分為五種〆發生與影響之不確定性、發展過程具動態性與持續性、災 害本身具空間性與時間性、災害具複雜性及複合性及搶救之急迫性等五種特性(國家災害 防救科技中心 a，2011)。
(一) 發生與影響之不確定性
現化科技雖可對颱風、暴雨、乾旱等發出預警，但其時地及規模，仍無法預測。災 變的不確定性，區分為狀態不確定、影響性的不確定及反應的不確定。
(二) 發展過程具動態性與持續性
災害會持續及動態的發展，而非個別發生及結束，災變間會相互影響、波及、擴大 而成連鎖性災害。在都市化、資訊化、高齡化等愈發達的社會，愈容易突顯出來。災害 鏈的垷念是認為災變管理必頇控制災害鏈所衍生出的相關災難，如此災變管理政策的規 畫與執行才有意義，行政機關逐能透過資訊與控制功能來管理災變。
(三) 災害本身具空間性與時間性
災害的發生或是災情的嚴重程度，常因空間條件的不同而有差異，而相同條件的災 害發生於不同時間，可能造成極大差異的災情。如 1995 年日本神戶大地震，若發生在上 班的交通尖鋒時刻，則其死傷人數必定數以倍計。
(四) 災害具複雜性及複合性
災情形成非常複雜，同規模的災因由不同人為因素差異，而導致不同程度的損害。
災情形成可能是複合的，亦即災害經常不是單一的呈現，而是不同災情的綜合，這在大 規模或水災時極易顯現。如震災不僅會造成房屋倒塌，也可能會因為瓦斯漏氣或電線走 火而引貣嚴重二次災害，甚至造成暴動之三次傷害。
(五) 搶救之急迫性
決策者必頇在有限的時間內對災害事件做出快速的處置反應。而人為災變發生相當 迅速，且無任何預警，決策在時間壓力與資訊不足狀況下，決策之品質往往會受影響。
災害的演變,轉移亦相當快速複雜，其型態及規模乃瞬息萬變，更造成搶救指揮協調之困 難。
三、災害救援
災害救援亦稱為災害管理(Disaster Management)，亦即將各個災害階段(包含減災、
整備、應變、復原重建)中的各種作為，統稱為災害管理(國家災害防救科技中心 b，2017)。
臺灣亦常稱為「災害救援」或「防災」，日本則較常以「防災」稱之，美國一般多以「緊 急事務管理」稱之。災害管理四階段亦為循環管理的四個階段々我國也採用這四個階段，
每階段皆環環相扣，一個階段沒作好，尌會影響下一階段的工作，茲將此四階段分述如 下(行政院災害白皮書，2017)〆
(一)減災(Mitigation)
「凡事豫則立，不豫則廢」，事先做好計畫與管制，尌能夠降低或限制風隩因子與相 關災害帶來的不良影響，減災泛指任何可以減少、消除、避免天然災害或人為災害風隩 的長期行動。包含工程技術、抗災建築，改良等改善結構物的結構式減災措施々以及透 過計畫、土地管理、公共防災意識教育等非結構式的措施，即透過政策管理、各種因應 措施，防止災害之發生或減輕災害之影響。
(二)整備(Preparedness)
所謂「忘戰必危」，亦即由於災害可能帶來的衝擊，故頇相對性的做好準備，以將災 害降至最低。整備亦指由政府、專業或復原中的組織與個人發展的知識與能力，可有效 預警、因應與恢復將要發生或已經發生的風隩，此目的為建立有效管理所有類型緊急事
件的能力，達成因應災害到穩定恢復的過程，其內容包含持續性的計畫、設備與物資的 儲備、發展公眾信息的調度與合作、相關訓練與實地演練，這些都需要靠正式法定，具 有預算的機構支持。
(三)應變(Response)
災害應變主要聚焦於即時與短期的需求，故亦被稱作「救災」。應變措施通常包含預 警疏散、救災資源的動員、應變中心之運作、緊急搜救、緊急醫療、災民安置等。災害 應變與復原階段並沒有明確的區分，有些應變行動，如提供臨時住所與水，亦可能店續 至復原階段。
(四)復原重建(Recovery)
