中國大陸勞工退休養老制度的政治經濟分析

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(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：黃德北博士. 中國大陸勞工退休養老制度的政治經濟治政分析大立. n. er. io. al. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 研究生：吳奕霖撰. Ch. engchi. i n U. v. 中華民國一零三年五月.

(2) 致謝詞理想的路總是為有信心的人預備著。雖然在碩士班攻讀過程中許多事情並沒有想像中的順遂，但是只要總是把自己的臉迎向陽光，那就不會有陰影。自己在碩士生涯的期間中，我認為是自己不斷淬鍊與累積前進能量很重要的三年，我學到了很多很多。我很感謝我的指導教授黃德北老師對我學術研究與論文寫作上的指導，更感謝老師對我個人的職涯發展上的建議與一種對學生很誠摯的關心。這使得我對於中國大陸勞工養老保險體制的研究與論文寫作可以持續抱持著堅持的態度，以深埋在浩瀚的文獻資料與以每天能夠前進一點而雀躍不已。此外，老師關注於勞工權益發展與國家、社會議題的熱情，也使得我常常檢討與省思自己一些刻板的想法。在跟德北老師的相處上，亦師亦友的相處方式讓我有著對於議題更敢發言詢問與探討的空間。對於老師，我想說的實在是太多。感謝口試委員台大社工系古允文教授與政大政治系蔡中民教授兩位老師在我口試時給予的意見與建議，古老師溫和但是具有深度啟發性的評論，讓我對於論文有著更深的思考，提出的問題也會使得我有時臨場反應不過來；蔡老師在幽默的談吐下，是對於論文細節的重視，也會提醒學生關於細節部分的處理。兩位老師在兩次口試的過程中，都點出了德北老師與學生在探討研究議題過程中一些遺漏的部份，讓德北老師與學生會加強論點不足部分的處理或是補上所需要的相關分析，使的學生的論文品質可以更好，為此再次謝謝兩位口委老師的建議。我也要謝謝我的家人，特別是我的父母。我父母雖然不是所謂的白領階層，但是一直以來提供了我可以很放心的求學環境，免除了學貸、生活壓力的問題，一直持續供應我到研究所畢業的所有學費與生活負擔，我雖然沒有讓他們很驕傲，但是看到我的付出與努力，我想應也不致於讓他們失望吧。在政治所甚至是社科院的修課中，也很謝謝黃紀老師、葉陽明老師、童振源老師、寇健文老師、盛杏湲老師、孫善豪老師、葉浩老師、蔡中民老師的種種專業訓練，在諸位老師的教導下，累積了我豐富的政治學領域的知識，不論是從研究方法、統計學、政治經濟學、中共研究、馬克思思想、國家發展理論、歐洲統合等領域的豐富薰陶，讓我在撰寫論文的過程中，可以更有效的運用所學，回饋在論文議題的研究與探討上。此外，在研究所的生活中也有許多陪伴我與互相鼓勵打氣的同學、朋友、助教。政治系的助教銀珍學姊、詠雯學姊，把政治系辦公室營造成一個很適合諮商的地方，在行政上學姊會詳細的告訴你應該要做的程序與步驟；在求學上學姊也會給你很多正面的思考與鼓勵。政治系的桌上，也常常擺著許多學長姊、學弟妹、老師所提供的小點心，讓我更是在有課的時候固定前去系辦報到。我在系辦度過了碩士生活較為輕鬆愜意的時光。謝謝系上同學煒智、貞元、思涵、鍾仁、Yannick 常給予課堂上的幫忙與鼓勵；贊焜、啟燿、宏義、峰谷、儀濃學長的建議與提醒；學弟妹易顯、文顥、定暐、哲昕、顯明、凱翔、家炘、伊蕙的互相鼓勵與支持；謝謝同在台北大學念碩士班的捷興、彥傑、克岐、譽揚、蕙菱、紹麒、俊嘉、哲偉、信翰等同學，可以. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(3) 隨時跟我交換念研究所的心得，也讓身為同領域的我們可以在學業上互相砥礪成長；謝謝好友家文、Paul、Alex、思靜與凱文，會跟我分享在國內外念書的一切，讓我對於未來的發展有更多的夢想。最後，我要謝謝致穎，三年來她對我不離不棄，無論在精神支持與行動支持上，都給了我滿滿的溫暖。她的耐性與善良讓我改變許多，她陪伴我走過研究生的低潮，現在我很樂意把我完成碩士論文與畢業的欣喜分享給她，因為有她，我才能更好。. 吳奕霖 2014/06/04 政大社會科學院. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(4) 目錄第一章緒論 .............................................................................. 1 第一節研究動機與目的 .................................................................................... 1 壹、研究動機........................................................................................................ 1 貳、研究目的........................................................................................................ 3 第二節文獻回顧 ............................................................................................... 7 壹、社會福利體制分類與特質............................................................................ 7 貳、退休養老保障制度的模式分析.................................................................. 13 參、中國大陸勞工養老保險制度...................................................................... 17 第三節研究方法與架構 .................................................................................. 26 壹、研究途徑...................................................................................................... 26 貳、研究方法...................................................................................................... 27 參、研究架構...................................................................................................... 28. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第二章中國大陸退休養老制度的變革與歷史進程 ............ 33. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節退休金制度的特質與發展 ................................................................... 33 壹、退休金制度的緣起與籌資給付模式.......................................................... 33 貳、社會保險基金的管理與營運...................................................................... 41 第二節早期大陸退休養老制度的發展：從社會保險過渡到單位保障 .......... 43 第三節八〇年代的轉變：改革開放時期的政經變遷與舊制度的缺陷 .......... 46 第四節九〇年代後的養老保險制度：統帳結合制度的確立 ......................... 49. Ch. engchi. i n U. v. 第三章農民工養老保險制度的發展：城鄉二元體制的限制到以穩定就業基礎的變革 ...................................... 60 第一節農民工養老保險發展的政治經濟學邏輯 ............................................ 60 第二節農民工養老保險的問題與現況 ........................................................... 64 第二節《勞動合同法》與《社會保險法》的出臺 .......................................... 70. 第四章中國退休養老制度的省份分析 ................................ 77 第一節第二節第三節第四節. 北京 ..................................................................................................... 77 上海 ..................................................................................................... 81 廣東省 ................................................................................................. 86 河南省 ................................................................................................. 91 iv.

(5) 第五節四省份的養老保險基金運行現況與地區失衡 .................................... 97. 第五章結論 .......................................................................... 105 附錄一中國勞工退休養老保險歷年重要法規重點整理 ...111 參考文獻 ................................................................................ 119. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(6) 圖目錄圖 1-1 研究架構圖 ..................................................................................31 圖 2-1 養老保險金的籌資來源 ..............................................................35. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(7) 表目錄表 1-1 福利國家與社會主義市場經濟體制的分類 ............................10 表 1-2 國家對所得再分配的介入表 .................................................... 11 表 2-1 退休養老保險基金籌資模式分析表 ........................................37 表 2-2 世界銀行的多元支柱模型 ........................................................38. 政治大. 表 2-3 退休養老基金的給付模式比較表 ............................................40. 立. 表 2-4 城鎮企業職工基本養老保險參保人數和覆蓋率表 ................54. ‧ 國. 學. 表 2-5 2006-2012 年城鎮基本養老保險收入、支出與累計結存表 ..57. ‧. 表 3-1 北京、上海、廣東、深圳農民工養老保險制度繳費比例表 67. y. Nat. er. io. sit. 表 3-2 《社會保險法》關於基本養老保險的規定 ..............................74 表 4-1 北京市 2005－2012 年一、二、三級產業增值與地區生產總額. n. al. i n U. C. v. hengchi 表 ................................................................................................ 78 表 4-2 北京市基本養老保險規定 ........................................................79 表 4-3 上海市 2005－2012 年一、二、三級產業增值與地區生產總額表 ................................................................................................82 表 4-4 上海市城鎮職工養老保險規定 ................................................85 表 4-5 廣東省 2005－2012 年一、二、三級產業增值與地區生產總額表 ................................................................................................86 vii.

