台灣宗教行政研究的回顧

台灣宗教行政研究的回顧

鄭志明

輔仁大學宗教學系教授

摘 要

有關「宗教行政」的學術研究，大約是最近十年來才逐漸地發展，獲到學者 們的關注與重視，可是成果仍相當有限。本文將對既有研究成果進行回顧與反思 探討其未來可以開展的面向與相關課題。「宗教行政」由於政策與法令的缺失，

長期處在失調與無序的狀態中，拉扯在法規與憲法的衝突矛盾之中，《宗教團體 法》的儘早立法是根本的解決之道。但是立法只是便利政府的有效管理，其中仍 存在著法制化的阻力與困境，將開啟了新一波的研究風潮，以求能逐漸落實憲 法對宗教信仰自由的保障。目前各級宗教行政機關經常會面臨到各種棘手或爭議 的議題，是需要集思廣益來共同思考與討論，冀望未來能形成受學界重視的公 共論壇，由政府拋出議題來廣納各界的雅言與建議。宗教團體的發展必然要配合 政策與法規的走向，不斷地面臨著外在法制化與內在科層化的雙重挑戰，這是 需要大量學者的關注與研究，經由理論與實務的經常檢驗，引領宗教團體如何 面臨現代化社會的各種衝擊，進而能整合或重構出對應時代的文化秩序。

關鍵字：宗教行政、宗教團體、宗教法制、寺廟、宗教法人、回顧、展望

一、前言

何謂「宗教行政」？這是到目前可能還是一個尚缺乏清楚內涵的概念，就其 字面來說，是指政府涉及宗教事務的行政權利，是依據法律賦給主管機關相關 的職權，問題在於宗教法律尚未立法通過，主管機關對於宗教團體相關事務究 竟擁有何種行政權力，嚴格來說是曖昧不清¹。儘管政府部門有關「宗教行政」業 務已極為繁雜，但是此一領域的學術研究卻仍相當的模糊與籠統，夾雜了不少 意識形態的糾葛與衝突，缺乏共識議題的著力點，停留在草創與摸索的階段。

首先要釐清「宗教行政」的範疇，「行政」是指政府在公共政策上的事務管轄

「宗教行政」則是專指與宗教有關的公共政策事務。黃慶生將「宗教行政」的範疇 界定為：政府行政部門辦理寺廟、教會堂、各宗教組織設立、財產登記、目的事業 推動、人事異動報備及其他相關業務事項之行政事務的總稱²。此說稍嫌狹隘些，

只著重在實際的事務層面上，賴俊達則採較為宏觀的界定為：政府機關透過政 策運作過程，包括政策問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估等 採取計畫、組織、領導、管制等各種管理方法，處理與宗教有關之事務，完成政 府機關宗教任務與使命的所有活動³。此說包含了理論與實務等層面，關注政策 與法律對行政事務所引發的各種相關課題。

有關「宗教行政」的學術研究，大約是最近十年來才逐漸地發展，獲到學者 們的關注與重視，可是成果仍相當有限，除了少數專著外，大多集中在內政部 編印的《宗教論述專輯》第一輯到第九輯，以及真理大學得內政部贊助舉辦的

「宗教與行政學術研討會」，共有十屆的論文集。另外中華佛寺協會出版的《佛寺 季刊》，經常登錄有關的活動及文章。本文將對既有研究成果進行回顧與反思，

探討其未來可以開展的面向與相關課題。

二、政策與法律面的研究展望

「宗教行政」有個根本性的問題必須解決，即國家行政與宗教自由之間的衝

1

林本炫，＜關於宗教行政的若干關鍵性概念的探討＞（《第一屆宗教與行政學術研討會論文 集》，台北：淡水工商管理學院，1998），頁 79。

2

黃慶生，＜我國宗教行政業務的檢視與探討＞（《第二屆宗教與行政學術研討會論文集》，台 北：真理大學，2000），頁 26。

3

賴俊達，＜現階段我國宗教行政發展之初探＞（《第二屆宗教與行政學術研討會論文集》，台

北：真理大學，2000），頁 35。

突課題，這涉及到近代國家民主體制發展的基本原則，主張政教分離，將宗教 信仰定位為私事，非國家權力所得箝制，「宗教行政」是否侵害了憲法所保障的 宗教信仰自由，此一課題一直深受學者的關注。王和雄曾著＜憲法保障宗教信仰 自由之意義與界限＞一文⁴，進行較為完整的論述，指出政教分離不是國家與宗 教的對立，國家面對宗教應遵守六個基準：一、國家之中立性。二、目的、效果與 關連原則。三、保證基準。四、嚴格分離原則。五、公益原則。六、平等原則。若能奉 行以上六個基準，宗教的內在信仰應受絕對的保障，宗教的外在行為則受到法 律相對性的制約，不能違背公序良俗、法律規定與國家利益等，問題是這些相對 性的原則，常會引發出政教間的衝突，如宗教的某些核心理念可能抵觸了國家 法令，或者國家基於自身的利益對宗教有不利的迫害。

「宗教行政」與「政教衝突」是兩個不同層次的課題，前者是屬於行政學的範 疇，後者是屬於政治學的範疇，本是互不相干的學術領域，但是長期以來由於 執政者對「宗教自由」認知的差異，導致在政策與法律層面上，「宗教行政」與

「政教衝突」存在著緊密的互動關係，造成宗教主管機關往往在政教衝突面上模 糊了其行政的焦點，在行政操作的實務面上經常受到官方政策面的干擾，導致 法制面的殘缺不全，深受當時政教關係的強烈影響。為了解釋宗教行政的政策與 法律面，須先從「政教分離」、「政教分立」、「政教制衡」等概念談起，理解在解 嚴前特殊的政治氛圍下宗教行政所面臨的難題。

郭承天認為「政教分離」的翻譯不太準確，應譯為「政教分立」，進而由此引 申出「政教制衡」，才是民主國家政教關係的適當指導原則。主張政府與宗教應 該保持適度的互動關係，並且各授予一些制衡的機制，以促成建立良善的社會 目標，如政府應具有法律的權限來干預宗教團體的非法行為，宗教團體也可以 遵循民主的程序，在「不過份連絡」與「非歧視性」等規範標準下，表達意見或實 際影響政府官員的選派、財政的使用以及外交政策等政治決策。基於民主深化的 倫理，宗教團體可以積極的與其他宗教團體協商，以推動建構良善社會的政策 與法令⁵。「政教制衡」是一種新的政教關係理論，認為在重大政治、宗教與社會 議題爭議時，政治人物與宗教人物可以而且應該相互制衡。宗教團體作為社會良 心的代言人，將持續的制衡政治人物與政府施政，檢驗他們是否違反了政治、宗

4

王和雄，＜憲法保障宗教信仰自由之意義與界限＞（《宗教與法律學術研討會論文集》，台北：

中華法學會，1998），頁 6－53。

5

郭承天，＜政教分立理論與法治之新發展＞（《宗教論述專輯》第九輯，台北：內政部，

2007），頁 19－43。

教、社會與私德上的規範⁶。

台灣在民主化的過程中始終存在著政教衝突的現象，解嚴前較為嚴重，在 戒嚴體制下執政當局採嚴厲的統治手段，造成政府與宗教團體之間有著相當緊 張的關係。瞿海源從1980 年代初期在解嚴前即已關注此一現象，提出＜政教關 係的思考＞一文，主要是針對政府與長老教會、一貫道等宗教團體間的衝突，主 張執政當局在處理宗教事務時，除了依法行事外，應多充實宗教方面的知識，