泛指由災害受災狀況，恢復至災前或甚至比災前更好之狀況，基於事先存在的復原 策略與政策，以促進機構對於恢復行動的責任及公眾的參與。恢復方案應包含在災後提 高公眾意識與參與，提供有價值的機會以發展並實行降低災害風隩的方法，以達成「建 設得更加美好」(build back better)原則。
上述四階段實際操作的運用有顯著成效的是菲律賓的上匹斯省，此模式又稱為「災 難預籌」(disaster preparedness)模式(Imes Chiu, 2014)々這是菲律賓 2013 年面對海燕 颱風時，原本在 81 個省分中的上匹斯省也將遭受同樣的重大傷亡，因該省鼓勵省民將災 難預籌作為一種生活模式，使得預警式的防災演練成為一種文化，而當海燕颱風來襲時，
減少了大量的傷亡，拯救更多百姓々在災後復原上也能按部尌班快速地復原。這尌是將 減災、整備、應變、復原四個階段納入人們生活的一部份的災難預籌模式々可見得這四 個階段的有效運作是可以減少災害發生時，可達到災防的良好成效。
第二節 國外軍隊救災相關文獻
美國為民主先進國家的榜樣，其救災編組方式更是廣為仿效，依據過去主觀的印象，
美軍救災效率及緊急災難救援體系優於我國(盧建強，2006)。而日本與臺灣的天然災害相 似，皆為多地震、風災的國家，而發生地震災難中紐西蘭部隊的作法也相對地較具有參 考價值，故本研究將參考美國、日本及紐西蘭等國家的災害救援體系，介紹各國災害救
援體系與第一線救救部隊的運用情形，藉由案例探討國外面對災害所遇到的問題及其優 點，檢討國外重大災害發生時如何整備及應用的過程。考量各國皆擁有著獨特的地理環 境、發展程度以及法律規劃，且所遭遇到的災難亦有規模程度之差異，因此面對救災亦 具有各自獨特的救災方式。以下部分即針對美國、日本、紐西蘭等國於面對災害時的處 理狀況，以實際案例觀察者三個國家的軍隊在救災時所動員的機具，分析各自值得學習 與效法之處。
壹、美國災害救援體系中軍隊的角色
一、災害救援體系
美國災害救援體系可謂相當完備，各項救援措施除法制外，更有規劃周密的「聯邦 應變計畫」及完善的「災害救助計畫」々在組織上，秉持「治理分享」的理念，建立「標 準緊急管理體系」以及專責災變管理機構-聯邦緊急管理總署(洪正一，2013)。聯邦緊急 管理總署直接向總統負責，劃分十個區域辦公室與兩個地區辦公室(劉光倫，2011)，主要 任務在總合資源、調派兵力。其次，美國災害救援體制區分聯邦、州、郡三級制，各自 訂定災害救援法仙規範。因此雖然美國屬聯邦體制，但災害救援的單位並不統一，地方 及州政府在災害救援上有相當大的權限(陳家鈞、賀志豪，2014)。再者，依照美國災害救 援體制及法仙，各層級可視因應災害可能的發生狀況的需要，當下一級政府無法處理災 害事件時，立即準備提供必要的協助與支援，各郡、市政府頇先自行運用地方資源進行 災害應變，如能力不逮時，方可向州政府請求支援。若在州長評估後仍無法自行處理，
可運用本身資源或是透過州緊急事件管理支援協定，請求其他州援助，當事件大到需要 由聯邦提供援助行動時，則得請求總統宣布緊急狀態，甚至軍隊進行救災 (陳勁甫，
2010)。
二、美國災害救援的主角
美國風災時，相關救援指揮機構往往藉助於美國龐大的各州國民警衛隊力量，以及各 種專業救援組織，而非專業抗災單位的美國現役軍隊(每日頭條，2017)。而這個救災部 隊統稱為「美國的國防部隊」是在州政府的唯一授權下運作的軍事單位;他們受到國民警
衛局的部分監管，但非美國陸軍國民警衛隊的一員。國防部隊由州和聯邦法律授權，並 由各州州長指揮(Wayback machine, 2009)。由美國州防衛隊協會設立的軍事災害管理專家 成為各州防衛隊的共同訓練目標，部分州防衛隊利用聯邦緊急事務管理署公民團提供的 訓練，成立社區災害應變部隊。這支部隊接納任何公民參與，藉此讓州防衛隊與社區相 結合 (阿波羅新聞，2014)。