(8) 表 4-6 城鎮職工養老保險規定 ............................................................87 表 4-7 深圳市城鎮職工養老保險規定（2011 年前） .......................88 表 4-8 深圳市社會養老保險規定（2013 年） ...................................90 表 4-9 河南省 2005－2012 年一、二、三級產業增值與地區生產總額表 ................................................................................................92 表 4-10 河南省職工養老保險規定 ......................................................93. 政治大. 表 4-11 鄭州市城鎮職工養老保險規定 ..............................................94. 立. 表 4-12 2011 年四省份城鎮職工基本養老保險基金收支及其增長率. ‧ 國. 學. ..................................................................................................98 表 4-13 1997 年四省退休人數與平均工資 .........................................99. ‧. 表 4-14 2005-2011 年四省財政收入 ....................................................99. sit. y. Nat. 表 4-15 四省城鎮職工基本養老保險制度的覆蓋率 ........................100. er. io. n. al 表 4-16 2012 年中國大陸農民工總量 ............................................... 101 iv 表 4-17. n U engchi 2011、2012 年中國大陸農民工輸出地區 ...........................101. Ch. 表 4-18 2010 年省際流動就業人口對於當地養老金收支規模的影響 ................................................................................................102. viii.

(9) 摘要本文旨在探討當前中國大陸城鎮職工與農民工等具有勞工性質的群體，其退休養老保險制度發展過程的政治經濟分析。所要回答的問題有三：一、中國大陸退休養老保險的歷史進程為何？有何特徵？二、中國大陸農民工與城鎮職工的退休養老保險制度現今運行情況為何？可能的整合方向是？三、中國大陸退休養老保險基金的財務當前運行情況是？有何隱憂？以上三點構成了本文的問題意識。文中檢視中國大陸自 1950 年代所出臺的《中華人民共和國勞動保險條例》至今所有關於農民工與城鎮職工養老保險法規的演變，並比較 2011 年《社會保險法》出臺後，關於農民工與城鎮職工養老保險的實質發展。此外，本文以北京、上海、廣東、河南各省的「退休養老保險金的收支結餘」做為基礎，使用各省的「歷史債務」、「經濟發展水準」、「勞動力流動」等面向分析養老金區域失衡的原因與長期發展的隱憂，以歸納出當前中國大陸城鎮職工與農民工養老保險制度發展的個案省份分析。本文發現，中國大陸農民工與城鎮職工養老保險的發展有著明顯的「路徑依賴」特徵，自《中華人民共和國勞動保險條例》出臺以降，關於中國大陸的社會保障歷經了單位保障到社會保險，最後則是具備中國特色的「社會統籌與個人帳戶相結合」制度的建立。關於中國大陸退休養老體制的改革過程是中國社會主義傳統下與改革開放後強調經濟發展相互激盪下的結果。中共以戶籍制度作為區分城鄉勞工的主要手段，在社會福利制度上形成了差異化的現象。本文認為關於農民工的社會保障制度在過去的社會保險體系發展中乏善可陳，與受到政府保障的城鎮職工形成對比的現象。中共當局開始正視農民工的問題是在改革開放後所形成的龐大民工潮問題，隨著時間的推移，政府也必須替「第二代農民工」建設更公平的社會保障制度進而達成「城鎮化」的目標。中國大陸的社會保障制度發展有著明顯的地域差異，其財政的制度也高度分權，具體反應在社會保障制度的改革上。北京、廣東與上海享受著改革開放以來的經濟成果，在吸引外來勞動人口上有著先天優勢，相對河南的人口外移有著明顯的對比。背後的意涵代表了富裕省份對於後發省份在社會保障資源上的「榨取」，不利於後發省份養老保險的長期發展。本文認為，2011 年《社會保險法》出臺後，對於農民工的社會保障確實有所提昇，也使具有「穩定就業」身分的農民工納入到了城鎮職工養老保險體制內，不過仍然需要觀察其後具體的發展態勢。中國大陸之後的退休養老制度發展，本文認為應該要向實現「全國統籌」的目標邁進，也可以藉由中央分配養老金，使地區養老金收支不均的現象可以有效紓緩。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：農民工養老保險、城鎮職工養老保險、中國大陸退休養老保險、社會保險法、社會統籌與個人帳戶相結合、二元化社會保障 ix.

(10) Abstract This thesis aims to explore the characteristics of labor groups in China, which include urban workers and migrant workers. It also discusses the political economical analysis in the course of development for retirement pensions. There are three important questions that have to be addressed: First, what is the historical course on the Chinese retirement pension? What are the features? Second, how is the retirement pension run for urban workers and migrant workers today? What is the direction for integration? Third, what is the financial situation in running the pensions? Are there any concerns? Above three questions constitute the main issues that will be discussed in this thesis. It is evident that there are changes to today’s law and regulations of endowment insurance for urban and migrant workers. This thesis will use Beijing, Shanghai, Guangdong, and Henan province for “Balance of Revenues and Expenditure in Endowment Pension Insurance” as a basis. Also use each province’s “Debt records”, “Standard Economic Growth” “Labor Mobility”, etc. to analyze. In this thesis it also indicates the development of the endowment insurance for migrant workers and urban workers appears to be having a “path dependency” feature. China’s social security has gone from a unit security to a social security. The social welfare system creates a phenomenon of discrepancy in the system. This thesis deems that in the past, migrant workers’ social security reform development is not effective compared to the government security the urban workers received. The government must help “Second generation migrant workers” create a fair social security system and reach “urbanization” as a goal. China’s social security growth has a noticeable regional difference; there is also a high separation of powers in the finance system, which reacts on the reform for social security. Beijing, Guangdong, Shanghai enjoy the economic gain after the reform, and attract many foreign labors, gives them dominant advantage. In contrast, Henan, there is big difference in number for migrate workers. Behind this, there is an implication that prosperous provinces create an “extortion” of resources to those less prosperous, meaning there is no care for their endowment insurance growth. Overall this system still has potential for improvement.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Keywords: Migrant worker endowment insurance, urban worker endowment insurance, China’s retirement pension, Social Insurance, nationwide, social security. x.