儘量為政府爭取朋友，而不要製造敵人⁷。瞿海源也關注到政府與新約教會的衝 突事件，對政府與宗教團體都提出檢討，更要求主管宗教事務的有關單位應努 力掌握台灣地區宗教情勢的確實資料，方能有效地處理日益複雜的宗教問題⁸。 面對政治與宗教間的複雜關係，瞿海源認為二者是不容易分開，強調彼此間要 有良好的溝通與充分的瞭解，方能避免嚴重的緊張關係⁹。或者主管宗教事務的 行政部門應從尊重宗教信仰自由的立場，以竭誠合作的態度來慎重處理政教關 係¹⁰。

解嚴後瞿海源對政教關係的觀察與評論更為深刻，在＜查禁與解禁一貫道 的政治過程＞一文中，要求執政當政不能在沒有法律依據下對宗教團體進行迫 害，不能還停留在非民主的威權體制下，以政治的理由作政治處理¹¹。從此瞿海 源深入於宗教與法律關係的研究，探討宗教對法律行為的有關影響¹²，進而分析 140 個國家關於宗教規定的條文，細分為 78 小類再合併為 11 大類，指出大多數 國家都以憲法來賦予人民信仰自由的權利、宗教間的平等，甚至國家宗教的合法 基礎，認為執政者是否要訂定宗教法或施行某種宗教政策，都一定要深入了解 憲法保障宗教信仰自由與平等的深刻意義，批評政府在戒嚴時期對宗教的迫害 即在於對憲法精神無法有效掌握乃至了解¹³。瞿海源也對解嚴前政府歷次企圖訂

6

郭承天，《政教的分立與制衡－從聖經看政教關係》（台北：中華福音神學院出版社，

2001），頁 268。

7

瞿海源，＜政教關係的思考＞（《泛濫與匱乏－80 年代社會評論長編》（台北：允晨文化公司，

1988），頁 303－332。

8

瞿海源，＜是治安問題？還是宗教問題？－新約教會事件的檢討＞（《泛濫與匱乏－80 年代社 會評論長編》（台北：允晨文化公司，1988），頁 332－340。

9

瞿海源，＜宗教與政治的關係＞（《泛濫與匱乏－80 年代社會評論長編》（台北：允晨文化公 司，1988），頁 341－349。

10

瞿海源，＜尊重宗教信仰自由，慎重處理政教關係＞（《泛濫與匱乏－80 年代社會評論長編》

（台北：允晨文化公司，1988），頁 363－370。

11

瞿海源，＜查禁與解禁一貫道的政治過程＞（《台灣宗教變遷的社會政治分析》，台北：桂冠 圖書公司，1997），頁 359－383。

12

瞿海源，＜宗教與法制及法律觀念＞（《台灣宗教變遷的社會政治分析》，台北：桂冠圖書公 司，1997），頁 385－408。

13

瞿海源，＜宗教信仰自由的憲法基礎＞（《台灣宗教變遷的社會政治分析》，台北：桂冠圖書

公司，1997），頁 409－437。

定的宗教法令進行檢討，指出這些草案訂定失敗，在於主管機關監督管制的心 態太重、定義與定位不妥、違離宗教精神、強化政治因素介入等，這些缺失顯示 執政者對宗教信仰自由的妨礙¹⁴。

林本炫延續著瞿海源對長老教會、一貫道等政教關係的研究，撰寫《台灣的 政教衝突》一書，指出民主政治為解決政教衝突的根本途徑，強調宗教自由的分 際尚需要民主的制度與多元的社會來支持。書後附錄「對統一教解禁的省思」、

「宗教自由與宗教政策的民主化」、「再論宗教立法與宗教自由」、「宗教立法應審 慎為之」等文，要求政府應完全拋棄以往威權主義的管制作風，不再違憲干涉宗 教或妨害宗教自由，重申「政教分離」的真義，主張未來制訂的任何宗教法案，

皆不應對宗教團體之任何宗教活動加以不當之限制¹⁵。林本炫收集了各國的宗教 法來進行比較，分為五類，發現幾乎沒有一個國家制定過我們政府想要制定的 宗教法，只有日本的《宗教法人法》較為接近，其法律目的主要在於給予宗教團 體法人的地位，以保障宗教信仰自由，減少權利上的爭執，全部條文中無任何 條文是試圖用來規範政教關係與宗教活動，只是對宗教團體「俗」的一面加以規 定而已，重視對「聖」的一面的保護與尊重¹⁶。

解嚴後雖然政教關係比較緩和，但是彼此間的某些矛盾與衝突還是存在著，

如政府與長老教會的關係在憲政改革上仍有意見的對立¹⁷。甚至到了政黨輪替，

面對著陳水扁時代，台灣長老教會在政教關係上仍存在著某些焦慮¹⁸，新的政黨 輪替再起時，隨著執政黨開放的兩岸政策，此焦慮將更為激烈。還有一些偶發事 件所引發的政教緊張，如台北市七號公園觀音像遷移事件引發政府與佛教團體 的衝突¹⁹。葉永文的《台灣政教關係》、《宗教政治論》等書，以「政教互為主體」的 理論說明解嚴後宗教政策朝往民意的歸向來發展，多元化宗教政策趨勢指日可 待²⁰，認為經由主體性的甦醒與本土化的發展趨勢，政教關係有了互為自主性的

14

瞿海源，＜政府訂定宗教法令的檢討＞（《台灣宗教變遷的社會政治分析》，台北：桂冠圖書 公司，1997），頁 439－510。

15

林本炫，《台灣的政教衝突》（台北：稻鄉出版社，1990），頁 143－162。

16

林本炫，＜「宗教法」的國際比較研究＞（《台灣宗教變遷的社會政治分析》，台北：桂冠圖書 公司，1997），頁 703－724）。

17

陳玉梅，《台灣長老教會的政治參與》（台北：台灣大學社會學研究所碩士論文，1995）。康 鈺瑩，《解嚴後台灣基督長老教會之政治主張與神學觀點的分析》（台北：東吳大學社會學研究 所碩士論文，1996）。

18

蔡維民，＜陳水扁時代之後長老教會政教關係意識的轉變＞（《第四屆宗教與行政學術研討會 論文集》，台北：真理大學，2003），頁 47－73。

19

蕭子君，《台灣宗教與政治關係之研究－七號公園觀音像遷移事件個案分析》（台北：台灣大 學社會學研究所碩士論文，1994）。

20

葉永文，《台灣政教關係》（台北：風雲論壇出版社，2000），頁 291。

顯現²¹。鄭志明的＜台灣戒嚴後政教關係＞一文則持悲觀的看法，對陳水扁的新 政府提出批評，認為新政府的政教關係幾乎與戒嚴後國民黨執政時期沒有太大 的出入，政治與宗教間的種種糾葛沒有打開多少，雙方還是處於曖昧的狀態中 各自發展。雖然陳水扁競選時提出《宗教政策白皮書》，在執行時卻很難立即解 套，若加上官僚主義的保守作風，最終政策被冷凍的下場是可以預知的，此時 政府在處理宗教事務上，不時有進退失據與章法不明之苦²²。足見，台灣的宗教 行政不單純是實務面的課題，其政治面的相關討論，也是整為重要的課題。