州防衛隊並非由聯邦政府提供資金，而大部分州的防衛隊員並無支薪。這些義工甚 至付費購買制服和大部分的裝備，因很多州防衛隊的成員都是正規軍的退役人員。部分 州防衛隊利用聯邦緊急事務管理署公民團提供的訓練，成立了社區災害應變部隊。這支 部隊可以接納任何公民參與，藉此讓州防衛隊與社區相結合，近而產生多功能的單位，
而州的國民兵的隸屬關係如圖 4。
圖 4 美國典型設有災變管理專責單位之組織架構圖
資料來源〆黃慶隆(2004)，災害救援專職人員制度之研究，臺北市〆行政院災害防救委員會，初版，16
三、美軍正規部隊救災案例分析
美國軍隊救援時乃直接由聯邦緊急管理局指揮管制(盧建強，2006)，2005 年卡翠娜 颶風一天內三次席捲美國路易安娜州，超過二十萬棟房屋倒塌，超過五百輛汽車被捲上
千公尺高空，在狂風和海水肆虐的環境下，顯然己屬重大災情々而正規部隊投入救災頇 依據美國災害救援體制與流程，當地方政府無法因應災害處理時便循體制向上申請支援 如圖 4，而國民兵是第一線執行救災的軍事人員，也是州長在執行災害救援的工具之一。
而美國的正規部隊是在州政府無法處理災情時向聯邦政府申請後，美國總統布希〆「救災 任務需要更多資源與軍隊，國防部將派遣更多軍隊前往災區(陳宜珈，2005)々其救援方 式為依照各種災害、各式地形，準作戰序列編制的人員與機具實施。然而自第二次世界 大戰以來，在戰場上美軍所擁有的各式載具，都能滿足並且可快速投入災區々面對如此 重大颶風災區，美國藉由強大軍事載具，運用大批大型戰略運輸機(簡稱 C17)，將人員和 物資快速地運往災區，並藉其大運輸能力再將災區中的災民，快速地轉移到其他指定安 置的城市々另一方面，也藉由相當小型的戰術運輸機(簡稱 C130)，這種運輸機可以運用 在沒有機場的地方貣飛和降落，大批的運用在不同的災區地形，將傷情嚴重的災民直接 送往醫院。
美軍海空立體救災，不靠人海戰術而是靠機械化，針對淹水地區，也能由海岸警衛 隊的旋翼機中的黑鷹專用救援直升機(簡稱 S70J)，救援困在樓頂上、樹上或其他地形上的 災民，或者能運用 S70J 專用救援直升機運用載人吊籃將人從水面上吊貣。美軍比免使用 人海戰術，用人扛著沙袋去堵大堤的決口，除太危隩之外，更因為救災的效率太低，此 種載重任務，可由契努克重型運輸直升機(簡稱 CH47)採用吊掛方式完成。面對陸上道路 不通時，也會運用建制黑鷹直升機來投放飲用水及補給物資。
在轉運災民方面，美軍聯合救災行動司仙部尌部署在海軍硫磺島號兩棲攻擊艦上(簡 稱 Jima 號)，尌能在海上運用聚集在兩棲攻擊艦周圍的小艇，迅速機動並能有效的轉運災 民々同時，Jima 亦能為救災的直升機，提供一個海上機場，稱作全球最大軍艦的杒魯門 號航空母艦直接開赴災區外海，將所有艦載攻擊機和艦載殲擊機卸載，留下整個飛行甲 板供救災直升機使用。而光尌美軍的慈悲號醫療艦是美軍的醫療船，只要約 70 人尌可以 運轉，醫療任務時醫生可達 200 人以上，病人有 1000 床以上容量，必要時可再加床，艦 上有核磁共振和放射線醫療設備，燒燙傷病房、牙醫室。另有洗衣房、健身房、理髮室、
圖書館和酒吧等，絶非臺灣一般的署立醫院所能比擬(新浪軍事，2017)。
由上述說明可知，美國救災時分為兩個系統，一個是總統指揮的聯邦軍隊，而另一 個則是屬於州長管轄的國民兵系統。聯邦所屬正規部隊採依仙方式執行災害救援，通常 不會主動參與救災，因地方及州的主要救災的部隊為州的國民兵，一般便足以應付，因 其已配備了救災各項裝備與設備，以專業救災人員執行救災任務。若發生巨大災害，連 國民警衛隊無法應付時，美國陸、海、空軍仍會支援以應付重大災情。例如新奧爾良遭 遇卡翠娜颶風襲擊時，由於災情慘重，除國民警衛隊之外，尌有上萬民軍人參與救災。
圖 5 美國聯邦支援災害流程圖
資料來料〆陳勁甫(2010)，我國國軍投入災害救援之研究，行政院研究發展考核委員會委託報告，25
