嘉明湖國家步道與在地社區現行協力治理情形

本節之目的係期望藉由臺東林管處的歷史檔案資料和相關會議討論，從中瞭 解嘉明湖國家步道管理單位和海端鄉民間組織發展高山生態旅遊與協作產業協 力治理關係之歷程、遭遇困難和未來可精進的面向。嘉明湖國家步道為臺東林區 管理處轄管，為永續經營步道及其周邊環境生態資源，適當的法令規範介入應屬 正當，然就當地海端鄉原住民族之立場而言，嘉明湖國家步道及周邊林班為其布 農族傳統領域，在步道成為國人高山旅遊熱點之後，所受利益當然應由族人共 享，這與里山倡議理念當中，「永續經營管理策略的規劃、執行與評估應以以當 地社區為主體，並積極追求更多的權益關係者投入」之理念相符合，然而，行政 機關和社區如何取得經營政策上的共識，如何建立共管機制，便是本研究所欲探 究的問題之一，因文獻蒐集過程中，發現尚無有關海端鄉高山觀光旅遊產業之相 關研究文獻，故僅以臺東林區管理處所提供有關「農委會林務局臺東林區管理處 與臺東縣海端鄉原住民族部落之自然保育與生態旅遊諮詢委員會」成立之相關資 料進行整理，期望能找出本研究當中，公、私部門在處理在地產業與政策推動上 的脈絡，釐清困難和窒礙難行之處，再經由深度訪談的討論，期能藉以研議出解 決方案，先就所蒐集之資料分述如次。

一、協力治理平台—諮詢委員會設立沿革

嘉明湖國家步道近年因美麗的高山湖泊吸引登山愛好者的朝聖，高山協作員 的需求量隨之增加，因此龐大的垃圾量及不當的登山行為，除造成管理維護沉重 的負擔外，並嚴重衝擊著該區域生態環境及野生物棲地環境。而如此大量的高山 旅遊活動人潮亦間接促成了在地海端鄉居民發展出高山揹工和高山協作員等高 山地區特有的觀光旅遊產業，成為居民賴以維生的重要經濟來源，原住民族優越 的高山活動能力，結合傳統山林生活的默化知識，亦逐漸發展成當地特有的高山 協作文化。

另外，因嘉明湖國家步道之交通、地理及土地與臺東縣海端鄉布農族原住民 間之關係及使用甚密，且為結合嘉明湖國家步道高山觀光旅遊與在地產業發展，

兼顧環境保育、遊客安全，及當地原住民高山協作工作權之問題，臺東林區管理 處與海端鄉公所接洽，經多次聯繫協調會議，鄉公所亦表示願意輔導在地居民並 成立高山協作組織協會，由鄉公所協助輔導各部落從事高山協作之揹工、嚮導與 廚工等成立組織團體，設立管理規範並統籌運作，故「農委會林務局臺東林區管 理處與臺東縣海端鄉原住民族部落之自然保育與生態旅遊諮詢委員會」便於 2015 年 4 月 9 設立並召開第一次會議，共同推動在地產業之永續經營及發展，共管範

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完成，是故一般人於規劃進行登山活動時，都會尋求協作員的協助，協助揹負重 物或烹煮三餐，或熟悉高山環境擅於嚮導的登山專業服務團體，協助高山活動的 進行，因而演變出「高山協作」這樣的觀光產業。然而「高山協作」實質上包括 了嚮導、揹工和廚工，從附錄四中可得知，臺東林管處從 2015 年起便透過海端 鄉公所號召在地有意發展高山協作生態旅遊的居民，成立協會組織，期望藉由協 會的成立，整合在地登山團隊，建立屬於海端鄉高山協作的品牌與口碑，2015 年 4 月至 2017 年 7 月共召開了 4 次諮詢委員會，會議中討論海端鄉高山觀光生態旅 遊產業的核心議題和遭遇的困難，研究者實際參與了 2017 年 7 月 27 日第 4 次的 諮詢委員會，該次會議為委員會成立之後的最後一次會議，將重點及會後體認摘 錄如下：

1.目前國內針對「高山協作員」尚無訂定相關認證制度或執照的核發，僅有體 委會就「登山嚮導員」有訂定「登山嚮導員授證辦法」，並委由民間團體辦理 研習課程和證照之核發。然而除了嚮導，高山生態旅遊最受民眾需要的是揹 工、廚工等協作人員，加上高山活動尚無規定需有合格的「登山嚮導員」領 隊始可出隊，以致於各家登山團體各自為政，爭食高山觀光生態旅遊這塊大 餅，因而衍生出許多不同樣態、失序的登山行為，如此不僅造成了自然環境 的破壞，也造成了同行間的惡性競爭，這樣的情況下，受害的便是登山客。