宗教行政與政府的宗教政策是緊密相關，宗教政策又必須轉化為法律，才 能使宗教行政有了依法行事的依據，問題就出在於政府缺乏一套完整的宗教法 律來明示其基本的宗教政策。目前唯一與宗教有關的法律是民國18 年在訓政時 期公布的《監督寺廟條例》，一直延續至今，成為宗教行政主要依據的母法。黃 運喜的＜民國時期寺廟管理法規的剖析＞一文，對民國二年至十八年的五次宗 教立法有詳細的歷史背景分析，只是這部訓政時期的法律，竟然能長期存活成 為宗教行政的根本法令，是當時立法者始料未及的事²³。史慶樸批評此部《監督 寺廟條例》的立法目的，旨在監督宗教活動與管理宗教財產，尚非保障宗教信仰 自由的法律制度，只針對寺廟，未適用於其他宗教，違背憲法宗教平等與政教 分離原則²⁴。民國93 年 2 月 27 日大法官釋字第 573 號解釋，指出《監督寺廟條 例》第二條第一項及第八條違法憲法，將於二年後自動失效。鄭志明的＜《監督 寺廟條例》下的宗教行政＞一文，指出整部條例不合時宜甚至有違憲之嫌，政府 在宗教行政上仍依據《監督寺廟條例》，根本是大人騎破車，已達寸步難行的階 段，還能照常運作，真是人間奇蹟²⁵。由以上的研究可以得知，以《監督寺廟條 例》作為宗教行政的根本母法是大有問題，造成宗教行政產生出種種難以有效推 展的困境。

瞿海源早已注意到此一現象，對宗教法規之制訂與整編進行評估，提出八 種建議方案。第一方案：廢除《監督寺廟條例》，整編所有相關法令，及制訂宗 教法人法。第二方案：廢除《監督寺廟條例》，極編所有有關宗教的法令，但不 制訂任何與宗教有關的法律。第三方案：廢除《監督寺廟條例＞，整編所有有關

21

葉永文，《宗教政治論》（台北：揚智文化公司，2000），頁 251。

22

鄭志明，＜台灣解嚴後的政教關係＞（《第四屆宗教與行政學術研討會論文集》，台北：真理 大學，2003），頁 1－18。

23

黃運喜，＜民國時期寺廟管理法規的剖析＞（《宗教論述專輯》第八輯，台北：內政部，

2006），頁 315－383。

24

史慶璞，＜我國法律對於宗教信仰自由之保障＞（《宗教與法律學術研討會論文集》，台北：

中華法學會，1998），頁 61－76。

25

鄭志明，＜《監督寺廟條例下的宗教行政＞（《宗教論述專輯》第七輯，台北：內政部，

2005），頁 229－259。

宗教法令，制訂宗教法。第四方案：廢除《監督寺廟條例》，逕行制訂宗教法人法 第五方案：廢除《監督寺廟條例》，逕行制訂宗教法。第六方案：廢除《監督寺廟 條例》。第七方案：不廢除《監督寺廟條例》，整編所有有關宗教的法令，亦不制 訂任何新的有關法律。第八方案：不廢除《監督寺廟條例》，不整編所有有關宗 教法令，亦不制訂任何新的有關法律²⁶。以上八種方案，應以前三種法案較為可 行，可見瞿教授是下了很大工夫，可惜卻無法獲得政府部門的。目前政府採用的 方式不在這八方案之內，不廢除《監督寺廟條例》，直接提出《宗教團體法》進行 立法，但是從民國90 年送立法院至今，未能通過立法程序。由於此法令遲遲未 能通過，政府又不肯廢除《監督寺廟條》，導致此條例依舊影響現有的宗教行政

在尚未立法之前，司法院大法官法院的釋憲，是一條救濟之道，戒嚴後大 法官已關注憲法中宗教信仰自由的課題，民國87 年 7 月 10 日公布的釋字第 460 號解釋，以及民國88 年 10 月 1 日公布的釋字第 490 號解釋，對憲法有關宗教自 由有較為明確的解釋。張永明的＜從司法院大法官會議釋字第490 號解釋論宗教 立法＞一文，指出此一解釋文，對未來宗教法規的制定，具有不可忽略的地位，

認為宗教團體法律的制定，為公權力對信仰宗教自由介入的適當模式²⁷，另有一 些學者如李惠宗、劉宗基、黃昭元、陳新民等人，對490 解釋有關違憲的審查架 構與標準，有所質疑²⁸。翁曉玲也從大法官解釋來談宗教自由的信仰保障，對 460 號與 490 號有所批判，認為大法官只是巧妙地引進宗教中立的觀念，僅片面 的認為內在信仰與外在行為是可以分割，忽略了內在深層的信仰亦須仰賴行為 的實踐。翁曉玲對民國93 年 2 月 27 日公布的釋字第 573 號解釋較持正面的肯定，

認為對我國的宗教自由樹立了新的里程碑，確定人民為了實現內心之宗教信念 而成立、參加之宗教性結社，就其內部組織結構、人事及財務管理應享有自主權 冀望經由此號解釋，儘速尋找出符合成熟法治國家維護宗教自由的基本立法方 向²⁹。

宗教界與學界比較關注的是宗教立法的課題，基督教周聯華牧師引用聖經

26

瞿海源，＜政府訂定宗教法令的檢討＞（《台灣宗教變遷的社會政治分析》，台北：桂冠圖書 公司，1997），頁 505－508。

27

張永明，＜從司法院大法官會議釋字第 490 號解釋論宗教立法＞（《第二屆宗教與行政學術研 討會論文集》，台北：真理大學，2000），頁 1－9。

28

李惠宗，＜論宗教信仰自由及國家保護義務－評司法院大法官釋字第 490 號解釋＞（《台灣本 土法學》5 期，1999）。劉宗基，＜宗教自由、良心自由與替代役－從釋字第 490 號解釋談起＞

（《全國律師》242 期，1999）。黃昭元，＜信上帝者下監獄？－從司法院釋字第 490 號解釋論宗 教自由與兵役義務的衝突＞（《台灣本土法學》8 期，2000）。陳新民，＜宗教良心自由與服役正 義－釋字第 490 號解釋與社會役＞（《中央研究院人文社會科學集刊》13 卷 1 期增刊，2001）。

29

翁曉玲，＜台灣宗教信仰自由的法制現況分析＞（《海峽兩岸宗教文化與人類文明學術研討會

台灣學者論文集》，甘肅蘭州：蘭州大學，2004），頁 120－131。

來論述宗教自由與法律的關係，當信仰與執政者的法律有不同觀點時，要聯合 同道發表意見，若某些條文與信仰衝突，要求修法，在立法過程中務必表達意 見，一旦成為法律，自當遵守，不然就成為違法與犯法³⁰。佛教對宗教立法也表 達了不少意見，淨耀法師認為信仰宗教、宗教行為、宗教上集會、結社之自由等 應是受憲法保障的基本人權，公權力無庸介入，至於宗教團體的世俗活動，則 應受法律規範，又宗教信仰不應抵觸刑法規範，否則仍應受國家制裁³¹。星雲法 師對宗教立法提出了幾十點的建議，最主要的論點是宗教的靈修部分自然不勞 政府立法，宗教的世俗部分要有法規範，以示宗教平等與共遵。主張宗教立法應 絕對尊重各宗教傳統、教義、教規、戒律等，對宗教團體應作最低限度的規範，

以維護宗教的信仰自由，健全宗教法制，使宗教團體有高度的發展空間³²。淨心 法師期望政府在尊重各宗教意見之下，訂出一套能夠促進宗教健全發展的宗教 法，並要經常召訓基層的宗教行政人員，給予講解有關的法令，以提高其行政 效率³³。天主教的王愈榮主教原本不主張宗教立法，但是為了表達與其他宗教人 士的合作，同意在共同審慎的研討下，使宗教得以立法³⁴。