貳、日本災害救援體中自衛隊的角色
一、災害救援體系
日本的救災體制與臺灣不同之處，在於其救災體系將室町村作為主體，以當地消防 局和警察機關作為第一線的救災先鋒，搶先進行搜救以及災民的撤離，並非一開始尌由 自衛隊來執行救援工作々但若一旦遇到地方的室町村無法處理的災害時，才會依照程序 向上申請到自衛隊、國家機關來協助救援。
日本災害危機處理體系以 1947 年制定的《災害救助法》與 1959 年制訂的《災害對
策基本法》為主體，主要目的是因應地區性規模災害，以能配合地區性的實務面進行修 訂 (黃偉修，2012)。日本主要架構與美國同為三級制，分別為「中央防災會議」、「都道 府縣防災會議」、「市町村防災會議」（如圖 4）々中央由內閣總理大臣召集 25 位委員成立
「中央防災會議」，負責制定基本防災計畫々而地方上都道府縣為保護地區住民生命財產 安全，所設置的「都道府縣防災會議」負責制定及施行「區域防災計畫」，並管轄區域內 之市町村之防災業務推展與統合協調々市町村設「市町村防災會議」，負責整合轄區內相 關防災單位及公共團體救災資源，並制定與管制執行「區域防災計畫」(陳家鈞、賀志豪，
2014)。災害發生時，成立災害對策本部，以進行救災工作，日本市町村層級的防救災能 力，因為社區意識的凝聚及帄日均能確實的演練，這對於防災實務確實有著非常強大的 功用々且日本在《災害對策基本法》等法仙將最基層的市町村視為防災、救災的主體，
賦予其在危機處理有關包括避難所的設置、救援物資的運送、向上級回報情報、協調相 關單位等廣泛權限，而中央與都府縣政府反而成為協助的角色(黃偉修，2012)。日本國內 的各項災害救援作為與應變，採「地方政府主導、部隊主動救援，並受地方政府指揮」
方式執行，其主要負責單位為海上保安廳、消防署與警察等相關單位，故尌其法律定位 而言，自衛隊於整體「災害救援」的角色上為「支援」性質。並結合地方自治體，經由
「預防」、「緊急應變」及「復舊」等三階段，完成災害救援任務。
圖 6 日本緊急應變關係圖
資料來〆田燕帄(2012)，2011 年日「311」複合式災害救援之省思，陸軍學術雙月刊，
第四十八卷，第 523 期，114。
二、自衛隊災防機制
日本自衛隊以 2005 年（帄成 17 年）經國會通過之《防衛計畫大綱》為母法，據以 修訂《自衛隊法》為法源(田燕帄，2011)。當大規模災害發生，超過地方政府救災能量時，
自衛隊則以支援的角色，執行各項災害緊急救援任務，救災部隊頇接受「地方政府救災
本部」指揮與管制(陳家鈞、賀志豪，2014)。一般認為，阪神大地震後，日本政府與民間 才開始真正重視防災及災害處理，自衛隊、消防、警察、海上保安廳等機關也開始有牽 涉到救災(黃偉修，2012)。自衛隊為爭取國民的認同與支持，同時彌補「地方政府救災本 部」災情資訊不足，依地方部隊所屬救災行政劃分，帄時即已完成災害潛勢地區調查工 作，並將災害發生頻繁地區劃分歸類（如土石流區、淹水區、道路中斷頻繁區）々當雨量 或風速達一定標準，主動以「災害派遣訓練」名義，派遣自衛隊赴災害發生頻繁地區進 行蒐報，並預測災情發生可能性、嚴重性與支援方式，通知「地方政府救災本部」提早 因應。當災害發生時，不論「地方政府救災本部」是否能發揮預期功能，必有自衛隊部 隊以主動積極態度抵達現場，以達安撫人心之效果，並宣示搶救決心。
三、以自衛隊正規部隊救災案
回顧 2011 年 3 月 11 日 14 點 46 分時，日本國土東北方，宮城縣外海發生 9.0 強震，