2.從前面的論述中可得知，嘉明湖國家步道實施總量管制之後，山難事故發生 頻率已顯著降低，雖然尚無進一步的研究可以證實兩者間的關聯性，但我們 可以想像，登山時，每位登山客晚上有像山屋、露營地這樣設備佳的地方可 休息養足精神，因體力不濟導致的山難事故自然可以減少發生。此外，山難 發生時，搜尋、救援所依靠的第一線人力即為這些從事高山協作工作、熟悉 高山環境的協作員，未來如果能有完善的高山協作認證制度，高山生態旅遊 市場應能更加穩定，這些協作員的工作和價值也會被保障和肯定。

3.社區經濟的發展，需由社區自主發展，充實社區組織行政職能，在盤點和瞭 解社區實際的資源和需求之後，再尋求相關政府部門資源的投入，資源應合 理充分的分配，以凝聚社區向心力。

4.臺東林區管理處未來將協助社區組織成員，辦理有關登山教育（含防止高山 症）、無痕山林、林政業務之宣導及生態自然保育維護等的教育訓練，期望藉 由於嘉明湖國家步道從事揹工、嚮導等工作期間，協助防範林政保育案件之 發生，及加強宣導相關環境保護理念，共同維護及推動生態環境永續利用及 生態旅遊永續發展。

二、海端鄉布農族高山生態嚮導協會服務收費現況

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行程，使遊客來到海端鄉不只到嘉明湖，而是透過導覽遊程，使停留時間更長，

照顧更多路線及產業，提升地方經濟活動效益。

三、海端鄉高山生態旅遊協作人數概況與嘉明湖國家步道產值推估

依據臺東林管處 2017 年受理嘉明湖國家步道團進團出申請資料，海端鄉在 地協作團隊有布農天馬、嘉明湖熊出沒、AOA 嘉明湖登山隊、社團法人臺東縣布 農青年永續發展協會、嘉明湖企業社等 5 隊；在地旅行社 1 間，為普悠瑪戶外休 閒有限公司；另有 1 間臺東市區旅行社有申請記錄，為瘋狂玩家水上運動企業社，

以每個團隊 8 至 10 人計算，海端鄉約有 50 至 60 人左右從事高山生態旅遊協作 產業，參考臺東縣政府縣政統計資訊網公告，海端鄉原住民人口男女合計約為 4,000 人，從事協作工作人數約占總人數 1.5%。

另依據臺東林管處統計資料，自 2015 年總量管制及收費制度實施之後，登 山遊客大都規劃三天兩夜行程，將 2015 年至 2017 年入山人數(含營地)加總後計 算，平均每年入山人數約為 21,002 人(表 4-2-1)，再以海端鄉公所公告的高山協作 服務收費基準和網路以「嘉明湖旅遊」搜尋相關費用，每人約需支付 6,000 元團 費(表 4-4-3)，依據嘉明湖國家步道山屋管理員陳述，約有四分之一為自助登山客，

因此可推估每年產值約可達 9 千 4 百萬元。

綜上所述，雖然高端鄉居民實際從事高山協作的人口數比率甚少，但其所帶 動周邊產業尚包括了交通運輸、餐飲、住宿及其它在地農產產銷等多項地方經濟 事務，加上每年 8、9 千萬以上的產值，嘉明湖國家步道高山旅遊與協作仍為海 端鄉極為重要的經濟來源，為海端鄉發展里山願景，架構里山綠色經濟的命脈與 樞紐。

四、小結

透過上面的幾段文獻資料我們可發現，由於地理及物候條件的特殊性，海端 鄉居民們與自然環境的互動利用，儼然已跳脫了文獻中里山架構裡常見的農牧地 景形態，而是倚重於溫泉及高山步道的生態旅遊，但目前相關資源仍缺乏整合行 銷，高山協作員制度亦亟需建立，才能進一步提升服務品質，穩定市場，並且促 進山域活動安全。再者，由於地方居民人口老化，缺乏行政工作統籌執行人力，

若能借力第三部門，建立公私協力平台，協助進行資源盤點與整合，甚或效法紐 西蘭特許制度，委由具有專業知能與執行能力的民間組織進行維運，培力在地居 民提供協作服務，應能在里山倡議願景下，發展在地經濟。

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