(11) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的壹、研究動機大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養。《禮記禮運》. 政治大. 《禮記禮運》大同篇中論及了中國社會保障制度的濫觴。社會保障也逐漸成為維繫國家社會永續發展與人民生存條件照顧所不可或缺的一環，如「老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養」就可以反映出社會保障制度對於社會穩定的重要性。退休養老保險制度是指公民或勞動者在年老喪失勞動能力時所獲得的保障。可以說，退休養老制度是所有勞動者退休時的共同利益，也是在失去勞動能力時可以受到生活物質照護的保障之一。因此，退休養老保險制度確實有其研究重要性。社會保障制度中主要的照顧方式是以保險的手段所呈現，中國大陸的社會保障制度依照照顧類別的不同，又分為退休養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等部分，其中又以退休養老保險涉及的影響層面最為廣泛，關係到所有勞動群體的退休生活保障，也是本文所欲探討的重點。其次，中國大陸完整的社會保障體制大部分建立在「城鎮職工」的照顧上，至於農村居民則是由集體與家庭來承擔保障責任，雖然關於農村居民的養老保險改革近年來有著顯著的調整，但本文僅探討城鎮職工的部份，而不討論農村社會保障體制的變化。而本文所探討的保障群體則是具有「勞工」性質的城鎮企業職工與農民工養老保險兩類。通常用來維繫老年生活的開銷費用，使老年人不會因為在喪失勞動力而無法獲得薪資時能夠維繫其生活條件的資金，在西方國家中稱作為「年金」（pension），在中國則稱之為「養老金」。中國自古以農立國，以家庭為基本生產單位，自然村落與族群社區是社會的基本結構，傳統社會中養老是由家庭負擔。但是後隨著中國政經社環境的變遷，由家庭負擔養老保險的制度也出現了改變，以家庭為養老保障基礎的模式已經無以為繼。對養老保障的需求提高最主要原因為生產模式的改變，也就是所謂的「工業化」。工業化對於傳統的退休養老方式甚至是制度的調整上都產生了衝擊，以往由家庭所負擔的退休養老功能已經不如以往。例如自中共建政後，退休養老保障制度依照不同時期的變化而呈現出不同的面貌，文化大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(12) 革命時期的「單位保障」制與 90 年代確立的「社會統統籌與個人帳互相結合」的養老保險制度，內涵則是由原本的單位負責改為更強調「效率」的國家、企業、個人共同負擔的制度。由此可以看出中國養老保險制度的改革歷程之變化。 2008 年全球金融海嘯之後，以往以福利國家自居的歐洲各國面臨到財政上的困頓，已經無法支付如同以往的社會福利。相應的作法則是採取「撙節」措施。此外，佔社會福利很大一部分比例的退休養老制度，也面臨了改革。例如裁撤公務員、延長公務員與一般勞工的退休年齡、工作年限加長與所得替代率的調整等，由過去從搖籃到墳墓的社會保障，調整成為強調效率與個人責任的保障制度。 1 本文將目光轉移回中國大陸，雖然中國大陸目前每年的經濟成長率都能夠維持一定的水準，2012 年的經濟成長率仍有 7.7％的水準。 2不過隨著人口結構的改變（老齡化、少子化），大陸職工的退休人口也逐年增加，也會對大陸的退休養老保障形成一定程度的壓力。雖然對於中國大陸退休養老保險的研究，目前學界已經累積豐富的研究成果，例如養老保險整體的運作問題、農民工的養老保險問題等。不過對於專門探討城鎮職工與農民工等具有勞工性質的養老保險之後的整合文獻仍然不多，也缺乏最新出臺的文獻比較，如 2011 年出臺的《社會保險法》等。其次，對於中國大陸各省份的退休養老保險基金的發展運行現況，也缺乏一個較為完整的歸納，因此，在中國大陸退休養老保險制度尚未完全整合下，本文認為確實有必要針對中國大陸城鎮職工與農民工退休養老制度的現況加以探討。此外，中國大陸在 90 年代確立了「社會統籌與個人帳互相結合」（簡稱為統帳結合）的養老保險制度，新制度符合中國現階段的情況，以制度層面而言稱得上是一種制度創新。統帳結合中強調「效率」與強調「個人責任」的個人帳戶制，可能是受到 1980 年代西方新自由主義（Neo-libernalism）下，對於社會福利制度改革的作法有關。但該制度運行至今，也逐漸陷入瓶頸之中，對於統帳結合制度的現況與不足有著從新檢視的必要。囿於政治經濟與時空環境的限制，中國大陸的退休養老保險的制度有著獨特的「二元化」發展路徑，結果就是對於城鎮與農村不同的保障群體有著不同的社會福利政策與保障差異。這種發展脈絡持續進行下去，就會導致社會保險制度「地方化」的結果，例如將外來人口（農民工）與本地人口（城鎮職工）劃分成不同的養老保險照顧，反應了目前中國大陸社會保障制度的現況。也因為這種二元化與地方化的情況，使得中國大陸的退休養老保險制度難以有效的整合。而農民工的問題自 1980 年代以來也在中國大陸開始浮現。改革開放所帶來的「民工潮」與之後的「民工荒」現象，都使得農民工的退休養老保險制度需要進一步的調整與改善。中國大陸在 2011 年出臺的《社會保險法》，本文認為其對於城鎮職工與農民工的社會保障制度的整合，與改善農民工的養老保險待遇而言是. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 1. 黃漢華、溫怡玲，「用撙節換復甦」，遠見雜誌（臺北），2012 年 6 月，312 期，頁 32-36。. 2. 中國國家統計局，「國家統計局關於 2012 年國內生產總值（GDP）初步核實的公告」，中國國家統計局官方網站，2013 年 9 月 2 日， http://www.stats.gov.cn/tjdt/zygg/gjtjjgg/t20130902_402923828.htm。 2.

(13) 重要的一步，值得進一步的探討。而中國大陸採取「地方分權」的財政體制，不同地區的財政狀況與經濟發展，也連帶影響到了當地城鎮職工與農民工的退休養老保險基金的後續發展，本文也必須針對此一問題加以處理。因此，綜合以上研究動機，本文的研究主旨，是以政治經濟學的角度探討城鎮企業職工養與農民工養老保險的改革歷程與現況，分析 2011 年《社會保險法》出臺前後城鎮企業職工、農民工的養老保險制度的發展，以及各地運行的差異性，針對北京、上海、廣東、河南四省之間退休養老保險基金的發展情形做出歸納並提出研究建議。貳、研究目的勞工退休養老制度是指勞動者因為年老喪失勞動能力時獲得的物質援助，以保障基本生活權利所做的國家政策。1950 年，政務院決定勞動部和中華全國總工會在總結革命根據地與解放區社會保險立法的經驗上，制定了《中華人民共和國勞動保險條例（草案）》。 3該條例是中共成立後第一部全國統一的社會保險法規。依照當時中共的財政狀況，開始只在 100 人以上的國營企業、公私合營、私營、合作經營的工廠、礦場及附屬單位、鐵路、航運、郵電三個產業的個企業單位、附屬單位施行。後擴大到工廠、礦場與交通事業的基本建設單位與國家建築公司。至此，中國城鎮企業職工社會保險的法律制度基本上被建立起來。 1954 年大陸憲法尚未制定前，代行全國人民代表大會職權的中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》，明確表示了中國政府應該「逐步實行勞動保險制度」的目標。甚至在 1954 年 9 月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通的《中華人民共和國憲法》第 93 條也提出「中華人民共和國勞動者在年老、疾病或喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權力。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業，並且逐步擴大這些設施，以保障勞動者享受這種 4 權利。」由中共憲法內文可以發現享受社會保障實際上是中國公民的一種憲定權益，而養老保險事業則成為國家應承擔的憲法上的義務。 5 改革開放之前，中國大陸的退休養老保險制度效法原蘇聯、東歐等社會主義國家所施行強調國家責任的社會保障制度，主要的特點是由中央政府對社會保障的資源進行直接分配，社會保險管理的社會參與管理的程度較低，保險基金的來源則是由國家或是企業負擔。因此退休養老的資金一直由國家與用人單位(企業、單位)負責，職工無需負擔任何養老保險的費用。 6後在文化大革命中破壞了起初建立的制度，將原先由社會負擔的退休養老體制轉為單位負責（單位保障）。單位保障制對養老保險體制後來的發展有著很大的衝擊，也一改過去「退休養老金在企業營業外項目列支」的模式，使得新舊企業間對於養老的負擔不平均，老企. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 3. 4 5 6. Ch. engchi. i n U. v. 政務院，「中華人民共和國勞動保險條例」，人民網，1953 年 1 月 26 日， http://www.jincao.com/fa/12/law12.19.htm。史柏年，中國社會養老保險制度（北京：經濟管理出版社，1999 年），頁 45。鄭功成，中國社會保障制度變遷與評估，（北京：中國人民大學出版社，2002 年）。史柏年，中國社會養老保險制度，頁 21-22。 3.

