借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊協力治理發展策略之研究

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國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班碩士論文

指導教授：柯志昌博士

借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊協力治理發展策略之研究

Learning from Satoyama Initiative – the Ecotourism of Chiaming Lake National Trail The Research on the Developing Strategies for Collaborative Governance

研究生：羅文傑撰

中華民國一○七年七月

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國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班碩士論文

借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊協力治理發展策略之研究

研究生：羅文傑撰指導教授：柯志昌博士

中華民國一○七年七月

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謝誌

碩班生涯至此，感觸之多已非文字所能表達，三年期間歷經了尼伯特颱風過境造成住家嚴重毀損，深刻體認自然之力的偉大與無情，又承蒙服務單位劉瓊蓮處長提攜，由幕僚單位跨足業務單位，每日都浸濡在不斷的學習和挑戰當中，跨域實務的歷練的確讓人成長快速，也開闊了公務生涯的見聞，但同時又得兼顧學位論文和住家修繕，這段蠟蠋多頭燒的日子，畢生難忘。回想當初再入校園的動機，除了充實見聞自我學習之外，是希望延續對排球運動的熱忱，然而，簡單、

一時興起的動機卻換來一千多個含辛茹苦、猶如壯士斷腕的不歸路，這三年，將是人生中難忘的過程，也會是未來在面臨更高強度挑戰時的厚實基底。

論文能夠順利完成，首先由衷的感謝指導教授柯志昌老師，指導期間入閣主任秘書，百忙之餘仍需引領著在浩瀚學海中迷航的學生們，讓學生在學位論文的撰寫上有更慎密的規劃和寛闊的視野，老師的指導總是言辭簡單而要義賅括，字裡行間的細心和關心讓學生倍感暖心；老師也時常關注系上球類活動發展，五育兼備的師恩典範，永誌難忘。也感謝口試委員洪綾君老師和劉麗娟老師在論文審定上給予斧正與啟發，使學生獲益良多，也讓整篇論文更臻完善，可讀性更高。

感謝在學期間互相扶持、協力完成大大小小報告的伙伴們，財發、瑞成、美瑤及美娟，因為你們，讓研究生枯燥乏味的日子也有些許的歡樂。感謝大學部的戰友們，承諭、柏翰、培源、偉博、建成、哲宇、欣儒、家瑜、育慈、宜玫、宜潔、婉瑄、凱喻、蕙玲、韡姍、淑燕、愉真，認識你們是這三年最值得也是最開心的事情，謝謝你們讓羅叔延續了三年的校園排球生涯。

特別感謝曾經協助指點迷津、給予實務經驗分享的工作伙伴，以及接受訪談的保育前輩、朋友們，讓門外漢的我能夠少走許多冤枉路，順利的完成論文寫作。

感謝我的父母親，尼伯特造成的傷害，使得家人更加團結，也辛苦您們體諒無法每天回家的兒子，肩負起住家修繕、處理惡鄰居的種種麻煩事，讓我能無後顧之憂的專心在公務及學位論文當中。

最後，親愛的家人、師長、伙伴及曾經給予幫助的朋友們，這篇論文若能有所微薄供獻，榮耀必然歸屬於你們，因為你們，我才能有如今的成長，謝謝。

文傑謹誌于 2018/07

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借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊協力治理發展策略之研究

羅文傑

國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班

摘要

里山倡議以實現人類社會與自然環境和諧共處為願景，而生態旅遊可概括的定義為對環境友善、尊重當地文化、追求永續及低環境衝擊的綠色旅遊方式，兩者最終目標皆為追求人類社會、經濟活動和自然環境三者共好的鑲嵌型生活模式，這樣的鑲嵌形態也說明了三者無法分割的互依關係。然而，里山倡議在世界各國的實踐案例大都著重於農業與保育併行發展的議題之上，而本研究筆下的里山倡議，乃是借鏡其理念與價值，並在其三摺法架構之下，探討嘉明湖國家步道未來生態旅遊如何與地方部落建構良善之協力治理模式及策略，且能兼顧地方文化與經濟活動的永續發展。

本研究使用多重資料分析，首先就里山倡議的發展沿革與國內外實踐案例、

國家步道系統管理及政策目標、生態旅遊和永續發展的內涵及操作策略、協力治理理論以及紐西蘭保護區特許經營制度等文獻進行整理及研析；研究期間實質參與里山倡議、嘉明湖國家步道管理相關會議做為田野調查資料，藉以充實研究者在實務操作上的見聞，並將觀察和互動所領悟的心得滾動式的修正研究方向，接著運用臺東林管處歷史檔案和統計資料，交互綜理出嘉明湖國家步道管理和里山倡議實質意涵的關聯性，參考之檔案資料包括以下：

一、向陽國家森林遊樂區及嘉明湖國家步道環境與設施基礎資料。

二、2013 年至 2017 年山屋申請及入山人數統計、總量管制及山屋收費制度實施歷程、向陽山屋臺灣黑熊死亡事件之檔案文件及照片。

三、自然步道建置發展與推動諮審小組、嘉明湖步道總量管制及山屋收費座談會、經營管理檢討會議等相關會議資料。

四、臺東林區管理處與臺東縣海端鄉原住民族部落之自然保育與生態旅遊諮詢委員會相關歷程及會議資料。

最後採用目的性抽樣，挑選產官學界當中具有與本研究主題有較高資訊密度的對象，透過深度訪談和前述的個案研究結果進行綜合論述，將里山倡議、生態旅遊、永續發展等抽象概念具體化。本研究發現，學理上之里山有著特定地域之適用，然而嘉明湖地區生態旅遊是一種建構於自然環境生態系統所提供的服務，

其與在地海端鄉布農族間存有密不可分的傳統利用關係，因而具備里山倡議所追

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求的理念與實踐架構。建議未來可在結合里山精神下發展協力治理，健全現場管理人力、制定明確管理法源依據、活化向陽國家森林遊樂區閒置空間並結合在地人力發展為嘉明湖登山基地營等方向努力。本研究之成果期可提供嘉明湖國家步道生態旅遊協力治理相關管理單位未來在架構經營管理策略依據之外，並做為臺灣其他高山步道管理單位實踐里山倡議精神之參考。

關鍵字：嘉明湖國家步道、里山倡議、生態旅遊、永續發展、協力治理

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Wen-Jie Luo

Abstract

The goal of Satoyama Initiative is to have human beings live in harmony with the nature. Generally, “ecotourism” represents the concept of being friendly to the environment, being respectful of local cultures and creating the green tourism with sustainability and less impact towards the environment. Satoyama Initiative and ecotourism are both expected to achieve the co-existing lifestyle among human society, economic activities and natural environments. This kind of interconnection also highlights the intimacy in between which is unbreakable. However, the majority of the existing cases of Satoyama Initiative for now around the world are all focused on the issues that stress on both the development of agriculture and preservation. In this research, the concepts and values of Satoyama Initiative and the three-fold approach of it are used to investigate how the local communities could create good models and strategies for collaborative governance in the future with the ecotourism of Chiaming Lake National Trail, while maintaining the sustainable development of local culture and economic activities.

Multidata analysis method is used in this research. First, the summarization and analysis is done for the documentation on the developing history of Satoyama Initiative and the existing cases from here and abroad, the system management of national trails and the purpose of launching related policies, the meaning and the implementing strategies of ecotourism and sustainable development, the theories of collaborative governance and the franchising mechanism of the conservation areas in New Zealand. Secondly, the meetings on Satoyama Initiative and the management of Chiaming Lake National Trail are attended to collect the data for the field research as the supplementation to the knowledge on implementation for the researchers, and the key aspects discussed in this research are adjusted with rolling correction method based on the learning from observation and interaction, and the files and statistics provided by Taitung Forest District Office are cross-referenced to pinpoint the relationship between the management of Chiaming Lake National Trail and the actual meaning of Satoyama Initiative. The files which are referenced include:

1. The basic environment and facility data of Siangyang Forest Recreation Area and Chiaming Lake National Trail.

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2. The campground applications and hiker statistics from 2013 to 2017, the implementation history of total amount control and the charging policies on campgrounds, the documents and pictures for the death of Formosan black bear at Sianyang campground.

