一、文獻檢閱與探討
國內關於吹哨者保護的文獻，鮮少關注在吹哨者對於公益保護之可能。
本研究定名為「機關組織內部不法資訊揭露者保護法」立法研究，又名吹 哨者保護法立法研究，故需就本法之主體先行定義，以釐清其適用範圍。
根據《布萊克法律詞典》（Ｂｌａｃｋ’ｓ Ｌａｗ Ｄｉｃｉｔｉｏｎａ ｒｙ）對吹哨者之定義為：「向政府或司法機關陳報企業僱主為法錯誤行為 的受雇人。」美國學者Ｍｅｃｅｌｉ與Ｎｅａｒ自１９８３年開始研究吹 哨者制度，出版專書 “Ｂｌｏｗｉｎｇ ｔｈｅ Ｗｈｉｓｔｌｅ： Ｔ ｈｅ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｌｅｇａｌ Ｉｍｐｌｉｃ ａｔｉｏｎｓ ｆｏｒ Ｃｏｍｐａｎｕｅｓ ａｎｄ Ｅｍｐｌｏｙｅ ｅｓ”，其包含了組織管理、勞資關係、人力資源、性別歧視、報復行為、
倫理基礎等各側面，創造出弊端揭發的客觀理論分析模型。國內研究者有 認為，「組織成員基於個人的良知倫理道德判斷與公共利益的考量，將組織 違法、不當、不道德事件向外界揭發，希望維護公共利益，導正組織違法 不當的行為4」，即屬於吹哨行為。另有研究者指出，「屬於或曾經屬於組織 的人士，發現組織或組織成員涉及或疑似涉及他所認為不法、不道德、或 不合規矩的行為，主動且刻意向組織內部或外部可能採取行動的人士揭露
4 黃宏森，弊端揭發者面臨的難題與抉擇之研究，公共行政學報，14 期，2005，頁 42。
消息，以表示異議5」，即屬於吹哨者。
然而我國近年爆料風氣昌盛，爆料者又多以匿名為之，當有人向媒體 揭露所認為的不法情事但事後證明並無不法情事之發生，不僅造成私人企 業或公共部門名譽或財產之損失，更可能產生當事人名譽、財產乃至身體、
生命之危害可能。因此本研究為保護揭弊之對象，在前述研究者指出揭弊 者定義之基礎上，排除向媒體揭露者，並設置相關管道以為應對。
另有研究者指出，官僚體制下，組織要求人員忠誠與服從，而無個人 良知存在餘地。揭發行為是對組織權威結構最嚴重的挑戰，也是機關組織 內部防止弊端發生的最後手段；同時具備正面與負面意涵，揭弊行為固然 使個人保有道德良知一致性、專業堅持、促進組織變遷、引發社會關注討 論，進而形成政策以維護公共利益，最終獲得社會肯定等正面效益，卻也 可能面臨機關組織內部的工作調整的不當對待，其足以嚴重影響自己乃至 家人的生命、身體、健康、安全。因此，揭弊行為有著鉅大的風險與成本，
影響揭弊者著手揭弊行為甚深6。
由於我國現行的揭弊者保護機制，四散於各部法規，由不同機關執行，
未若美、澳透過專屬立法模式，從法律面或制度面予以程序或實質的全面
5 周原，請別叫我「抓耙子」：臺灣吹哨者的故事，國立台灣大學新聞學研究所深度報導碩士論文，2011，
頁136。
6 黃宏森，弊端揭發者(Whistle-‐blowers)面臨的難題與抉擇之研究，公共行政學寶，第 14 期，2005，頁 50-‐66。
保護，例如：「貪污治罪條例」對檢舉貪污者的安全保護措施並不具備實質 的意義，條文規定上較為抽象，且著重在身體安全的保護；「證人保護法」
的規定雖可彌補制度性缺失，但實際上司法警察機關是否依據本法確實執 行，則是實務上不得不面對的現實7。更有學者指出現行法之不足，例如「證 人保護法」保護措施之簡陋，難以處理形式合法、實質報復的行為；若揭 發人非屬公務員，雖有該法第１３條之生活安置等協助，但實際上卻難以 排除其因檢舉而受到有關當局利害人的報復，對於相關個人資訊的保護亦 有相當可改進之空間8。相較於外國立法例將保密義務作出責任免除，我國 法仍侷限在將刑事責任部分透過阻卻違法事由或構成要件不該當處理，而 未正視該保密義務問題9。因此我國應修正現行保護機制，或參考外國立法 例，制定弊端揭發人保護法，再就人事作業上，加強弊端揭發者工作及身 分上的保障，甚至加強弊端揭發課程的講習，讓員工有正確的觀念，勇於 依循正常途徑接發組織不法行為10。
近年來社會陸續發生司法官、海關官員、醫院院長、學校校長等涉嫌 違法收受賄賂等重大貪污案件，民間企業亦多有許多金融舞弊、掏空公司 資產等重大財經犯罪，政府乃著手進行「機關組織內部不法資訊揭露者保
7 顧慕晴，我國公務人員貪污檢舉制度之研究——增強途徑之分析，文官制度季刊，第 1 期，2009，頁 151-‐152。
8 洪宜和，窩裡反證人保護法制之觀察與比較，軍法專刊，第 15 卷第 3 期，2004，頁 34。
9 林志潔，貪污犯罪檢舉人之保護與獎勵——以廣義的貪污共犯為核心，月旦法學，第 203 期，2012，
頁165。林錦村，證人窩裡反與刑事豁免，全國律師，2000 年 11 月，頁 58-‐59。
10顧慕晴，註11 文，頁 70。