(14) 業也常因職工人數隊伍過於冗長或是退休人數過多所造成的財政負擔過重而無法支撐。這情況一直到了改革開放後經濟生產制度的改變後才調整，主要的原因為改革開放後企業必須要自負盈虧，並成為獨立核算的單位。 1991 年 6 月 26 日國務院發佈《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，宣佈隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。改變養老保險完全由國家、企業包下來的辦法，實行國家、企業、個人三方共同負擔，職工個人也要繳納一定的費用。7簡言之，此決定宣佈了中國退休養老保險走向社會統統籌的改革路線。 1993年，中共中央十四屆三中全會又提出《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，決議確立了以實行「社會統籌與個人帳戶相結合」為原則的社會保障制度。籌資方式不會採取完全的現收現付制，而是採取了現收現付制與個人帳互相結合的制度。該文件認為社會保障是維持市場經濟的重要支柱，同時要建立「多層次的社會保障體系」。所謂多層次就是社會保障不再是如計畫經濟下，國家單方面的責任，而是社會（企業與個人）必須加入共同負擔。此檔案代表了「社會統籌」與「個人帳戶」相結合（統帳結合）的社會保障制度的正式出 8 臺。後在1995年3月的國務院《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》則是將「統帳結合」養老保險制度具體化，9並在1997年7月16日，由國務院發佈的《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，基本上就完整的確立了中國大陸的退休養老制度的實施辦法。該決定對於企業與職工的繳費比例、個人帳戶制的規模以及養老金的發放都有明確的規定。 10 關於農民工的養老保險，首先必須要界定的是農民工的定義。1984年，中國社會科學院《社會學通訊》首次出現農民工的稱呼，隨後被廣泛使用。 11農民工是來自農村，在戶籍上是農村戶口，屬於農民身分，但是工作內容卻屬於非農職業的群體。農民工的稱呼在城鄉二元格局中有著特殊的意義與色彩，農民工體現了戶籍制度下城鄉二元分立和待遇的不平等。中國大陸現行的社會保險制度並沒有排斥農民工，雖然中國大陸尚未對在單位正規就業的農民工的社會保障建立專門的制度，不過在1995年《勞動法》實施後， 12進入城鎮用人單位的農民工也適用該法，可以參加法定的基本養老、醫療、失業、工傷等社會保險。在養老保險部分，農民工參加養老保險的形式主要有三種，分別為一、納入城鎮職工基本養. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 7. Ch. engchi. i n U. v. 國務院，「國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定」，中國勞動諮詢網，1991 年 6 月 26 日，http://law.51labour.com/lawshow-16126.html。 8 中共中央，「中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定」，中國網，1993 年 11 月 14 日，http://big5.china.com.cn/chinese/archive/131747.htm。 9 國務院，「國務院關於深化企業職工養老保險制度改革的通知」，新華網，1995 年 3 月 1 日， http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-03/16/content_2704509.htm。 10 國務院，「國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定」，人民網，2002 年 2 月 28 日，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/7486/7498/20020228/675965.html。 11 高靈芝，農村社會保障概論（青島：中國海洋大學出版社，2007 年），頁 222-223。 12 中共中央，「中華人民共和國勞動法」，中國政府門戶網站，2005 年 8 月 5 日， http://www.gov.cn/banshi/2005-08/05/content_20688.htm。 4.

(15) 老保險制度。二、實施新的農民工專項保險制度。三、參加農村社會養老保險等。13 不過雖然農民工有此三種保險形式，但是仍然面臨到許多問題，形成除了城鎮職工養老保險外本文的另一項探討重點。中國的統帳結合模式自90年代運行至今，這套退休養老制度的建立，一方面與中國大陸原有的社會主義體制有著密切關係，另一方面又受到近年來西方盛行的新自由主義意識形態影響。不可諱言的，兩者的互動對中國大陸的退休養老保障制度的發展已經產生了衝擊。中國大陸在建立它的新社會保障體制時，西方資本主義發達國家也正在經歷調整原本福利國家制度的階段，中國大陸受到這樣的思潮影響，後來建構起來的「新社會保障體制」也就會受到新自由主義思維的影響。不過，中國大陸過去曾經是一個社會主義政權，因此它在建構新的社會保障體制時，雖然深受西方資本主義國家對於社會保障體改革的影響，不過仍然無法完全拋棄原有社會主義的理念與制度，所以反映出來的就是具有濃厚「中國特色」的社會保障制度。不僅如此，改革開放以來，中國的社會福利體制也產生了變化，「地域」的差別與勞動者本身的「身分差序」也使得中國的社會福利體制有了不同的運行情況與特徵。社會福利資源的分配反應了獲得資源該群體的政治地位與利益，因為不同地區運行的差異與勞動者的身分可以驗證中共當局對於不同區域與保障群體的具體改革方式與運行差異。本文鎖定社會福利體制中退休養老制度的運作與發展，以城鎮職工與農民工為主要的探討群體，檢視因為不同地區與保障群體之間退休養老制度目前運行的現況，並針對農民工與城鎮職工養老保險可能整合的情況與發展，提出本文的看法。在所謂「公平」與「效率」的考量下，中國大陸新社會保障體制針對不同的保障群體有不同的負擔比率，社會統籌強調的是所得重分配的公平體現；個人帳戶則是著重在加強個人存款動機與個人工資成正比的保險基金，這部份則是反映了市場效率。該制度運行至今，雖然突破了許多難解的問題，但是相對的也形成了一些弊病。例如在城鎮企業職工養老保險上，制度的覆蓋面不足（擴大難度性）、資金欠費、各地收費標準不同（收費範圍與費率）、保障制度的立法緩慢、基金 14 管理規範的不足、農村體系不完全（二元經濟體制）等，可以看出統帳結合制度當前所面臨到的瓶頸；此外，農民工的養老保障制度也面臨到了農民工就業狀態不穩導致投保困難、農民工、用人單位與地方政府各有顧慮，對制度缺乏信任、保障制度門檻高、轉移困難，導致農民工權益難以保障、城市對於農民工的歧視等。 15這些都代表不論是在城鎮職工與農民工養老保險上，目前的制度都面臨到了相當的問題。綜合上述，本文的問題意識在於探討中國大陸勞工退休養老保險制度改革歷程的政治經濟分析。主要探討的問題有三：一、中國大陸退休養老保險的歷史進. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 13 14 15. Ch. engchi. i n U. v. 關於農民工退休養老保險的詳細介紹，請參考本文正文。劉子操，中國社會保障制度，（北京，中國金融出版社，2006 年），頁 65-73。安增龍，中國農村社會養老保險制度研究（北京：中國農業出版社，2006 年），頁 190-192。 5.