3. The meeting documentation for the building history of national trails and the efforts to create the consult and review team, the forum on the total amount control of Chiaming Lake National Trail and the charging policies on the campgrounds, and the evaluation meetings on operation and management.

4. The history and meeting materials of the advisory committee on nature

preservation and ecotourism conducted by Taitung Forest District Office with the aboriginal tribes in Haiduan Township in Taitung County.

At the end, the objects with higher information density towards this research topic from the industry, government and academia are selected with purposive sampling, which helps complete this review article through in-depth interviews and individual case studies mentioned above to serve the purpose of embodying the concepts like Satoyama Initiative, ecotourism and sustainable development. For the result of this research, a region-specific quality for the academic Satoyama Initiative is found.

However, on the other hand, the ecotourism of Chiaming Lake area is one type of service provided by the natural environment ecosystem, and there is an essential and long-existing utilization of the ecotourism in this area from the local Bunun people in Haiduan Township, which shares the same vision and implementation architecture with Satoyama Initiative. In the future, therefore, it could be used to create the collaborative governance, to enhance the quality of the management team on-site, to provide corresponding sources for the management related laws, to take full advantage of the spare spaces in Siangyang Forest Recreation Area, and to integrate local workforce to build Chiaming Lake campground for hiking ect., all complying with the central values of Satoyama Initiative. The outcome of this research should not only provide the background for the creation of the strategies for operation and management in the future to the management units related to the ecotourism and collaborative governance of Chiaming Lake National Trail, but also be the example of realizing the central values of Satoyama Initiative, which could be used as the reference for other management teams of mountain trails.

Keywords: Chiaming Lake National Trail, Satoyama Initiative, ecotourism, sustainable development, collaborative governance

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表目次

表 1-1-12017 年研究者參與研究議題相關活動事件一覽表 ... 8

表 2-1-1 日本推行里山議題重要事件表 ... 15

表 2-1-2 里山倡議行動面向與國際實踐案例間之關係對照表 ... 20

表 2-1-3 林務局與合作夥伴推行里山倡議事蹟表 ... 23

表 2-1-4 國家公園、農業試驗單位及民間組織推行里山倡議事蹟表 ... 25

表 2-2-1 林務局國家步道困難度分級表 ... 34

表 2-2-2 林務局國家步道系統分類表 ... 35

表 2-3-1 國外各領域學者對於生態旅遊的見解與觀點 ... 39

表 2-3-2 國內各領域學者對生態旅遊的見解與觀點 ... 41

表 2-5-1 里山倡議、永續發展與生態旅遊發展重要事件年代對照表 ... 58

表 3-1-1 訪談對象一覽表 ... 61

表 3-3-1 訪談題綱 ... 66

表 3-3-2 編碼說明一覽表 ... 66

表 4-1-1 臺灣全國步道系統建置歷程 ... 71

表 4-2-12013 年至 2017 年向陽、嘉明湖山屋住宿人數暨入山人數分析表 ... 78

表 4-2-22015 年嘉明湖國家步道遊客建議事項與回應處理情形對照表 ... 81

表 4-2-3 嘉明湖國家步道山屋收費及管理新舊制度差異對照表 ... 83

表 4-3-12014 年 10 月 18 日向陽山屋黑熊死亡事件紀實及調查發現紀錄表 ... 90

表 4-4-1 海端鄉自然保育與生態旅遊諮詢委員會成員分析表 ... 95

表 4-4-2 海端鄉布農族高山生態嚮導協會服務收費表 ... 97

表 5-4-1 林務局所屬林管處高山步道、山屋(莊)收費基準一覽表 ... 107

表 6-1-1 海端鄉里山架構對應里山倡議五項行動指標之執行策略與方法 ... 118

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II

圖目次

圖 1-1-1 研究背景示意圖 ... 3

圖 1-3-1 研究方法示意圖 ... 7

圖 2-1-1IPSI 推動架構的五個領域 ... 17

圖 2-1-2 里山倡議的三摺法：願景、方法與行動面向 ... 19

圖 2-2-1 國家步道系統整體構想示意圖 ... 31

圖 2-2-2 臺灣國家步道系統示意圖 ... 33

圖 2-3-1 達成永續發展目標的規劃程序 ... 47

圖 2-3-2 永續發展在生態、社會與經濟的互動系統 ... 48

圖 2-4-1 特許制度的生命週期 ... 56

圖 3-1-1 研究架構圖 ... 64

圖 3-2-1 研究流程圖 ... 65

圖 4-1-1 關山野生動物重要棲息環境範圍圖 ... 73

圖 4-1-2 嘉明湖國家步道各位置座標與向陽國家森林遊樂區分區圖 ... 74

圖 4-2-1 嘉明湖國家步道高度變化及沿線景點、設施示意圖 ... 77

圖 4-2-22013 年嘉明湖山屋住宿人數統計圖 ... 87

圖 4-2-62013 年向陽山屋住宿人數統計圖 ... 89

圖 5-5-1 里山倡議發展社區生態旅遊架構圖 ... 113

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第一章前言

連橫在《臺灣通史》中記載：「臺灣處熱帶之地，林木之多，指不勝數，崇山大嶽，峻極於天，……故凡寒帶溫帶之木，莫不兼備，信乎天然之寶藏也。」

從文中所提，可探知臺灣位處氣候溫暖且雨量豐沛的亞熱帶地區，在這樣的先天氣候條件下，孕育出滿山之蒼鬱巨木和多元豐富之動植物資源；而先民們因生活及往來交通需用，本能地探索和利用自然資源、開闢蹊徑，加上臺灣高山竣嶺阻隔，使得古道、社路、獵徑交相蹤橫，成就了臺灣獨特的地理景觀。山林資源的利用可說是臺灣發展史上舉足輕重的文化與傳統，也是代代相傳的生活智慧。然而，工商業、經濟、旅遊活動蓬勃發展之後，卻加速了自然資源的耗竭，許多位處自然保育區域的旅遊景點亦承受大量觀光遊客帶來的生態壓力和在地文化景觀的破壞，使得「里山倡議」、「生態旅遊」和「永續發展」的理念開始受到重視，

並引領著各個國家相繼投入，期望用以追求人類與自然和諧共存的理想願景。但多年的實踐經驗告訴我們，自然環境資源係屬公共財貨之一環，其治理難以仰賴單一行政管理單位，須透過更多元且彈性的協力模式，方能逐步建構完善的治理機制。

第一節研究背景

本節的研究背景，主要為說明本研究個案—嘉明湖國家步道在生態旅遊與地方高山協作組織發展協力治理上所遭遇之困境，以及引用里山倡議做為策略研擬基礎架構的理由，說明如次。

嘉明湖國家步道位於關山野生動物重要棲息環境，為林務局臺東林區管理處 (以下簡稱臺東林管處)轄管，早期為當地布農族傳統活動領域，步道全長 13 公里，

海拔約 3,603 公尺，沿途有向陽山屋、玉山圓柏、向陽大崩壁、向陽山、嘉明湖山屋、三叉山及嘉明湖等地標及著名景點，近年媒體及網路社群大量報導使得曝光度大增，因而成為臺灣高山活動熱門景點，其中的嘉明湖為臺灣第二大高山湖泊(僅次於雪山翠池)，被登山人喚作「天使的眼淚」，其天晴時水色澄澈湛藍且與雲天相對，入夜後則與星空相襯讓人宛若置身浩瀚銀河之中，美麗景緻引人入勝。步道開放以來，每年皆吸引 12,000 人次以上的登山遊客到訪(劉瓊蓮、楊凱琳，2015)。大量的登山人潮帶來商機，海端鄉布農族利用其優越的高山活動能力，

結合日積月累、長久傳承下來的山林知識，發展出揹工、廚工及嚮導(統稱高山協作員)等高山地區特有的生態旅遊產業，也成為居民賴以維生的重要經濟來源，這樣的綠色經濟型態亦逐漸發展成當地特有的高山協作文化。

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然而，超量的旅遊人潮對於當地環境而言並非無害，臺東林管處為了確保高山步道生態旅遊之品質與安全，在嘉明湖步道沿途設置了向陽山屋和嘉明湖山屋，各備置 70 張單人床位，每日可提供 140 個住宿床位，然而連續假日期間卻常態性地於單日湧入約 700 名的登山客，超量的登山客多以露營方式夜宿山區，

