國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三節 ROE的制度規範
透過前⾯⼩節探討俄羅斯出⼜的政策後，可以了解俄羅斯國防出⼜公司
Rosoboronexport中介地位的重要性，受益於武器出⼜的壟斷權，絕⼤多數軍事合作外 銷的流程都必須要經由其管理，也成為了軍⼯複合體的權⼒中⼼。所以本節透過更詳 細的介紹ROE過去成⽴的歷史和演變、與國家政策的上下關係、出⼜的流程制度以及 出⼜軍事合作內容的管制，藉由內部的組織運作，更深入了俄羅斯武器出⼜在國內的
⾏政運作⽅式。
⼀、演進介紹
⼀開始蘇聯與其他國家的軍事技術合作（MTC）體系是由總⼯程委員會（Chief Engineering Board）開展，並根據蘇聯部長理事會的決議於1953年成⽴，隸屬於對外貿 易部，隨著軍事技術合作領域的擴⼤發展，其他專業外貿機構也應運⽽⽣。在1990年 代，俄羅斯的MTC體系發⽣了重⼤變化，直到90年代末期，軍事貿易領域擁有兩間國 家控制的中介機構，分別是俄羅斯武器公司FSUE Rosvooruzhenie以及FSUE
Promexport，此外，MTC還涉及其他⼀些實體，像是軍⼯企業。建⽴由聯邦政府總統 縱向管理式的MTC，以提⾼在外部市場的營運效率，有助於加強對武器出⼜的協調和 控制，並消除參與MTC領域的企業彼此競爭。
2000年11⽉4⽇，俄羅斯總統發布了第1834號總統命令，合併兩個國家控制的中 介機構，建⽴了武器出⼜商俄羅斯國防出⼜公司FSUE Rosoboronexport（ROE），其 資本完全屬於聯邦政府，⽬的是實現本國對外國軍事技術合作的相關國家政策，整合 1990年代武器貿易組織沒有章法的結構，以及消除Rosvooruzhenie與Promexport兩機構 的競爭，內⾾情況嚴重到波及武器出⼜的銷售情形，常常導致毀約、財物損失以及名 譽受損的情況，因此需要強⼤的垂直權⼒結構，強化武器出⼜的控制。 ROE關注於233 軍事和技術合作領域中的利潤最適化，與地⽅政府、國防企業和聯邦政府建⽴協議聯 繫，以確⽴出⼜守⾨員的身份。切彌佐夫（Sergei Chemezov）被任命為第⼀副局長，
“Ключевые компании, Рособоронэкспорт,” Ростех, n.d., <https://rostec.ru/about/companies/659/>.
233
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
在2004年至2007年擔任公司的總經理，並於2007年轉任俄羅斯國防技術公司Rostec的 總經理，他擴展了ROE的客⼾市場，他對ROE甚至軍⼯複合體（MIC）的重要性會在 本節後⾯詳述。
ROE在武器出⼜的參與從⾏銷和販售，擴展到開發和⽣產部⾨，為了透過簽訂合 約以保證未來的銷售，它也會提供信⽤擔保，或⾃⼰直接投資開發指定的武器系統。
只要牽涉到投資時，ROE的政策是加入董事會之中、收購股票、併購有吸引⼒的資產 來控制這些公司，ROE的代表幾乎是所有主要國防⽣產商的董事會成員，這項舉措能 讓產業更加集中化，重新獲得具有戰略價值的私⼈公司的控制權，收回對武器產業的 控制權，以便於重組產業。透過滲透ROE獲得了監督出⼜合約執⾏和產品品質，並且 投資出⼜收益促進表現優異的公司現代化，得以確保⾜夠強⼤的⼯業部⾨，減少對出
⼜的依賴、增加ROE對軍⼯複合體的影響⼒，此舉也帶動整個經濟體的收購風潮。
ROE的負責⼈在2004年由Chemezov擔任，公司開始收購核⼼⾏業資產，像是全世界最
⼤的鈦合⾦⽣產商VSMPO-AVISMA。
根據第1577號總統命令，截至2011年7⽉1⽇，ROE的資產組合已完成私有化，公 司轉換為公開合股公司（OJSC） ，過繼給Rostekhnologii（2014年正式改名Rostec），
Rostekhnologii的職責包含參與但不控制國防採購，ROE則保留作為國家唯⼀的控制中 介機構，執⾏所有軍事、軍民兩⽤商品的對外貿易活動，並受到俄國總統、聯邦政府 的嚴格監督，由總統管轄，遵守聯合國規章和國際的軍備管制協議。根據2014年9⽉1
⽇第99-FZ號聯邦法律，俄羅斯國防技術公司Rostec 於2015年11⽉10⽇通過決議，修改 公司的組織章程細則。將FSUE Rosoboronexport更名為JSC Rosoboronexport，Rostec也 以唯⼀的股東身份運作ROE。 234
ROE是俄羅斯最不透明的經濟實體之⼀，唯⼀廣泛流通的財務資訊是每年年底公 佈的年度武器出⼜銷售額，但是FSMTC和ROE官員都會公布⽭盾的出⼜⾦額，兩個機 關公布的⽇程不同，⾦額也有所差異。ROE在財務流程中存在明顯的違規⾏為，但是 因為活動組織太過複雜，所以無法進⾏有意義的管控，這導致ROE已經累積許多保留 利潤，可以開始投資具有良好願景的國防研發計劃。除了利⽤⾃身資產外，ROE還能
“History of the Company,” Rosoboronexport, n.d., <http://roe.ru/eng/rosoboronexport/history/>.
