國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班碩士論文

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國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班碩士論文

社區發展及資源整合運用之探討 -以臺東縣鹿野鄉為例

研究生：廖于萱撰指導教授：蔡西銘博士

中華民國一○三年六月

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謝誌

研究所生涯即將畫下句點，回首二年來的點點滴滴，在工作許多年後重拾書本，開始了假日進修的生活，這一路走來，雖然辛苦，但是收獲也非常豐富。認識在不同職場上的同學們，互相鼓勵及學習，相處非常愉快，是非常難能可貴的經驗。

首先，我要感謝指導教授蔡西銘老師，感謝老師非常用心教導及包容我，適時給予協助，釐清我在研究上的盲點，並在繁忙工作中非常耐心的指導。也非常感謝李玉芬老師及夏黎明老師撥冗指導，對於本研究提供相當寶貴的建議，使本論文能夠更臻完整，在此，向老師們致上最誠摯的敬意及謝意。

再來要感謝社區相關人士熱心撥冗訪談，提供經驗及資料，得以完成本研究，

也使我能夠更瞭解鹿野鄉社區發展的大小事，在訪談社區過程中，瞭解到相關人士對於社區的努力及付出，體會在推動社區時的無奈、心酸及感動的心情，特此致上最深摯的感謝。

最後要感謝的是我的家人、朋友、同事及同學，謝謝我的家人默默支持我，感受到許多的溫暖及實質的鼓勵，我的學姐，在我遇到挫折時為我加油打氣，一路陪伴著我，還有長官及同事，給予我關懷及包容，讓我能利用工作之餘安心的學習及進修，還有謝謝婉瑜、之盈、致昀、明智、班代及一起趕報告的同學，還有所有互相支援及扶持的同學們，這兩年來在這學習過程中，發生許多有趣、開心的事，有你們真好。

于萱謹誌 2014.6

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社區發展及資源整合運用之探討- 以臺東縣鹿野鄉為例

廖于萱

國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班

摘要

1965 年臺灣推動社區發展工作以來，社區發展議題一直受到熱切關注，國家推動之相關社區政策持續不斷，從社區基礎建設到社區福利，從社區發展到社區總體營造，到近年最受社區關注的農村再生計畫。社區政策將直接影響著社區未來發展走向，臺東縣鹿野鄉社區在社會結構變遷之影響下，如何應用社區既有特色及優勢，配合公部門輔導，朝向永續發展方向邁進，為社區發展應關注之議題。

本研究運用文獻分析法及半結構式深度訪談法，探討公部門輔導方向及鹿野鄉社區發展協會現況、鹿野鄉社區資源盤點及SWOT分析，研究發現鹿野鄉社區發展協會最主要的困境即是人力不足，但在永安社區領頭羊的效應，以及大原客家社區的文化情感，串連鄉內的社區及社團等組織，整合鄉內外部資源，注入社區活力，配合農村再生計畫的參與，整體規劃軟硬體設施，改善社區的風貌，又鹿野鄉自然生態環境豐富，以及多元族群文化，為發展文化休閒產業優勢，培育社區專業人才，提升產業收入，建立社區回饋金、使用者付費及志工補助機制，

有利社區永續發展。

關鍵詞：社區發展、農村再生、永續發展

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Investigation of Communities Development and Resources integration –An Example of Luye Township in Taitung County

Yu-Shuan Liao Abstract

Since 1965, Taiwan’s government started to promote the development of

communities; therefore, communities’ development has become a famous and concerned subject. The Government provides lots of strategies of the communities’ development policies continuously. Such as, the communities basic instructors establishment to the welfare, the communities development to the communities renaissance, as well as the recently famous topic about rural regeneration project.

The communities’ strategies police will directly effects the way of communities’

development in the future. By the effective of the social structure, to employ the characteristics and advancement of communities, also coordinate with government’s support will be the main topic of Taitung county Luye Town .

The study method is reference analyzing and the semi-instructured with in-depth interviews; the research explores the government support direction, the association of Luye county’s communities development’s recently situation, as well as SWOT analyzing and inventory of the resource of Luye county. The research found that the difficulty of the association of Luye county is lack of human resource. However, for the Yongan

community leads and Da Yuen Hakka community’s culture affection, it integrates neighbor’s native resource and merges the outside culture’s resource. To change the community’s image, coordinating with rural regeneration program, and planning the hard and soft equipment is the first step. As long as Luye county has rich natural environment and multi-ethnic culture, it could be the advancement of culture recreation industry.

Finally, to educate the professional communities human resource for enhance the benefit of industry; to establish the communities feedback fee, user fee and volunteering subsidy system could make the community sustainable development.

Keywords: Commu nity Develop men t, Rural Regen eration , Sustainabl e

Devel op men t

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表目次

表 1：SWOT 矩陣策略分析表 ... 5

表 2：歷年社區發展政策重點表 ... 12

表 3：社區總體營造發展歷程簡表 ... 15

表 4：「社區總體營造」實施具體要項表 ... 17

表 5：農村再生條例推動時程表 ... 22

表 6：臺東縣農村再生培根計畫數 ... 26

表 7：臺東縣鹿野鄉參與農村再生培根計畫統計表 ... 27

表 8：訪談對象資料表 ... 32

表 9：訪談大綱一覽表 ... 33

表 10：鹿野鄉人口統計表 ... 40

表 11：永安社區發展協會資源調查表 ... 41

表 12：永昌社區發展協會資源調查表 ... 43

表 13：和平社區發展協會資源調查表 ... 44

表 14：瑞和社區發展協會資源調查表 ... 45

表 15：瑞隆社區發展協會資源調查表 ... 46

表 16：瑞源社區發展協會資源調查表 ... 47

表 17：新豐社區發展協會資源調查表 ... 48

表 18：瑞豐社區發展協會資源調查表 ... 49

表 19：龍田社區發展協會資源調查表 ... 50

表 20：鹿野鄉社區發展協會計畫資源調查表 ... 56

表 21：鹿野鄉各社區社團名冊 ... 68

表 22：鹿野鄉社區發展 SWOT 分析 ... 72

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圖目次

圖 1：鹿野鄉社區地理位置圖 ... 8

圖 2：文化生活圈意象圖 ...19

圖 3：文化生活圈的三個元素 ...19

圖 4：培根計畫開課作業程序 ...24

圖 5：永續社區發展「三生一體」的關係 ...29

圖 6：研究架構圖 ...31

圖 7：研究流程圖 ...35

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第一章緒論

1965 年臺灣推動社區發展工作以來，社區發展議題一直受到熱切關注，國家推動之相關社區政策持續不斷，從社區基礎建設到社區福利，從社區發展到社區總體營造，到近年最受社區關注的農村再生計畫。社區在國家政策當中，

由強化社區硬體工程，進而推動福利社區化，到社區總體營造及近年所推動之六星計畫，社區政策將直接影響著社區未來發展走向，臺東縣鹿野鄉社區在社會結構變遷之影響下，如何應用社區既有特色及優勢，配合公部門輔導，朝向永續發展方向邁進，為社區發展應關注之議題。

本章共分為五節，研究背景與重要性、研究動機與目的、研究方法與步驟、名詞解釋、研究範圍與限制，逐一說明如下。

第一節研究背景與重要性

一、研究背景

臺東縣鹿野鄉為地形狹長之鄉鎮，在地居民多數以務農為生，其主要經濟來源以農業生產之農產品為主，為典型的農業鄉鎮，鄉內人口數截止 102 年底為 8,229 人。1991 年，社區發展所成立之「社區理事會」轉型為「社區發展協會」，