進而衍生出當地高山協作業者以帳篷出租等方式佔據山屋周邊及嘉明湖畔進行紮營，產生了大量的垃圾、廚餘及排遺等廢棄物，更造成自然環境與水源的污染，

亦影響了當地野生動物的覓食習慣和棲息環境，如 2014 年在向陽山屋陳屍的黑熊事件即導引出登山客失序行為對野生動物影響議。另外，單日湧入大量登山客的情形也造成嘉明湖國家步道周邊土壤受到密集式的踩踏而產生密實化現象，坡面區域產生凹陷、溝槽化，進而生成沖蝕溝，嚴重影響植群生長及造成步道土壤之沖刷流失，造成步道周邊生態環境衝擊及破壞。因此，為減緩密集型活動所造成的環境衝撃、維護嘉明湖國家步道周邊生態多樣性，提升高山活動品質與安全，臺東林管處於 2015 年 4 月 1 日起實施登山人數總量管制及收費新制。實施總量管制係管理單位為步道管理及保育需求所實施之行政作為，然而對登山遊客及依賴高山協作維持生計的居民而言，卻是限制其工作權及遷徒自由的法令規範，勢必面臨地方觀光產業的衝擊及在地居民的反彈。因此，臺東林管處在未來嘉明湖國家步道生態旅遊協力治理策略上待解決之議題有二，如下：

(一)自然環境、生態保育與海端鄉在地高山生態旅遊產業發展應如何兼顧。

(二)步道管理單位、在地高山協作組織、非營利單位間之協力治理應如何發展。

為解決上述議題，本研究引用發源於日本的「里山倡議(社會-生態-生產地景)」

做為策略研擬之準則，其理由如下：

(一)社會-國人高山生態旅遊需求：里山倡議主張促進符合生物多樣性保育原則的活動，它的願景在於實現人類經濟活動與自然和諧共生的理想，亦即建構人類活動與自然保育和諧共存的地景生態系統。

(二)生態-包括生物生態和環境生態：里山倡議透過友善的自然資源管理和合理使用，以及生物多樣性的妥善維持，讓現今以及未來的人類都可以永續地享受各種從自然中獲得的利益。

(三)生產-高山生態旅遊協作產業：里山倡議尊重當地文化價值，藉由自然資源的適當經營，促進多元利害關係人的共同利益。

這樣的理念對應嘉明湖國家步道目前在經營管理上遭遇的困境，即可歸納出本研究「嘉明湖國家步道生態旅遊永續發展」、「海端鄉原住民族高山協作產業」、

「里山倡議的社會-生態-生產地景」的三大構面，據此繪製本研究背景示意圖如圖 1-1-1。

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圖 1-1-1 研究背景示意圖資料來源：本研究

第二節研究動機與目的

透過前一節的研究背景，可以清楚的瞭解本研究之撰寫，是以發展、建構嘉明湖國家步道生態旅遊協力治理發展策略為最終目的，並以里山倡議精神為導向，里山倡議三摺法為行動方針，在地產業經濟發展和公私協力治理為基礎，期望實踐嘉明湖國家步道、海端鄉在地布農族居民與環境共生、自然資源得以永續發展的理想願景，並提供國家步道管理單位未來在經營管理、維護在地居民生態旅遊產業和周邊環境生態保護這三大構面上的參考文獻。以下接續就本研究之動機、研究目的分別詳述如次。

一、研究動機

隨著文明及科技的發展，人類取之於自然者不再僅為滿足其口腹，而是為了遊憩需求、自我理想與成就感的追求，在欠缺保育和生態系永續經營觀念的過往時代，人們單純地基於本身欲望，不斷地向自然環境索求，長久下來，不只野生動植物棲地環境遭受破壞，也漸漸使得部分原生動植物面臨滅絕的危機。依據國際自然保育聯盟 (International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, IUCN)資料顯示，造成原生物種滅絕的原因有 67%來自原始棲地遭受人為干擾或破壞(鍾孟瑾，2014)；而臺灣政府機關為保護及保育珍稀動植物族群之永續發展，依據文化資產保存法、野生動物保育法和森林法，就野生動植物族群分佈和種類，以及氣候環境等物候條件的不同，於各地劃設了自然保護(留)區，

期望能夠藉由自然保護(留)區之設立，減少人為活動對環境生態的干擾與破壞。

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本研究標的-嘉明湖國家步道即位處於「關山野生動物重要棲息環境」之內，

是臺灣東部面積最大的野生動物重要棲息環境，其重要保育物種包括臺灣黑熊、

熊鷹、水獺、百步蛇、帝雉、藍腹鷴等多種瀕臨絕種保育類及 59 種珍貴稀有或應予保育的動物。然而現階段管理作為之法源僅能依據管理單位自訂的行政規則，野生動物重要棲息環境的法律位階不及文資法公告的自然保留區及森林法劃設的自然保護區，無法限制人民的行為及活動，考量自然資源具有「公共財」性質，需仰賴管理單位、地方政府機關及民間組織等「協力治理」，以兼顧多元利害關係人權利。

在全球各地面臨資源長期耗用、極度枯竭之際，各國對於自然資源的永續利用愈來愈關注，逐漸重視「永續發展」議題。再者，隨著地球環境破壞、氣候變遷、激烈天氣頻繁發生之下，大型的工業開發已日漸式微，不再是人們追求經濟成長的唯一手段，其後因休閒旅遊活動的興起，世界各國便開始發展以「無煙工業」為口號的「生態旅遊」綠色經濟。另外，日本在 1980 年代後期至 1990 年代初期發生經濟泡沬化之後，許多人放棄城市難以維持生計的生活回到鄉村地區，

發揮日本傳統的里山精神，利用生活中的閒置資產，活化社區使之逆轉復活，並適當地使用在地自然資源，營造一個可以自體循環、永續使用環境資源的生態體系，發展出有別於城市中大型工業的綠色經濟型態。在這樣的時代背景與環境變遷因素下，「永續發展」、「生態旅遊」和「里山」精神這些提倡人與環境和諧共生的理念，正受到人們重視與發展。

日本對於里山環境的復育已行之有年，2010 年 10 月在名古屋舉辦的聯合國第十屆生物多樣性公約大會中，主辦國更進一步提議建立「國際里山倡議夥伴關係網絡」(The International Partnership for the Satoyama Initiative,IPSI)，里山倡議便開始在國際間醱酵，各國的實踐案例也愈來愈多。本文研究者因工作緣故而接觸里山倡議，觀察到臺灣的實踐案例多以水梯田和濕地復育為主，但里山倡議的願景其實是與「永續發展」的理念一致，都在尋求環境永續發展，且同樣的期望在生態、社會和經濟發展三者之間找到平衡點，不應將其發展侷限於水梯田和濕地復育的框架中，而應做為自然環境資源管理上的標竿和準則；里山倡議不應只是產品或口號，而應該落實於日常生活當中，成為人人實踐的國民運動。

在研究者體認到嘉明湖國家步道經營管理上遭遇之困境後，便開始思索里山倡議能否成為嘉明湖國家步道未來經營管理和地方生態旅遊產業相競合困境解套的方案？是否能嘗試跳脫框架之外反思及檢討，並將里山倡議精神升華、擴張，因為就里山倡議保育和維護生物多樣性的意涵而言，應不單只是野生動植物原生自然環境的保護而已。發源自日本山村的里山倡議，是希望能顛覆過去認為保育就是不要擾動原生動植物生存環境的刻板印象，而是適當的利用與經營。我們必需承認，人類自古以來持續不斷的利用與管理草生地、次生林、濕地、河川

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等自然環境，已形成並維持了所謂的「半自然環境系統」，在此半自然環境中有許多物種已經適應，甚至依賴這樣的半自然環境而生存，我們應正視這樣人與自然環境相互依存、不可分割的共生關係。

透過前述觀點，本研究將探究如何能將「里山倡議」的精神推展至公私部門的協力關係當中，使得保護區能與周邊部落接軌，藉由公私部門橫向合作，減緩人為活動造成的衝擊、抒解土地因人為活動承受的壓力，並讓保護區外的部落因保護區的設立而受益，進而協力合作擴大保育效益，這樣的想像和願景，即為本研究的動機，為方便讀者瞭解，簡要條列如下：