(16) 程為何？有何特徵？二、中國大陸農民工與城鎮職工的退休養老保險現今運行情況為何？可能的整合方向是？三、中國大陸退休養老保險基金當前運行的情況是？有何隱憂？以上三點構成了本文的問題意識。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(17) 第二節文獻回顧壹、社會福利體制分類與特質當今各國資本主義福利國家的分類標準，依照Esping-Andersen在《福利資本主義的三個世界》（The Three Worlds of Welfare Capitalism）的分類，以「非商品化」（de-commodity）與「階層化」(stratification)的指標，將西方國家的社會福利體制分為自由主義福利體制（liberal regime）、保守福利體制（conservative regime）與社會民主體制（social democratic regime）三類。第一、自由主義福利體制（liberal regime）：此模式受到自由主義價值的深刻影響。國家接受市場是最有效率生產與分配機制，因此採取最小程度的幹預，讓市場原則做最大程度的發揮。國家只在少數人遭逢不幸，無法維持基本生存時，才給與低給付水準的社會救助，社會保障的對象主要是低收入、依靠國家救助之工人，代表的國家為美國、加拿大與澳洲。第二、保守福利體制（conservative regime）：市場的生產效率雖然被認為是優點，但是毫無節制的商品化只會破壞原有的政治秩序與社會凝聚（social solidarity）。國家的功能是維護社會階級和地位的差異。此模式具體的形式是針對不同身分、職業而建立的各種不同社會保險方案，其給付優厚程度依不同團體而定，反映的是它們的政治與社會階層高低，因此追求階層化是保守福利體制的本質，代表的國家有德國、法國、奧地利、義大利等國。第三、社會民主體制（social democratic regime）：與保守體制一樣，都是國家強力幹預市場，但與保守體制最大的差異在它的核心價值是普及式的公民權，受到社會民主主義的影響，尋求各階層的平等，提供各階層中產階級水準的社會福利保障，而非只是維持最低的生活水準。此模式講求必須要將最大多數人都納入社會保障的制度下，因此最具有社會保障的精神。 16 但除了Esping-Andersen的分類外，有鑑於20世紀以來東亞地區的國家如日本、香港、韓國、台灣、中國相繼實現了經濟的快速發展，因此東亞地區的社會體制也受到了學界的重視。西方學者主要以Jones的「儒家福利國家」，分析了國家間在文化傳統與其影響要素等方面的同質性去比較東亞國家的福利模式； 17Holliday的「生產型福利資本主義體制」，概括了三種類型：為經濟增長服務的類型（香港）、帶有普遍主義因素的發展主義類型（日本、韓國和臺灣）以及具有特殊主義色彩的發展主義類型（新加坡）； 18Jeon也將東亞福利範式劃. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 16. Ch. engchi. i n U. v. Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton.（NJ: Princeton University Press, 1990).. 17. Catherine Jones - Finer,The Pacific Challenge: Confucian Welfare States, pp.198 - 217, in Jones Finer, Catherine (ed.), New Perspectives on the Welfare State in Europe, (London: Routledge, 1993).. 18. Ian Holliday, “Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia," Politica1 Studies, Vo1. 48, No.4, (2000), pp. 706-723. 7.

(18) 分為「以經濟增長為中心」（韓國）、「社會平等與經濟增長」（新加坡）、「社會公平和經濟穩定增長」（臺灣）三種模式類型； 19Wilding、Mok則認為東亞福利模式的共通性為社會福利公共支出較低、為經濟增長服務導向、以家庭為中心、國家扮演體系運作的規範者角色、漸進改良和逐步累積、國家強化福利政策的社會控制功能等； 20White和Goodman、Aspalter則以「發展型體制」為主要的討論重點。21而我國學者李易駿與古允文也利用數據的實證分析，論證臺灣是屬於「東亞發展型福利體制」。22上述學者對於東亞國家福利體制特質的討論，都顯示了除了Esping-Andersen的原始三分類之外，可能還存在第四種的福利體制。學者們也對Esping-Andersen的分類標準是否能套用在東亞地區做出探討，例如Kasza、Balwin等都質疑這種分類的標準。Kasza認為這種分類標準無法套用在日本的例子上，因為許多國家的福利政策都採取互相學習的方式，最後政策會達到趨同，無法反映出差異性。 23Balwin也認為三種分類標準過於靜態，無法反映出目前的動態變遷。 24除此之外，許多學者甚至提出了「第四種福利體制國家」的分類，25但是無論後來的學者提出何種的分類標準，基本上都會包含（或最後. 立. 學. Jei Guk Jeon, “Exploring the three varieties of East Asia's state-guided development model: Korea,. ‧ 國. 19. 政治大. Singapore, and Taiwan”, Studies in Comparative International Development, Vol. 30, No.3, (1995), pp. 70-88.. ‧. 20. Paul Wilding, “Is the East Asian Welfare Model Still Productive?” Journal of Asian Public Policy, Vol. 1, No.1, (2008), pp. 18-31.. y. Nat. Christian Aspalter, Conservative Welfare State System in East Asia (London: Praeger,. sit. 21. io. orientalism and the state. (London: Routledge, 1998).. al. v i n Ch （2003年），頁180-241。另有關於東亞福利體制的討論可參見，Christian Aspalter, Conservative engchi U Welfare State System in East Asia (London: Praeger, 2001); Ian Holliday, “Productivist Welfare n. 22. er. 2001); Roger Goodman and R. White, G. & Kwon, H. Eds. The East Asian welfare model: welfare. 李易駿、古允文，「另一個福利世界？東亞發展型福利體制初探」，臺灣社會學刊，第31期. Capitalism: Social Policy in East Asia," Politica1 Studies, Vo1. 48, No.4, (2000), pp. 706-723. 23. Gregory J. Kasza, One World of Welfare: Japan in Comparative Perspective, (Ithaca: Cornell University Press, 1996).. 24. Peter Baldwin, “Can We Define a European Welfare State Model?” in B. Greve., Comparative Welfare System: the Scandinavian Model in a Period of Change,（London: Macmillan.1996).. 25. 針對後續不同學者的分類，可參見 Wil Arts and Gelissen, “ Three worlds of welfare capitalism or more? A-state-of-the-art report,” Journal of European Social Policy, Vol. 12, No. 2, (2002), pp. 130-158；G. Francis Castles, “Needs-Based Strategies of Social Protection in Australia and New Zealand.” edited by Gosta Esping-Andersen. Welfare States in Transition: National Adaptions and Global Economies, (London: Sage,1995),p.85-115.；Ian Holliday, “Productivist welfare Capitalism: Social Policy in East Asia.” Political Studies, vol. 48(2000), pp.700-720.; Ian Holliday and Wilding, Welfare capitalism in East Asia: Social Policy in the Tiger Economies.（New York: Palgrave 8.