鹿野鄉陸續在七村成立社區發展協會，共有永安、永昌、和平、瑞和、瑞隆、

瑞源、瑞豐、新豐、龍田等 9 個社區發展協會，社區運作至今約 20 餘年。

鹿野鄉社區發展協會在國家政策及計畫逐年積極推動下，開始有顯著成果，例如永安社區獲全國十大經典農漁村；瑞源社區花布燈籠文化產業外銷；

龍田社區日據時代移民村生態旅遊等，鹿野鄉社區成為全國各地辦理社區參訪重要據點之一。於 2011 年，全國首次國際熱氣球嘉年華會，在鹿野高台舉辦，

由於鹿野鄉自然地理環境非常適合陸、海、空域活動，加上景觀優美，使臺東縣鹿野鄉遂成為台灣觀光重要據點。在 2012 年國際熱氣球嘉年華活動時，創下吸引 88 萬人次觀光人潮，可見鹿野鄉生態、觀光、人文、產業等發展潛力。

臺灣社區發展從 1965 年開始至今，已推動近半世紀時間，期間因應全球化趨勢，從聯合國社區發展工作、日本造町運動之社區營造工作及歐盟鄉村社區營造等等，影響我國社區發展甚鉅。推動「由上而下」政策演變為今「由下而上」

方式，由社區提出需求申請公部門補助以達到社區發展及營造之目標。在諸多政策推動經費挹注下，鹿野鄉社區亦多採取積極之態度，爭取各部會及地方政府輔導資源，積極參與各項社區評比並獲多項優異成績。

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二、研究重要性

從政府推行政策中，社區發展協會資源不再僅有主政單位衛福部之資源，

自文建會（現文化部）1994 年以文化角度推動社區總體營造，強調以造人方式營造永續社區，2006 年行政院為宣示政府推動社區發展之決心，提出「臺灣健康社區六星計畫」，以六大面向作為社區多元發展之評量指標，並整合政府相關部會計畫資源協助社區發展工作，2010 年農村再生條例通過，行政院農委會水土保持局的「農村再生計畫」以社區發展協會為提案單位，編列 10 年 1500 億的計畫經費，廣邀社區積極申請。而 2013 年，社區發展協會主管中央單位從「內政部社會司」改組為「衛生福利部社會救助及社工司」，同年行政院研擬幸福家園行動方案（草案），以營造社區互助及永續發展。各部會及地方政府紛紛提倡以社區營造之理念推動社區發展及營造策略，例如：文化部、營建署、農委會、客委會、原民會等等，社區可運用之資源愈來愈豐富多元，目前則以農委會水土保持局農村再生計畫經費最為充沛。

以社區發展面向來看，凝聚社區居民共識、地方文化之保存、產業經濟之促進、生態環境之維護、社會福利化、社區永續發展等，皆為社區應發展面向，是故，社區發展協會在推動業務及運作過程中，應當重視不同面向平衡發展。

綜上所述，社區應加以運用各部會、地方政府等外部資源，以及社區內部自有資源，設定社區定位，以建構生活面、生產面、生態面之永續發展面向，

將社區資源運用發揮最大之效益，以達到社區永續經營之長期目標。而如何結合生活、生產、生態面向共同發展，開創社區獨特性，尋找社區傳統文化，進而創新社區文化價值，並且以推展社會福利之方式，照顧社區福利需求，對社區發展協會而言為非常重要之議題。

第二節研究動機與目的

一、研究動機

研究者目前任職於鹿野鄉社區業務承辦人員，面臨臺灣農村社區青壯年人口逐年外流、人口銳減，鹿野鄉為農業鄉村，主要之經濟來源以農業為主，因農村難以謀求工作機會，年輕人多選擇離開農村向外發展。而農村產業多靠著人力與勞動力，老年人口雖持續農地耕作之重任，卻難以肩負在地文化產業之工作。近十年來，鹿野鄉從 2004 年人口數為 9,452 人至 2013 年 12 月人口數 8,229 人，減少 1,223 人，鄉人口數逐年減少，居住在社區之居民年齡偏高，使得社區人口老化，更在政經環境對農村之衝擊下，社區青年難以留在社區。

社區發展協會以社區居民為主要會員，當青年無法留在社區，相對造成社

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區發展斷層，社區文化傳承之隱憂，即便再多資源進駐社區，長期下來，社區之整體發展及情感維繫，必受到重大考驗。農村地區以農務為主，資訊能力不足也使農村不易經由網路資訊環境行銷推廣社區。是故，提升地方經濟效益、

文化及產業兼顧在地化及文化性，吸引返鄉青年，以傳承文化創新發展，為本研究動機之一。

臺灣迄 2013 年度已成立社區發展協會共計 6,723 個社區，已然成為一村一社區或多社區之情勢。在社區發展推動中，面對政府多項政策及諸多策略，而國內社區發展協會多數已成立 20 餘年，存在許多潛藏已久的問題，例如：推動政策計畫時，可能產生資源分配問題、少數發生權力之鬥爭以及少數人利益等衝突現象，使原本國家政策推動社區營造之美意，反倒成了社區危機。因民眾參與不足，社區營造成為少數人參與操弄，而非強化社區居民參與度，社區現今所遇到之困境問題勢必造成社區隱藏之阻力，為現行發展社區工作亟需探討之問題。以提升民眾參與度，減少社區營造過程中產生衝突與利益分配不均之問題，為本研究動機之二。

社區發展協會之社區營造能力為國家培力重點，為聽見在地居民心聲，提昇社區自主運作能力，原「由上而下」之推動模式，從文建會（現文化部）開始推動社區總體營造後，轉變為「由下而上」之社區發聲，在公民意識抬頭時促使地方發現需求，透過各項政策申請計畫推動社區營造及各項活動，提升社區自主營造之風氣。以鹿野鄉為例，社區確立定位，並在多項社區協力政策資源下，朝向永續發展目標，農村社區營造與地方文化產業平衡發展，為本研究動機之三。

故經由本研究之探討，確實瞭解鹿野鄉社區發展協會整合資源運用之情形，以研擬社區永續發展之可行性。

二、研究目的

綜觀研究動機之論述，本文的研究目的具體言之有

（一）瞭解鹿野鄉社區發展協會資源特色及發展概況。

（二）探討社區發展脈絡和社區發展及社區營造政策之情形。

（三）探討鹿野鄉社區發展協會資源整合運用之情形。

（四）研擬鹿野鄉社區發展協會永續發展具體建議之參考。

三、研究問題

依研究目的之敘述，本文的研究問題有

（一）探討社區發展主要推動政策方向為何？

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（二）探討鹿野鄉社區發展協會資源及社區面臨之問題及其影響為何？

（三）探討鹿野鄉社區發展協會永續發展未來方向為何？

第三節研究方法與步驟

本研究為配合主題與目的，使研究問題具有充分精確之分析，涉及社區發展協會以及公部門政策推動之情形，將採用文獻分析法、半結構深度訪談法及 SWOT分析法加以分析。

一、研究方法（一）文獻分析法

文獻分析法為一種非互動式研究，依相關資料文獻探索適當之內容及解釋。本研究於蒐集分析有關社區學術論文、研究報告、期刊文章、政府出版品等，以質性研究透過各項文獻資料探討分析，瞭解社區發展背景脈絡以及鹿野鄉社區資源調查。

文獻分析法須瞭解第一手資料與第二手資料之差別，政府的出版品、決策者之紀錄，都為第一手的資料。對文件內容進行深入分析，用以確認或證明文件內容的環境背景及其意義，藉以發現社區相關問題。

