公共財協力治理理論與紐西蘭特許制度

透過文獻蒐集，可知臺灣這 6 年在里山倡議實踐的成功案例，大都著重在淺 山地區，如林務局推動的「水梯田復育」和「濕地經營」等。研究者嘗試從新聞 事件和文獻資料中探究其原因，也許是林業法規、文化資產保護法等法律與實務 操作面向之衝突所致，以致難以全面的推行「地景、海景保護區」及「資源管理 保育區」等國際上較為宏觀的經營管理模式；另外一個原因，臺灣的山林、高山 步道常為當地原住民族的傳統活動範圍，原住民族傳統習俗和現行法令規章之間 的磨擦亦為臺灣在推行里山倡議時之困境所在。近年在許多爭議不斷的新聞事件 當中，這些實際操作面向所遭遇的問題亦慢慢浮出枱面，亟待解決。本研究除引 用里山倡議為策略架構之外，進一步導入「公共財理論」與「協力治理」理論做 為輔助架構，因國家步道和山林資源一樣，屬公共財之一環，其治理需兼顧多元 利益關係人之權益，爰應由相關領域的成員共同協力治理。舉例而言，林務局自 2009 年起開始與地方社區跨域合作，希冀透過社區林業的發展，結合社區人力組 成巡守隊，期盼以建構「協作組織」的型式來達成政府與民間共同合作執行保育 工作及維護自然資源的理想，甚至透過政府機關經費、資源的挹注，協助在地產 業轉型和發展，但這樣的協作方式在實際操作上仍面臨法令規章、原住民族傳統 習俗和土地分區分級利用規範等彼此衝突之困境。

承上所述，本節將以經濟學中「公共財」(common goods)的定義為基礎，檢 視本研究個案—嘉明湖國家步道這類自然生態系統資源的屬性，並分析政治學公 共政策領域的公私協力治理(public private partnership)，在本研究企圖發展嘉明湖 國家步道生態旅遊和地方居民實踐里山倡議永續經營多元管理策略之適用性，用 以建立本研究結果未來轉換於實際政策執行面之基礎框架，並進一步引用及分析 紐西蘭保育法(the Conservation Act 1987)的「特許」(concessions)制度案例，嘗試 為本研究找出適切的政策擬定架構建議。

一、以公共財定義檢視自然生態系統資源

經濟學上對公共財的定義，主要以是否「排它」(exclusive)與是否「競爭」(rival) 兩個向度來區分(張清溪等，1990)，公共財是相對於私有財概念，具有非競爭性、

共享性、非敵對性的特色；從供給的觀點來看則具有非排它性，很難避免他人不 付代價、坐享其成、坐收漁翁之利的行為。而公共財的效用，不論是正面或是負 面的、積極的或是消極的效果，皆不可分割的影響整個社會體系，不論當中的個 體是否願意承擔或消費，此即所謂的「外部性」(externality)。自然生態系統所提 供人們日常生活所需的空氣、水源和食物，甚而休閒育樂和精神糧食皆包括其

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中，所以一般人都習慣性的將自然生態系統提供的一切資源認定為所有人都可共 享、隨手可及、姿意取用的公共財，而意圖排斥一切限制與管理措施。

曾獲諾貝爾經濟學獎的 Elinor Ostrom 曾探討了與「公有地悲劇」類似的「囚 徒困境」(Prisoner's Dilemma)與「集體行動的邏輯」(The Logic of Collective Action)，指出個人利益與集體利益是衝突的，而個人的理性會導致集體不理性的 結果，若要解決這類困境，公共財管理措施的介入是必要的。然而解決的方案在 早期的政治學和經濟學之中卻出現了分岐，政治學主張透過國家管制、政府介入 干預，以公權力管理的機制來加以控制；而後者則強調順從市場機制，將公共財 私有化、民營化以獲得最佳效率，但阿姆斯壯認為兩者都不是最佳方案，他透過 檢視世界多種公共資源管理的案例，認為多元的公私協力治理的模式及原則，才 能解決前述公有地悲劇的發生(徐銘謙，2015)。

再者，不可否認地，自然生態系統資源這類公共財的治理具有「無法排它」

的特性，而資源的取用如果超過系統流量的可恢復能力，將導致整體資源的崩 潰，此即 Garret Hardin 所說的「公有地悲劇」(the tragedy of the commons)(Garrett Hardin，1968)。Garret Hardin 曾以公共牧場為例，當每個牧羊人追求個人利益極 大化的時候，便會產生過度放牧的問題，過度放牧使得公共牧場的牧草資源不及 恢復，導致每個放牧人都必須承受因公共牧場退化而產生的延期成本，為了減少 延期成本，放牧人便增加畜牧量以追求直接收益，忽略了公共牧場退化造成的延 期損失，而當每個放牧人自以為理性的追求自己最佳利益時，最終將導致集體資 源的毀滅，當然依賴此一系統的每一個放牧人，最終也將陷入整體放牧系統崩解 的困境。