(19) 都會趨同）Andersen所原創的三種分類標準。經由上述的討論得知Esping-Andersen對於世界福利體制的分類，以及東亞國家福利體制的特殊性不同於西方資本主義的國家的分類。本文認為中國大陸的社會福利體制又有別於Esping-Andersen的三分類與東亞福利國家體制。原因在於 Esping-Andersen在討論時針對的是西方發達的資本主義國家，東亞學者討論的也是東亞地區經濟成長快速且同樣有著民主政體的國家。反觀中國大陸社會福利體系建設過程中，如之前所言有學者認為受到了歐美先進國家的新自由主義影響，中國大陸的養老制度也開始產生改變。不過本文認為必須注意到中國大陸的社會主義特質與意識型態傳統。換言之，現今中國大陸新的養老保障制度是由社會主義傳統與改革開放後追求經濟發展相互激盪之下的結果，並不能單純以 Esping-Andersen的分類或東亞福利國家概括。本文在探討中國大陸的社會福利體制分類時，必須要將其放置在其歷史制度與政經發展的背景下作為分類的考量，在Esping-Andersen與東亞福利國家之外，另外找尋適當的概念。因此，本文援引日本學者廣井良典對於世界各國社會體制所做的分類作為標準。 26廣井良典將亞洲國家進行社會福利制度的比較時，將「福利國家」與「社會主義市場經濟」作為兩個比較的觀點。 27依照「資源分配」與「所得再分配」為分類指標，將世界各國的社會體制分為四種類型，分別為社會主義、社會主義市場經濟體制、福利國家以及（純粹的）資本主義四種。 28（參見表1－1）社會主義的資源分配主要是國家所管理的計畫經濟，而生產方式也是由國有企業為核心推動的，除了生產之外也提供了所屬職工的生活保障（醫療、住宅、福利等）。可以說社會主義的生產由國家負責，分配也是平等的分配，成為社會主義主要的特徵；社會主義市場經濟的類型，資源分配的階段導入了市場經濟的機制，而在所得分配的階段則是因為社會主義的意識型態仍然存在，故分配的方式仍然在摸索，必須要將市場經濟與社會主義體制融合。值得一提的是此時期社會保障的完善程度反而沒有因為經濟的高速成長而完善，造成了所得收入與社會保障的差距不斷擴大；福利國家體制在資源分配的階段市場經濟占了主導地位，不過在所得再分配的階段因為福利國家積極的社會保障制度因此有著從「搖籃到墳墓」的社會保障模式；最後，資本主義福利體制則是資源分配階段為私有的市場經濟，但是並沒有如社會主義、社會主義市場經濟與福利國家一般具有所得重分配的精神，因此政府僅能充當輔助的角色。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Macmillan, 2003）. 26 27. 28. 廣井良典（Yoshinori Hiroi）：日本千葉大學法經學部綜合政策學科教授。廣井良典認為不論是何種社會福利體制都是資本主義與社會主義之間的形態，因此分類都會分佈於這種範圍內。參見廣井良典，「福利國家與社會主義市場經濟體制」，社會保障研究，第 2 期（2005 年），頁 5-13。資源分配在該文中可以理解成生產階段；所得再分配則是消費階段。 9.

(20) 表 1‑1 福利國家與社會主義市場經濟體制的分類社會主義. 社會主義市場福利國家經濟體制. （純粹的）資本主義. 資源分配公共控制、計私有（市場經私有的（市場私有的（市場（生產階段）畫經濟、國有濟）經濟）經濟）企業的「單位」所得再分配國家統一分配摸索階段：社強：積極的社弱（消費階段）會主義意識型會保障制度態與市場經濟的調和資料來源：廣井良典，「福利國家與社會主義市場經濟體制」，社會保障研究，第2期（2005年），頁9。筆者有略加調整。. 政治大在福利國家與社會主義市場經濟體制的分類中，可以看到社會主義模式與福立利國家模式雖然在資源分配的生產是完全不同的概念，社會主義強調公共控制、. ‧ 國. 學. ‧. 計畫經濟；而福利國家則是採取私有的市場經濟。但是在所得再分配的階段，兩者則不約而同的趨於一致，即濃厚的社會福利照顧體制。兩者都是強調所得重分配的價值，不過差異在國家介入的程度不同（參見表1-2）。施行社會主義與福利國家體制的國家，都強調給予完善與良好的社會福利保障照顧，如果將兩種社會福利模式反映在養老保險的籌資與發放制度上，就會採用具有社會正義與強調所得重分配的「現收現付制」； 29反觀（純粹的）資本主義，因為其強調與社會主義與福利國家主義的層面不同，講究效率與市場機制，故所得重分配的功能則被淡化。主張市場機制的資本主義內，社會保障的養老保險體制則會選擇較注重效率與個人責任的「基金積累制」。資本主義國家的社會保障制度通常是「新自由主義」（Neo-liberalism）的追隨者，著重自我保障、個人的養老責任等。而政府則扮演退休養老保險金的輔助角色。在這種背景下，選擇基金積累制也顯示了其背後所代表的意識型態。奉行新自由主義（Neo-liberalism）為意識型態的資本主義國家，其退休養老保險的立場強調市場效率，社會公平的特徵則被淡化。新自由主義強調國家角色的淡出，強調市場機制與私人管理的效率，並解除對資本自由流動的管制，重視退休金與資本市場之間的發展關係。個人必須為自己的養老金負責，應該設立職工的個人帳戶並替自己的退休生活進行儲蓄，主張養老保險應該實行基金的積累. n. er. io. sit. y. Nat. al. 29. Ch. engchi. i n U. v. 關於現收現付制強調社會功能與所得重分配的討論，請參閱劉子蘭，「養老金計畫私有化問題研究」，中國人口科學，第 4 期（2004 年），頁 72-78；張俊山，現代資本主義國家年金制度(天津：南開大學出版扯，2001 年)，頁 2-6；朱育，養老金制度的經濟分析與運作分析(北京：中國人民大學出版社，2002 年)，頁 72- 89；葉響裙，中國社會養老保險：困境與抉擇（北京：社會科學文獻出版社），頁 5。 10.

(21) 制度。30大陸學者朱青對於退休養老保險的私有化現象有著幾點描述：「一國如果施行退休養老保險制度私有化後，養老金將會有如下改變：(1)養老保險基金的社會統籌將被強制性的個人退休帳戶制所取代；(2)養老金計劃的籌資模式將由現收現付制轉向基金式；(3)養老保險基金的管理將從政府部門轉到私人機構； (4)養老金計劃將從確定津貼型轉向確定繳費型，養老金的數額將完全取決於人們的繳費和養老保險基金的投資收益。」31而養老保險的私有化進程還可分為「全部私有化」與「部分私有化」兩類，前者是指政府的公共養老金計畫完全被強制性的個人帳戶制所取代，後者則是政府的公共養老金在保留的情況下，國家以鼓勵或是強制的方式推行個人帳戶制。 32中國在90年代後所施行的統帳結合制度就是屬於一種部分私有化的退休養老保險體制。表 1‑2 國家對所得再分配的介入表. 高水準. 立. 低水準. 社會主義中央計畫型. 資產底層再分配. 學. 社會民主主義/福利開發主義國家. 自由放任型資本主義. ‧. ‧ 國. 資產再分配. 政治市場所得再分配大低水準高水準. 資料來源：廣井良典，「福利國家與社會主義市場經濟體制」，社會保障研究，第2期（2005年），. sit. y. Nat. 頁10。作者有略加調整。. n. al. er. io. 中國大陸的社會保障制度首先是在國家對社會與市場的支配性主導能力下，以工業資本積累為最高目標所規劃的配套措施。為了將有限資源投入重工業，生產活動不是來自於自由市場機制的競爭，而是服膺於國家的指導，它要求某些群體要為國家目標做更大的犧牲，因此社會保障措施就在國家設定的發展戰略下，針對不同職業身分，給予階層化的福利待遇。因此在這個階段，福利體制的制度動力來自強國家支配能力所形塑的「福利階層化」。也因為戰後的中國社會福利具有此種「階層化」的特徵，因此被學者認為此中國的福利特徵是「保守主義」（conservationism）的。 33 中共約在1950年代初期建立其退休養老保險制度，是一種在城鄉二元分割的背景下，針對城鎮勞工建立的一種社會保障制度。在尚未進行社會主義過渡之前，政務院在1951年2月26日頒佈《中華人民共和國勞動保險條例（草案）》，後在 1953年修正後公佈施行。《勞動保險條例》採取了社會保險基金制度，企業由勞 30 31 32 33. Ch. engchi. i n U. v. 黃德北，「新自由主義與中國大陸退休養老制度」，中國大陸研究，第 4 期（2004 年），頁 58-59。朱青，養老金制度的經濟分析與運作分析，（北京：中國人民大學出版社，2002 年），頁 35-36。朱青，養老金制度的經濟分析與運作分析，頁 35-38。蔡宏政，「中國社會福利體制化的政治經濟學根源」，台灣社會學刊，第 50 期（2012 年 9 月）頁 131-132。關於中國福利制度的變遷，本文內文將會詳述。 11.