內政部於民國78 年委託瞿海源進行「宗教法研究」，因當時客觀條件尚不充 足，未草擬相關法案。民國85 年內政部委托中山大學吳寧遠、鄧學良、林新沛、

李建忠等進行「宗教團體法」研究，草擬出《宗教團體法》37 條，但未能獲得內政 部的支持，最後置之不用。民國87 年內政部提出《宗教團體法草案》，積極地與 宗教界協商。民國89 年民進黨執政後，成立宗教諮詢委員會，積極規劃草案，

獲行政院修改通過送立法院，引起學者對宗教立法的熱烈討論。吳寧遠在＜非營 利組織法令與宗教組織法令＞一文，注意到同一宗教組織以不同方式成立為合 法組織時，其待遇是有所不同，建議取消《監督寺廟條例》與《寺廟登記規則》，

鼓勵宗教組織多以人團法或是財團法人相關法令登記³⁵。陳惠馨以＜我國傳統非 營利組織在現代法律地位變遷：以宗教團體為例＞申請國科會研究計劃，也有 類似的看法，指出目前我國宗教團體有宗教財團法人、宗教社團法人、宗教非法

30

周聯華，＜宗教信仰自由與法律的關係＞（《宗教與法律學術研討會論文集》，台北：中華法 學會，1998），頁 54－58。

31

淨耀法師，＜宗教信仰自由與法律之探討＞（《宗教與法律學術研討會論文集》，台北：中華 法學會，1998），頁 59－60。

32

星雲法師，＜宗教立法之芻議＞（《宗教論述專輯》第三輯，台北：內政部，2001），頁 1－

72。

33

淨心法師，＜論宗教法制與行政管理＞（《宗教論述專輯》第三輯，台北：內政部，2001），

頁 73－111。

34

王作榮，＜宗教團體法與宗教行政管理＞（《宗教論述專輯》第三輯，台北：內政部，

2001），頁 143－157。

35

吳寧遠，＜非營利組織法令與宗教組織法令＞（《宗教與非營利事業》，嘉義大林：南華大學

宗教文化研究中心，2000），頁 207－234。

人社團、寺廟、神壇等，因形態不同，在法律上其權利義務受到不同程度對待，

有違憲法的宗教平等權與宗教自由權³⁶。陳惠馨認為在研擬宗教法律時，除了考 量宗教平等權與宗教自由權外，還要考慮下列因素：一、台灣宗教的多樣性及多 元化如何定義宗教團體。二、宗教的立法應以保障人民的宗教自由權及平等權為 目的。三、規範宗教團體的目的應在於給予其取得公益法人地位。四、明訂取得法 人地位的宗教團體的事務執行者及其產生方式。五、明訂監督宗教團體的機關及 對事務執行者權力的限制。六、尊重宗教團體的自主性。七、對於取得法人地位的 宗教團體給予平等的優惠待遇。八、為了保障宗教團體作為公益法人的特質，宗 教立法時應以保障宗教團體的公益性³⁷。

學者們大多從學術的理論或觀念，對宗教立法提供各自的主張與意見，如 顏厥安從法管制理論來檢討宗教立法，認為如果要以法律手段來進行宗教管制，

必須妥當規範管制宗教的措施，以消除、降低或預防因管制而產生的負面影響³⁸。 陳銘祥從中立性原則來檢討宗教立法，認為任何立法都不可避免界定或定義宗 教，可是當前立法者並無能力就此等涉及個人精神上主觀取捨事項以文字加以 描述與分門別類³⁹。葉永文從法理制度觀點來檢討宗教立法，指出在我國特殊歷 史情境下發展出有限自由的相關論述，進而論證有限自由說在法理上是具有正 常性的基礎，影響了相關宗教政策與法律的制定⁴⁰。楊君仁從宗教與法律共通的 精神內涵來討論宗教立法，指出以單一立法規範來適用於所有宗教團體，困難 度極高，但是立法無法避免，必須再接再厲奮力向前⁴¹。也有些碩士論文，從各 自的學術觀點與立場來討論我國的宗教立法，馬緯中從比較法的觀點，討論西 方法學思想發展與宗教互動的關係，來評析我國歷次的宗教法草案⁴²。鄭印君從 人類學、歷史學、神學等觀點，論述我國各種版本宗教法制草案的立法方向⁴³。

36

陳惠馨，＜我國傳統非營利組織在現代法律地位之變遷：以宗教團體為例＞（台北：國科會 研究計畫，1998）。

37

陳惠馨，＜我國宗教立法應有的內涵＞（《宗教與法律學術研討會論文集》，台北：中華法學 會，1998），頁 77－100。

38

顏厥安，＜凱撒管得了上帝嗎？－由法管制理論檢討宗教立法＞（《月旦法學》24 期，台北：

月旦法學雜誌社，1997），頁 34－43。

39

陳銘祥，＜宗教立法與宗教自由＞（《月旦法學》24 期，台北：月旦法學雜誌社，1997），頁 29－34。

40

葉永文，＜論國家與宗教自由＞（《思與言》39 卷 3 期，台北：思與言雜誌社，2001），頁 145－172。

41

楊君仁，＜宗教與法律－台灣的發展經驗＞（《海峽兩岸宗教文化與民族發展學術研討會台灣 學者論文集》，雲南昆明：中華宗教哲學研究社，2002），頁 63－79。

42

馬緯中，《法與宗教之研究－論現代法制國下的宗教自由》（台北：中興大學法律學研究所碩 士論文，1997）。

43

鄭印君，《宗教與法律－由其會通觀察我國宗教立法之發展方向》（台北：輔仁大學宗教學研

究所，1999）。

黃慶生的碩士論文《我國宗教團體法制之研究》，是較整體性與全面性的探 討，針對內政部民國91 年版的《宗教團體法草案》進行基本架構與功能的分析，

其目的主要有四：一、宗教立法技術上應如何避免宗教信仰自由基本權利。二、

釐清宗教法律名稱真正意涵，提供宗教法制探討空間。三、藉由分析評估探討國 外宗教法制的內涵及國內宗教組織之性質形態，宗教組織遭遇問題所在及社會 學者對宗教立法的不同見解，減少政策形成的衝突與阻力。四、提供政府宗教法 制的立法取向⁴⁴。黃慶生的身分特殊，為內政部民政司宗教輔導科科長，《宗教 團體法草案》的研擬者，對自己研擬的草案進行研究，難免會有為官方政策辯護 的嫌疑，雖然有廣泛地訪談各界人士的意見，正面的描述比負面的批評多。學者 對《宗教團體法草案》則有較為強烈的質疑，如林本炫的＜我國當前宗教立法的 分析＞一文，指出此一法律仍強調對宗教團體的管制與處罰，強化了授權行政 機關監督規範的權力，將宗教團體視為他律法人，有著侵害宗教自由與宗教自 治原則的爭議⁴⁵。

星雲法師在＜有關宗教法答問＞一文中，雖然主張「有法總比無法好」，但 是對《宗教團體法草案》仍有不少的批評，指出此草案內容整體來說，偏重防弊 未能兼顧興利，認為政府對宗教財產視為國有財產來規範與挪用，是不合理且 違憲的做法，主張宗教團體應有財務處理的獨立權⁴⁶。張永明對《宗教團體法草 案》的宗教法人租稅優惠規定，批評為過於簡陋，不夠精細，相關配套措施不足 違反宗教中立原則，建議添加適當的導引機制，採分級以績效為導向的優惠方 式，引進成員資訊監督模式，觸動宗教團體間之良性競爭⁴⁷。許育典深入地探討

《宗教團體法草案》的合憲性問題，指出政府對宗教自由與宗教團體的概念或立 場，根本就是錯誤的，侵犯宗教自由，違反宗教中立，甚至對宗教自由的直接 侵害，認為宗教自由與宗教自治確實可受限制，但該限制必須具備正當目的，

