嘉明湖國家步道目前經營管理政策分析

一、嘉明湖國家步道實施總量管制和收費制度政策普遍受到肯定

對於臺東林管處實施嘉明湖國家步道總量管制與收費制度這項議題的訪談 結果發現，幾乎所有的受訪者都認同這項政策的實施，且在臺東林管處針對此項 議題召開的討論會議當中，與會者也都一致地給予肯定。

林管處對這項政策的實施很有決心，事前也和許多的相關人士召開會議說明 和討論，大多數人都很認同。(B-a-X1)

總量管制是必需的，但目前在每日單攻人數的限制和經營管理策略上仍有改 進的空間。(B-a-X2)

但在總量管制和收費制度實施一段時間之後，仍發生施政與在地居民間的期 待落差，爭執點諸如，高山協作人員是否能有保留山屋床位的權利，是否需收費，

以及在地居民進出步道是否一併受到每人入山人數的限制等等。從會議參與和會 議紀錄來分析，臺東林管理在政策實施後的一段時間，都會再邀集各界人士參與 討論並給予適當回饋，做滾動式的修正。然而，未來社會經濟結構發展與民眾觀 感難以預測，對於其未來的發展礙於研究時間有限，仍無法給予明確的定論。但

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研究者相信，如此滾動式的檢討，應該能在民意、政策目標和環境承載力三者之 間，達到最終的平衡，實現里山精神。

總量管制之後，影響的不只遊客，還有協作員，因為遊客要上山大部分都會 請協作員，但協作員的床位和費用一直有很多爭議，這個部分是否可以再多作考 量。(B-a-Y1)

很多協作員因為沒有床位，也不願付費，常常天黑前就要趕下山，天一亮又 上山，對協作員的職業壽命影響很大。(B-a-Y2)

二、總量管制和收費制度確有其必要性和實質效益，亦符合里山精神

里山倡議提倡環境資源的利用需在環境的承載力內為之，而從第四章個案分 析和訪談資料交叉比對中亦發現，臺東林管處為維護步道周邊生態，減緩當地生 態壓力而實施的總量管制和收費制度，在實施近二年以來，其效益和必要性獲得 多數受訪者的肯定。林務局所屬的高山步道及山屋，除了嘉明湖國家步道，在屏 東的北大武山、南投的能高越嶺國家步道均訂有收費制度，如表 5-4-1。使用者付 費之觀念在現代已能廣為一般民眾所接受，但從統計表當中我們可以發現，為了 符合民眾期待，其收費基準大致相同，但其山屋的建置成本、施工難易度、維護 成本等都有著不同的基礎差異存在，未來應可依其步道等級、地理位置、維運成 本等設計不同基準的收費制度，比照國外的步道及山屋分級，也可以讓不同程度 的登山遊客依其山域活動能力、自我需求等，選擇不同設備與服務的山屋，一方 面減少管理單位的維運成本，一方面也可滿足高階登山客的自我實現需求。

實施總量管制能有效將平、假日人潮分流，而且讓兩座山屋(向陽及嘉明湖 山屋)的使用更為平均，延長了山屋設備的使用壽命。(B-a-W1)

里山倡議的精神之一就是在環境承載力內，合理妥善的使用資源，而且為了 提供更好的遊憩體驗，總量管制是必需的。(B-a-W2)

總量管制是環境友善的方式，也是實踐里山倡議精神的方法之一。(B-a-Z1) 表 5-4-1 林務局所屬林管處高山步道、山屋(莊)收費基準一覽表

管理單位 住宿地點 申請住宿相關資訊 臺東林區管理處 向陽山屋

嘉明湖山屋 向陽營地 嘉明湖營地

向陽、嘉明湖山屋(各 70 個床位)：

假日：每床 600 元(星期五、六及連續假日前一 日至收假前一日)

平日：每床 400 元(非假日)

營地(向陽營地 25 處 4 人帳露營地可容納 100 人、嘉明湖營地 6 處 6 人帳營地可容納 36 人)：

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申請網址：http://jmlnt.forest.gov.tw/

屏東林區管理處 北大武山/

申請網址：http://kgonline.forest.gov.tw/

南投林區管理處 能高越嶺國

申請網址：http://tconline.forest.gov.tw (官網上無總量管制相關訊息)

資料來源：研究者整理自台灣山林悠遊網(http://recreation.forest.gov.tw/index.aspx) 另外，就第四章中個案研究的統計資料可明顯看出，在 2015 年實施總量管

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三、靜山期和當日往返管理機制

在民主潮流引領之下，政策的實施難以獲得全體利害關係人的支持，在 2017 年 11 月 30 日由臺東林管處召開的「嘉明湖國家步道經營管理檢討會議」當中，

即有許多與會者針對靜山期和單日往返的人數和申請制度持負面意見，會議中也 針對步道管制法源依據有諸多爭議和討論。因此，嘉明湖國家步道的經營管理，

除了總量管制和山屋收費之外，本研究將靜山期和當日返往管理制度納入訪談和 分析討論，使研究建議能更貼合民眾需求及周全。

靜山期間的設計是從生態的角度出發，但目前看來，面臨了很大的挑戰。而 若從里山的角度發想，也是人與環境互動方式的一個環節。(B-b-W1)