(一)如何借鏡里山倡議友善環境、尊重在地文化與多元利害關係人權益、經濟與生態均衡發展理念，做為行動準則，運用在高山步道生態旅遊的協力治理策略架構之上。

(二)「公共財」之治理因涉及多元利害關係人之權益，需仰賴公、私部分及第三方組織共同協力之方式進行。然而，臺灣公部門目前的委辦係由管理機關單方以招標、委外等方式進行，不若其它國家有著私部門直接申請「特許經營」

的方式，能夠更有彈性和貼合專業技能之供需，臺灣未來在辦理方式上能否有策進之空間。

二、研究目的

藉由前段有關研究動機的說明，可以瞭解本研究在文獻蒐集的領域中，將透過綜整「里山倡議」、「步道系統的發展與管理」、「生態旅遊與永續發展」、「公共財理論與協力治理」等政策、理念的發展脈絡及實質意涵，釐清目前嘉明湖國家步道在協力治理關係上遭遇的操作面向問題，用以推演出行政管理機關未來在發展多元利害關係人共同利益的經營管理模式。

在現今社會大眾期望和輿論壓力之下，各級政府機關希望藉由生態旅遊等觀光產業的發展，振興地方文化與經濟，然而以市場需求為導向的單向策略卻忽略了自然環境的容許承載力和生態干擾等問題，而使得許多的生態旅遊景點面臨著過度開發所導致的環境保育和地方文化遭受破壞的困境，且長久累積的實務經驗告訴我們，管理單位的經營管理策略和在地居民利用自然資源的方式仍有諸多法令規章和民俗文化活動相衝突的部分，而本研究所引用的里山倡議實踐案例則提供了自然環境資源這類「公共財」經營管理策略的跨域思考模式，即自然環境的保護，不應一昧的禁止開發和利用，而應當進行適度的管理及經營，生態環境、

社會和經濟應是相輔相成、不可分割的三個互依系統，需要均衡的發展與兼顧。

臺灣政府機關因應國際間提倡永續發展及里山倡議的思維與潮流，以林務局為首，其他包括水保局、農業改良場、國家公園管理處等行政機關，於 2010 年

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開始著手導入里山倡議，期望為臺灣鄉村居民建構人與環境共存共生、永續使用環境資源的行動方針，林務局所屬各地林區管理處亦開始積極盤點和檢視各地推行里山倡議的機會及可行性，在人與環境密不可分的理念下，各自發展符合里山倡議精神的地景經營與公私部門的協力治理關係。但令人惋惜的是，臺灣自推行里山倡議以來，諸多實踐案例其最終皆演變成以實體產品產銷為目的，框限了里山倡議的可能性和多元發展，環境永續成為產品行銷的包裝與口號，且在公部門挹注之資源抽離後，常有產業難以持續，在地居民及社區團體無法延續辛苦建立的經營管理模式，長期推行友善自然經濟發展模式瞬間潰散之情形發生。因此，

如何更根深柢固地發展鄉村產業和環境永續發展的策略架構，將是未來幾年臺灣在推行自然保育、鄉村產業發展兼顧的重要課題。另將本研究之目的條列如下。

(一)探討高山步道協力治理策略借鏡里山倡議精神的可行性。

(二)瞭解里山倡議、永續發展和生態旅遊等抽象概念間之關聯性。

(三)探究海端鄉與嘉明湖國家步道的里山架構。

(四)嘉明湖國家步道目前經營管理策略分析。

(五)釐清嘉明湖國家步道管理單位、海端鄉在地協作組織及其它相關單位在嘉明湖國家步道協力經營管理的參與角色，其未來策進、實踐里山精神的機會與方法。

第三節研究方法與限制

一、研究方法

陳向明(2002)對質的研究提出初步的定義，即研究者本人作為研究工具，在自然情境下採用多種資料蒐集方法對社會現象進行整體性探究，使用歸納法分析資料和形成理論，透過與研究對象互動，以獲得解釋性理解的一種活動。本研究係在探討嘉明湖國家步道經營管理議題中，涉及政府機關、民間團體及非營利組織間協力治理困境的社會現象，藉由質性研究中的文獻整理分析、田野觀察、個案研究及深度訪談等多重資料蒐集方法，進行整理分析及檢證，儘可能客觀理性地呈現研究結論與建議，研究方法示意圖如圖 1-3-1，另本研究以質性研究方式進行之理由有二，如下：

(一)里山倡議、生態旅遊及永續發展皆為抽象概念，透過面對面的談話和紀錄，

並給與適當的回饋，才能探知受訪者對於研究議題實質的想法與理念。

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(二)量化的研究方法係以固定的單方向問卷進行資訊的蒐集，然而原住民族因其文化背景和生活習俗有其特殊性，且不同原住民族族群之間，其社會階層、

家族地位所代表的意義相對於漢人民族亦來得複雜許多，倘不以深入的訪談方式進行，難以明確擷取研究者想探討的議題內容。

圖 1-3-1 研究方法示意圖資料來源：本研究

以下就本研究使用的文獻分析、田野觀察、個案研究法與半結構式深度訪談法做簡要論述，如下：

(一)文獻分析法(Document Analysis)：

文獻分析法是一種非互動式研究，其主要是研究者透過蒐集與研究主題有關之網路多元媒體資訊、碩博士論文、期刊文獻、研討會資料....等相關文獻，並對所蒐集之資料進行歸納與統整，以綜整及掌握本研究核心議題及其相關研究涉及 領域之研究方法。本研究探討之重要文獻理論摘述如下：

1.里山倡議與臺灣：探討里山倡議的緣起、國際里山倡議夥伴策略及行動架構、

臺灣發展里山倡議歷程，綜整其中公私部門協力治理態樣及準則，納入未來嘉明湖國家步道經營策略之參考。

2.步道系統之發展與管理：蒐集步道相關文獻，用以瞭解全國步道系統建置與發展之目標。目前在步道經營管理之未來願景與政策目標為何？並回歸到本研究，探討有無提升管理效能並兼具實踐里山倡議精神之可能。

3.生態旅遊與永續發展：透過文獻整理出探討生態旅遊與永續發展理念之起源與其發展，與里山倡議之間有無異同和可參考之處。

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4.公共財理論與協力治理：藉由定義公共財之特性，檢視本研究個案—嘉明湖國家步道這類自然資源在流量管制上的適切方針為何？政治學和公共管理對於協力治理理論的學術架構為何？並引述紐西蘭保育署執行其保育法所特有之特許制度，借鏡紐西蘭經驗，發展本研究協力治理策略之研擬。

(二)活動觀察與非正式對話(田野調查)

由於本研究範圍涉及原住民族部落傳統活動範圍和公部門間協力治理議題，

需要融入和切身體認才能避免過多主觀和偏見；且為補足研究者在文獻和自身學經歷背景不足的情況下，有必要經由多重資料來源收集資訊，充實與開闊本研究領域相關學理與實務見聞，且透過多場次和不同地域活動的實際參與，能以不同的角度、層次及時間點來驗證事實和事件的本質現象。鑑於前述理由，在確定研究方向後，研究者便藉由平日工作，參與里山倡議、嘉明湖國家步道經營管理相關之會議、工作坊、研討會及實地參訪，透過觀察在地及其他部落的實際案例操作，和參與者間之非正式對話交流與經驗分享，可從中觀察政府部門、民間團體和非營利組織間三方協力治理夥伴關係，回饋至本研究的撰寫方向和建議。研究過程中，研究者實際參與之事件表列如下：

表 1-1-1 2017 年研究者參與研究議題相關活動事件一覽表

時間地點主題

5 月 26~27 日屏東縣霧臺鄉阿禮部落、大武部落

2017 臺灣南區里山倡議夥伴關係網絡(TPSI-S)實地踏查及交流工作坊

6 月 12 日林務局里山倡議~原鄉生態智慧與里山經濟之探討」專題演講

7 月 25~26 日花蓮縣光復、瑞穗鄉；臺東縣卑南鄉

2017 臺灣東區里山倡議夥伴關係網絡(TPSI-E)實地踏查及交流工作坊

7 月 27 日臺東縣海端鄉臺東林管處與海端鄉高山協作組織第四次高山協作諮詢委員會議 9 月 15 日臺中科博館 2017 臺灣里山倡議工作坊：TPSI

發展的回顧與前瞻會議 10 月 16~18 日花蓮縣豐濱鄉大地藝術季、生態旅遊 7 月~

(本項為研究者職務上實際執行工作)