（二）半結構式深度訪談法

訪談法為透過言語交流後，建構出訪談者之價值觀念、情緒感受、行為規範及意義解釋。在訪談方面，為了解社區運作之過程，以非結構性訪談方式引導出社區現況、被研究者之期待，從中萃取分析素材，在訪談主題及項目，本研究選定的訪談對象為社區幹部 9 人、公部門社區承辦人 2 人及相關學者 1 人，社區幹部以鎖定「參與年資、現況、困境、連結互動及願景」為主題，社區承辦人及相關學者以「參與年資、經歷、現況、困境、連結互動、政策方向、期望及願景」為主題，期能自訪談和相關資料中，瞭解社區現況及困境，以及公部門對社區的輔導機制，以保持進行問題分析時具有效度。

（三）SWOT 策略分析法

研究設計部份，運用研究相關文獻、半結構式訪談之資料為依據，進一步探討社區目前面臨之困境及研擬未來發展具體建議，故採用「SWOT策略分析法」，將內部及外部環境優劣勢因素、機會及威脅等部份進行分析。

SWOT 策略分析法，意指優勢 (Strengths) 、劣勢 (Weaknesses) 、機會 (Opportunities)、威脅(Threats)四區塊，於策略分析過程中，從內外部之面向尋找內部之優勢、劣勢部份，從其產生策略執行之助益或阻礙，及外部環境

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之機會與威脅中尋找對於策略中最有利之方向及可能不利之因素。

SWOT策略分析矩陣法，其所替選配對方法原則為：1.SO策略：指環境中出現了機會而組織本身恰有優勢，故策略原則在於「加強運用優勢及機會」；2.WO策略：指環境中存在著機會，但不具備足夠條件，於此策略重點在於「克服劣勢、掌握機會」；3.ST策略：指在環境中存在某些威脅，但仍有優勢地位，故如何「運用優勢、減免威脅」為此策略之重要核心；4.WT策略：指環境中存在威脅及劣勢，於此策略原則在於「減少劣勢、避免威脅」

(莊惠如，2005)。如表 1 所示。

表 1：SWOT 矩陣策略分析表內部因素

外部因素

優勢 Strengths 劣勢 Weaknesses

機會 Opportunities

SO 策略

善用優勢、利用機會

WO 策略

克服劣勢、掌握機會

威脅 Threats

ST 策略

利用優勢、避免威脅

WT 策略

減少劣勢、避免威脅

資料來源：“Strategic Planning : Model and Analytical Techniques,26”by Rober G. Dyson,1993, 蔡佩雯，2001：莊惠如，2005)

二、研究步驟

根據上述研究動機、目的與研究方法之探討，本研究擬定之研究步驟如下：

（一）蒐集有關社區發展相關文獻，進行資料整理與分析。

（二）經由文獻探討，歸納分析社區發展、資源運用及永續發展之理論與研究。

（三）根據文獻分析與研究目的，整理出本研究之問題及半結構式訪談大綱。

（四）藉由半結構式訪談大綱，對訪談對象進行深度訪談。

（五）依據文獻探討、半結構式訪談逐字稿等資料，以SWOT策略分析

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法，歸納出研究發現並提出研究結論與建議。

第四節名詞解釋

一、社區

社區（Community）的概念，是在 1965 年引進國內，對於當時臺灣社會是個陌生的名詞。隨著時間的發展，近年來，社區一詞已成為人們生活上常用詞彙。在不同領域中，對於社區的定義也不盡相同，甚至包含了所有民眾生活上所需，形成地理上、精神上、行動上等三種概念，地理上所指為自然形成的地理區域，或因行政區域劃分而形成的社區；在精神上所指為情感與意識的結合，有共識之群體；在行動上所指為經由互動達成組織目標（元庚鮮，1999）。

二、社區發展

社區發展是一群有共識並協同一致努力的社區成員，為改善自身及公共生活環境，協助社區認清需要，提昇解決問題的能力，經由規劃及行動，協助社區在經濟面及社會面上獲得資源，以提昇社區成員社會福利及生活品質，得以安居樂業。

三、社區營造

社區營造一詞之引進為 1994 年間，前總統李登輝先生提出「社區意識就是生命共同體的意義」的概念。同年，文建會提出「社區總體營造」計畫，透過縣市文化中心（文化局）及各種團體與專業團體，直接或間接的推動社區實質環境改善工作（林清文，2006）。

張世典（1994），「社區營造」係來自日本的地區計畫制度，是日本為都市計畫與社會工作界共同的用語。根據日本東京科大渡邊俊一教授（1999）研究：

「日本於 1949 年引進美國的社區組織(Community Organization)，隨後發起『社區福利協議會』（社協）官方活動。1950 年，社協人士於相關活動中提起『社區總體營造』之用詞。之後，日本社會史學家增田四郎於 1952 年介紹西歐都市史時，亦一併提出了『社區總體營造』的理念」。

而臺灣省手工業研究所前所長翁徐得及日本千葉大學宮崎清教授（1997），

則將社區營造理念區分如下：

（一）居民全體參與。

（二）地方文化的再檢討。

（三）人與自然共生。

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（四）相互扶助的情誼。

（五）社區資源的價值創新與宣揚。

臺灣陳其南（1997）亦於《社區總體營造與生活學習》一書中指出：「社區總體營造代表一種思想模式，由中央主導轉為地方主導，由資源供給者出發的立場轉由生產者出發的立場，以『社區共同體』的存在與意識作為前提與標的。

藉著社區居民參與地方公共事務，凝聚社區意識。經由社區自主能力，建立屬於自己的文化特色。使社區居民共同經營「產業文化化」、「文化產業化」、「文化事務發展」及其他相關文化活動。因社區居民的自主參與，使生活空間獲得美化，生活品質得以提升，文化經濟產業再行甦醒，使得原有地貌煥然一新，促進社區活力。」如此全面性、整體性的規劃及參與社區經營創造過程，即為「社區營造」（林清文，2006）。

四、資源整合

組織有策略地運用組織內部及外部的資源去執行內部資源交流、分配的活動。而資源又包含有形及無形的資源，有形的資源包括人力、物力、財力等，

無形的包含聲望、資訊、處理問題的能力、思想與態度等（賴怡珍，2006）。

五、社區永續發展

「永續發展」考量的是經濟、環境、社會之整體性平衡發展，而「社區發展」

則是重視社區生活品質的改善及提昇，將「永續發展」及「社區發展」結合而成

「社區永續發展」，則是依永續發展之目標，提昇社區經濟、環境、社會之三面向結構，並朝向均衡發展為社區發展方向（黃源協，2010）。

第五節研究範圍與限制

一、研究範圍

本研究以臺東縣鹿野鄉社區為主要研究範圍，研究對象有鹿野鄉永安、永昌、和平、瑞和、瑞隆、瑞源、瑞豐、新豐及龍田等 9 個社區發展協會（如圖 1）。

二、研究限制

（一）解讀上之限制

本研究進行過程中會面臨到的研究限制，如本研究採質性研究法，由研究者擔任研究工具，由於研究者可能對於訪談對象產生主觀意識之涉入，或是受訪者訪談問題的回答不夠詳實，因此藉由訪談資料之解釋，無法全面性通盤的瞭解，此為本研究限制之一。

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（二）推論上之限制

本研究地區僅限於臺東縣鹿野鄉，旨在鹿野鄉社區資源整合運用及永續社區發展方向之探討，就地理上之限制，無法推論其他地區的社區發展現況，此為本研究限制之二。

圖 1：鹿野鄉社區地理位置圖

資料來源：研究者改編自鹿野鄉公所網站

（http://www.lyee.gov.tw/page3-3.php，2014）

*和平社區

*龍田社區

*永安社區

*永昌社區

*瑞隆社區

*瑞源社區

*瑞和社區

*瑞豐社區

*新豐社區

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第二章文獻探討第一節我國社區發展脈絡

社區發展始於 1955 年從民生建設開始起步，後遂由內政部（現衛福部）推動福利社區化工作，文建會（現文化部）推行社區總體營造計畫，到近年來行政院推動「臺灣健康社區六星計畫」，至衛福部現行研擬「幸福家園行動方案（草案）」等，社區發展及社區營造政策，受到社會、經濟及政治等不同因素歷經許多轉變，我國社區發展脈絡分述如下。