並符合法律保留原則、授權明確性原則與比例原則等⁴⁸。

陳惠馨指出要立法規範宗教團體或組織時，首先要面對的難題是如何去定

44

黃慶生，《我國宗教團體法制之研究》（台北：銘傳大學公共事務研究所碩士論文，2003），

頁 5。

45

林本炫，＜我國當前宗教立法的分析＞（《宗教論述專輯》第三輯，台北：內政部，2001），

頁 213－259。

46

星雲法師，＜有關宗教法答問＞（《宗教論述專輯》第八輯，台北：內政部，2006），頁 61－

93。

47

張永明，＜宗教法人的租稅優惠＞（《宗教論述專輯》第八輯，台北：內政部，2006），頁 93

－122。

48

許育典，＜宗教團體法草案的合憲性探討＞（《宗教論述專輯》第八輯，台北：內政部，

2006），頁 185－241。

義那些團體為宗教團體，這種定義的難以決定將造成宗教立法上的限制⁴⁹。陳新 民指出立法者應該在最必要的情況下，方得限制人民的宗教權利，這種條件包 括國家課予宗教和平與容忍其他宗教的義務，禁止宗教使用違反人道、侵犯人性 尊嚴或其他犯罪的行為等，都必須要滿足與明顯及重大的公益要件不可⁵⁰。鄭志 明的＜台灣宗教法制建立的困境＞一文，指出行政部門與司法部門在認知上有 很大的差異，內政部在立法上有著向現實妥協的心態，欲經由法律的規範來合 理化其現有的宗教行政業務，側重在較易實施與較少干擾的利益考量，未完全 顧及到憲法對宗教信仰自由之保障⁵¹。陳英淙從宗教團體自主權的觀點，批評

《宗教團體草案》存在著思維上的不當與認知上的不當，造成立法時有許多的疑 慮，已侵犯宗教團體自主權的核心價值⁵²。

除了少數學者主張無須另定宗教專法，認為宗教團體所碰觸到的法律問題，

相關的民事法、刑事法與行政法等即可解決。大多數的學者與宗教人士在「兩害 取其輕」的心態下，是支持宗教團體法「雖不是很滿意，還可以接受」下能早日 審查通過⁵³。在現階段基於宗教行政的實際需求下，是需要一部取代《監督寺廟 條列》的宗教法律，作為行政的法制依據，將宗教事務規範化與條文化，建構出 可以遵循的共識。冀望經由法制的更新，強化政府與宗教團體間相互認同的和諧 環境，一方面尊重宗教事務的自治原則，一方面也能讓宗教行政人員在處理相 關事務時有法律可以遵循，不必再延用過去不經立法機關授權而自行頒布的職 權命令。未來宗教團體法審議通過後，行政部門更要審慎制定施行細則，應以興 利重於防弊的心態，符合低度規範與高度自治的原則，準確思量宗教自由與法 制規範間的尺度。

當《宗教團體法》立法通過後，宗教行政的政策與法律面的問題並未因此而 結束，反而更需要再起新的運動高峰，是未來宗教法制研究風潮的另一嶄新的 開端，重新地對此法律進行更為高度的反省與檢討，化解立法時保守情境下高 密度防弊的管制心態，以及牽就現況的苟且偷安，導致不少條文有侵害了宗教 團體自治權益的嫌疑。依目前的政治環境要制定出具有高度前瞻性的宗教法制是

49

陳惠馨，＜個人、宗教團體、宗教信仰與國家法律＞（《宗教論述專輯》第八輯，台北：內政部，

2006），頁 243－280。

50

陳新民，＜憲法宗教自由的立法界限－評宗教團體法草案的立法方式＞（《宗教論述專輯》第 八輯，台北：內政部，2006），頁 281－313。

51

鄭志明，＜台灣宗教法制建立的困境＞（《宗教論述專輯》第八輯，台北：內政部，2006），

頁 359－383。

52

陳英淙，＜從宗教自由到宗教團體自主權之探討＞（《宗教論述專輯》第九輯，台北：內政部，

2007），頁 269－298。

53

林蓉芝，＜論宗教團體法草案之爭議＞（《宗教論述專輯》第八輯，台北：內政部，2006），

頁 33－59。

不可能的，只能在各方利益的妥協下取得最大公約數的認同，是對目前行政現 況作最小幅度的整合，有不少問題要交給未來時機成熟後再來作進一步的立法 處理。政府在宗教政策與法律面還有相當大的改進與更新空間，同樣地，也提供 給學者相當寬廣的研究素材與範圍，以開拓的文化視野與人道關懷，經常逼促 政府跳脫出行政與立法的因循怠惰，使宗教事務的主管部門能修正為低度規範 的輔導角色，還給宗教團體高度自治的基本權益，這是有賴政府、宗教團體與學 者們共同長期的互助與奮鬥。縱觀前人的相關研究，實際上並未真正觸及到「宗 教法律」與「宗教行政」相互調適的相關深入課題，這是未來《宗教團體法》通過 後，甚至無法通過時，學者都必須勇於面對且須不斷深化的課題。

三、行政事務面的研究展望

目前內政部為了讓宗教行政有法理上的依據，採用二個策略，一為不廢止

《監督寺廟條例》，仍做為宗教行政的母法，二為整編現有與宗教業務有關的法 規與函釋。儘管大法官釋字573 號解釋裁定《監督寺廟條例》第八條與第二條第 一款牴觸憲法，自此解釋公布日起，至遲於屆滿二年時，失去效力，內政部未 在時效的二年內全面地評估《監督寺廟條例》的存廢問題，可能是廢止此條例背 後所牽涉的行政課題相當龐大，另方面也期待《宗教團體法》可能近日內會完成 立法，就能以新法來取代舊法。雖然部分條文失效，宗教行政事務還須照常執行 仍沿用原有條例來執行寺廟登記制度，儘量不去涉及宗教組織與財產處分的自 主權。在此過渡時期，避開可能引發的各種負面性的嚴重問題，以較為保守的執 行策略來維持原有的運作規模。但是這樣的運作是大有問題，顯示出行政單位的 因循苟且的不負責態度。

在《宗教團體法》尚未立法之前，內政部基於宗教行政業務的需求，將經常 適用的相關法令與函釋等，加以釐定整理，分門別類加以彙編成冊。民國85 年 11 月內政部出版《宗教法令彙編》，分成兩冊，第一冊是屬於法規部分，第二冊 屬於解釋函令部分。在法令方面分成基本法規、業務法規、參考法規、附錄等四部 分。第一部分基本法規有十八項，包含憲法、民法、刑法等，還有與宗教業務有 關的辦法或要點，如《大陸地區宗教人士來台從事宗教活動許可辦法》、《大陸地 區宗教文物間接輸入台灣地區申請作業要點》、《內政部辦理宗教團體興辦公益 慈善及社會教化事業獎勵要點》、《台灣省輔導神壇要點》、《非都市土地申請變更 作為寺廟建築使用事業計劃審查作業要點》、《外籍人士申請研修宗教教義同意 函須知》等。第二部分業務法規有十五項，是處理宗教業務時會涉及的法規，如

《房屋稅條例》、《土地稅減免規則》、《土地登記規則》、《非都市土地使用管制規 則》等，以及與宗教有關的辦法，如《國有財產贈予寺廟教堂辦法》、《捐贈教育 文化公益慈善宗教團體祭祀公業財團法人財產不計入遺產稅額或贈與稅額適用 標準》等。第三部分參考法規有四十五項，是宗教業務可能須要參考法規，如