234
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
‧
⾃由地從俄羅斯外貿銀⾏Vneshtorgbank（Банк ВТБ︔VTB Bank）和其他⾦融機構吸 引貸款資源。 235
Rostec成⽴於2007年11⽉，Chemezov改為擔任Rostec總經理，並根據俄羅斯聯邦 總統2008年的法令，將ROE與其他435家企業⼀起被納入了Rostec，這些企業的股份作 為資產捐贈轉讓給國家。 Rosboronexport於2009年被納入Rostec，並於2011年7⽉1⽇，
ROE改組為OJSC，將股份轉讓給Rostec。 2017年為⽌，Rostec組織旗下已有超過700236 多家機構，由18間在軍⼯複合體中運作的控股公司、10間基礎建設⼦公司、21家城鎮 企業（town-forming enterprise）， 以及70家直接管理的機構所組成。 俄羅斯的武237 238 器產業總共有超過1,300家的企業，超過200萬名員⼯，Rostec則是俄羅斯軍⼯複合體的
Alla Kassianova, “Enter Rosoboronexport,” PONARS Policy Memo, 2006, p.2.
235
“Rosoboronexport,” Rostec, n.d., <https://rostec.ru/en/about/companies/659/>.
236
指⼀家廠商就雇⽤⼀半城鎮⼈⼜的⼤型⼯廠。
237
Rostec, “Annual Report 2017,” Rostec State Corporation, 2017, p.74.
238
Pavel Luzin, “The Inner Workings of Rostec, Russia’s Military-Industrial Behemoth,” Wilson Center, April 1,
239
2019, <https://www.wilsoncenter.org/blog-post/the-inner-workings-rostec-russias-military-industrial-behemoth>.
“Rosoboronexport: 17 Years of Success,” Russian Aviation Military Guide, November, 2017, <http://
240
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
Rosoboronexport已擴展了其繼承的銷售網絡，現在國外設有超過50個Rostec代表 處，幫助ROE的員⼯在外銷售武器，俄羅斯的駐外⼤使也會協助履⾏外國客⼾的合 約，並且在提供夥伴國防禦能⼒增強的⼤型計畫上，得到俄羅斯外交部的幫助，有助 於促進俄羅斯武器公司在國外的合作發展、形塑良好的睦鄰關係。 241
⼆、政府對ROE之影響⼒
（⼀）國家政策與ROE之關係
所有俄羅斯武器出⼜的法律基礎，都是源於1998年第114號聯邦法《關於俄羅斯 聯邦與外國軍事技術合作》（On Military-technical cooperation between the Russian Federation and Foreign States）。此法建⽴了政府在武器出⼜的政策原則，以及政府機 關在相關領域運作的法律基準。根據這項法律，政府藉由軍事商品進出⼜交易的許可 制度來確保，擁有武器和軍事設備的貿易壟斷權，像是軍事⽤途的商品外貿許可證，
並且僅有商品的製造商和設計局、政府中介機構可以獲得批准。政府中介者是由總統
⾏政命令成⽴的國營企業所擔任，在⼆⼗世紀末對軍事技術合作進⾏改⾰後，成⽴三 間中介商：Rosovoorouzhenie、Promexport（Промэкспорт）、Rossiiskiye Tekhnologii。
Rossiiskiye Tekhnologii在不久後與Promexport合併，並於2000年的俄羅斯聯邦第1834號 總統命令，將剩餘的Promexprt和Rosovoorouzhenie合併為Rosoboronexport（ROE），
成為唯⼀⼀家國家出⼜商。
ROE的權限允許進⾏武器和軍事設備的貿易，並建⽴和控管武器貿易中的財務、
組織的架構，像是保險、運輸公司、銀⾏和產業設施，這些重要任務也反映了ROE的 龐⼤規模，除了⼩型企業會尋求ROE的海外銷售，ROE也可以販售獨⽴出⼜商的產 品。如果設計局和製造商的國家股份低於51%，並且其餘份額由俄羅斯法⼈和個⼈持 有，則可以進⾏對外貿易，但是法律禁⽌外國單位對這些廠商的股份進⾏販售、典 當、信託管理，也禁⽌俄羅斯國民私⾃進入MTC領域。總統有權制定武器出⼜政策，
“Rosoboronexport: Support from the Russian Foreign Ministry Helps Promote Russian Products in the
241
Global Market,” Defense-aerospace, July 19, 2018, <http://www.defense-aerospace.com/articles-view/release/
3/194909/russian-foreign-ministry-to-assist-arms-exports.html>.