(22) 工工資總額提取3%當保險基金，費用全部由企業負擔，由全國總工會統籌。基本上這法案使初步的企業職工養老保險制度得以確立。不過到了1960年代，因為文化大革命的爆發使得原先建立的退休養老制度無法持續。鄭功成認為文革期間的養老制度處在一個失控狀態，大批具備退休、退職條件的企業職工和國家機關、事業單位人員無法有效處理，後果便是企業單位人員不能更新，機關、事業單位人員老化，幹部、職工實際上走上了終身制。 34 本文認為中國大陸的養老制度在不同時期有不同的演進歷程，在文革時期養老金制度就由原先的社會保險制改為企業（單位）保險制，實施的則是沒有做提存準備的現收現付制，後來由於經濟發展需要與國際思潮的影響，退休養老制度則持續進行改革，至今仍然沒有停止。如果將中國的社會福利體制的類型分類，本文認為應該考慮不同時期的社會福利體制變化。由於中國的意識型態屬於「社會主義」類型，因此在中共建政初期確實注重人民的社會福利保障，雖然有著保障群體的階層化，不過差異並沒有太過明顯。因此中國此一時期的退休養老保險體制職工個人並不需要繳納保費，由職工個人的工作單位負擔，養老基金的籌集方式乃是注重公平性的「現收現付制」，符合社會主義的保障精神，因此屬於社會主義的社會保障制度。不過隨著中國1978年的改革開放，一改過去的國家統收統包的生產方式， 1993年中共發佈了「中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決 35 定」。社會主義的本質也因市場機制的衝擊而受到影響，具體反應在退休養老保障制度的發展上，1993年確定的「社會統籌與個人帳戶相結合」（統帳結合）的退休養老保險制度就是證明。《決定》提出社會保障是維持市場經濟的重要支柱，同時要建立「多層次的社會保障體系」。所謂多層次就是社會保障不再是如文革期間職工單位的責任，而是社會（企業與個人）必須加入共同負擔。因此統帳結合制度的出臺，代表了兩種層面的變革，其一是對舊有退休養老保障福利制度的改革與中國目前政經社環境變遷下所做的調整；其二是受到許多資本主義發達國家改革其社會保障體制有關。如放在廣井良典的分類表中，現今中國的社會福利體制應該屬於「社會主義市場經濟的社會保險體制」。 36本文認為此現像是傳統的社會主義與改革開放後注重經濟成長衝擊下對於中國大陸退有養老體制改革的變遷。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 34 35. 36. Ch. engchi. i n U. v. 鄭功成，中國社會保障 30 年（北京：人民大學出版社，2008 年），頁 52-53。 1993 年 11 月 11 日-14 日，中共十四屆三中全會舉行。全會通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。社會主義市場經濟，廣井良典的分類認為現今所有的社會保障福利大約可以區分為資本主義與社會主義兩種類型，只是實際的運作或是理念更為靠近光譜的哪端。而中國大陸的例子中，由於改革開放引進了資本自由市場的運作機制，但傳統上卻又是以社會主義意識型態為國家的理念。故廣井良典認為中國現今具有兩種類型的特徵，因此是以社會主義為基本方針前提下，進行資本主義市場經濟的分類，而社會保障制度正是在這背景下運作。 12.

(23) 貳、退休養老保障制度的模式分析養老保險的資金是養老保險制度的重心與基礎，其中資金的籌集更是關鍵。養老保險的主要內涵大約可以分為三類：一、基金的籌資與給付；二、養老保險的覆蓋與整合；三、基金的管理與監督等。這三類分別形塑了整體養老保險制度的體系，而不同的選擇方式，也就使得養老保險體制的運作出現了差異。以下分別針對上述幾類，提出學者們的看法，並在這基礎上整理其運作上的優缺點。（一）資金的籌資與給付退休養老保險的籌資模式，約可以分為兩類，即現收現付制（Pay As You Go System）與基金積累制（Fully Funded System）兩種。37其中基金積累制又可以分為完全積累與部分積累。 38現收現付制是一種以一代在工作的人所支付的費用去負擔已經退休的上一代人的養老金制度。在籌集資金的過程當中先確定養老金的待遇標準，並作出養老金金額的預測，運用以支定收的方式，按照相當比例分攤到參加保險計畫的單位與個人，當年提取、當年支付，該作法可以使退休養老資金維持年度的平衡。主張現收現付制的學者認為現收現付制是社會養老保險產生與發展過程中最早出現的一個制度，並且為大多數發達工業國家所採用。筆者整理了學者鄭功成、史柏年、劉子操、張思鋒、溫海紅等的看法，認為現收現付制強調了「公平」與「再分配」的功能，體現社會共濟的精神、資金比率的計算方便、基金的管理方便、費率調整即時、靈活，也有利於保持收支平衡，此外由於採取以支定收的形式，資金累積少，因此可以有效降低通貨膨脹所造成 39 的基金貶值，也可以避開長期累積基金所面臨的經濟和政治風險。相對的，現收現付制的缺點則是，在現收現付的體制下，由於過度強調公平與再分配造成了資金的運用效率低落，因此造成了職工投保的積極性不足的情況。經常調整費率也使得負責保險的單位工作量增加，且由於過於穩定使資金無法增值。而保險的代際間轉移支付會使得不同時期加入保險制度的職工的收支失衡，使得代際間的矛盾加劇。對於企業而言，各期支付額的不同造成稅率的波動幅度大，對於企業的成本核算也造成影響。 40 對於現收現付制最大的批評則是認為其無法克服人口老齡化所帶來的收支. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 37. Ch. engchi. i n U. v. 金積累制又可稱為積累制（Funded Scheme）。於籌資模式的分類可參考退休金制度分類的討論，參見張俊山，現代資本主義國家年金制度(天津：南開大學出版扯，2001年)，頁2-6；朱育，養老金制度的經濟分析與運作分析(北京：中國人民大學出版社，2002年)，頁72- 89；柯林‧ 吉列恩{Colin GiIlion} 等著，楊彥緩等譯，全球養老保障一改革與發展(北京：中國勞動社會保障出版社，2002 年)，頁37-67 。. 38. 39. 40. 在此僅介紹兩種制度學者們的看法與意見，至於兩種制度的實質內涵與差異請參照本文內文的討論。鄭功成，中國社會保障制度變遷與評估（北京：中國人民大學出版社，2002 年），頁 77-94；史柏年，中國社會養老保險制度研究（北京：經濟管理出版社，1999 年），頁 113-122；劉子操，中國社會保障研究（北京：中國金融出版社，2006 年），頁 65-73；葉響裙，中國社會養老保險：困境與抉擇（北京：社會科學文獻出版社），頁 5。同註 14 13.