臺東縣金峰鄉新興村小米多元品種復育及文化調查臺東縣卑南鄉利嘉村民族植物及文化調查

臺東縣延平鄉桃源村小米多元品種復育及文化調查

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11 月 16 日林務局借鏡國際里山、里海倡議： IPSI-TPSI 交流工作坊

11 月 25 日屏東大學民族自治與產業發展行動論壇

Ⅲ：團結經濟論壇

11 月 30 日臺東林管處 106 年度嘉明湖國家步道經營管理檢討會議

資料來源：研究者自行整理 (三)個案研究法(Case Study)：

本研究運用個案研究法之緣由，係研究者在研擬和探索研究題目的過程當中，發現里山倡議、臺灣國家步道系統計晝目標、生態旅遊、永續發展這幾個抽象概念的最終願景和理想，皆為試圖提倡和追求一個人類與環境資源能夠和諧共生，互利互助的地景生態，無論是里山、里海或是奧山，只要是人類居住的環境，

都離不開人類因生活所需，開發利用和經營環境資源的互依關係。我們可以發現，在嘉明湖生態旅遊策略如何架構這個事件上，有著前述里山倡議、生態旅遊、

永續發展以及協力治理等相當多的變數，而個案研究法常用以處理這類獨特的事件，事件廣涉許多「變數」，所以需要依賴不同來源的文獻分析，如果文獻資料蒐集與分析結果呈現一致性，就可以發展理論芻型，並引導將來資料蒐集與分析。

個案研究，是一種科學研究的方法，對特殊問題能有確切深入的認識，以確定問題所在，進而找出解決方法，針對的是其特殊事體之分析，非同時對眾多個體進行研究，所研究的單位可能是一個人、一家庭、一機關、一團體、一社區、

一個地區或一個國家。個案研究一詞來自醫學及心理學的研究，原來的意義是指對個別病例做詳盡的檢查，以認明其病理與發展過程。這種方法的主要假設是對一病例做深入詳盡的分析，將有助於一般病理的了解。在圖書館學或資訊科學中的個案研究，是指在某圖書館或資訊中心，對其發生的特殊問題進行研究，並提出解決之道。

個案研究的成功與否，大多賴於研究者的虛心、感受力、洞察力和整合力，

所使用的技巧包括詳細的蒐集各種記錄、無結構的訪問、或參與觀察，其優缺點概略分述如下。

1.個案研究法的優點包括：

(1)為研究質的、精密的、深度的一種分析方法，儘可能兼顧研究標的原始資料的廣度及深度，並運用會談、綜合分析的方式，瞭解研究標的各方面之狀況。

(2)因資料幅度大，資料層次深，故能提出有效而又具體的處理辦法。

2.個案研究法的缺點包括：

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(1)是非科學性的研究。因資料兼有直接資料與間接資料，倘研究者忽視研究設計及慎用資料的原則，而過於相信自己結論，難免會有偏差。

(2)研究雖有深度，但蒐集資料耗費太多時間。

(3)選樣不易，資料不一定具有代表性。如誤以某偶發事件而做概括的結論，則難免以偏概全之弊。

個案研究與統計研究之爭，在社會學史上為時甚久，但目前大家都已同意兩種方法在研究過程中均有合法的地位，個案研究提供統計上所需的變數與假設的資料，而統計分析所發現的重要關係可經個案研究獲得確認，兩種研究相輔相成，關係密切(陳雅文，1995)。

(四)半結構式深入訪談：

深度訪談法(in-depth interview)，是質化研究經常採行的資料蒐集方法之一，

主要是利用研究者與受訪者之間的對話與交談，達到意見交換與共識建構，是一種單獨的、個人的互動方式，研究者藉由訪談的過程與內容，發覺、分析出受訪者對研究主題的看法、信念、態度、願景及行動策略等。此研究方法是一種研究者與受訪者雙方面對面的社會互動過程，而訪問資料正是社會互動的產物(畢恆達，1996)。而面對面的訪談方式上又分為結構性訪談(structured interviews)、非結構訪談(unstructured interviews)及半結構訪談(semistructured interviews)。

本研究係討論嘉明湖國家步道實踐里山倡議精神，如何與在地社區協力，架構永續經營策略，因此，訪談對象擇定任職於臺東林管處承辦步道管理人員、業務主管及一層決策長官、登山協會成員、海端鄉實際從事登山旅遊服務居民、及學界人士，並依研究內容擬定訪談大綱進行半結構式之訪談，在訪談當下並不受限於訪談大綱之訪談內容，進行訪談時依實際狀況所需，適時調整訪談內容與方式，讓所蒐集資料更完整。

(五)立意抽樣

對應前項，本研究訪談對象依立意抽樣方式進行挑選，乃因質性研究的抽樣係專注於特定群體或單一樣本，抽樣的目的是為蒐集能夠提供研究目的最大訊息量、廣度及深度兼具的特定對象、事件或活動。因此，質化研究者通常使用立意抽樣(非機率抽樣)的方式選擇訪談對象，其適用的情況有三。第一，研究者用它挑選可以提供許多資訊的獨特個案。第二，研究者可以挑選難以接觸到的個體。

另一個立意抽樣的狀況，就是研究者要找出特別的個案類型，再做深入的研究。

本研究所需的資訊實非一般人所能提供，因此訪問的對象仍是熟稔里山倡議、高山協作相關領域的群體，立意就在於確保其所提供的資訊能切中本研究之目的。

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另由於里山倡議為近年才興起的概念，非相關領域者較少接觸與瞭解，而高端鄉的在地高山協作員和嘉明湖國家步道山屋管理相關人員為必然訪談對象，但預期其對里山議題的陌生，因此在設計訪談提綱問題時，會先以篩選對里山倡議議題有所回應者為考量，故將里山議題擺放於前，再接續訪問受訪者對嘉明湖國家步道管理及協力治理的看法。

三、研究限制

(一)研究議題部分參考文獻不足之利弊

里山倡議為 2010 年於國際間興起之環境永續管理議題，經過多方的搜羅，學術研究文獻較少，僅見於林務局委託東華大學李光中老師及其研究團隊辦理的里山倡議相關研究報告、研討會資料、林業期刊及少數的網路文章當中，爰文獻探討中有關里山倡議之論述，大都引用李光中老師和其研究團隊的著作及簡報資料。又臺灣里山倡議實踐案例多著重於濕地和水梯田復耕，目前亦尚無里山倡議運用於高山步道管理的文獻。再者，對於臺灣步道系統建置發展沿革、經營理念和未來目標之論述資料亦集中於中國文化大學郭育任老師的著作以及林務局山林悠遊網公示資料及出版品當中，考量參考資料的專業需求及領域特殊性，文中對於步道系統的文獻資料亦以前述兩項為主要來源。相關研究論述的缺乏雖然造成本研究在參考文獻探討上的採樣不足，但相對地減少前人研究框架的侷限與影響，有著更多自由發揮的想像空間。

另外有關嘉明湖國家步道個案研究的參考資料，係取自臺東林管處歷史檔案資料，可能會受到承辦人、機關首長或決策人員主觀意識之影響。研究者在彙整前述資料時，儘可能地以客觀角度進行判讀與載錄，並適當的加以綜理與論述，

以確保研究結果之可信度。

(二)地域性樣本研究的有限性

本研究訪談之進行係採立意抽樣選定區域性樣本作為基礎資料的來源，在嚴謹的研究設計與實行之下，本研究結果應足認可在未來實踐於嘉明湖國家步道的經營管理策略研擬上，但因屬於「地方性知識」，有著地域特性、人文風俗習慣的差異存在，難以推論到臺灣其它高山步道，經營策略無法一體適用，但仍期望讀者於閱讀本研究報告時，能獲得思想上的共鳴。也正如陳向明(2002)所論述的，