一、社區發展工作開端（1955 年至 1980 年）

我國社區發展最早可追溯至 1955 年，由美國援助計畫所推動的「基層民生建設運動」，為「增加生產教民富，改善生活使民享」之目標，提昇農村經濟繁榮及生活水準。聯合國發表「經由社區發展獲致社會進步」（Social Progress through Community Development）的重要文獻，為提高開發中國家之生活水準，

倡導大眾參與社會事務，指出了社區發展是一種經由全區人民積極參加與充分發揮其創造力量，以促進社區的經濟、社會進步的過程，為求增進人民福利，

必須運用以下缺一不可的兩種力量：第一是社區人民有合作、自治與採用新生活方法的機會與潛能。第二是經由世界合作與各國政府社團的技術與經濟援助以完成之。（Social Progress through Community Development,N.Y.U.N,1955.）。

社區發展推動之後，外交部與經合會得到聯合國發展方案的協助，指派顧問來臺協助社區發展研究與訓練工作。行政院於 1965 年頒布「民生主義現階段社會政策」，將原先「基層民生建設工作」及「國民義務勞動工作」合併改稱為

「社區發展工作」，納入「民生主義現階段社會政策」中，列為社會福利七大要項之一。社區發展工作歸社政單位主政並全面推行。此時，也是我國正式以「社區發展」名稱，由政府推動此項工作之開始，明確規定「以採社區發展方式，促進民生建設為重點」，開闢了社區發展之路（衛生福利部社會救助及社工司網站，

2014）。此階段主政機關為內政部社會司，社區發展施政重點以社會基礎建設為主。

1968 年，依「民生主義現階段社會政策」擬定，由行政院頒令「社區發展工作綱要」，規定各級政府應設置「社區發展委員會」，規範社區發展推行單位、

步驟、工作項目、經濟來源等等，並邀請學者擔任委員，以利整合諸多生活面向議題。此階段的社區發展工作，是由政府行政機制介入並主導業務，尚未注重

「社區發展」中社區民眾的自主性與民主意識的成長，反而像是「社會行政」的機制。為解決民生問題，在有限的國家資源下，改善社區居民日常生活相關基礎工作，從社區道路、排水溝及家戶環境等相關工作著手。當時社區發展主要項

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目為環境基礎建設，由政府單位以行政方式推動，採取由上而下模式進行（臺灣大百科全書網站，2014）。預定在全省完成 4,893 個社區基礎工程建設，以國家建設為社區發展工作主要目標，同年，臺灣省政府訂定「社區發展八年計畫」（簡慧娟、王燕琴，2012）。後為因應 1972 年石油危機，1975 年修訂「社區發展十年計畫」取代「社區發展八年計畫」（李易駿，2011）。而社區發展十年計畫當中，納入更多服務性項目，開始以社區居民為主體，朝向居民自主參與及活化社區之構想（黃源協、蕭文高、劉素珍，2009）。

二、邁向福利社區化之轉變（1981 年至 1993 年）

1981 年與 1986 年臺灣省政府陸續推動社區發展第一期及第二期五年計畫，為維護社區發展工作的成果，因應時代變遷推動新的社區工作項目，並開始朝向福利服務方向推行（李易駿，2011）。

1983 年「社區發展工作綱要」修定為「社區發展工作綱領」，原綱要屬法規命令，而綱領僅具政策性質，毫無法令效力（王培勳，2002）。

1990 年內政部大力推動福利社區化工作，擇定五處鄉鎮市區，作為推動

「福利社區化」實驗區，同時，臺灣省政府社會處也擇定五處社區或機構，作為

「福利社區化」試辦區，社政部門社區工作重點，均以推動福利社區化與社區照顧為主。社區發展此時由國家建設，轉為重視社會福利面向，並且以試辦區方式進行實驗，提昇社區居民各項福利（簡慧娟、王燕琴，2012）。

1991 年 5 月 1 日，為因應社會環境變遷，使社區發展工作得以法制化，以利改變社區體質，將「社區發展工作綱領」修訂發布為「社區發展工作綱要」，

將村、里、鄰長所組成的「社區理事會」解散，改為成立「社區發展協會」，以人民團體型態運作，從由上而下的社區推動，轉為由下而上的社區自主發展（簡慧娟、王燕琴，2012)。社區發展協會依人民團體法成立後，與政府機關屬對等關係，社區可自行組織團體，執行推動社區公共事務，以實踐社區自主表現，

成為社區發展歷程中一項重大轉變（簡輝勝，2009）。

三、社區協力政策之開端（1994 年至 2001 年）

1994 年，文建會（現文化部）推出社區總體營造政策，以「文化」為出發點，欲建立文化特色社區，推動文化藝術再造及造人之輔導計畫，倡導「由下而上、社區自主、居民參與、永續經營」之理念，開展了社區發展工作的新紀元。

當時由文建會主委申學庸向立法院提出施政報告時，社區總體營造一詞是以「建立社區文化、凝聚社區共識、建構社區生命共同體的概念，來作為一類文化行政的新思維與政策」作為主要目標。主要目的為整合「人、文、地、景、產」五大社區資源（維基百科，2014）。故社區總體營造的推動方式，為社區發展協會開創另一條可行道路。

(21)

1996 年，內政部訂頒「加強推展社區發展工作實施方案」，並通過「推動社會福利社區化實施要點」，此時社區發展工作首要目標是「推動福利社區化」，

實施要項已不提及社區福利服務以外事項，社區發展窄化為「福利社區化」，使我國社區發展邁向「福利社區化」政策環境。而社區發展業務在此推動過程中逐漸被邊緣化，轉而重視服務社區個別對象，例如：老人、兒童、青少年、婦女等對象（黃肇新，2000）。1998 年，內政部社會救助及社工司以社會福利為主要社區發展目標，提昇社區居民社會福利，透過政策補助使社區成立各項組織，例如社區巡守隊、媽媽教室、長壽俱樂部、社區圖書室等，以健全社區福利。1999 年衛生署推動社區健康營造計畫，衛生署開始跨域至社區，開始推展社區工作。

四、跨部會整合策略之推動(2002 年至 2006 年)

行政院 2002 年挑戰國家重點發展計畫提「挑戰 2008 出發，新故鄉社區營造」政策施行，計畫自 2002 年至 2007 年，列為十大重點計畫之一。2004 年行政院農業委員會水土保持局推動農村再生培根計畫，為培育在地人才進行農村軟硬體工程規劃，以實驗及示範為目標，培訓 4 個社區。同年，行政院核定「社會福利政策綱領」，將「社區營造」及「社會住宅」合併為「社會住宅與社區營造」

（蘇麗文、田基武，2004）。

2005 年，行政院推動「臺灣健康社區六星計畫」，提倡全面性的社區改造運動，透過產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態、環境景觀等六大面向整合推動，稱之為「六星」，以打造安居樂業的「健康社區」。以「新故鄉社區營造計畫」為基礎，擴大面向與範圍，整合相關部會既有計畫及資源，從中央層級到地方層級，從政府到民間組織，形成完整推動架構，以「六星」為目標協助社區發展（台灣社區通網站，2014）。

