國家步道系統發展與願景

本節文獻來源主要係引述、綜整自中國文化大學郭育任老師所著「國家步道 系統藍圖之規劃」、行政院農業委員會及所屬林務局在國家步道領域的相關研究 及出版品，以及許志誠(2009)「臺灣國家步道系統發展生態旅遊策略之研擬」碩 士論文，藉由分析臺灣國家步道系統發展歷程和政策目標，瞭解國家步道系統之 建置目標和政策願景，回饋到本研究嘉明湖國家步道未來公私協力治理策略。以 下將就國家步道之定義、國家步道系統之緣起、遴選及評估因子、具體目標等分 段論述。

一、國家步道之定義

對於國家步道(National Trails)的詮釋，郭育任(2004)將其定義為「位處臺灣山 岳、海岸及郊野地區，經過審慎勘察遴選所指認的國家級步行體驗廊道，其步道 本身除應提供國民生態旅遊、自然體驗、環境教育、休閒遊憩、與景觀欣賞等機 會外，還需具備臺灣地區自然人文資源或景觀美質的代表性」，而嘉明湖國家步 道係屬臺灣 14 條國家步道系統之一，除了引人入勝的自然景緻，也蘊含了海端 鄉布農族豐富的人文歷史，其族人對於嘉明湖國家步道的傳統利用及因應國民旅 遊發展而興起的高山協作文化，即為本研究引用里山倡議強調尊重在地文化與經 濟發展兼顧的重要議題。

29

二、國家步道系統計畫之緣起

2001 年 1 月，行政院經濟建設委員會(已於 2014 年 1 月 22 日與行政院研究 發展考核委員會合併改制為國家發展委員會)召開「研商建立全國登山步道網會 議」，由林務局主政，規劃整合建置全國登山健行之步道系統(羅尤娟等人，2012)。

聯合國大會宣佈 2002 年為國際生態旅遊年，行政院並在同年 5 月提出「挑戰 2008：國家發展計畫」，其中第五項為「觀光客倍增計畫」，計畫目標為 2008 年 觀光客增加至二百萬人次，來臺旅遊突破五百萬人次。「觀光客倍增計畫」第二 部分為「開發新興套裝旅遊路線及新景點」，其項下第 14 項子計畫即為「國家步 道系統」(許志誠，2009)。爰自 2002 年起，林務局便開始執行「全國自然步道系 統計畫」，其計畫目標是以國家步道系統做為骨幹，整合國家森林遊樂區、國家 公園、國家風景區等遊憩據點當中的古(步)道，依森林景觀遊憩資源條件及遊憩 需求，分為高山、歷史、郊野及海岸等四個系統，進行包括向陽山-嘉明湖、浸水 營、霞喀羅等古(步)道之整建，建構適合民眾生態休閒遊憩的國家步道系統 (許 志誠，2009)。

三、國家步道系統之遴選及評估條件

國家步道系統依其字面解釋，應為臺灣地區的國家級步道，並非泛指臺灣地 區的所有步道或任一步道(郭育任，2004)。因此國家步道系統之建置必需先建立 遴選機制，本研究引述郭育任(2004)國家步道系統藍圖規劃建議，在考量不對山 林生態造成衝擊及保障社會大眾使用安全的前提下，將國家步道的評估遴選項目 分為「潛力條件-資源特色」、「限制條件-生態環境考量」與「整體條件-步道距離 與資源串聯」等三項，茲分述如下。

(一)潛力條件-資源特色

國家步道應備有下列任一具代表性的自然、人文、或景觀條件，以提供國民 生態旅遊、自然體驗、環境教育、休閒遊憩及景觀欣賞場域及相關軟硬體設施，

增進國民健康、培養國人良好的休閒活動習慣：

1. 具備自然資源的代表性或獨特性：臺灣山林中具有眾多地形地質、森林植 物、動物、水域等自然生態資源，國家步道的擇選條件應包含具有上述自 然資源代表性的步行體驗廊道，讓國民有機會體驗並認識臺灣珍貴的自然 資源，使民眾產生保護臺灣自然資源的認知。

2. 具備文化歷史特殊性或代表性：臺灣現存的許多步道與臺灣整體發展息息 相關，或隱含有原住民生活遷徙的歷史故事、或代表著清代開山撫蕃的歷 史淵源、或保存日據時期理蕃政策下的遺址，此類歷史遺產亦為國家步道 選擇的重要考量條件之一。

30

3. 具備景觀獨特性：臺灣地區地質地形多變，潛伏許多獨特景緻，藉由步道 系統的建置與旅遊區串聯，可提供民眾便利、豐富的休憩選擇。

(二)限制條件-生態環境考量

為減少對生態環境的衝擊、並保障遊客大眾的使用安全，國家步道選擇應考 量下列原則：

1. 儘量避免穿越自然保留區、野生動物保護區暨重要棲息環境、國有林自然 保護區、國家公園生態保護區暨史蹟保存區、或其他環境敏感地區。步道 若必須穿越以上區域，則應訂定遊客量控制及行為活動管制等要求。