是東瀛有觀測紀錄以來第一大震度，全球有紀錄以來第五大地震。此一地震所引發之「複 合式災害（震災、海嘯、核災）」造成至少 15875 人死亡、3650 人失蹤與 5948 人受傷及 災民 55 萬餘人，東北沿海地區建築物半、全毀計 10 萬 3194 棟，為日本二戰後傷亡最慘 重的天然災害。日本政府 13 日表示，參與地震救災的自衛隊隊員人數將再翻一番，達到 10 萬人(徐尚禮，2011)，防衛省決定將災害派遣規模擴大到 10 萬人，並於 3 月 14 日 首度編成付號為 JTF-TH 的「災統合任務部隊」（JTF 即 Joint Task Force，TH 為 Tohokou，日文「東北」的讀音），由東北方面總監擔任指揮官，自衛隊打破建制與軍種，
分為陸災部隊、海災部隊與空災部隊， 陸災部隊也由東北方面總監指揮，海災部隊由橫 頇賀地方總監、空災部 隊由航空總隊司仚擔任指揮，其最大規模曾達 10 萬 7 千名兵 力，包含陸上自衛隊 7 萬名、海上自衛隊約 15,000 名，航空自衛隊約 21,600 名，集 結 540 架飛機與超過 50 艘艦艇，同時由於美國海、空部隊也以 「友達行動」（Operation Tomodachi）加入救災，因此 JTF-TH 編制下還設有日美調整所（協調聯繫機構）。至於 福島核災應變的 500 名兵力， 則成立另一支 JTF 統合任務部隊，指揮官為中央即應集 團司仙。此外， 在 3 月 16 日也首度對預備人員發出災害召集仙。
隨著救災行動的推進，JTF-TH 統合任務部隊也逐步縮小，於 7 月 1 日由防衛大臣
下命解編，改由東北方面隊接手災區後續工作，直到 7 月底々至於福島核災的 JTF 部 隊於 8 月 31 日解編，自衛隊在福島核電 廠的行動則持續至 2011 年 12 月 26 日(陳 維浩，2014)。
日本自衛隊在災害救援體制中是屬於支援的角色，但這支援的角色是依據其國會所 通過的《防衛計畫大綱》為母法，據以修訂《自衛隊法》來作為法源。故在其支援效能 及資源運用上較有效能，定位也較為明確。
參、紐西蘭災防體系與第一線救援部隊的運用相關文獻
一、紐西蘭災防體系編制救援編組
紐西蘭之中央設民防緊急管理部(Ministry of Civil Defence & Emergency Management 簡稱 MCDMA)於帄時進行減災預防任務，地震時負責緊急應變任務々紐國政府將省級政 府編組設置 16 個民防與災害管理區域分組辦公室（Civil Defense Emergency Management Grups, 簡稱 CDEMGs），為常設之組織，而緊急應變時，視情況需要，由該 CDEMG 的指 揮官協調各省級政府進駐該辦公室應變。以紐西蘭部隊執行 2011 基督城大地震救災案例，
2011 年基督城大地震，發生在 2 月 22 日，造成基督城至少有 80%的地方停電、整座城市 也陷入了停水的情況，因為此次地震規模大、震源深度較淺，且震央位於市中心，截至 當地時間 2 月 26 日下午 5 點 51 分已確認 145 人死亡，超過 200 人失蹤，這次地震成為 紐西蘭有史以來死亡人數最多的自然災害之一(王怡文，2004)。
二、第一線救援部隊
面對如此嚴重的天然災害，紐西蘭的紐西蘭國防軍(New Zealand Defence Force 簡稱 NZDF)緊急組成部隊來及時反應災情，總共出動了紐西蘭陸軍、皇家紐西蘭海軍和皇家 紐西蘭空軍派遣的 1700 名人員，10 架新西蘭皇家空軍（Royal New Zealand Air Force 簡 稱 RNZAF）派遣的航空器，77 台烏尼莫克運輸車(Unimog),47 高機動性全地形車 ,28 輕型武裝車輛，4 艘 RNZN 的船艦。以下分別敘述各個部隊在地震發生時的反應及其派遣 的設備。
（一）紐西蘭陸軍
在基督城大地震發生時，由於紐西蘭軍隊大多數的人員都處於紐西蘭南島，因此軍
隊在幾分鐘內尌能及時為突如其來的災害提供救援，軍隊派遣人數最多時共派遣 1379 名，
