第二章 中國大陸退休養老制度的變革與歷史進程
第一節 退休金制度的特質與發展
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第二章 中國大陸退休養老制度的變革與歷史進程
本文認為探討中國大陸勞工養老保險的前提必須要對養老保險的核心內涵 有所認識。除了整體結構面的變化與發展脈絡之外，對於制度面的探討也必須加
以完善，相輔相成之下，在探討中國大陸勞工養老保險的改革時才能掌握核心。
本章首先要針對中國大陸勞工退休養老保障制度資金的籌資、給付模式與保險基 金管理的內涵做出探討，以釐清養老保險支撐的基石。其次是分析中國大陸職工 養老保險的發展歷程，以政治經濟學的視野探討其改革邏輯。最後則是探討中國 大陸職工養老保險在結構面與制度面所面臨的改革困境。
第一節 退休金制度的特質與發展
壹、退休金制度的緣起與籌資給付模式社會保障的概念緣起於 16 世紀的英國，早在 1601 年英國就由教區和國家稅 收對窮人進行救濟，以《伊莉莎白濟貧法》為代表。不過濟貧法僅將政府與富人 對於窮人的救濟行為當作施捨，不承認是一種社會責任與義務。英國後在 1834 年修改了《濟貧法》，與舊《濟貧法》最大的不同在於讓步承認社會保障是公民 的權利，國家有保障公民生存權利的義務。1英國的濟貧法案確立了社會保障是 公民權利與政府責任的基本原則，替現代社會的社會保障制度設立了良好的基 礎。
第一個建立具有現代社會保障制度的國家則是德國，使得社會保障制度進入 了另一個階段。1883 年德國頒佈了第一部社會保險法規《疾病保險法》；1884 年通過了《工傷事故保險法》；1889 年又通過了《老年與傷殘強制保險法》，這 幾部法案成為當時世界上最完整的社會保障法案。2雖然當時的社會保障制度尚 無十分完善，如保障對象侷限在有固定收入的職工，無固定收入的職工則被排除 在外、保障程度低並不足以維持最低生活條件，不過德國仍然是當時世界最為完 整的社會保障國家。繼德國之後從 19 世紀 90 年代至 20 世紀初，歐洲的一些資 本主義國家也先後建立了具有強制性的社會保障制度，其中退休養老制度佔有其 中最重要的比重。例如丹麥於 1891 年、奧地利於 1906 年、英國於 1908 年、法 國於 1910 年、芬蘭跟瑞典於 1913 年、義大利於 1919 年、比利時於 1924 年、美 國於 1935 年相繼制定退休養老保障的法規。3不過此時期的背景是建立在工業革 命造成了歐洲大量的失業勞動力與養老等的問題，可以看出社會保障制度以至於 退休養老制度對於社會穩定發展的重要性。
1 史柏年，中國社會養老保險制度研究（北京：經濟管理出版社，1999 年），頁 20-35。
2 史柏年，中國社會養老保險制度（北京：經濟管理出版社，1999 年），頁 5-10。
3 陳信勇，「我國養老保險問題及其法律對策」，浙江大學學報（浙江），第 1 期（1999 年）。
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養老保險的大規模擴張發生在二次大戰後，在二戰前所施行的社會保障與退 休養老制度使得戰後的人民體驗到社會保障制度的持續的重要性。因此戰後的社 會保障制度就朝向廣泛、多層次與高水準的社會保障體系邁進。戰後各國家都施 行了不同程度的普遍養老金計畫，各國的養老保險制度除了保障基金的增加與覆 蓋層面的擴大之外，與之前相較最大的特徵則是養老保險制度的特徵變得複雜許 多。例如「多層次體制制度」（multi-tiered system）。所謂的多層次是指政府向所 有有資格領取養老金的退休職工提供退休保障，最為退休後生活水準可以持續的 保證，而另一方面政府則是透過一些鼓勵性的政策或是法規，獎勵雇主（企業主）
可以替所屬員工(職工)辦理補充性的養老金。經由多層次的養老保險計畫，可以 使退休職工獲得更為充裕的養老金，也可使退生活維持相當的水準。此外，政府 也會以社會援助的方式對生活水準較低的了年人提供支援，使其可以持續生活。
50 年代末期，西方資本主義國家又相繼實施了與收入掛勾的補充性養老保險制 度，使養老金制度更為完善與複雜。
戰後一個以高福利保障制度為內涵的社會保障制度在西方資本主義國家蓬 勃發展，其後發展中國家也紛紛走上健全社會保障制度的道路。不過戰後奉行「從 搖籃到墳墓」的社會保障政策，到了 20 世紀 70 年代，由於資本主義國家出現了 經濟危機與勞動人口的增長不穩定，福利制度的運行也受到了相當程度的衝擊，
龐大退休養老的金額也讓經濟負擔原本就很重的國家更加雪上加霜，直接影響到 了社會福利體制與退休養老基金的改革。90 年代，西方國家開始對原先的退休 養老體制進行調整與修正，福利國家體制也改向福利社會過渡，將原先由國家負 責的福利計畫社會化。換言之則是將社會福利計畫實行多元化、私人化與市場化，
減少國家在社會福利的支出與負擔。最後並在世界銀行的鼓勵推動下，推行多層 次養老保險制度也成為了養老保險制度的政策方向。
