第四章 中國退休養老制度的省份分析
第二節 上海
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費義務，享受同等的養老待遇。對於鄉鎮企業、個體工商戶中參保的農民工，按 照城鎮企業職工標準參加養老保險，繳費基數依據其實際工資確定，最低繳費基 數為本市上一年社平工資的 40%，上限為本市上一年社平工資的 300%。單位與 個人負擔的比率與城鎮職工基本養老保險相同，個人為 8%、單位為 20%。
2011 年《社會保險法》出臺後，將農民工的社會保障制度，包含了養老、
醫療、失業、工傷、生育等在繳費範圍、水準、籌資方式與轉移接續上，都做出 了正式的規範，算是集社會保障改革之大成。不過農民工的身分限制在有與單位 簽署勞動合同的農民工，理想的規劃在「穩定就業，並簽有勞動合同」的農民工 可以加入城鎮職工保險，而靈活就業的群體則是安排進入農村保險體系。因此，
以制度面而言，「農民工是否在城鎮具有穩定的工作」、「與企業是否有正式的勞 動關係」，是決定農民工參加城鎮職工養老保險的關鍵。可以看出，社會保險法 出臺後，對於農民工的工作權益與社會保障都有明顯的提昇。取消對於農民工的 二元限制與社會保障既納入又歧視的雙軌社會保障，是未來中國大陸社會養老體 制發展的趨勢。
《社會保險法》具體引發出的效應也在醫療與其它社會保障，例如 2012 年 4 月起，北京農民工可以參加城鎮職工醫療保險。農民工在北京可以參加五險，
繳費基數、個人與單位繳納的養老金費率皆與城鎮職工相同。此舉有利於整合中 國勞工退休養老保險的保險體系破碎與整合困難的問題，故中國的一線城市也就 陸續取消了原先針對農民工所設立的保險方案，將農民工納入城鎮職工的保險體 系。
在北京的發展中，可以看出農民工的退休養老保障制度已經不再像過去的
「既納入又排除」的情況。以穩定就業農民工群體可參加城鎮職工養老保險，並 享有相同待遇的層面而言，農民工的「市民化」趨勢明顯。在中國大陸勞工養老 制度的發展歷程中，以往先以城鄉二元差距到戶籍制度區分保障群體待遇的做法，
未來也將會被具有「穩定工作」且納入地方城鎮職工養老保險的農民工所取代。
第二節 上海
上海，做為中國的金融中心，經濟總值的發展也在全中國前列，重要的產業 在金融服務、貿易與製造業等，2005 年至今每年的經濟生產總額也以 8-10%的 速度成長（參見表 4-3）。與北京類似，經濟成長率的背後，代表著人口的大量增 加，在城市人口方面高達 2380 萬人。可知在龐大人口的壓力下，上海對於退休 養老制度的建立與完善也就顯得重要。當前上海對於農民工與城鎮職工的養老保 障體系有著兩種方式，一種是針對城鎮職工，另一種則是外來的從業人員。
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發(1991)33 號文）確定了中國養老保險改革的原則。與此同時，上海也開始了基 本養老金計發辦法的改革。1993 年，上海市人大通過了《上海市城鎮職工養老 日，http://china.findlaw.cn/fagui/p_1/130537.html。‧ 國
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改革的決定》所研擬的，內容是要求部分省市進行局部試點。此次試點分為兩種 情況。第一種是只針對機關事業單位的合同制工人或聘用制幹部，而非全部職工；
第二種是通過市場化體制改革把一些自收自支事業單位和其職工納入養老保險 制度。6有少數地區則是把機關事業單位元元和全部職工納入到養老保險改革體 系之內。7
2008年2月，國務院召開國務院常務會議，研究部署事業單位工作人員養老 保險制度改革試點工作。在總結改革試點經驗的基礎上通過《事業單位工作人員 養老保險制度改革試點方案》（國發﹝2008﹞10號文），確定在山西、上海、浙 江、廣東、重慶5省市先期開始試點，與事業單位分類改革配套推進，並同時建 立職業年金制度。由傳統的退休金養老制度改為社會養老保險制度，養老金也不 再由國家財政補貼支付。8
因此，上海在遵照中央的政策下，也開始對市內的事業機關養老進行改革，
並且將機關事業養老併入到城鎮職工養老保險內。將機關事業單位人員納入城鎮 基本養老保險對城鎮基本養老保險基金存在較大的影響，因為在原有機關事業單 位的退休制度下，機關事業單位人員養老保險費全部或者部分由國家的財政來負 擔，而進入社會養老保險體制後，單位和被保險人共同承擔基本養老保險費繳費 義務，基本養老保險實行社會統籌和個人帳戶相結合。故事業機關與城鎮職工的 制度合併，如果施行的標準一致，則對於財務的負擔較小，反而能因覆蓋面擴大 而增加養老金的收入；反之如不確實繳費，反而成位另外一種的國家財政補貼，
對於上海市的財政會造成額外的負擔。9