質性研究所建立的理論具有一定的詮釋性，也可能發起理論性推廣的作用，對每一個特殊個案的研究所獲得的知識，為人類提供新的認識事物的方式。

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(三)訪談對象之態度難以掌握

本研究最重要的資料來自於對高山協作團體、海端鄉公所及臺東林管處步道管理業務相關人員的深度訪談，受訪者本身對於研究主題的價值觀與研究者未必一致，導致面對敏感問題的回答可能會有所保留或對於個人權益有關之議題時有所偏頗，且高山協作團體能否排除商業利益而真誠的表露切身經歷和想法更是難以期待。因此，訪談前充分地溝通，營造輕鬆氛圍及誠懇的訪談技巧為是能否突破受訪者心防的關鍵因素。另外，研究者在撰寫過程中參與的里山倡議相關研討會及實地參訪，接觸到許多公私部門和在地部落的實作者，其釋出之訊息亦是本研究滾動式修正的參考資料，使研究結果更貼切於實際操作層面。

(四)嘉明湖國家步道產值及入山、山屋住宿人數等統計資料之限制

因研究時間與經費有限，本研究中對於嘉明湖國家步道高山生態旅遊協作產業之年產值係以臺東林管處、海端鄉公所相關數值進行推估與簡易計算。一來因山友登山計畫態樣多元，團員人數、公糧多寡、交通、行程規劃、揹工及伙房工需求等皆會影響收費計算基準，也有部分山友沒有委由高山協作組織提供服務，

僅以自助方式前往嘉明湖地區；二來臺東林管處就山屋住宿人數及入山管制人數的統計亦有未盡明確部分，原因為臺東林管處統計目的僅在於分析總量管制後，

向陽山屋及嘉明湖山屋平、假日住宿人數的差異性，而造成公務需求和研究目的之不同，而且入山總人數在 2015 後才有明確統計資料可供查詢。其統計差異如公務進出、當地居民進出、清潔人員、未經申請進入、補繳、紙本補繳等，造成統計上發生重疊且難以切割情形，相關數據只能以概略估算進行分析和論述。

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第二章文獻探討

陳向明(2002)提出，有關研究的現狀調查，需瞭解至少三方面的內容，這三方面的內容相互交織，用以共同構成研究的問題視域，如下：

一、前人有關的研究成果。

二、我們自己與本研究有關的經驗。

三、我們自己對本研究的設計思路。

承上，在質性研究的過程中，非常重視與研究主題相關的文獻探討，且需充分掌握其歷史背景及其發展脈絡的廣度與深度，藉由探索和整理文獻的過程中，

連結相關知識與發展脈絡，擴展相關領域的學識，嘗試與文獻對話，並充分且真實的將本身對研究主題的客觀價值融入於研究資料當中，最後，研提跳脫文獻論述的框架，以拓展研究結果的價值和前瞻性。

本章針對本研究主題所欲探討之文獻，包括了「里山倡議與臺灣」、「步道系統之發展與管理」、「生態旅遊與永續發展」、「公共財理論與協力治理」等分節探討，從中綜整出本研究的理論基礎，逐一說明如次。

第一節里山倡議與臺灣之發展現況

里山倡議之願景為本研究的架構準則，其三摺法中的行動面向亦為本研究理論回饋到實務執行層面之重要依據。研究者將試圖從文獻中整理出臺灣里山倡議實踐案例的成功及窒礙之處，用以架構嘉明湖國家步道未來公私協力經營管理策略。由於臺灣地區就里山倡議的相關研究皆見於林務局委託國立東華大學李光中老師及其研究團隊辦理的計畫(2012 年至 2017 年)當中，以及少數林務局相關的出版品期刊內，因此在文獻的引用上必然將借重李光中老師在此一領域的卓見與著作，以下將其發展沿革、理念目標及臺灣里山倡議發展現況逐一論述，從中解析借鏡里山發展嘉明湖國家步道公私協力治理之策略。

一、里山和里山倡議

(一)里山：日本傳統農業地景和經營管理

「里山」(Satoyama)一詞源自於日本，表 2-1-1 可看出，里山議題最早在 1960 年代由日本林學教授 Shidei Tsunahide 所指出，「里山」不是指特定的地名，而是泛指環繞在村落(日文為 Sato)與周圍的郊山(日文為 Yama)，是社區、山林、農田

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鑲嵌而成的人為地景，代表人類與自然長期互動發展而成的共生關係。其定義點出了人與環境的不可分割性，適度的經營管理，能使自然與人類互惠共存。

1990 年代日本經濟泡沬化之後，許多人由城市返回鄉村，運用鄉村中的閒置設施和先民傳承下來的山林智慧，適當經營利用周圍自然資源，發展出能夠自體循環、生生不息的綠色經濟型態。其後，「里山」的定義開始擴及至人類居住周遭環繞山區的地方，並含有經營、利用當地自然資源如森林主副產物，用以作為食物、燃料、肥料等生活所需物資的概念。因此「里山」便發展為泛指鄰近人類部落且受到人類影響之自然環境，包括社區、森林、農業的混合地景，藉由合理利用、經營自然資源，使人類的活動空間與自然界達永續共存的狀態。

居住在里山環境的居民，長久與山林互動，累積了豐富的山林知識與自然資源的利用技能，不只能支持地方居民的生活、生計，更孕育出當地的傳統習俗與文化，維持地方的生態系統及生物多樣性。這樣的里山地景並不是日本所特有，

在 2010 年於日本名古屋召開的聯合國第十屆生物多樣性公約大會，地主國特別提出「里山倡議」作為發展人類與環境永續共存的概念後，世界各國皆開始有實踐案例登錄，且都能對應當地的地理、物種與氣候條件，以多樣的地景方式存在

在日本當地，傳統的里山地景包含許多不同的半自然環境，例如耕地和果園、稻田、灌溉用的池塘和溝渠、村落與農場本身，里山地景即由這些環境所組成複合式的農村生態系。在里山地景內，許多不同種類的樹林、草地與濕地混合在一起，形成錯綜複雜的鑲嵌方塊，因此成為眾多野生動物的棲地，其中亦棲息著許多瀕危物種，也存在著有助於防災、集水區保護及其他重要的生態系統服務。日本常見的里山地景類別如下：

1.次生林地：由定期輪伐的矮林與其它人為管理的林地組成，包含大多適於作為薪材及木炭的樹種，例如橡樹和松樹，每 10 至 30 年有規劃的砍伐樹林，讓林地保持空曠及通風，因此成為許多野花理想的生長地點。

2.稻田：日本人以稻米為主食己有兩千多年的歷史，稻田與周邊生態地景的四季變化深植於人們的記憶當中。記憶中的水稻田因灌溉所需引入山泉，成為大片的濕地，山泉引來的多樣生物造就了水稻田的複合生態系，為各種不同的野生動物提供了重要的棲地。

3.灌溉用的池塘和溝渠：水是水稻耕作的必要條件，冰冷的春水在透過複雜的灌溉溝渠送入水田之前，先集中在蓄水池塘裡，這些池塘和溝渠也成為水生植物與昆蟲的棲地。

4.牧場和草原：次生草原包含飼養牲畜的牧場與大片的芒草或日本矮竹，它們可當作屋頂、籬笆圍欄以及各種不同的器皿的材料。草原的管理包括伐除與燒墾，

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能為各種不同的野花、昆蟲、鳥類及小型哺乳動物創造出適合生存的棲地。秋天的景觀特色是大片的芒花在陽光下閃耀，成為里山地景經典的主題之一。

由上可知，日本常見的里山地景樣態多存在於以山腳為中心點之複合式景觀之中，其多向下延伸至池塘、溝渠和梯田，中間常見牧場和草原；向山上擴展則為次生林地，如此結合上述 4 類元素的地景，變成了日本傳統發展里山倡議精神的複合式地理環境。而日本居民對於里山地景的利用與管理，則可分為下列 2 類：

1.傳統的矮林管理：管理方式包括夏季割去下層的灌木叢，冬季收集落葉做堆肥。

伐木的週期為每 10 年至 30 年，促使新的嫩芽從樹樁長出。由於社會及科技進步，近年來木材燃料的需求減少，導致生長在矮林底層的野花與其他需要開闊生存環境的物種消失。為維護生物多樣性，且兼顧人類活動與大自然的平衡下，適當的管理環境資源是非常重要的。