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
並且羅列准許出⼜的商品清單和國家清單兩份名單，總統也能對兩份名單進⾏變動，
更改的原則要考慮聯合國的禁令、其他國際承諾，再由內閣頒布管制法令，以及商品 的國內外交易價格。 透過ROE在海外販售，對製造商⽽⾔能夠免除⾏銷的額外費242
⽤。
其中根據1998年的法令，其他已獲得獨⽴出⼜授權的公司也能夠採取與ROE進⾏
合作或是競爭關係，如果這些公司打算在國外出售武器，它們必須放棄其51％的股份 交給國家。因此，ROE能夠利⽤官僚主義的⽅式，就算沒有獨⽴企業完全的所有權，
也能夠獲得控制權。此外，因為ROE在國防和民⽤⼯業中不斷擴⼤的影響⼒，ROE和 新的軍⼯複合體將在提⾼軍事⽣產融資的效率任務中進⾏⼤量合作，ROE進入國防⼯
業部⾨也將迫使它更多地參與國防訂單，並因此積極地引進國外國防技術，提⾼俄羅 斯企業滿⾜國家訂單要求的能⼒。 243
現在國防⼯業集中化的決定，源於1990年代武器貿易的紊亂組織體系，以及企業 與國家機構間的內部競爭。ROE符合新的管制和擴⼤武器出⼜的制度：第⼀，由俄羅 斯總統主持的指導機構−對外軍事技術合作委員會（Commissions for Military
Technology Cooperation with Foreign States）， ROE的董事⾃動成為委員會的成員，並 可能會⼲預、影響決策︔第⼆，聯邦軍事技術合作局（FSMTC）負責控制和發⾏出⼜
許可證，執⾏委員會在軍事技術合作政策⽅⾯的決定。在⾏政上屬於國防部的分⽀機 構，但直接向總統負責︔第三，國營企業ROE，負責勘查、談判、定案和執⾏武器銷 售合約。 244
規則下，出⼜權取決於FSMTC，理論上可以收回ROE的出⼜許可證，但是必須 要有聯邦總統命令來任命和解僱ROE的總經理。過去的總經理Chemezov因為可直接與 普欽接觸，所以便利⽤關係影響職權，像是無法直接從FSMTC撤銷KBP Tula的許可 證，他便要求普欽讓ROE拿⾛KBP Tula的武器出⼜，並改由ROE直接控制。這也使得 ROE能夠壟斷武器出⼜，並且在控制出⼜資⾦的前提下，因為缺乏國家採購，ROE得
Maxim Pyadushkin, Maria Haug & Anna Matveeva, “Beyond the Kalashnikov: Small Arms Production,
242
Exports, and Stockpiles in the Russian Federaion,” Small Arms Survey, 2003, p20.
Stephen J. Blank, “Rosoboroneksport: Arms Sales and the Structure of Russian Defense Industry,” Strategic
243
Studies Institute, 2007, p.70.
Louis-Marie Clout, “Rosoboronexport, Spearhead of the Russian Arms Industry,” The Institut français des
244
relations internationales (Ifri), 2007,p.6.
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
‧
ROE約有2,131名員⼯， ⽽FSMTC最⾼職員上限僅有342⼈， 並且⼤多是KGB和安245 246 全部⾨的前任成員。（Commissions for Military Technology Cooperation with Foreign States）是總統本⼈領導 的總統轄下諮詢和協商機構，藉由政府、國防部以及聯邦軍事技術合作局（FSMTC）
居中協調。 俄羅斯所有國防成品的出⼜均通過唯⼀授權的國家中介Rosoboronexport248 進⾏，還有15家繞過ROE，被授權能夠直接與外國交易的獨⽴國防企業，其涉及的領 域包括維修、保養、升級和零件的供應。 但是，ROE完全壟斷所有武器貿易條約249
（Arms Trade Treaty, ATT）範圍內完整的武器系統出⼜，條約中涵蓋傳統軍備包含坦
（Arms Trade Treaty, ATT）範圍內完整的武器系統出⼜，條約中涵蓋傳統軍備包含坦