《人民團體法》、《土地法》、《國家財產法》、《建築法》、《土地稅法》等。第四部分 附錄五項，是收錄大陸有關宗教的法規，以便查閱參考⁵⁴。

民國92 年 10 月內政部又重新整理出版《宗教法令彙編》，在法令方面分成 主要法規、相關法規與附錄等三部分。第一部分主要法規有七項，除了《監督寺 廟條例》、《寺廟登記規則》外，與宗教有關的法規，尚有《內政部辦理宗教團體 興辦公益慈善及社會教化事業獎勵要點》、《921 及 1022 地震受災寺廟教堂重建 及修護專案貸款利息補助作業實施要點》、《外籍人士申請研修宗教教義同意函 須知》、《內政部宗教事務諮詢委員會設置要點》、《內政部輔導宗教團體發展及促 進宗教融合補助作業要點》等。第二部分相關法規，分成：一、基本法規八項。二 法人登記七項。三、宗教用地十六項。四、宗教建築十二項。五、宗教財稅十三項。

六、兩岸交流四項。七、其他法規十八項。在分類上較為清楚有利於查閱。第四部 分除了收錄大陸有關宗教法規外，增加了佛教、道教、一貫道、財團法人制等各 宗教的章程範例⁵⁵。

民國85 年《宗教法令彙編》第二冊，將歷年來政府所發布之宗教有關函釋加 以分類整理，共分成八部分：一、宗教財團法人之設立、變更及有關疑義，共 118 則。二、宗教財產（土地），共 117 則。三、宗教稅務，共 31 則。四、宗教人事 共80 則。五、宗教財團法人捐助章程，共 102 則。六、寺廟建修、登記，共 121 則。

七、寺廟信徒、住持、管理人，共84 則。八、其他，共 123 則。其他部分內容較為 雜亂，有不少是屬於宗教財團法人設置與運作的事項規定⁵⁶。民國92 年《宗教法 令彙編》將解釋函令分成寺廟與財團法人二部分，在寺廟部分，分成：一、寺廟 用地，共25 則。二、寺廟登記，共 39 則。三、寺廟財稅（收支、會計、賦稅），共 35 則。四、寺廟人事（信徒、負責人、管理章程），共 78 則。五、寺廟財產處分，

共30 則。六、寺廟其他，共 31 則。在財團法人部分，分成：一、財團法人用地，

共14 則。二、財團法人登記，共 28 則。三、財團法人財稅（收支、會計、賦稅），

共20 則。四、財團法人人事（董事、捐助及組織章程），共 86 則。五、財團法人

54

內政部編，《宗教法令彙編（一）》（台北：內政部，1996），頁 1－499。

55

內政部編，《宗教法令彙編》（台北：內政部，2003），頁 1－1034。

56

內政部編，《宗教法令彙編（二）》（台北：內政部，1996），頁 1－552。

財產處分，共53 則。六、財團法人其他，共 44 則。在分類與規範上是較有條理⁵⁷。 宗教行政業務根據《監督寺廟條例》與相關法律，再配合行政命令補充與釋 令，其規模日愈龐大，若無其他配套斷然廢除《監督寺廟條例》，其後果不堪設 想，必然引起極大騷動。行政單位最大的願望是新法的設置最好是奠基在舊法的 基礎上，以最小的變動有利於業務的銜接，《宗教團體法》的訂定大約是朝此一 方向發展，顯示未來宗教行政業務仍將沿襲過去的相關經驗。有關宗教行政業務 的討論，早期大多由業務執行者所提出，如台灣省民政廳范國廣編著的《寺廟行 政》，大致上是以政府的法令為主，敘述各種相關的寺廟行政業務⁵⁸。吳堯峰擔 任台灣省政府民政廳副廳長時在佛光山叢林學院開設「宗教法規」課程，後撰寫

《宗教法規十講》一書，其中第八講與第九講涉及宗教行政，討論寺廟登記、寺 廟建造、寺廟財團法人、宗教稅法、宗教土地、宗教組織等相關行政課題，附錄有 申請表件與相關法規⁵⁹。

內政部民政司宗教輔導科科長黃慶生的《寺廟經營與管理》一書，不再只是 工作業務的報告，是以學術的研究方法分析與寺廟有關的各項行政業務。林端指 出此書的五大特點：一、理論與實務並重。二、內容鉅細靡遺。三、對寺廟相關的 重要法規，有很詳細的分析與探討。四、回顧與前瞻並重。五、將寺廟的法律定位 清楚說明⁶⁰。此書完全緊扣著寺廟相關行政業務展開，主要的篇章有：寺廟主要 法令、寺廟建造、寺廟登記、寺廟管理制度、寺廟資源運用與經營管理、寺廟產權 更名登記、寺廟稅務、寺廟財產法人、寺廟土地清理、寺廟附設納骨設施等，廣泛 地討論寺廟事務所涉及的各種相關課題，將寺廟從形成至運作中所產生的各項 法令與行政問題，進行系統性的整合、歸納與闡述，兼顧理論與實務，分享其超 過十五年宗教行政的工作經驗，是一部極為專業的著作，是寺廟行政工作者必 備之書，極具實用參考價值。

黃慶生自我列舉出此書的特色有六：一、使「寺廟」的意義、範圍與主題意涵 等更為明確。二、明白宗教立法問題的特殊性與敏感性。三、瞭解寺廟建造過程中 對寺廟用地取得、政府對寺廟用地管制規定、寺廟建築用地變更編定、生態環境 水土保持等問題。四、有系統地探討寺廟內部的組織管理與經營策略。五、協助寺 廟用地的相關人員解決寺廟使用公有土地、私有土地及其他因賦稅、農業用地情

57

內政部編，《宗教法令彙編》（台北：內政部，2003），頁 1035－1474。

58

范國廣編著，《寺廟行政》（台中：瑞成書局，1985）。

59

吳堯峰，《宗教法規十講》（台北：佛光出版社，1992）。

60

林端，＜黃慶生著《寺廟經營與管理》的序言＞（《寺廟管理與經營》，台北：永然文化出版公

司，2000），頁 13。

況等事項。六、關注有關寺廟附設納骨塔的敏感議題⁶¹。此書的結論則從寺廟權利 主體、寺廟組織結構、寺廟建築物認定、寺廟土地開發等四個面向來進行總結，

對政府的寺廟行政事務提出更新與改革的建議，如批判現有的寺廟屬性似乎存 在於法人與社團間，既不著邊際又無法定位，建議政府透過立法程序或修改民 法相關規定予以法人化，得到法律上權利主體的定位，使寺廟在組織管理的運 作，更符合宗教事務自治的自由平等原則⁶²。

林本炫相當重視寺廟權利主體甚至是宗教權利主體的相關課題，指出當前 宗教行政的主要應著重在確立宗教團體的屬性與地位，已登記的寺廟在法人格 上是模糊性與不完整，《宗教團體法草案》對「宗教法人」的主體地位也交代不清 宗教團體具有著「人的集合」與「財產的集合」等兩大特性，如果「宗教法人」要能 成立的話，在法的設計上必須先確立其法人的主體性，能同時兼顧宗教團體的