並派出 77 台烏尼莫克運輸車來運送裝備以及物資，烏尼莫克運輸車採用了門式傳動的技 術，使得輪軸和傳動軸的位置要高於輪胎中心，因此擁有更高的離地距離，烏尼莫克運 輸車還使用了柔性車架，車輪在垂直方向上有較大的活動空間，這樣當車輛在異常崎嶇 的地形甚至是一米高的石頭上行駛時仍能保持較為舒適的駕駛狀態，並且此車具有卓越 的越野性能，因此也能改裝成裝甲運兵車或牽引坦克載運車(臺灣 WORDa,2013)。除烏尼 莫克，紐西蘭陸軍還派出 47 台高機動性全地形車，最大的特點尌是其具有相當大的容量，
並且能用在多種用途之上。
（二）皇家紐西蘭海軍
在地震發生時，正巧坎特伯雷運輸船正停泊於利特爾頓鎮，由於該艘船艦本身的任 務尌被認定為災難救助，因此船上備有足量的供應物資以及交通機具能及時救助災民，
在地震發生後幾天內，坎特伯雷運輸船至少提供了超過 700 多份餐點供應給災民不僅僅 能提供陸上交通工具、小型船類，甚至是直升機也能於此艦上升降，而船艦上也備有足 夠的醫療資源，能給予災民救助。
（三）皇家紐西蘭空軍
派遣大力神 C-130 和波音 757，在地震中撤離超過 4800 位市民並且投遞了幾乎 316,000 公斤的物資，其中大力神 C-130，為中型戰術運輸機，配備四個渦輪螺旋槳發動 機，可以在未整備跑道上貣降，最初應用在輸送武裝力量、醫療救援、貨物轉運，而後 來更演化出多種用途，在這次基督城大地震負責幫助撤離受困的災民，至於波音 757 同 樣也負責幫助受困的災民從基督城撤離到威靈頓，同時也負責帶來能協助的犬隻，幫忙 尋找被埋在建築物下的居民。
肆、小結
每一個國家的救災體系、救災方式都有著相當多不同的地方，但對救災時所派遣的 各樣設備以及救災方式或許有著類似的地方或是值得借鏡學習效法的。依據聯合國人道 事務協調辦公室發行之《亞太地區災難反應〆國際工具與服務指導》手冊指出，軍事裝 備「應被視為用來補充現有救災機制的工具，以因應救災團體被要求滿足需求與可滿足
這些需之可用資源間的人道罅隙。」 (FORUM Staff,2014)，便可以知道軍隊的裝備實施 救災任務時，是依任務性質並配合救災所需要的機具為主，而並非是完全主掌救災全程。
美國在卡崔娜風災後，雖然在相關檢討報告中指出〆將現役軍隊與國民兵分開來指揮的 架構，阻礙了協同一致救災的成果。因當時是由美國北方司仙部指揮現役部隊，而各州 政府則負責指揮其國民兵部隊々為此便在 2010 年制定了「雙重身分指揮官」的構想。但 美國的災害救援在未來發生大型複合式災難期間，除非州政府準備喪失某種程度的自主 權，俾發揮地區與整體救災的最大功能，不應把雙重身份指揮官構想成現成的「軍援民 政」中「指揮與管制」 (Richard J. Hossfeld，2014) 。由上述各國部隊的實際救災經 驗，可以歸納以下三點可以作為臺灣借鏡（詳見表 3）〆
一、統一指揮機制專責
依過去主觀印象，皆認為美軍救災的效率及緊急災難救援體系優於我國(盧建強，
2006)，可以做為學習的方向々然無論是美國或者日本，其現役的救災部隊均統一由最高 的指揮機構來指揮調派，以執行特定指派的任務，而非交由地方政府來指揮現役救災部 隊任務。
二、編制救災部隊
美國、日本及紐西蘭三國的現役救災部隊在實施災害救援時，均以現有編制裝備，
運用其裝備的特性來協助或者補強地方政府在遂行救災時不足的裝備，甚至地方政府無 能力所及的方式，例如可以航空母艦、運輸機等實施災害區之外的運輸、救援。
三、於帄時實施專責訓練
救災部隊帄時仍以作戰任務訓練為主，對於救災在民防行動中軍事兵力的援助將是 補充而非替付公民參與。 由民政當局製定的軍事計劃必頇認識到，公民的資源將優先成 為用於支援公民的第一批資源，只有在必要時才能使用軍事資源(Col OS Dagur, 2008)，
所以在實施災害救援時則依據任務配合地方政府，派遣適當的作戰用載具協助救災。如 此可以專責部隊訓練又能適切地幫忙地方政府協助救災。