五、社區多面向政策發展（2007 年迄今）

2007 年行政院推動 2008 年至 2013 年「磐石行動：新故鄉社區營造第二期計畫」，文建會配合行政院之推動，提出為期六年的磐石行動計畫，為推廣社區營造及文化生活圈。於 2010 年 8 月 4 日行政院農業委員會水土保持局開始推動農村再生條例，並通過設置 1,500 億元之農村再生基金，農村再生條例原適用範圍以都市計畫範圍以外之非都市土地為主，但配合現行農村社區營造規劃所需，都市計畫區於社區居民同意下也可依需求申請，該條例並以整合性規劃之概念，以農村社區為中心，強化由下而上共同參與制度，建立農村整體再生活化，並強化農村社區之軟硬體工程，預計協助 4,000 個農村及 60 萬以上之農戶。

2012 年底，臺灣社區發展協會計有 6,692 個，涵蓋的人口數達 2,149 萬 5,810 人，社區發展工作所服務的對象與範圍，已達全國總人口數 9 成以上，

(22)

2013 年底，社區發展協會增加至 6,723 個，共增加 31 個協會。社區運作經濟來源可分為(一)向政府申請經費補助、(二)透過主動募集經費、(三)社區產業收入等，依調查顯示，社區主要經費來源仍以政府補助經費為主，高達 7 成經費為政府補助，僅 3 成經費為社區其他收入來源（簡慧娟、王燕琴，2012）。社區雖然轉為由下而上社區自主，但仍需仰賴政府補助推動社區發展及營造工作。

2013 年行政院衛生署改組升格為衛生福利部，整合社會司的社福業務改制為「衛生福利部社會及家庭署」，原行政院衛生署整併原內政部主管社福業務單位以及原教育部國立中國醫藥研究所，社區發展業務則為社會救助及社工司第三科辦理。依據衛福部於 2013 年 12 月份全國社區發展聯繫會報得知，現今社區發展業務主要依循法規為「社區發展工作綱要」，配合性別主流化及國際間對兩公約內容之施行，現行「社區發展工作綱要」已有多處未符合發展趨勢，2013 年 12 月 16 日召開「社區發展工作綱要修正草案會議」研商修法方向，無論增訂專法或綱要修訂，各鄉、鎮、市（區）公所在社區發展業務上仍扮演重要主管機關角色。

綜上所述，社區發展工作由行政院揭開序幕，當時為基礎建設而成立社區，後由內政部社會司著手進行社區發展工作政策方針，以成立社區凝聚居民，結合社區發展協會推展政府政策方向，文化部則以文化角度切入社區，臺灣在推展社區發展過程，中央單位於推動社區工作目標上有所不同。

歷年社區發展政策各項重點與內容彙整如下表：

表 2：歷年社區發展政策重點表

年度社區發展政策重點內容

1955 年美國援助計畫推動「基層民生建設運動」。

1965 年行政院頒布「民生主義現階段社會政策」，以社區發展方式促進民生建設，「基層民生建設工作」及「國民義務勞動工作」合併改稱為「社區發展工作」歸社政單位主政。

1968 年行政院頒令「社區發展工作綱要」，成立「社區發展委員會」，規範社區發展推行單位、步驟、工作項目、經費來源等。另臺灣省政府訂定「社區發展八年計畫」。

1975 年臺灣省政府另頒「社區發展十年計畫」取代「社區發展八年計畫」。

1981 年臺灣省政府推動「社區發展後續第一期五年計畫」。 1983 年「社區發展工作綱要」修訂為「社區發展工作綱領」。

1986 年臺灣省政府推動「社區發展後續第二期五年計畫」。

1990 年內政部推動福利社區化工作，進行福利社區化試辦區實驗。

1991 年將「社區發展工作綱領」修訂發布為「社區發展工作綱要」，「社區理事會」解散成立「社區發展協會」，開始推行由下而上社區自主發展，

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1994 年文建會（現文化部）首度提出「社區總體營造」觀念，推出社區總體營造政策。

1996 年內政部訂頒「加強推展社區發展工作實施方案」，通過「推動社會福利社區化實施要點」。

1998 年內政部社會救助及社工司轉以社會福利為主要社區發展目標。

1999 年衛生署推動「社區健康營造計畫」。

2002 年國家發展重點計畫提出，自 2002 年至 2007 年「挑戰 2008 出發，新故鄉社區營造」政策，列為十大重點計畫之一。

2004 年行政院農業委員會水土保持局推動農村再生培根計畫。

行政院核定「社會福利政策綱領」，將「社區營造」及「社會住宅」

合併為「社會住宅與社區營造」。

2005 年行政院核定「臺灣健康社區六星計畫」，將產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六大面向列為施政要點。

2007 年行政院推動 2008 年至 2013 年「磐石行動－新故鄉社區營造第二期計畫」。

2010 年行政院農業委員會水土保持局開始推動「農村再生條例」，通過設置 10 年 1,500 億農村再生基金。

2013 年行政院衛生署改組升格為衛生福利部，原行政院衛生署整併原內政部主管之社福業務單位以及原教育部國立中國醫藥研究所，社區發展業務則為社會救助及社工司第三科辦理。

資料來源：研究者自行整理

第二節社區總體營造之探討

一、社區總體營造

（一）社區總體營造之起源

文建會前主委申學庸，於 1993 年 10 月在國民黨中常會提出「文化建設與社會倫理的重建」報告，指出社區與文化的重要性，以社區共同體回應前總統李登輝先生所提出的生命共同體。在當時社會文化系統上，民間和官方產生某些程度上的隔閡，為調整文建會與地方文化中的關係，透過地方文化中心，積極整合各種民間社會文化資源。地方文化建設最常被忽略的功能及目標，即是在社區共同體意識的培養，造成社會缺乏內聚力，而非一具體有堅強生命力的共同體，這必須從文化發展與文化建設的角度來解決（黃煌雄、郭石吉、林時機，2001）。

促成「社區總體營造」政策成形的另一關鍵人物，為當時任文建會副主

(24)

委的陳其南。在一趟日本之行後，瞭解到日本的「造街運動」和「地方文化產業」的主要概念，在於凝聚民間自主力量、參與社區環境營造、與活化地方經濟產業的作法（林振春，1999）。

其後申學庸於 1994 年 10 月「以文化建設進行社區總體營造」報告中提出「社區總體營造」的理念，正式提出「社區總體營造」的施政方針，經由社區共同體意識的喚起，透過社區的自主能力，共同經營「產業文化化、文化產業化」、「文化事務發展」、「地方文化團體與社區組織運作」、「整體文化空間及重要公共建設的整合」，及其他相關文化活動，這是「社區總體營造」名詞正式的出現（陳其南、陳瑞樺，1998；黃煌雄、郭石吉、林時機，2001）。社區總體營造與其他社區政策不同之處，是以文化角度切入社區，以人、文、地、產、景之五大社區發展面向來改善社區生活，共同創造社區福祉。

（二）社區總體營造之意涵

黃肇新（2000）指出社區營造的脈絡包含了政治、經濟與社會的向度，

將社區總體營造的核心目的歸納為共同體意識的建立、公民社會的發展及民主基礎的鞏固，並且為一個「造人」的運動。反觀在社政單位推動社區發展工作下，雖以凝聚社區意識為目標，但卻以改善基礎建設環境及社會福利為首要，加上政治因素不同或政黨對立，造成社區意識難以凝聚。政府各單位間亦缺乏橫向協調聯繫，使得社區政策缺乏長期規劃，無法解決社區問題，而社區總體營造則以培育地方人才及文化為主要意涵。