護法」之立法研究。於此同時，國內學術單位亦嘗試從公司企業著手，探 討內部不法資訊揭露與職場忠誠、職場輪裡間的衝突關係11，進而草擬「揭 弊者保護法」等相關草案，極具參考價值。就立法目的而言，學者以為本 研究案之目的有四：（一）揭發人限定於公部門；（二）落實施政透明；（三）
由內而外的掌控違法事實；（四）著眼於保護的功能：
（一） 確認立法最終目的，將揭發人限定於公部門
公部門與私部門之揭發人，可能面臨之鼓勵與保護需求有所不同，鼓 勵與保護之方法與手段亦不同，立法架構亦會隨之不同，因此必須先確認 法律的規範對象是在落實管控公部門，或是在落實管控私部門，亦或兩者 兼具，方能確定其立法之基本構造12。
就目前我國公益揭發人保護法或公益揭發法之立法背景及草案研擬之 背景來說，立法目的在於限縮公部門可能發生之貪贓枉法行為，以確保廉 能政治、依法行政及行政公正地遂行，並側重透明、公正、順利與適法之 公共利益確保，似乎較符合社會期待13。
11 國立高雄大學政治法律學系主編，《公益揭發：職場倫理新趨勢》，巨流，2010。國立高雄大學政治法 律學系主編，《職場權責與專業倫理》，巨流，2012。
12 簡玉聰，公益揭發人保護法之立法結構分析，頁 4，發表於：國立高雄大學政治法律學系、財經法律
學系、法律學系，「公益社會與廉能政府」理論與實務研討會，2012 年 10 月 15、16 日。。
13 簡玉聰，公益揭發人保護法之立法結構分析，頁 5，發表於：國立高雄大學政治法律學系、財經法律
學系、法律學系，「公益社會與廉能政府」理論與實務研討會，2012 年 10 月 15、16 日。
（二） 落實政府透明化，保障人民的資訊自由權
我國現有政府資訊公開法，保障人民知的權利，使得資訊自由權的法 律保護更加明確，且搭配「公職人員財產申報法」、「公職人員利益衝突迴 避法」、政治獻金法與遊說法等國內所謂「陽光法案」14，公益揭發法應該 可以認定為另一部「陽光法案」，透過揭發公部門的貪贓枉法之違法情事，落 實我國政府透明化的理念。
（三） 由內而外之違法事實掌控，有助於法令實效
公部門人員之貪贓枉法，是背離政府廉能的基本要求，近年公部門不 乏重大貪污舞弊案件，例如行政院前秘書長林益世收賄案，顯示現行相關 維持政府廉能之法規之實效不彰。為了杜絕公部門人員貪贓枉法之情事，
大多仰賴偵查權機關、廉政機關、犯罪調查機關或相關執法之主管機關啟 動其調查職權，從各種公私部門組織外部發動公權力進行內部違法事實之 掌握。由外而內之違法事實掌握常因組織規模龐大、資訊不暢通、內部成 員之僱傭或監督關係等因素而隱匿於組織內部，留給貪汙者鋌而走險的空 間15。
故而透過外部力量之控管，難以確保法律之實效性，隨著人民對於國
14 謝國廉，英國資訊自由法之主管機關，頁 1，發表於：國立高雄大學政治法律學系、財經法律學系、
法律學系，「公益社會與廉能政府」理論與實務研討會，2012 年 10 月 15、16 日。。
15 簡玉聰，公益揭發人保護法之立法結構分析，頁 3，發表於：國立高雄大學政治法律學系、財經法律
學系、法律學系，「公益社會與廉能政府」理論與實務研討會，2012 年 10 月 15、16 日。
家權力控管性質的認知轉變，以往認為政府資訊是公務機密的，若涉及貪 贓枉法之違法情事，內部人告發認為有違倫理，檢舉被視為背叛、抓耙子，
現代國家政府則著重於確保社會公益與人民重大基本權益之保護，才要制 定這個全新的法律。
（四） 現行法偏重鼓勵，但重點在保護
法院在審理案件時，或傳喚秘密證人和嫌犯當庭對質，或讓被告得知 檢舉人的身分，甚至認為被告擁有知悉檢舉人個人資料之訴訟上權利時，
對於日後人民檢舉犯罪之意願，會發生負面的影響16。且倘檢舉內容經事後 法院認定並無不法，或被揭發者不予究責的情況下，揭發人因此需要擔負 法律上責任，包含刑事上誹謗罪或民事上損害賠償責任，必會降低組織內 部成員揭發違法情事之意願。鼓勵內部成員對於不法情事及早揭發，就必 須忍受揭發內容可能無法使被揭發人定罪。因而如何讓揭發管道安全，確 保揭發人身分不會被洩露，以及揭發人責任之豁免，這三個保護面向是國 內目前法制不足之處，因此制訂公益揭發法，一方面鼓勵揭發，一方面作 為揭發者受報復時的權利主張依據，顯有其必要性。
其所認為的適用範圍，應以內部揭發人為原則。目前我國已經針對不 分組織內外部之揭發人，訂有「證人保護法」及「獎勵保護檢舉貪污瀆 職辦法」等獎勵或保護辦法，由於獎勵與保護對象不分組織內外，該等 法令所規定之獎勵與保護措施，針對具有組織從屬關係之揭發人，並未設
其所認為的適用範圍，應以內部揭發人為原則。目前我國已經針對不 分組織內外部之揭發人，訂有「證人保護法」及「獎勵保護檢舉貪污瀆 職辦法」等獎勵或保護辦法，由於獎勵與保護對象不分組織內外，該等 法令所規定之獎勵與保護措施，針對具有組織從屬關係之揭發人，並未設