的確目前其它國家或是國內的其它步道沒有實施封山的案例，臺東林管處的 這項政策在這次的檢討會議時就受到很多民間單位、登山團體的質疑，但沒有明 確的證明，可以為它標上好或不好的結論。(B-b-Z1)

首先就靜山期而言，管理單位以保育和設備養護觀點出發，律定一年當中有 三個月的靜山期間，禁止登山行為，讓當地環境和野生動物有時間休養生息，步 道和山屋也能利用這段時間進行檢視和養護，其立意良好，但對於使用者和協作 員來說，其遊憩和經濟來源受到限制，自然會有負面意見產生。然而必須正視的 是，靜山期的實施與否涉及自然環境公共財如何維護之問題，實施的效益難以評 估，但相對的，不實施的結果也是當下的人們難以估量和想像的。這不是訴訟案 件當中的舉證責任歸屬問題，公共財的利益是全民共享的，當然其維護責任也應 由全民負擔，並不能以少數步道使用者的不便而否定靜山期的效益。

雖然別的步道沒有封山的規定，但不表示封山就沒有它的效益存在，需要長 時間的觀測。(B-b-W2)

靜山期沒有不好啊!雖然目前的法源上感覺較沒有立足點，但也沒有說不行 訂定靜山期。而當日往返的規定可以再依登山遊客的需求再設計。(B-b-X1)

再者，依山屋管理人員的訪談表示，嘉明湖海拔較高，步道單程 13 公里，

需高階山友才具備當日往返的能力，因此單攻的人數不多，現階段的申請是採 8 至 45 天的事前網路申辦，如果當日沒有在一定時間內進入就會勸退，這樣的管 制方式在 106 年 11 月 30 日臺東林管處辦理的「嘉明湖國家步道經營管理檢討會 議」中有多位的山友及民間組織代表反應，本研究亦建議，入山管理可以在登山 管制服務站增設生物辦識系統，以指紋和簡易個資建檔，沿途在依山友通過時間 點進行管制，亦可將高山協作人員一併建檔管理，以提升管理設備方式簡化申辦 流程，也更方便高山協作服務的提供。

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冬天會上山的遊客本來就不多，利用這樣的期間來，一來不會被遊客打擾阻 斷，二來維護工作也可以比較全面。來嘉明湖的遊客很少有當日往返的規劃，因 為路程較遠，應該可以考慮取消人數限制，當日到管制站申請就好。(B-b-X2) 四、嘉明湖經營管理策略應兼顧地方綠色經濟產業多元發展

在訪談過程中，我們發現，海端鄉在地居民在嘉明湖國家步道施實靜山期無 法進行高山協作產業的替代方案其實是多元且多面向的，例如由臺東林管處與地 方組織協力辦理步道整修、LNT 的登山教育研習活動、一人一公斤的步道土石回 填工作假期、淨山活動等；亦或發展在地其它生態旅遊路線，如粟松溫泉和漉漉 溫泉。另外，在個案研究中也發現，向陽黑熊死亡事件對於步道生態議題亟具教 育性和啟發性，倘能於海端鄉在地尋得適當場館，設置為黑熊故事館，藉由黑熊 Neo 的生態事件，觸發人們對於步道環境保育的重視，亦是可以發展成為具有當 地生態與文化特色的亮點，並且帶動地方生態導覽，促進觀光產業。

林管處在靜山期間，都會設計一些工作給我們做，也算是補貼我們靜山期間 沒有接團的空窗期。(B-b-Y1)

不管是靜山期還是那條路(南橫公路)中斷的時候，我們還是可以帶團去粟松 或是漉漉泡溫泉，而且冬天(靜山期)的團本來就少，影響不大。(B-b-Y2)

五、靜山對環境保護效益難以評估，有待長時間觀測方能定論

不論是臺東林管處召開的檢討會議，或是訪談當中，沒有一對象能明確的陳 述嘉明湖國家步道實施靜山期對當地生態環境的影響為何。本研究認為，生態議 題，不應聚焦在舉證的責任歸屬，亦不應抱持任何嚐試的心態，生態系統的破壞 常為不可逆作用，管理單位善盡管理職責，公共資源的使用者亦以環境友善的理 念考量，在地居民亦自發性的與管理單位維持良好公私協力關係，以多元的經濟 發展，來營造適合當地條件的里山願景。

靜山期的實施是否有其必要，以及對當地環境的影響皆難以衡量或是評估，

管理單位在靜山期間提供協作員參與教育訓練、無痕山林或是淨山活動、步道整 修工作，亦是創造里山多元經濟發展的方式。(B-b-Z2)