1994 年，原文建會正式提出「社區總體營造政策」，隔年 1995 年又更進一步通過「社區總體營造獎助辦法」，規範社區提案之資格及方式。黃肇新（2000）指出在社區總體營造推動的過程中興起了許多社區文史團體。社區發展協會為立案團體，有權提案申請經費。在內政部每年編列社區補助經費逐漸減少下，原本在社政體系中逐漸失去養份的社區發展協會，重新找到活命資源，轉向社區總體營造。

黃煌雄等（2001）認為社區總體營造主要的精神包含三大要素：由下而上、民眾參與以及地方自主，這種精神，主要強調社區事務應由居民結合社區資源，經由討論形成共識，共同來決定社區的發展，這種方式和過去由上而下決定地方事務的做法，有很大的不同。

林振春（1999）指出，「社區總體營造」的目標在於造景、造產、與造人，由此可知，「社區總體營造」雖然是從「造景」與「造產」入手，但其目標卻是「造人」，在其推動社區總體營造過程中，能夠找出地方資源及文化，並且進而培育地方人才，達到造人之目標。

除此之外，「社區總體營造」可以從「社區」、「總體」、「營造」三

(25)

個部分來分析，大體上包括從生活環境及人文環境的應用研究、規劃、到實質上的設施營造（徐震，1997），目標包括了社區藝文發展、社區環境改造、社區文化再造、改善藝文環境、保存地方文化資產、進而振興文化產業等。同時，也開始關注民俗藝文之保存、傳承與發展、古蹟與歷史建築之保存、活化及再利用等。王本壯（2008）依政策方案、核心價值、重點工作、具體影響及目標對象，整理社區總體營造發展歷程如表 3 所示。

表 3：社區總體營造發展歷程簡表

時間政策方案核心價值重點工作具體影響目標對象備註 1994 年

至 2000 年

充實鄉鎮展演設施計畫

藉由參與文化活動建立社區共同意識

辦理各類社區藝文活動，強化社區藝文活動空間設施

提昇社區活動的質與量，有效建立社區人與人之關係鏈結

鄉鎮、社區之現有館舍或活動空間

社區總體營造第一階段主體計畫：12 項建設之

「充實省

（市）縣

（市）鄉鎮及社區文化軟硬體計畫」

1995 年至 1999 年

輔導美化地方傳統文化建築空間計畫

重新檢視社區文化環境空間重視文化資產

閒置空間再利用，文化資產的活化與重視

發掘地方特色文化空間環境

，並賦予新的生命

縣市、鄉鎮或社區之文化資產、古蹟

、歷史建築等輔導縣市

主題館設立及充實文物館藏計畫

強化文化硬體設施內涵

文化產業行銷、展覽、推廣及硬體設施

啟動社區特色產業及文化創意產業的發展

縣市新設特色文化主題館舍

1995 年至 2001 年

社區文化活動發展計畫

以建構生命共同體為目標

理念宣導

、人才培育等造人工作

啟發相關民間組織

、團體或個人對於社區營造的認識

個別的民間社團或社區組織

2002 年至 2008 年

挑戰 2008

—國家發展重點計畫之第 10 項新故鄉

兩自三同

：自主、

自豪、同體、同夢

、同演，

台灣社區新世紀推動機制，含內發型地方產業

成立新故鄉社區營造推動辦公室，積極進行跨

，劃分為起步型、

社區營造首度提升至行政院層級

(26)

社區營造計畫

社區協力活化、社區風貌營造、文化資源創新活用、原住民部落運動、新客家運動

、健康社區福祉營造等 6 面向

部會協調整合，促成社區分級、分類推動社區營造工作

潛力型、成熟型等 3 類社區

2004 年至 2008 年

臺灣健康社區六星計畫

以社區主義為核心的永續社區營造

社區自我診斷、社區自主提案

社區重新自我檢討定位再出發，行政部門積極協調聯繫連結資源

，劃分為潛力型與進階型 2 類社區

部分內容為新故鄉社區營造計畫項目

2008 年至 2015 年

（原至 2013 年

，後延長 2 年）

磐石行動

—新故鄉社區營造第二期計畫

營造地方文化生活圈，建立

「知識社造」，以及在地文化特色融入生活學習

以社區培育為主，

連結其他組織，永續社區營造

推動社區營造中心

，培育地方人才，

組織再造整合跨域資訊

圈域內的各類組織

、團體或個人

由行政院文建會所提出的社區營造第二階段政策方案與執行計畫磐石行動

—地方文化館第二期計畫

改善及提升文化設施空間整體環境

整合及改善地方文化空間設施，建構整體地方文化發展環境

圈域內的各類組織

、團體或個人

資料來源：王本壯（2008）及研究者自行整理。

陳其南與陳瑞樺（1998）則針對「社區總體營造」的內容、原則、步驟與參與的社會階層均有詳細的勾繪（表 4），透過不同的學者、專家，對於「社區總體營造」的精神、目標、含意、內容與具體實施所提出來的看法，更能夠從多元

(27)

的角度，來了解「社區總體營造」的意涵。

表 4：「社區總體營造」實施具體要項表

項目要點

社區總體營造之內容 1. 社區環境景觀之營造。

2. 地方特有產業之開發與文化包裝。

3. 古蹟、建築、聚落與空間之保存。

4. 民俗廟會祭典活動與生活文化的展現。

5. 文史、人物、傳說、典故遺跡。

6. 現代文化藝術與學習學術活動。

7. 地區與國際交流活動。

8. 健康福祉與遊憩住宿品質設施。

9. 生活的商店街之營造。

10. 社區形象與識別體系之營造。

社區總體營造之原則 1. 總體性、整合性與系統性－相乘的效果。

2. 公共化－社區自主參與和擁有。

3. 人性化－溫潤、舒爽、健康、安全、乾淨與感性。

4. 美感、品味與格調。

5. 創意、想像力與個性。

6. 永續經營。

7. 營造新的人、新的社會與新的生活價值觀。

社區總體營造之步驟 1. 社區動員、凝聚共識與愛鄉熱情－組織化與法人化。

2. 社區營造的宣言，重新認識地方、發掘資源－學習、研究、參觀、調查、討論、公聽。

3. 構想、規劃、設計與執行。

4. 尋找整合專業、行政與企業之人力、物力和財力。

5. 經營管理制度與「社區憲章」之建立。

6. 社區之間的資源整合與協作。

7. 社區總體營造是國土開發計劃與地方綜合發展計劃的血與肉。

社區總體營造參與之社會階層

1. 社區居民與團體－社區營造的主人翁。

2. 專業工作者－社區工作、文史工作、藝術工作、都市計劃、建築景觀計劃等。

3. 行政體系的文化化－文化視野的基準、文化是地方施政的全部。

4. 企業的文化化－企業的存在、企業的產品、與企業的文化投入。

5. 立法者－法令規章的配合。

(28)

資料來源：陳其南、陳瑞樺（1998）

二、文化生活圈之推動

在社區總體營造推動下，文化部考量文化紮根之重要性，鼓勵社區共同建構生活空間及共同的歷史文化情感，提高社區凝聚力，整合地方文化據點及在地人力資源，建立起地方文化環境，並提昇整體文化品質，於 2002 年配合「挑戰 2008－國家重點發展計畫」之新故鄉社區營造計畫，研提「地方文化館計畫」

（2002-2007 年），主要利用地方閒置空間，輔導改善為地方文化展場，期望地方文化館成為鄉鎮文化紮根基地。且於 2007 年提出磐石行動方案（執行期程 2008-2015 年），以「地方文化生活圈」發展概念出發，規劃「地方文化館第二期計畫」及「新故鄉社區營造第二期計畫」之雙核心計畫。