2.稻田—豐富的濕地生態系統：稻田在生態上的功能是季節性濕地，它提供各種水生昆蟲、甲殼類動物、魚類和兩棲類棲息環境，這些小動物轉而成為水鳥和其他掠食者重要的食物來源。位於狹窄山谷內和陡坡上的小水田因靠近林地，

所以生物多樣性特別豐富，許多兩棲類亦得以生存。然而人力短缺造成無生產效率，使得這些小水田常被遺棄，使得依賴小水田的物種無以延續其世代，所以必需保持與恢復豐富水田濕地生態系的意識便日漸興起及受到各界重視。

日本環境省將里山定義為：「與原生自然之間，眾多因人的使用而形成的次生林、農地、蓄水池、草原….等包括各式生態系的地域概念，也可稱之為一種動態鑲嵌斑塊的馬賽克地景景觀。」在這樣人與周遭自然環境長期互動關係之下，

各個生態系得以相互依靠，共生共存，而人類的生活智慧，也應當在利用自然資源的同時，帶給周遭環境永續利用的可能，而產生「社會 -生態-生產地景 (Socio-ecological production landscapes and seascapes,SEPLS)」這樣的里山精神架構之地景模式。

表 2-1-1 日本推行里山議題重要事件表

時期/年代日本里山議題重要事件

1940s 二次世界大戰期間及戰後的大肆砍伐林木 1947 實施土地改革後產生小地主

1960s

石化工業革命開始

開始將闊葉林轉植密集人工針葉林 Shidei Tsunahide 教授首先指出里山議題

1970s

松材線蟲增加松茸產量驟減

快速都巿化向里山地區擴張

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1980s 橡樹枯萎病開始流行

1988 Moriyama 博士倡導里山對生物多樣性保育的重要性 1989 環境省進行日本秘境百選

1991 環境省進行日本鄉村美景選拔 1993 核准進入「生物多樣性公約」

1995 許多”野草”列入關西自然保育組織(KONC)的瀕危名單 1997、1999 日本自然保護協會(NACS-J)開始里山地區研究

1999 環境省進行梯田百選 2001 土地改良法考量環境面向

2002 第二版日本生物多樣性國家策略(2nd National BDS)將里山使用不足問題視為第二次危機

2003 文化廳推行文化景觀

2004 環境省進行”里山里地 30”(最佳 30 個保育活動)選拔 2005 愛知世界博覽會

2005 環境省進行包括里山里地在內的”長期生態觀測 1000”

2007 21 世紀國家環境策略中納入里山倡議 2007 指定第一處里山國定公園

2007 第三版日本生物多樣性國家策略(3rd National BDS)仍將里山使用不足問題視為第二次危機

2008 朝日新聞進行里山百選活動 2008 環境省推行里山倡議

2010~ 聯合國大學進行里山里地次全球系統評估；聯合國第十屆生物多樣性公約大會於名古屋召開，里山倡議隨之蓬勃發展

資料來源：李光中、許子翊(2012) (二)全球里山倡議的啟動

在世界各地，早期的農牧民族以多樣化的自然資源為基礎，透過因地制宜的生產實踐活動，創造、發展、管理著許多獨具特色的農業系統和地景。2000 年的聯合國第五屆生物多樣性公約大會，決議將農業與生物多樣性保育議題正式結合在一起，開始將農業生物多樣性納入公約的工作計畫之一(Programme of Work on Agriculture Biodiversity,PoW AgBD)。其後，聯合國糧農組織(Food and Agriculture Organization,FAO)於 2002 年推動「全球重要農業遺產系統(Globally Important Agriculture Heritage Systems,GIAHS)」夥伴關係倡議，目的在透過國際合作，以保存和維護這些遺產的農業生物多樣性、知識體系以及傳統農業文化。2010 年 1

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月 29、30 日，聯合國教育、科學與文化組織(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，UNESCO，簡稱聯合國教科文組織)在總部巴黎召開里山倡議的全球研討會，目的在於討論里山倡議的概念、架構和相關活動內容，主席團發表了總結報告和巴黎宣言，而「巴黎宣言」的附件則包含了里山倡議的相關目標、主題活動和運作機制等方面的陳述。

里山倡議內容與近年國際間討論生物多樣性保育、傳統知識保存以及鄉村社區發展等議題密切相關，且不僅著眼全球重要性的農業文化地景，更關注所有國家一般鄉村社區之生產、生活與生態之永續性。同樣在 2010 年的 10 月，聯合國第十屆生物多樣性公約大會於日本名古屋召開，日本政府與聯合國大學高等研究所 (UNU-IAS) 進一步提議「國際里山倡議夥伴關係網絡 (The International Partnership for the Satoyama Initiative,IPSI)」，呼籲全球一同推行既能維護生態系，

又能創造人與自然環境共存的永續生態生產地景，在兼顧生產面、社會面與環境面的情況下，達成永續的自然資源利用及生物多樣性維護，使當代與下一代的居民都能公平地從自然資源中受益。

該次會議中所提倡的國際里山倡議夥伴關係 (IPSI) 運作架構 (Operation Framework)可分為兩個目標及其下的五個工作面向(圖 2-1-1)：

圖 2-1-1 IPSI 推動架構的五個領域資料來源：李光中(2012)

1.目標一：增進對社會-生態-生產重要性的瞭解，包括下列三個工作面向：

(1)知識促進(knowledge facilitation)：透過收集、分析和比較個案研究，交流各國經驗和教訓，並將這些知識運用於能力培育工作中。

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(2)政策研究(policy research)：主題包括促進生態系統穩定的服務、在傳統生態知識體系和現代科學之間建立橋樑、探索「新共用(new common)」或協同經營的新途徑、維護或復育社會-生態-生產地景，整合相關政策等。

(3)指標研究(indicator research)：探討人類福祉和社會-生態-生產地景回復力之間的關聯性，發展可衡量的指標。

2.目標二：維護和重建社會-生態-生產地景，包括下列兩個工作面向：

(1)能力培育(capacity building)：通過教育普及、資訊傳播以及各類培訓活動來增進對里山倡議的瞭解和推行能力。

(2)實地活動(on-the-ground activities)：針對上述四個領域，透過各會員組織的個別計畫(即個案研究，case studies)或會員組織間的合作計畫(collaborative activities)，從事里山倡議的研究和實務的相關行動，依據 2016 年 1 月統計，IPSI 執行委員會核備了 34 項合作計畫(collaborative projects)。

(三)里山倡議的概念架構 1.願景和目標

里山倡議的總體目標是促進和支援社會生態地景，以增進人類福址，並實踐生物多樣性公約三大目標(保育本土生物多樣性、永續利用其組成、公平分享因利用生物多樣性遺傳資源所產生的利益)。里山倡議可視為一種與生態系統方法相符的途徑，有助於執行聯合國生物多樣性公約後 2010 年策略(Post 2010 Biodiversity Strategy)計畫，特別是對 2010 年目標中有關：(1)對農業、水產養殖和林業等各領域的永續經營管理；(2)對削減營養過剩(氮和磷)和其它來源導致關鍵生態系統污染的負荷；(3)對氣候變化和海洋酸化多重壓力影響的脆弱生態系統的管理；(4) 對農業生態系統中農作物和牲畜的遺傳多樣性狀況和野生近緣種遺傳多樣性狀況的改善；(5)對提高生物多樣性的認識、對保護或恢復陸地、淡水和海洋生態系服務以提供關鍵服務和促進當地生計；(6)對公平獲得必要生態系統服務的需要；

(7)對傳統知識、創新和做法的保護；(8)對當地居民和地方社區的權利的保護；(9) 對該公約執行能力(人力資源和財務管理)的加強等 9 大面向。

2.「願景-方法-行動三摺法」(Three-fold approach)

里山倡議的願景是實現社會與自然和諧共生的理想，為了讓以永續利用與管理土地和自然資源的地景得以受到保護與重建，里山倡議建議運用圖 2-1-2 的三摺法(Three-fold approach)，三摺法包括了願景、方法及關鍵行動面向。里山倡議的願景是實現人類社會與自然和諧共處，方法有三：確保多樣化的生態系統服務和價值、整合傳統知識和現代科技、謀求新型態的協同經營體系；關鍵行動面向

(32)