「人的集合」與「財產的集合」等重要屬性。目前內政部的作法，不要求宗教團體 同時具備「財產集合」與「人集合」兩項要素，《宗教團體法草案》也採用此一作法 將宗教團體分成三大類，即「寺院、宮廟、教會」、「宗教社會團體」、「宗教聯合團 體」、「宗教基金會」等，作為可以成立宗教法人的三種管道，不要求宗教團體同 時具備相同的構成要件，而是分別依照不同的要件，承認其宗教法人的地位⁶³。 林本炫也注意到一般財團法人與宗教法人的隸屬問題，以及宗教團體與宗 教團體之間的相互隸屬的問題，進而討論到宗教法人的歸屬問題，這些問題都 是未來宗教行政主管機關必須面對，在法律面與執行面都要有整體的規範來妥 善的化解⁶⁴。林本炫基於對宗教權利主體的尊重，對主管機關的宗教行政作深入 的反思，追問政府以行政權介入宗教團體事務的態度問題，對宗教團體採登記、

許可、取締與解散等公權力的形式是否恰當？當行政機關基於「消費者保護」而 介入宗教團體事務，是否會面臨著宗教自由的可能侵害與爭議呢？即「消費者保 護」在宗教領域能夠成立嗎？政府能否基於保護國民的角色，直接對神壇進行管 理呢？神壇內的宗教活動與聚會是否屬於集會結社自由呢？宗教儀式服務的商 品化是否等同為斂財呢？對以上問題，主張在政教分離原則與憲法相關條文的 規範下，有關宗教問題的處理必須依循法治精神，宗教爭議事件的處理必須交 由司法程序處理⁶⁵。

61

黃慶生，《寺廟經營與管理》（台北：永然文化出版公司，2000），頁 23。

62

同註 61，頁 448。

63

林本炫，＜試論「宗教法人」的屬性與定位＞（《宗教論述專輯》第七輯，台北：內政部，

2005），頁 29－52。

64

林本炫，＜宗教團體法的法人相互隸屬問題與教派認定問題＞（《宗教論述專輯》第九輯，台 北：內政部，2007），頁 1－18。

65

林本炫，＜宗教行政基本概念之探討＞（《宗教論述專輯》第八輯，台北：內政部，2006），

賴俊達從「公共政策」來討論政府如何面對宗教權利主體的問題，主要從法 制面與實務面來論述，在法制面上要求儘速制定《宗教團體法》健全法律，以及 全面檢視宗教法令釋示，解決各宗教團體現實存在之困境。在實務面主張宗教教 務自治原則與宗教庶務管理輔導原則，要求政府對宗教教務應不予干涉，宗教 庶務管理應加強輔導，扮演服務體功能。政府應建立一套由宗教本身自我控制機 制，政府朝領航與導引角色扮演，達到「管得最小，效能最好」目標。注意到從 中央到地方宗教行政人員嚴重不足，由於宗教行政業務廣泛複雜，宗教團體相 當多，現有人力難以達成輔導服務功能。還要加強教育訓練，培養宗教專業行政 業務人才，以及適度簡化宗教行政業務⁶⁶。黃慶生也指出宗教行政業務始終處在 人事不安定的狀態，也大多不受政府高層決策者的重視，提出二個解決之道的 建議，一、儘速成立宗教專責機構，二、加強培育宗教行政人才⁶⁷。

有關新興宗教或新宗教的認定，是一件棘手的行政課題，內政部於民國92 年的《宗教論述第五輯》以新興宗教為專輯，並於94 年委託張家麟進行《新宗教 建立衡量指標之研究》，這是深化宗教行政研究的良好辦法。趙星光從宗教世俗 化與全球化的過程來討論新興宗教團體，指出新興宗教可以短時間在台灣社會 獲得很高的知名度，但是真正加入新興宗教成為會員者卻是相對的少數，其團 體成員流動速度快，成立不久即遭遇到發展的瓶頸而停滯⁶⁸。林本炫則是從新興 宗教運動的社會學立場來討論，指出新興宗教運動反映了社會變遷，反映了宗 教與社會關係的變遷，也反映了這個社會的開放與容忍程度⁶⁹。游謙則是從「教 派」、「分派」與「新派」的區分來討論新興宗教，探討新興宗教與主流教派之間的 動態關係，彼此相互敵視的事件，在未來還是會繼續發生⁷⁰。姚玉霜從個人與社 會秩序的關係來討論新興宗教，指出各個國家因國情與文化的差異，對新興宗 教的態度不盡相同⁷¹。魏千峰則比較各國有關新興宗教的法律規範，主張須先保 障宗教自由，再就新興宗教予以適當的規範⁷²。

頁 1－31。

66

賴俊達，＜從公共政策觀點論當前宗教問題與對策＞（《宗教論述專輯》第三輯，台北：內政 部，2001），頁 287－315。

67

黃慶生，＜我國宗教行政業務的檢視與探討＞（《宗教論述專輯》第三輯，台北：內政部，

2001），頁 317－335。

68

趙星光，＜世俗化與全球化過程中新興宗教團體的發展與傳佈＞（《宗教論述專輯》第五輯，

台北：內政部，2003），頁 1－37。

69

林本炫，＜社會學有關「新興宗教運動」定義的意涵＞（《宗教論述專輯》第五輯，台北：內政 部，2003），頁 39－68。

70

游謙，＜新興宗教與主流教派的關係－比較宗教學的觀點＞（《宗教論述專輯》第五輯，台北：

內政部，2003），頁 69－99。

71

姚玉霜，＜新興宗教－個人、社會秩序＞（《宗教論述專輯》第五輯，台北：內政部，

2003），頁 101－124。

72

魏千峰，＜新興宗教之法律規範－美、德、日、俄、台等國制度比較＞（《宗教論述專輯》第五輯，

解嚴以後，已有二十幾個新興宗教團體向政府申請立案，獲得內政部民政 司宗教輔導科登錄為全國性宗教，但是官方回應新宗教的方式不一，審核標準 不一致，引起不少糾紛。內政部後來委託學術單位承辦新宗教申請案的調查與公 聽會的召開，將結論建議內政部是否接受新宗教的申請，真理大學宗教學系承 辦多次內政部委託新宗教申請案的公聽會，並進行新宗教建立衡量指標的相關 研究，建議建立一套標準化的審核模式，方能避免一廟一宗教的窘境，審核指 標分成三個構面，即組織規模構面、組織法規構面、儀式經典教義構面等，應公 平對待新宗教申請案，而非不同情境、不同宗教，卻有不同的申請核准標準⁷³。 張家麟根據此研究案，撰寫＜論「新宗教」申請案的行政裁量權＞一文，指出在 宗教法未通過前，政府勢必要面對各種新宗教的申請案，政府應以輔導與服務 宗教團體的立場，不斷地調整與革新申請案的作業程序，達到合理與公平的要 求⁷⁴。

神壇也是目前宗教行政相當棘手的課題，登記的稱為寺廟，未登記或無法 登記者稱為神壇，但是政府基於保護國民的角色，也想要對神壇進行管理，內 政部曾於民國80 年 1 月 18 日召開「神壇管理問題之研究諮詢會」，與會人士的 意見極為紛歧，大多認為不必基於防弊的心態來制定管理辦法，也有人認為管 理辦法的訂定，似乎有鼓舞神壇設立之嫌⁷⁵。但是地方行政機關還是認為有設置 的必要，如台北市政府訂有《台北市神壇輔導要點》，台灣省政府訂有《台灣省 輔導神壇要點》，彰化縣政府訂有《彰化縣輔導神壇要點》，宜蘭縣政府訂有《宜 蘭縣寺廟神壇管理辦法》。這些法規只是行政命令而已，很難對神壇發揮實際的 管理功能。目前各縣市政府除了訂有神壇輔導要點外，也會舉辦神壇負責人座談 會，加強與神壇間的溝通與輔導。問題在於除了神壇活動觸犯相關法令，由權責 機關取締外，宗教事務行政機關是無權管理與處罰。