反觀中國，其退休養老保險制度有著不同的發展歷程，也有著順應國際改革 潮流的特徵。國際上的養老保險發展，相當層面也可以與中國的發展相呼應，使 得中國當局開始審視自身的養老保險發展，積極的向國外的發展經驗借鏡，並在 維持社會主義的原則下對當前的退休養老保險制度進行調整。
退休養老金的資金部分是養老保險制度的基礎，退休養老金的籌集，對養老 保險制度的成敗與否佔有關鍵的地位。退休養老金依照籌資來源可以將其制度分 為公共養老金(基礎養老金)與私人養老金，其中私人養老金包含了企業補充養老 金（企業年金）與職工個人養老金（個人儲蓄和商業保險）（參見圖二）。
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圖 2‑1 養老保險金的籌資來源
資料來源：作者自行繪製
在中國，公共養老制度又被稱做「基本養老保險制度」（Pension Insurance），
其退休金則是被稱為基本養老保險金，該保險由政府所負責，有別於企業年金與 個人養老金的私人養老金。傳統上，中國的養老保險因為歷史因素與資本積累的 原因，養老保險制度只局限於「城鎮職工」，並不包含「農民」與「私營企業」， 因此保險的覆蓋率有限。而「公務員」與「機關事業員工」則有另外一套保障的 制度，與一般認知的養老保險制度不相容。至於私人養老金的企業補充養老金（企 業年金）與職工個人養老金（個人儲蓄與商業保險）則是退休養老制度發展至今 為了退休職工的退休生活能夠更為穩定的一套作法。是在政府強制性的公共養老 金之外，對政府基本養老金的補充，個人儲蓄與商業保險則是員工個人的退休理 財規劃。4
公共養老金依照基金籌資的方式可分為三種：現收現付制（Pay As You Go）、
完全積累制（Fully Funded System）與部分積累制（Partially Funded System），各 種籌資制度都有其特點（參見表 2-1）。現收現付制（Pay As You Go）是一個以 某時期正在工作的一代人來負擔已經退休的一代人的養老金制度。原則是以短期 資金平衡為前提，先確定退休人員的待遇標準，以此作為支出養老金金額的預測，
在通過「以支定收」的方式，按照比例分攤到參加保險計畫的單位與個人，5當 年領取，當年支付，使養老保險基金可以在該年達到收支平衡。在現收現付制的 使用下，當期的收入只能只能滿足當期養老金的支出，不會有積累。不過為了避 免過度頻繁的調整繳費的標準，防止短期內可能出現的收支變化，通常會留有小 部分的儲備基金，養老保險機構會以社會保險費的方式向正在就業的職工收取保 險費，以滿足當前需要支付的退休養老金。因此養老保險機構的功能較為簡單，
主要是籌集資金，而一般由政府來負責這角色。整體而言，現收現付制體現的是
4 張俊山，現代資本主義國家年金制度研究（天津：南開大學出版社，2001 年），頁 8-20。
5 以支定收（expenditure is determined by revenue）是指中央收入和地方收入劃定以後，地方可以 根據自己的收入確定財政支出規模，多收多交，少收少支的一種方式。
自願性商業年金 或個人儲蓄
強制性職業年金或是 個人帳戶
國民基礎年金 第一層
第二層 第三層
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代際間的互助關係，體現出養老保險的精神。6
不過現收現付制過度強調「社會福利」性質，當人口老齡化使得領取退休金 的人比率越來越高時，就必須要提高稅率以保證收支平衡。但是福利的普遍性使 得正在職場上的一代人負擔日漸加重、政府財政壓力也變大。而因不同時期加入 保險的職工繳費與待遇並不一致，也會加重代際間不公平的情況，影響個人繳費 的積極性與意願。最後由於現收現付制只能在該年度達到收支平衡，並不會累積 多餘的資金，所以不利於儲蓄與經濟的整體發展，在未來老年化現象較嚴重時會 出現收支間無法平衡的情況。
完全積累制（Fully Funded System）又可以稱為基金制。積累制是一種以長 期平衡為原則的籌資模式，要求先預測（計算）未來養老保險的支出，例如退休 率、通貨膨脹率等宏觀層面，並且估算出一個可以維持長期平衡的繳費率，將費 用適用在全體投保對象上，投保者在工作期間將一部分的薪資交給管理的投資基 金，該管理的投資基金則將管理期間的投資報酬分攤到所有投保者身上，以供退 休金的領取使用。完全積累制講求效率的原則，要求每個職工都要有自己的「個
完全積累制（Fully Funded System）又可以稱為基金制。積累制是一種以長 期平衡為原則的籌資模式，要求先預測（計算）未來養老保險的支出，例如退休 率、通貨膨脹率等宏觀層面，並且估算出一個可以維持長期平衡的繳費率，將費 用適用在全體投保對象上，投保者在工作期間將一部分的薪資交給管理的投資基 金，該管理的投資基金則將管理期間的投資報酬分攤到所有投保者身上，以供退 休金的領取使用。完全積累制講求效率的原則，要求每個職工都要有自己的「個