臺東自 2003 年開始成立臺東縣社造中心，透過協力團隊輔導社區營造據點，協助社造政策工作。文化生活圈（如圖 2）主要將文化融合於生活中，依各地地方文化差異性，形成不同文化空間場域，主要包括人（居民參與）、文（文化活動）、地（生態環保）、景（自然與歷史景觀）、產（地方產業）、物（文化與教育設施）等元素。又依據文化生活圈三元素（如圖 3），經由在地居民參與活動，發掘在地資源，串起特有之文化生活圈，而文化生活圈三元素為民眾、活動、設施，在人的特定生活空間中，從事特有之生活習慣，而歸納出文化生活圈的形成要素（臺東文化磐石網站）。

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圖 2：文化生活圈意象圖

資料來源：http://bedrock.ccl.ttct.edu.tw/main.aspx?sno=39(2014.3.15)

圖 3：文化生活圈三元素

資料來源：http://bedrock.ccl.ttct.edu.tw/main.aspx?sno=39(2014.3.15)

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三、地方文化產業

（一）地方文化產業之意涵

前行政院長陳冲於 2012 年 7 月 19 日表示，文化創意產業被視為「第四波經濟」之推動力量，文化創造力不僅是生活方式顯現，也可為經濟產值的源頭。

楊敏芝、辛晚教（2001）依文化產業特質分成三類定義及內涵：

1. 大眾消費型文化產業

強調的是生產活動與大眾消費心理需求結合，主要依賴全球性經濟網絡下的消費市場並配合新傳播技術所產生，不具空間依存性，主要包括流行文化產業（流行服飾、化妝品、家飾、電影、音像產品、廣告媒體、設計品牌）與文化事業（圖書、報刊、雜誌、文化刊物、文藝培訓業、印刷業等）。以年輕族群來論述，流行的產業例如指甲彩繪或線上遊戲產品；以文化事業來論述，有風靡世界的幾米書籍或村上春樹的浪漫愛情故事。

2. 設施型文化產業

強調的是消費活動與空間經營的重要性，具有空間依存性，通常與大型土地開發與都市計畫連結，不僅常列為都市旗鑑開發計畫，也往往成為都市再生的主要策略，如會議產業、娛樂產業、體育產業、文化設施產業等，其中博物館便是文化設施產業要角。臺北紅樓劇場的地方文化館、臺北的朱銘美術館諸如此類的文化設施。

3. 地方型文化產業

具空間與地域依存性（Geography Dependency），是利用地方文化之獨創性、創作性塑造出屬於當地獨有之文化圖像，將地方居民內發性的空間、活動與產品轉化為可消費的商品或體驗，以吸引遊客至地方消費，故常成為地方經濟再生與文化保存延續重要策略。

另外，劉大和、許琇媛、陳嘉苓（2001）提出文化產業的重要性有下列六項：

1. 文化產業具有高度經濟效益，包括增加就業機會。

2. 文化產業證明是先進國家經濟利器，而非只是所謂高科技的產業。

3. 文化產業對應人類感性消費，常比實體產業更能提供人類幸福感。

4. 文化產業與國家生活品質息息相關，而生活品質常影響一個國家的形

(31)

象，因此文化產業重要性不只是經濟意義。

5. 文化產業中，對自我群體的敘述常能提高國家連帶感，沒有文化產業，一個國家將缺乏自我發聲的機會。

6. 透過文化產業，使許多原本艱澀的藝術得到更多人的喜愛，雖然它有時也可能喪失原本藝術的精神。但大體來說，這是「文化的民主化」。

黃世輝（2001）更進一步從地方產業詮釋，文化產業是以社區居民為主體，

以社區各種資源為基礎，經過資源的發現、確認、活用發展出來，以提供社區生活、生產、生態、生命等社區文化的分享、體驗與學習的產業；亦即文化產業是運用文化特色，將社區生活文化、生產文化、生態文化更加以發揮應用的產業。

（二）地方文化產業推行之政策

在「全球在地化」的背景下，唯有獨具地方特質、傳統性、本土性、在地性、歷史性與稀有性的地方文化產業，才能凝聚地方主體意識，同時符合經濟活動對於文化的需要（趙宏禧，2001）。為落實社區營造發展文化創意產業，文建會推動擬訂之「文化創意產業發展法」於 2010 年 2 月 3 日通過，協助文化創意事業與產業之消費市場。

第三節農村再生計畫之探討

一、農村再生政策之研擬過程

2007 年 6 月行政院通過「農村改建條例草案」時，主要推動工作為：農村社區公共設施之改善、住宅修繕興建或設計補貼及協助修繕及田園社區開發等三項。同時，依據行政院 2007 年 10 月核定「農村改建方案」，展開了農村改建工作，由營建署、農委會、內政部土地重劃工程局及地方政府共同推動，以加速農村改建工作。由於都市化風潮以及農村就業不易等原因，致使人口外移，農村人口老化愈加嚴重，且農村長期以來建設及公共設施皆不足，造成農村發展落後、城鄉落差嚴重、資源分配不均等情形。行政院預見農村改造需求，於立法院尚在審議改建草案時，即積極推展改建方案。行政院於 2008 年 7 月將原送審之「農村改建條例草案」撤回，另於同年 10 月提出

「農村再生條例草案」，經過立法院討論、修正後，終於 2010 年 7 月三讀通過，「農村再生條例」得以正式完成立法，明定設置 1,500 億元之農村再生基金，於十年內分年編列預算，並於 2010 年 8 月經總統公告施行，農村再生條例之訂定，為促進農村活化，提昇農村整體發展，強化硬體設施及改善居住環境與品質，以提昇農村居民在地價值，達到富麗新農村目標，其研擬過程如表 5。

(32)

表 5：農村再生條例推動時程表

推動時間名稱

2007 年 6 月通過農村改建條例草案

2007 年 10 月核定農村改建方案

2008 年 7 月原送審「農村改建條例草案」撤回

2008 年 10 月提出「農村再生條例草案」

2010 年 7 月「農村再生條例」得以正式完成立法

2010 年 8 月經總統公告施行

資料來源：研究者自行整理

農村再生條例訂定之特色如下（推動農村再生作業手冊，2011）：

（一）有秩序性、計畫性的推展農村再生工作，發揮在地特色，創造整體風貌。

（二）兼顧生活、生產、生態之永續發展。

（三）提送農村再生計畫前，須先參與培根計畫訓練課程，以透過居民共同參與，培育在地人力，於過程中建立共識。

（四）強化社區自主管理之精神及能力，透過社區設立公約，維護環境與景觀。

（五）打造低碳社區，加強綠色建築及再生能源設施。

二、農村再生培根計畫之探討

受地方政治影響，農村再生計畫成為地方爭取預算政績之一，而失去政府成就農村之美意，造成未能符合公平正義原則。因應農村再生條例的實施，設計了「農村再生培根計畫」執行機制，真正的「依法行政」，避免政客介入，而達到預期效果。

農村再生培根計畫為申請農村再生計畫之必要條件，以村里為區域範圍，由社區發展協會提出申請，依序開設四階段課程，分為關懷班、進階班、核心班及再生班。從客製化課程，透過做中學，學中做，建立農村社區居民執行能力及信心，以利強化組織分工、建立農村自主發展能力、社區資源調查、社區地圖實作等人員培訓。社區完成階段性課程並通過檢核後，透過居民開會討論決議提出

(33)