內政部於民國93 年編輯《宗教論述專輯》第六輯時，邀請學者專家針對神壇 問題進行深入的學術研究與討論。郭文般以「台灣地區社會變遷基本調查」二次 五期與三次五期，以及聯合報系近五十年的報導資料，探討有關神壇的現象，

進而提出神壇的社會學意義。指出神壇是民間信仰的基本形式，內含了傳統民間 信仰的主要成分，包含信仰、儀式、象徵等體系，與足以孕育並維繫民間信仰宗

台北：內政部，2003），頁 125－153。

73

張家麟，＜新宗教建立衡量指標之研究＞（台北：內政部委託研究報告，2005）。

74

張家麟，＜論「新宗教」申請案的行政裁量權＞（《宗教論述專輯》第八輯，台北：內政部，

2006），頁 123－162。

75

林玉梅記錄，＜神壇管理問題之研究諮詢會紀實＞（《研考會報導季刊》15 期，1991），頁 98

－112。

教經驗的角色，在社會化的過程中有可能轉化為具有祭祀圈的公廟，或者轉化 為非地域性的香火廟。若單以「理性與次序」的觀點，對神壇作負面的批判與論 述顯然是不足的，建議應以更細緻而廣闊的視野來審視神壇的存在現象⁷⁶。賴建 成也強調神壇是民間信仰的一支，在社會上穩然成為一股龐大的宗教活動，也 是一種特殊社群組合，從政府管理者的立場應當善加看待。認為神壇、神廟、新 興宗教與教會等僅是一限之隔，都具有著宗教的內在本質，政府的輔導政策與 法令應該是一體通用⁷⁷。

蔡維民專就「都市神壇」的問題進行討論，根據台北市與高雄市的統計，寺 廟與神壇的比例是1：7，即神壇的數量是寺廟的七倍以上。都市神壇較被詬病 的問題，主要有四項：污染、公共安全、醫療行為、詐騙等問題，以上這些問題 主要在於「管理法令」的欠缺與「管理組織」的不統一。目前對神壇的違規事項分 別由警察局、環保局、衛生局、民政局與工務局等分別依法取締，宗教主管機構 只是協調與輔導的角色，非真正管理與執法的角色，在各單位互踢皮球下神壇 的問題將越發嚴重。解決辦法，除了《宗教團體法》早日立法外，政府應儘速成 立宗教專責機構，或提高主管全國宗教事務的專責機關層級，得以通盤地規劃 整個宗教業務行政工作的方向與具體目標⁷⁸。李崇信則專論神壇的社會功能與法 律問題，探討神壇法人化的可能性，以及神壇能否屬於《宗教團體法草案》中的 宗教法人。主張輔導神壇立案，形式上的「登記」是有必要的，而「法人化」也可 以方便主管機關的輔導與服務⁷⁹黃慶生指出《宗教團體法草案》授權地方政府可 訂定自治法規，對神壇進行相關的管理措施，但是最重要的還是在於神壇的自 我約制與民眾宗教行為導正，方屬正途⁸⁰。

宗教行政事務面的學術研究，是需要政府的大力支持與協助，內政部編印 的《宗教論述專輯》應可扮演學術研究的主要推手，建議內政部應強化該刊的編 輯功能，針對宗教行政事務重大議題進行研擬與規劃，有系統地請學者專家進 行討論與研究，作為未來專輯的主題。此構想是可行的，只是專研宗教行政的學 者與專家仍相當有限，應多方面吸納其他領域的學者來共同關注此一學術課題。

76

郭文般，＜初探神壇的社會學意義－兩套資料對比＞（《宗教論述專輯》第六輯，台北：內政 部，2004），頁 177－205。

77

賴建成，＜民間信仰與神壇初探＞（《宗教論述專輯》第六輯，台北：內政部，2004），頁 207－249。

78

蔡維民，＜都市神壇問題之研究－以台北市為例＞（《宗教論述專輯》第六輯，台北：內政部，

2004），頁 281－318。

79

李崇信，＜神壇的社會功能與法律問題初探＞（《宗教論述專輯》第六輯，台北：內政部，

2004），頁 319－374。

80

黃慶生，＜神壇行政管理初探＞（《宗教論述專輯》第六輯，台北：內政部，2004），頁 417

－430。

另方面也可以經常舉行專題式的學術研討會，如真理大學民國91 年 12 月舉行 第三屆宗教與行政學術研討會的方式，是值得學習與推展。此次會議有兩大主題 一為宗教行政列為高普考的可行性，二為台閩地區九十二年度寺廟總登記，共 有三篇專題論文與十二篇引言文章，是當時宗教行政最為迫切的兩大課題，可 以經由學者專家深入研究與分析，提供政府主管宗教業務單位參考。

隨著宗教行政的多元化與專業化，考試院的國家考試是否應單獨列有「宗教 行政」類科？張家麟指出當前宗教行政主管官員的資歷短，流動性強，無法使其 業務傳承，是當前宗教行政專業化的最大隱憂。認為宗教行政官員專業化愈差，

宗教行政列為國家考試的必要性愈強，建議「宗教行政」類科應從「一般民政」獨 立出來，列為國家高考與普考的考試類科⁸¹。蔡良文為考試院副祕書長，指出民 國79 年高考二級類科是列有「宗教行政」，因未有用人機關提報缺額遂沒有舉辦 考試，到了民國83 年被簡并後不再設置，認為從整體人力需求的角度來看，單 獨設科的可能性不大⁸²。吳登銓為考試院公務人員保障暨培訓委員會委員，則較 持正面的態度，雖然目前我國在公務人員緊縮之時，將宗教行政列為國家考試 或擴大宗教行政組織難度增大，但也不是不可能達成的企盼⁸³。鄭志明則從觀念 的突破、態度的突破與技術的突破等立場，建議成立「宗教行政高普考設科促進 會」，據理力爭，不斷地訴求與請願⁸⁴。考試院最後接納各方的建議，於民國96 年正式設科考試。

寺廟登記是台灣宗教行政的主要業務之一，已登記的寺廟每十年還要辦理 總登記，民國九十二年是第六次的總登記，為了此項業務能順利舉辦，內政部 與真理大學共同舉辦此次會議，其主題有五：一、寺廟總登記之類型與歷史發展 二、寺廟總登記之內容與登記作業程式及法令探討。三、寺廟總登記意義與問題 之詮釋。四、寺廟總登記之困難問題發掘與檢討解決措施。五、寺廟總登記之具體 建議。在專題論文上，劉俊良是探討寺廟登記的屬性與類型，在未有新法令之前 還是要謹守《監督寺廟條例》與《寺廟登記規則》的規定，依法行事，以遵法紀⁸⁵。 黃慶生從實務面來探討寺廟登記的爭議問題，討論政府對宗教建築物的解釋認

81

張家麟，＜宗教行政列為國家考試類科的需求性分析＞（《第三屆宗教與行政學術研討會論文 集》，台北：真理大學，2002），頁 7－36。

82

蔡良文，＜宗教行政列為高普考可行性之分析＞（《第三屆宗教與行政學術研討會論文集》，

台北：真理大學，2002），頁 37－38。

83

吳登詮，＜宗教行政列為考試類科的困難與發展＞（《第三屆宗教與行政學術研討會論文集》，

台北：真理大學，2002），頁 39－42。

84

鄭志明，＜宗教行政列為高曹考的困難分析＞（《第三屆宗教與行政學術研討會論文集》，台 北：真理大學，2002），頁 43－47。

85

劉俊良，＜寺廟登記之屬性與類型＞（《第三屆宗教與行政學術研討會論文集》，台北：真理

大學，2002），頁 48－66。