19

有五：資源使用控制在環境承載量和回復力之限度內、循環使用自然資源、認可在地傳統和文化的價值和重要性、促進多元權益關係人的參與和合作、貢獻在地社會、經濟成長。

圖 2-1-2 里山倡議的三摺法：願景、方法與行動面向資料來源：李光中(2016)

(四) 社會-生態-生產地景

在里山倡議中，把居民與周圍自然環境長期交互作用下形成的生物棲息地和人類土地利用的動態鑲嵌斑塊 ( 馬賽克 ) 景觀，稱為「社會 - 生態 - 生產地景 (Socio-ecological production landscapes and seascapes,SEPLS)」意思是透過農林漁牧或其它適當利用自然環境資源等生產地景的經營，達到經濟、社會和生態永續性的目標。

這類「社會-生態-生產地景」分布在世界許多地區並賦予各種名稱，例如菲律賓的木詠(muyong)、烏瑪(uma)、和大巴窯(payoh)；韓國的毛爾(mauel)；西班牙的德埃薩(dehesa)；法國的地中海國家的特樂斯(terroirs)；馬拉威和尚比亞的其特美內(chitemene)；日本的里山(satoyama)和里海(satoumi)；中國的風水林和田園等。這樣的耕作方式常稱為「生態農業」或「永續農業」，這些地區的共同點是以水資源的妥善經營和生物資源的永續利用為目標。

對社會生態生產地景的有效經營，可提供廣泛的供應、調節、文化和支援的服務體系，從而有利於人類生活和當地居民的福祉，也有利於千年發展目標 (MDGs)和有關國家發展政策的實施，同時增強當地社區成員的歸屬感和認同感。

此外，社會生態生產地景的有效管理還有助於緩解和調適氣候變化，特別是透過保護和加強碳匯和碳庫(碳源)、減少溫室氣體排放、提高抗災能力等，以減少氣候變化在地景生態系統承載恢復力上的負面影響。社會-生態-生產地景對生物多

(33)

20

樣性公約實施也有重要作用，也可以透過加強與其他保護區之間的連繫，擴大受保護地景的範圍。

表 2-1-2 里山倡議行動面向與國際實踐案例間之關係對照表

序號地區實踐案例說明行動面向

1 日本

島根縣隱岐地區西之島町遵循傳統牧畑制(makihata) 生產牛肉與馬肉，方式為將土地分成四等分，結合放牧和農牧，而牧畑制的精神即為永續使用並管理土地與自然資源。這樣的方式維持了當地獨特地景，也保存了草地生態系。

A、C、D

2 日本

新潟縣佐渡市利用「涵養自然的農耕方法」減少殺蟲劑和化肥，以及設計有魚梯的水道，營造適合朱鷺生存的環境，用以復育朱鷺，更進一步引進「與朱鷺共存的鄉村」稻米認證，振興當地農業。

A、E

3 日本

兵庫縣兼顧圈地保育、有機農業和生態旅遊，減少使用藥劑與化肥，妥善的水資源管理，培植稻田裡白鸛賴以維生的食物，復育白鸛並創出舉世聞名的「東方白鸛米」，促進認證稻米的農業升級。

A、E

4 日本

石川縣保存自然曬稻穗「稻架晾曬(天日干)法」、漁女捕魚等傳統農法，其世界農業遺產—能登半島的里山里海和案例 2 的「與朱鷺共生的佐渡里山」同時被列為「全球重要農業遺產系統 (Globally Important Agricultural Heritage Systems, GIAHS)」，能登半島保有揚濱式煎鹽、薪材資源管理相關的「木炭燒」和日本傳統工藝的「輪島漆器」，結合教育與人才培育，

促進農林水產業振興和生物多樣性維護。

C、E

5 日本

1989 年，深受水質惡化危害的宮城縣氣仙沼市漁民發起「森林是海的愛人」運動，於位岩手縣一關市市根村大川的上游盆地造林，並推廣森林管理環境教育。大川滿載養份的水源流入氣仙沼灣使得魚貝生長良好，也鼓勵了人們持續在上游植樹，擴展了未來森林、河流與海洋的良好夥伴關係網絡。

A、D

6 亞洲

菲律賓伊富高省，其地景由共有森林、私有森林(木詠)、水稻梯田，蔬菜耕地、旱田、草地和部落組成，

以多樣的土地利用方式獲取民生資源，並適當的採伐和管理以保護水源，並促進永續發展。

A、D

7 亞洲

柬埔寨磅湛省瓦加村推行種植多樣作物，以複作方式保護土地並減少除草劑的使用，並推廣堆肥技術，增加土壤有機質、提升粒團度、保持土壤水份，藉此建立永續農業經營。

A、B

(34)

21

8 亞洲

印度喀拉拉省維亞納德區，當地小農利用自己的後花園採多層次土地利用法種植高低不一的植物，緊鄰天然森林，延伸了野生動物活動範圍，亦供應居民糧食、飼料、燃料、木材和藥材，提升每單位土地的產值，此外，後花園亦兼具社會文化功能，是身份地位的象徵，裁植的植物有宗教儀式的必需品也有歷史悠久的藥用植物，連結了傳統文化的價值與重要性。

A、C

9 歐洲

德國拜恩州的牧場將牛糞轉換成生質沼氣和液態肥，用以發電及提供牧草肥料，發展永續型態的畜牧

產業。 B、E

10 非洲

馬拉威青多茲瓦村把湖泊視為生產資源和社會資源，藉由信仰保護山頂樹林，禁止砍伐，有效涵養湖泊水源頭，並推展植樹運動，由相關的益害關係人—

漁民和農民共同執行集水區管理。

A、C、D

11 北美洲

美國路易斯安那州聖馬丁郡，農民在大型水稻田裡養殖小龍蝦，串起濕地稻田的生態鏈，減少農藥的使用確保小龍蝦糧食來源，藉由多元經營施行永續農業和生物多樣性保育。

A、E

12 北美

墨西哥瓦哈卡州的林業經營以社區為基礎，採用傳統原住民治理，訂定合理使用森林資源規範，產官學合

作培訓在地居民，發展生態旅遊。 C、D

13 南美

秘魯東南部印加聖谷的馬鈴薯公園位於安地斯山脈，它吸納了安地斯山區傳統社群的生活哲學與自然資源管理方式，保存傳統藥草療法，成立發展地方自然產物的經濟組織，經營傳統飲食和手工藝中心。

C、E

14 南美

阿根廷的米西奧內斯省，藉由鑲嵌式的土地利用方式

永續利用和管理自然資源。 A、E

15 大洋洲

澳洲的昆士蘭州，推行自然農法合併生物多樣性保

育。 A、D

16 大洋洲

所羅門群島西部省，把永續利用及自然資源管理結合傳統民族活動，例如獨木舟的打造需先於樹木上標記，待樹木長成到達能砍伐之高度時亦需得到酋長的同意，經過一定的程序才能砍伐利用。

A、C 行動面向類別代碼說明：

A：在環境承載力和恢復力範圍內使用自然資源 B：循環利用自然資源

C：承認當地傳統與文化的價值和重要性 D：各方權益關係者的參與及合作

E：有助於當地的社會經濟發展資料來源：李光中(2011)

借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊 協力治理發展策略之研究

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

指導教授：柯志昌 博士

借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊 協力治理發展策略之研究

研究生：羅文傑 撰

中華民國一○七年七月

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊 協力治理發展策略之研究

研究生：羅文傑 撰 指導教授：柯志昌 博士

中華民國一○七年七月

謝誌

借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊 協力治理發展策略之研究

羅文傑

摘要

Abstract

目錄

表目次

圖目次

第一章 前言

第一節 研究背景

第二節 研究動機與目的

第三節 研究方法與限制

第二章 文獻探討

第一節 里山倡議與臺灣之發展現況

借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊協力治理發展策略之研究

國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班碩士論文

指導教授：柯志昌博士

借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊協力治理發展策略之研究

研究生：羅文傑撰

國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班碩士論文

借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊協力治理發展策略之研究

研究生：羅文傑撰指導教授：柯志昌博士

借鏡里山〜嘉明湖國家步道生態旅遊協力治理發展策略之研究

第一章前言

第一節研究背景

第二節研究動機與目的

第三節研究方法與限制

第二章文獻探討

第一節里山倡議與臺灣之發展現況