計畫，即可提報農村再生計畫，培根計畫開課作業程序執行步驟與分工如圖 4。

各階段課程目標、實作項目及檢核點分述如下：

（一）關懷班

建立居民初步參與農村再生的概念；搭配課程實作可補助工作坊操作費；其檢核點在於完成確認工作坊型式、時間與地點，並於結訓後上傳成果。

（二）進階班

引導居民逐步瞭解居住社區的環境資源與地方特色，強化在地認同，

進而依據社區既有資源與特色，討論農村社區發展的願景與議題；搭配課程實作可獲補助社區資源調查及觀摩研習費用；其檢核點需完成社區資源調查紀綠，並製作社區地圖、SWOT分析、觀摩研習心得，於結訓時上傳成果。

（三）核心班

從討論、凝聚共識、規劃、實務操作，體驗做中學，學中做的樂趣，

建立居民參與機制，擬定相關行動方案，建構農村永續發展的核心價值；

搭配課程實作可獲補助僱工購料及活化活動費用；其檢核點需完成農村再生活化實作與僱工購料實作課程、社區公約（初稿或宣言）、社區願景圖或願景分析，並於結訓時上傳成果。

（四）再生班

以滾動式討論方式，擴大居民參與及強化共識，與專業資源連結合作，修正更為符合社區願景與自主規劃精神的農村再生計畫；搭配課程實作可補助較高的僱工購料及活化活動經費；其檢核點需完成辦理社區會議，討論並初擬農村再生計畫，結訓時上傳成果。

（五）農村再生專員班

此為獨立於社區四階段課程之個人培訓班別，目的在培育社區組織核心幹部，強化各項實務能力，提昇溝通及整合能力。

(34)

圖 4：培根計畫開課作業程序

資料來源：農村再生整體發展計畫暨第一期（101 至 104 年度）實施計畫註：報名階段代碼 A(Application)、開課前準備 P(Preparation)、課程階段 C(Course)、師資規範 T(Teacher)、查核評量 E(Evaluation)。

(35)

農村再生培根計畫為農委會水保局農村人力培訓計劃重點，臺東縣有 161 個社區參與（表 6），開課班次有 403 班次，鹿野鄉各社區主動參與達 35 班次，

為總計數之 11.5%，顯示鹿野鄉參與農再生培根計畫之願意。臺東縣已完成四階段者計有 47 個社區。鹿野鄉社區有永安、永昌、和平、瑞和、瑞隆、瑞源、新豐及龍田等 8 個社區參加培根計畫（表 7），完成培根計畫者有 6 個社區，並且已核定通過農村再生計畫，包括永安社區、大原地區、新豐社區及龍田社區，

其中大原地區為聯合瑞和社區、瑞隆社區、瑞源社區共同提報農村再生計畫。

鹿野鄉土地雖大多為非都市計畫區域內，但龍田社區有部份土地為都市計畫區域，依照規定部份土地雖位於都市計畫區域內，亦可申請農村再生培根計畫，依據社區擬定農村再生計畫，唯都市計畫區域內不可從事硬體設施之建設。

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表 6：臺東縣農村再生培根計畫數

資料來源：行政院農業委員會水土保持局農村再生培根計畫網。

註：鹿野鄉社區有重覆開班，亦有開班未開課之情形，故開班數大於鄉社區數。

序號分局鄉鎮關懷班

進階班

核心班

再生班

合

計完成四階段 1 臺東分局大武鄉 11 6 6 4 27 3 2 臺東分局太麻里鄉 15 10 8 8 41 4 3 臺東分局台東市 12 7 6 6 31 5 4 臺東分局成功鎮 11 6 4 2 23 2 5 臺東分局池上鄉 14 10 10 8 42 6 6 臺東分局卑南鄉 17 11 9 13 50 6 7 臺東分局延平鄉 6 5 1 1 13 1 8 臺東分局東河鄉 11 9 6 6 32 4 9 臺東分局金峰鄉 7 4 4 5 20 3 10 臺東分局長濱鄉 13 7 5 3 28 2 11 臺東分局海端鄉 7 3 2 0 12 0 12 臺東分局鹿野鄉 14 9 8 4 35 4 13 臺東分局達仁鄉 10 5 4 3 22 3 14 臺東分局綠島鄉 0 0 0 0 0 0 15 臺東分局關山鎮 11 5 4 5 25 4 16 臺東分局蘭嶼鄉 2 0 0 0 2 0 161 97 77 68 403 47

(37)

表 7：臺東縣鹿野鄉參與農村再生培根計畫統計表

社區

課程進度表

提報農村再生計畫關懷班進階班核心班再生班僱工購料

永安

Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ

永昌

Ѵ

X X X X X

和平

Ѵ

X X X X X

大原地區/瑞和

Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ

大原地區/瑞隆

Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ

大原地區/瑞源

Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ

瑞豐 X X X X X X

新豐

Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ

龍田

Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ

合計 8 6 6 6 6 6

資料來源：研究者自行整理，「X」表示未參加。

在農村再生條例實施前，農村改造與農村建設方案之各項推動，無論以何名目申請施行，多仰賴學術機構或顧問公司引領執行，不過，大部分所規劃及執行皆著重硬體建設或美化環境的項目上，在社區永續發展層面上，常欠缺詳加規劃，貪圖執行規劃上便利及近利，未能考量農村長遠之發展，劉健哲

（2007）認為在推行許多改善農漁村社區實質環境的計畫中，大都著重在局部性與救急性的短期效益，欠缺整體性（生產、生活、生態）、永續性（經濟、社會、

環境）與長遠性投資建設之概念。故依個別農村之條件與地方特色而言，應著重於社區營造永續發展，並以人為本之理念，提昇居民素質。

彭作奎（1998）認為，因應加入世界貿易組織新挑戰，農地政策須在兼顧農業「生產、生活、生態」的三生一體發展藍圖下，提高產業競爭力，進而維護農

(38)

民所得，增進農民福祉，改善農民經濟條件與生活品質，農村再生條例為一部專為農村社區打造之法令，藉法令達成由下而上的參與制度及精神，以尊重生活於在地人的想法為主，為一項參與式計畫，以期突破農村困境，增加地方經濟，提昇產業效率。

第四節社區永續發展之探討

「永續發展（Sustainable Development）」出現於 1987 年聯合國「世界環境與發展委員會」報告（the Report of the World Commission on Environment and Development, WCED ）中，該委員會主席 Gro Harlem Brundtland將「永續」

(Sustainability)界定為「在不危及未來世代滿足其自身需求的能力下，以滿足目前需求的發展」(WCED，1987)。永續可被視為是一種概念、一種方法、甚至是一種生活方式，使社區透過發展的選擇來調和，將社區的經濟、環境和社會特徵全納入考量的一種策略（Green & Haines，2008）。

為落實永續發展，因應全球環境問題，臺灣於 1997 年成立「國家永續發展委員會」，由行政院負責推動永續發展工作，2004 年該委員會通過「臺灣 21 世紀議程－國家永續發展願景與策略綱領」，開始辦理各項表現績效良好之團體，

鼓勵全民參與。

林裕強（2002）認為地方永續發展，應同時包括環境、經濟、社會三個面向，最終狀態是三個體系皆持續並得以維持，所謂環境的永續性是指不論用什麼方法都不會造成自然環境的破壞，社會永續性則在自然維生體系承載內改善人類的生活品質，經濟永續性強調經濟效能對環境社會的影響。聯合國「21 世紀議程」中特別將「體制」（法令制度組織）列於落實永續發展的重要環節，因此得到「生態、生活、生產、體制」三生一體的永續發展典範（李永展，2002）。

另林吉郎（2007）則針對永續社區發展「三生一體」之關係，界定社區的永續發展，指出以兼顧「三生」生態（環境）、生產（經濟）、生活（社會與文化）之目標，訂定具體內容及對策，必須靠「權益關係人」建立起良好互動的體制及夥伴關係，而形成生命共同體（圖 5）。

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文