由於自然生態系統資源具有公共財特性，其所提供的生態系服務理所當然的 應由全體人民所共享，而管理機關為了確保公共財的永續發展，應採取適當的管 理行為，包括規範人民在公共財範圍內所進行的遊憩行為或資源採取行為，以及 與周邊的利害關係人共同發展協力治理的平台，一方面可以補足管理機關人力不 足的問題，一方面亦可藉由地方居民的地緣之便，使用熟悉當地環境和生態的人 力進行共管，例如野生動物重要棲息環境、自然資源保護(留)區的設立，並由管 理機關人力結合社區巡守隊員共同進行巡護任務等。

我們進一步的以公共財的範圍及屬性區分，可分為面狀的大範圍公共財，以 及線狀甚至點狀的小範圍公共財；以保護區的面狀範圍來看，由於其可容忍的流 量較大，需介入的管理措施力道則不需太過強硬，若屬一般遊憩區域，通常即以 收取門票或設定某種程度的規模與數量管理，但若屬核心保護區域，則可能以強 制性的法律規範進行嚴格的流量管制甚而禁止進入。而如果是特定的線型步道或

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點狀的山屋、露營地資源，則流量勢必更加有限，所具備的排他、競爭性和擁擠 程度一定更高，則必需以強制力度更強的管理手段進行管制。

承上所述，就嘉明湖國家步道而言，因其位處關山野生動物重要棲息環境，

就分類上屬於核心保護區域，理當對其遊客流量施以強制性的法律規範進行管 制，但「野生動物重要棲息環境」之劃設係依據「野生動物保育法」，條文中並 無限制人民進入或活動的相關依據，僅能以管理單位自訂的行政規則加以規範。

在這樣的情況下，經營管理辦法及與地方社區之間的協力治理更顯重要，然而，

臺東林管處和海端鄉公所為共同發展嘉明湖國家步道生態旅遊，已成立諮詢委員 會，但相關的配套措施及未來的協力機制仍有待達成共識，以下進一步探討公私 協力治理理論，期藉由本研究之撰寫，在現有的協力治理架構上尋求突破。

二、公私協力治理理論 (一)公私協力治理之興起

隨著民主意識提升及社會朝向多元化發展，許多國家已面臨傳統公權力遭受 侵蝕的現象，政策決策公權力己逐漸被政府部門以外的民間力量取代。其中較為 顯著的是人民基於主體性的認知與實踐，透過各種參與管道，主動積極參與公共 事務的處理(陳恆鈞，2008)。在這樣的時代背景下，政府部門發展出不同的因應 措施，一來進行組織再造、政策修訂、提升機關競爭力，以滿足新世代人民的多 元化需求；另一方面開放各類型民眾參與政治決策管道，促進民間力量共同治理 國家。

再者，由於社會經濟的快速發展，各類政策議題涉及的領域、利害關係人也 較以往更加的多元且複雜，使得公共事務的態樣呈現愈趨複雜的現象，公共事務 議題橫跨不同領域、涉及多重政府部門之情形愈來愈常見，一旦發生跨越單一管 轄機關的公共事務議題產生時，運用「跨(領)域合作」的協力治理模式將成為主 要的處理機制，因此多元跨域治理的研究也開始受到政治學界的重視。

(二)公私協力概念定義

德國法律學家 Jan Ziekow 將公私協力操作性概念定義為「來自公、私部門間 之行動者所為之持續性、具有壽命週期取向性的合作。在此框架下，私部門夥伴 為達成共同描繪之目標、實現合作效率，以及在風險分擔下，於正式且以成果為 導向的協議基礎上，提供一實質的、對於公共任務之履行，具有超越單純財政資 助以外貢獻之給付；而國家則是擔負此任務執行之擔保責任」，國家並非完全由 公共資源管理任務中抽離，而是由公共任務執行者轉變為任務執行的擔保者。

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從公共政策的理論上來看，以政府部門與民間組織公私協力治理的模式推動 公共事務，亦即以「合作參與」取代「競爭與控制」，以信任為基礎取代以雙方 簽定契約的相互規範，增加公民參與附加價值為其主要導向，且利害關係人互動 模式轉為由公民、使用者及專家學者與管理者共同參與設計之服務需求回饋機制 的雙向互動模式，已是 21 世紀的公共事務治理趨勢(李宗勳，2002)。容納多元意 見的公私協力治理模式具有下列 3 項優點：

1.協力治理模式能整合與互享各個參與組織可用的資源，使資源發揮最大效 益，包括了財政、技術、資訊、軟硬體設備及權力資源。

2.協力治理模式能增進組織的效率與效能，且有效的提升工作產值。

3.協力治理模式可增加多元利害關係人在政策發展中的參與機會，因而使政策 執行的決策更具合法性。

(三)公私協力關係演變歷程

(三)公私協力關係演變歷程