2. 為保障使用者安全，步道行經路線應考量環境潛在的危險性，避免經過災 害敏感地區（如斷層帶、破碎帶或土石流分佈區等地區）。

3. 為避免自然環境及生態體系的衝擊，並撙節經費，國家步道擇選，以既有 現存步道為主。

(三)整體條件-步道總長與資源串聯

國家步道的遴選，除了前述的潛力條件與限制條件之外，步道總長及與國 家公園、地質景觀區、遊憩區、森林公園等整體自然環境資源的串連性，是否 具有代表臺灣國家特色的綜合因素，亦是步道系統遴選的重要考量。

承上所述，步道的遴選必需滿足一定的條件，而為了維護其生態環境的永 續，在最初定位時，就已訂定了原則性的規範，包括了適當的限制作為、避免涉 及敏感性地質區域、以及低度擾動原始環境等策略，亦為現今國家步道經營管理 層面上亟需具體實踐的方向與目標，也對應了里山倡議的願景及環境資源經營管 理的行動方針。

四、國家步道系統之整體構想與具體目標

國家步道系統計畫之願景係為整合國內森林遊憩系統，發展森林生態旅遊，

開拓國人及國際人士來臺旅遊市場空間，創造旅遊市場利基，再造國內觀光旅遊 產業榮景，並使森林資源能在兼顧生態保育、經濟發展及社區福利之森林生態系 經營原則下永續利用，其整體構想示意圖如圖 2-2-1。從圖中可看出，步道系統的 整體構想面向與圖 2-1-2 所示之里山倡議三摺法行動面向有極高的重疊性，都在 自然資源利用和生態保育、社會經濟均衡發展的理念下，追求環境資源的永續發 展，林務局並將整體構想延伸為五項具體目標，接續論述如下。

31

圖 2-2-1 國家步道系統整體構想示意圖 資料來源：林澔貞、翁儷芯(2006)

為了落實對環境最低度開發及擾動的核心準則，林務局國家步道系統的建 置，是以各地既有步道為本體，藉由系統規劃之方式，整合旅遊區域、景觀據點，

配合環境資源特色、加以透過軟硬體建設及遊程、生態旅遊規劃，賦予步道系統 新的生命及定位，其實際操作的五項具體目標如下(林務局，2012)：

(一)以步道系統為脈，串聯各地旅遊區及景觀據點：藉由步道系統串聯森林遊 樂區、國家公園、風景區等遊憩區域，延伸公共活動空間，形成多元穩定的 自然旅遊網絡，奠定臺灣地區發展生態旅遊之基礎。

(二)結合文化創意產業，展現區域風貌與特色：依據步道沿線之環境特色，結 合步道周邊山村社區文化及農林特產，發展多元遊程及使用在地素材修建相 關軟硬體周邊設施。

(三)均衡建置五大向度，促進系統整體完善發展：均衡發展步道整體系統之五 大向度，包括生活圈、連結動線、轉運站、接近道路及步道本體等，強化自 然旅遊網絡交通、資訊、保育、體驗等適切之可及性，配合管理規範，強化 自然旅遊安全並降低周遭環境破壞，保護自然資源。

(四)充實環境教育內涵，加強人與自然互動：導入兼顧山林活動安全之環境教 育，培養正確環境倫理，加強人與自然環境良性互動，提升民眾對自然環境、

在地人文的認同與尊重。

(五)導入公私協力機制，開啟多元參與：藉由公眾參與及公私協力等方式，兼 顧環境倫理、改善環境行為。輔導山村提供適度服務，活絡地方產業，建立 具環境與文化共識的社區，促進山林及地方社區永續發展。

32

前揭五項具體目標的訂定，提供了各步道管理單位原則性的策略制定參考方 針，然而社會變遷快速，環境資源亦日漸耗竭，且國際間追求永續發展的理念催 化之下，不合時宜的法令規範也逐漸面臨著嚴酷的挑戰，如原住民族傳統領域共 管機制、林下經濟、公私協力治理等議題，往往都面臨時法律與現實社會脫節，

導致政府機關與人民衝突無法解套的窘境產生，里山倡議願景和步道系統的目標 都很理想，但仍需良善周全的政策及法令規章上的支持才能順利推展。

五、步道管理具體成效

臺灣步道系統自 2002 年建置迄今已 10 餘年，林務局及所屬 8 個林區管理處 推行之相關管理工作，如步道自然人文資源調查、步道設施規劃及施作、步道使 用規範訂定、步道環境整建維護及監測、步道管理網站建置與宣導推廣、公眾參 與及步道認養、推行無痕山林、手作步道及淨山活動等，都能在步道系統的具體 目標下推展，且已具有相當之成果。步道系統的建置除提供全民休閒遊憩之優質 場域外，也照顧了步道周邊社區的人文歷史保存，促進在地經濟發展，並積極的 落實環境教育、兼顧自然保育與生態體驗，研究者參考林務局官網資料並將與本 研究議題相關之具體成果彙整如下(林務局，2012)。

(一)整合臺灣國家步道系統藍圖：

臺灣早期，先民們為狩獵、部落通聯、通商等生活所需，開闢許多步道與路

臺灣早期，先民們為狩獵、部落通聯、通商等生活所需，開闢許多步道與路