《上海市城鎮職工養老保險辦法》則規範了上述人員的退休養老制度，在職 人員應以本人上一年度月平均工資收入的 8%為繳費基數，單位應按本單位元元 元上一月全部在職人員工資總額的 25.5%繳費。單位繳納的養老保險費記入個人 帳戶的部分，應當隨個人繳費比例的提高相應調整，單位繳納的養老保險費除記 入個人養老保險帳戶的部分外，均為社會統籌部分。個人養老保險帳戶中的儲存 額，只能用於按月支付退休人員養老金，不能移作他用（參見表 4-4）。不過要 強調的是《上海市城鎮職工養老保險辦法》並沒有包含「外來從業人員」，特別 指農民工。關於外來從業人員的退休養老辦法，上海另有一套規定。
所謂的外來從業人員，是指在上海務工、經商但不具有本市常住戶籍的外省、
自治區、直轄市的人員，或是經批准使用外來從業人員的國家機關、社會團體、
6 張慧霞，「論事業單位養老保險改革的契機」，北京勞動保障職業學院學報，第 7 卷第 2 期（2013 年），頁 3-6。
7 上海早在1993年就發佈了《上海市城鎮職工養老保險制度改革實施方案》，並制定了機關事業 單位基本養老保險費統籌暫行辦法。
8 國務院，「事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案」，中共饒陽縣委黨校網站，2011 年 月 15 日，http://ryxwdx.blog.163.com/blog/static/115223442201131510232859/。
9 汪泓，上海社會保障改革與發展報告（2008）（北京：社會科學文獻出版社，2008 年），頁 18
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企業（包括外地施工企業）、事業單位、民辦非企業單位、個體經濟組織及其使 用的外來從業人員和無單位的人員。也就是非上海常住戶籍的從業人員。
2002 年，上海市政府常務會議通過《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦 法》及 2005 年的《實施細則》。10辦法將農民工的工傷（或是意外）、醫療與養老 合併施行，「一代三險」的合併辦法也讓上海的退休養老模式有了自己的特色。
用人單位為其繳納綜合保險費後，外來從業人員（包括農民工，但不包括從事家 政服務和農業勞動的人員）可以享受工傷保險、住院醫療、老年補貼三項待遇 辦法規定用人單位繳納綜合保險費的基數為上海市上年份工資平均的 60%，按照 12.5%的繳費比率繳納綜合保險費，其中 5%用於養老保險補貼。農民工連續繳 費達到一年可以獲得一份老年補助的憑證，額度為實際繳費基數的 5％。當達到 規定的年齡時（男性 60、女性 50）即可憑證到戶籍所在地的商業保險公司所約 定的機構領取老年補貼，可以一次性領回（參考表 4-1）。
2005 年 4 月 1 日以前，綜合保險的享受待遇為用人單位使用的外來從業人 員，享有工傷、住院醫療與老年補貼三項待遇；無單位的外來從業人員享受意外 傷害、住院醫療和老年補貼三項待遇；外地施工企業的外來從業人員，享受工傷、
住院醫療的待遇。2005 年後 4 月 1 日後，增加醫藥費的補貼。上海對於外來從 業人員的綜合保險辦法，也一直沿用至今。
本文認為，上海市的綜合社會保險是針對流動率較高的外來從業人員（農民 工為主），因此對於本地戶籍的城鎮職工與農民工分別設定了不同基準與繳費比 例的社會保障。上海市的綜合社會保縣對於外地在上海打工的人員不利，如果仔 細比較表 4-1 與表 4-4 就可以得出綜合保險的待遇遠比城鎮職工養老保險低，而 且兩者目前也不能銜接，以老年補貼而言，老年補貼遠低於基本養老保險的個人 帳戶部分，且不能享受社會統籌的部份，故沒有稱之為養老保險而是稱作老年補 貼。11因此在轉移接續、覆蓋率的擴大與保障內容上，都會產生問題。
2011 年《社會保險法》出臺後，上海市的外來人員從業綜合保險制度規定 仍然繼續施行。但因為社保法的影響，上海市人力資源和社會保障局在 2013 年 上海市社會保險費繳費標準內就允許外來從業人員與機關、事業單位、企業、社 會團體等單位的繳費率相同。12換言之，上海市規定經用人單位與從業人員協商 一致可以按上海市城鎮職工養老保險的參保費率繳費，也就是個人繳費 8%，單 位負責 21%。因此，上海雖然目前對於城鎮職工與外來從業人員具有兩種不同的 養老保險規範制度，但是受到了《社會保險法》的影響，對於外來從業人員的養
10 上海市人力資源和社會保障局，「上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法」，上海網，2002 年 月 22 日，
http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node3124/node3125/node3129/u6ai1130.html。
11 鄭功成、黃黎若蓮，中國農民工問題與社會保護（北京：人民出版社，2007），頁 262。
12 上海市人力資源和社會保障局，「2013 年上海市社會保險費繳費標準」，上海市社會保障網，
12 上海市人力資源和社會保障局，「2013 年上海市社會保險費繳費標準」，上海市社會保障網，