第二章 中國大陸退休養老制度的變革與歷史進程
第四節 九〇年代後的養老保險制度：統帳結合制度的確立
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
49
險制度時，所形成的歷史債務，使得後來各省份在城鎮職工養老保險基金的收支 與各級財政補貼，甚至是基金的持續面上，都有著不同的影響。
最後，經濟的改革開放也讓中國看到了各國養老保險制度的改革潮流和共同 的發展取向。例如 1980 年代到 1990 年代之間，柴契爾主義（Thatcherism）與新 右派（New Right）等社會政策思潮形成了國際社會的主流思想，這些外在的意 識型態在中國改革開放後也順勢的傳進了中國，並且鼓勵了中國開始朝向以市場 為主的方向進行改革。故在社會政策上，中國開始促進以市場為主軸的社會保障 制度建設，像是私有化、市場化與使用者付費等觀念。40世界上各市場經濟國家 養老保險制度的社會化特性與責任分擔的作法，都使得中國認識到傳統的退休養 老制度的內在缺陷，進而加快了這一制度的改革速度。
第四節 九〇年代後的養老保險制度：統帳結合制度的確立
中國在經過80 年代經濟、社會的快速變遷，反應在退休養老制度的去單位 化與逐步邁向社會與職工共同負擔的退休養老保險上。到了 90 年代，關於退休 養老保險的改革，更是影響著現有制度的運行。隨著經濟與社會改革層面的不斷 擴大與加深，退休養老保險制度的改革也必須要隨之與時俱進。具體造成中國退 休養老保險在 90 年代改革壓力的原因，本文認為有內在與外在的因素，內在的 因素為中國老齡化的增加幅度快速與舊退休養老制度的缺陷；外在的因素為改革 開放後沿海省份大量的境外資金流入，形成區域間發展的差距與國際局勢的變化 有關。
依照世界衛生組織對於老年化社會的定義，60 歲及以上的老年人口在總人 口中所占的比例達到 10％或是 65 歲及以上老人的人口在總人口中所占比例達到 7％就已經進入老年社會。41如以此標準，中國是老齡化現象出現較早，且老齡 化速度較快的國家之一。例如 1982 年中國 60 歲及 60 歲上的人口占總人口數的 7.63%，到了 1990 年則為 8.95%；而 65 歲及以上的人口則由 4.9%增加到 5.6%，
增加幅度驚人。由此可預估，在人口老齡化速度加快的情況下，制定完善的退休 職工養老保險制度是面對龐大退休潮與老齡化社會的藥方。企業也必須針對退休 職工的保障予以完善，避免增加企業過大的財務負擔，特別是在退休養老金在營 業外列支與面臨自由市場競爭企業必須自負盈虧的情況下。此舉不但有利於經濟 的持續發展，對於社會的維穩也起到了重要的輔助效果。經過80 年代退休養老 制度的試點與相關改革，在90 年代已經有必要加以整合與擴大保障層面。
此外則是國外因素，中國經濟結構性的轉變自1992 年鄧小平「南巡」後才 開始，可以說在鄧小平「南巡」後，國外的資金才開始大規模的湧入。沿海地區
40 Kwong-leung Tang & R. Ngan, "China: Developmentalism and Social Security," International Journal of Social Welfare, Vol.10, No.4, (2001), pp. 37-54.
41 國家政策研究基金會，「少子化、老齡化」，財團法人國家政策研究基金會網站，2010 年 9 月 15，http://www.npf.org.tw/post/13/8108。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
50
成為了「先富省份」，享受著政策上的優惠，例如租稅優惠、基礎建設投資、放 寬地方審批權力等。在加速本地的資本積累與擴大市場規模後，自然境外的資金 也跟著流入。42因此，區域差距也因為改革開放而放大，特別是在吸取國外資金 與技術相對容易的東南沿海等經濟特區內。對於退休養老保障制度的衝擊在於政 府如何處理因為經濟發展快速之下的城鎮職工退休養老保險與其它跨省份勞工
（農民工）的退休養老問題。最後，隨著90 年代東歐、蘇聯等共產政權的垮臺，
使得國際社會主義的陣線面臨瓦解，對於長期信奉共產主義的中國而言，也不得 不修改其發展路線。在經濟層面，中國開始實行社會主義市場經濟；在社會保障 的層面，也開始調整腳步向新右派意識型態思潮靠攏，具體反應在之後出臺的政 策上。
1991 年 6 月 26 日，國務院在總結各地試點經驗的經驗上，頒發了《關於企 業職工養老保險制度改革的決定》（國發﹝1991﹞33 號文）提出建立社會基本養 老保險、企業補充養老保險與個人儲蓄相結合的多層次保障體制原則。43養老保 險費用要由國家、企業與個人共同負擔，施行個人繳納養老保險費用，養老保險 基金進行社會統籌和部分積累的籌資模式，而勞動部和地方勞動部門負責管理職 工的養老保險工作。勞動部門所屬的社會保險機構負責辦理基本養老保險和企業 補充養老保險的具體業務。這份文件後來成為養老保險改革的重要參考文件。
在國務院的推動下，以社會統籌為目標的責任分擔養老保險在全中國開展，
到了 1991 年底，全中國已經有 2300 多個縣市進行了企業了保險統籌，44占全國 縣市總數的 98％。45截至 1994 年底，中國國有企業全部實行了市縣級退休養老 社會統籌，其中 13 個省、自治區、直轄市實行了省籍統籌，全國參加統籌的各 類企業貢 63.5 萬戶，各類職工 7941 萬人，各類離退職工 1851 萬人，全國建立 企業補充養老保險的職工已經達到 300 多萬人，參加個人繳納基本養老保險的職 工達到了 6000 萬人以上。這顯示了該決定的出臺已經達到的效果十分顯著。46
在上段探討中，國內外因素方面由於傳統退休養老制度的缺陷與國際潮流的 影響，中國在持續推進養老保險社會統籌和個人分擔繳費責任的同時，也積極的 吸取國外對於退休養老制度的改革經驗。1993年11月14日，中共第十四屆三中全 會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，47提出了社會保障 是維持市場經濟的重要支柱，同時要建立「多層次的社會保障體系」。所謂多層 次就是社會保障不再是如計畫經濟下，國家單方面的責任，而是社會（企業與個
42 王紹光、胡鞍鋼，中國：不平衡的發展的政治經濟學（北京：中國計畫出版社，1999年）。
43 國務院，「關於企業職工養老保險制度改革的決定」，中國百科網，1991 年 6 月 26 日，
http://www.chinabaike.com/law/zy/xz/gwy/1332721.html。
44 在全國參加企業養老保險統籌的縣市中，其中有 1300 多個縣市還在城鎮集體企業的範圍內進 行退休費用統籌。
45 鄭功成，中國社會保障 30 年（北京：人民大學出版社，2008 年），頁 52-94。
46 中國社會保障制度總覽編輯委員會，中國社會保障制度總覽（北京：中國民主法治出版社，
1995 年），頁 337。
47 中共中央，「關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定」，中國網，1993 年 11 月 14 日，
http://www.china.com.cn/chinese/archive/131747.htm。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
51
人）必須加入共同負擔，並努力發展商業性保險，以作為社會保險的補充。在籌 資方面，將採行「社會統籌」與「個人帳戶」相結合（統帳結合）的社會保障制 度，並依照養老保險的各個不同層次確立其籌資來源與保障方式。除此之外，也 將養老保障基金的的營運機構與行政管理機構分開，建立起統一的管理效能與運 作方式。關於統帳結合的新型態籌資模式，是中國第一次提出，在制度上不得不 算是一個創新。
自中共第十四屆三中全會後，統帳結合的養老保險模式正式確定，不過在社 會統籌與個人帳戶相結合與組成比例上的看法仍然存在不同的意見。有鑑於此，
國務院決定由國家體改委組成社會保障調研組對養老保障模式進行調研。1995 年 3 月 1 日，國務院發出《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發
﹝1995﹞6 號文），同時作為附件的還有《企業職工基本養老保險社會統籌與個 人帳戶相結合實施辦法一》、《企業職工基本養老保險社會統籌與個人帳戶相結合 實施辦法二》等文件。48
該實施辦法將第十四屆三中全會所確定的社會保障路線給予具體化。代表中 國退休養老保障制度不僅已經從過去的單位保障演變成社會保障，更加上了中國 獨特的制度創新－社會統籌與個人帳戶相結合的新型態籌資模式。在此制度下，
企業和職工均需繳納一定比例的養老保險費用，繳納的費用分成兩個部分，一部 分是納入社會保險經辦機構的社會統籌基金帳戶；另一部分則是職工的個人帳戶，
兩個帳戶合起來就構成了職工的退休養老金。除此之外，也確立了中國將採行多 層次的社會保障方式，形成了基本養老保險、企業補充養老保險與個人儲蓄型等 三種層次的養老保險體制。
值得一提的是，1995 年出臺的《關於深化企業職工養老保險制度改革的通 知》的兩個附件（實施辦法），雖然內文中都體現了社會統籌與個人帳戶相結合 的籌資模式，但是在最後目標與具體運作方式都有明顯的差異。附件的出發點 本希望各地試點可以在基礎上多加比較探索，找出最適合中國國情的一套辦法。
不過隨著改革的進一步深入，這種任由各地區採取試點過渡性質的方案，也阻礙 了之後更高層級的整合進度。例如有些地區在此兩種方案的基礎上做出變通，產 生了第三種類型的實施辦法，制度不統一導致了各地職工繳納比例與個人帳戶的 比例不一致，也造成了職工跨區域、跨部門間的困難，使職工必須要留在固定區 域，不利社會流動；統籌的層次仍停留在縣及行業部門等級別，無法將統籌的層 次拉高；最後，當時的企業保險費平均繳費率為 23%，部分地區卻高達 30%，
增加企業的負擔與營運困難。49
因此 1997 年 7 月 16 日，國務院頒發了《關於建立統一的企業職工基本養老
因此 1997 年 7 月 16 日，國務院頒發了《關於建立統一的企業職工基本養老