(24) 不平衡情況與不同時期加入職工保障之間的代際衝突。反觀基金積累制，在人口老齡化的衝擊下影響就沒現收現付制的衝擊大。對此學界也有些許辯論，討論點在於「責任分配比重」的不同。因現收現付制的精神強調由國家與政府的責任，風險則是與社會全體一起共同分擔，具有強烈的互助精神；基金制則是強調權利與義務制，個人必須要負擔責任而風險也是由個人承擔，具有強烈的自利主義精神。因此有學者就指出，兩者的不同充其量僅在對於責任機制的比重不同，現收現付制強調的是國家與政府的責任，基金積累制則是強調個人的責任。41經濟學家Hoskins也認為即使現收現付制對於人口老齡化的運作並沒有比基金制更為適當，但是如果將現收現付制轉軌為基金制時，也必須如上述的考慮到所謂的轉軌成本，因此政府的負擔並不會因此而減少。 42 關於退休養老基金的給付方式則是有確定給付制（Defined Benefit，簡稱DB）與確定提撥制（Defined Contribution，簡稱DC）兩種。確定給付制的退休基金主要責任在於雇主承諾給付，雇主需在職工退休時履行其義務，一次或是分期支付職工退休金，從職工任職至退休期間，所有退休金準備風險由雇主概括承受。確定給付制為一種先確定退休給付水準，在經過精算方式反推提撥比率之退休制負擔程度，以此計算每位職工所繳納的保費。該制度強調所得重分配，也是一種齊頭式的公平制度，發揮了社會正義的功效，可減少老年生活的貧富差距，並賦予勞動者撫養退休人口的責任。43但如果採用該制度的國家人口老化嚴重，撫養比例逐漸提高，勞動者的負擔也將會越來越重。此外，退休給付會受到工作年資、薪資成長、通貨膨脹等影響，故難以完整預知退休的給付金額。確定提撥制在中國大陸又稱為確定繳費制。主要方式是雇主於固定期間提撥一定數額於退休基金，並交由專業的經理人或是管理公司負責基金之營運。公司管理所產生資金投資的利息，在職工退休時一併與雇主定期提撥的資金支付員工。確定給付基金員工有專屬的退休基金帳戶，對於雇主而言負擔之風險較輕。確定提撥制是一種先決定退休金提撥率，再計算退休金給付水準的制度。確定每位職工每月所必須要提繳的金額，並提撥於每位職工專屬的個人帳戶中，因此退休金的給付金額是退休金帳戶累積的退休準備金與其基金投資的收益總和。 44 確定提撥制是一種注重職工公平性的退休制度，依照每位職工的薪資收入，每段時間個人帳戶的總金額也會有所差異，使職工對於自己帳戶的累積具有積極性。且確定提撥制相較確定給付制而言，較不會有中高收入者不願意參保之情形。45且確定提撥制具有基金可攜性，便於職業轉換，員工因有專屬的個人帳戶，. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 41. 42 43. 44. 45. Ch. engchi. i n U. v. G. Ross Standford, “Doctrine and Practice in Social Security Pension Reforms,” International Social Security Review, Vol. 53, No.2, (2000), pp.10-12. Dalmer D. Hoskins, “Thinking About Aging Issues,” International Social Security Review, No.1, (2000), pp.17-18. 陳家祥、張錦崑，「退撫基金給付方式之研究」，華人經濟研究，第 9 卷第 1 期（2011 年 3 月），頁 92-96。黃泓智，「確定提撥制下退休基金之最適提撥率與最適資產配置」，台大管理論叢，第 17 卷第 2 期，頁 91-106。單驥，「國民退休年金中確定提撥制與確定給付制之比較」，經社法制論叢，第 17 期（1996 14.

(25) 也可隨時檢視退休金的提存狀況；對於雇主而言，本退休制度風險由職工承擔，雇主不需為了規劃成本而精算退休金的提撥費率，從而可以降低管理成本。（二）養老保險的整合與覆蓋在探討退休養老制度時，還有支柱（pillar）這個重要的議題，即退休保障的來源問題－保障是單一來源或是多元來源。自1994年世界銀行在其出版討論退休金制度改革的書中強調「多元支柱」（multi-pillar）的制度設計後，三層式的退休金來源保障已經成為學界的主張。以世界銀行所推動的三層式(三個支柱)退休養老保障體制為例，第一層是實施現收現付制的國民基礎年金，財源則以稅收方式徵收，具有所得重分配的功能；第二層是具有強制儲蓄功能的強制性職業年金或個人帳戶制；第三層是具自願儲蓄功能的自願性商業年金或個人儲蓄計畫。46 在多元支柱的退休保障體制內還會存在分配比例的問題，即每一個支柱的給付佔老年退休養老金的比重各為多少。如果具有所得重分配功能的第一支柱給付比重能夠比較高，對於勞動弱勢者將會較有保障。至於比例的問題還可以從提撥這一個層面來思考，即退休養老金中資方與勞方分擔的比例各是多少。基本上，越是照顧勞動者的國家，退休養老金的負擔比例會有利於勞工或社會弱勢者。例如瑞典，其基本養老金、輔助養老金以及企業年金，三者合計往往工資替代率達到60% 47 －80%；反之，盛行新自由主義的智利，既特別偏袒資本家，因此就是採取完全由職工負擔退休金提撥、且不具社會互助與財富重分配意義的完全積累式個人帳戶制。 48 養老保險基金的覆蓋率即基金的繳費者占總工作者的比例。依照勞動和社會保障部1999年發佈的《社會保險費征繳暫行條例》規定，認為基本養老保險費的征繳範圍包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工。並且還授權省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際運作情況，可以規定將城鎮個體工商戶納入基本養老保險體系。 49蔡昉認為中國大陸的經濟快速成長，但是戶籍制度卻沒有跟上城市化的腳步，實際上是一種不完整的城市化。具體表現在農民工的戶籍制度上。例如2011年，全部城鎮就業人口中，農民工的比例已經來到35.2%，而如將新增城鎮就業人口納入計算，比例則高達65.4％。換句話說，雖然作為城鎮經濟成長與就業主體的農民工，卻尚未能享受基本的公民權利，可能會引發社會風險。農民工在2011年的退休養老保障覆蓋率為23.2％。 50覆蓋率無法提升的原因除了有. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 46. 47 48 49. 50. Ch. engchi. i n U. v. 年），頁 65-80。 World Bank, Averting the Old Age Crisis: Policies to protect the Old and Promote Growth (Oxford: Oxford University Press, 1994). 安勞，「瑞典養老保險制度下的企業年金」，創業者，第 10 期（2006 年），頁 22。黃德北，「新自由主義與中國大陸退休養老制度」，中國大陸研究，第 4 期（2004 年），頁 56-59。國務院，「社會保險費征繳暫行條例」，中央政府門戶網站，2005 年 8 月 4 日， http://www.gov.cn/banshi/2005-08/04/content_20250.htm。蔡昉，「應該推動什麼樣的城市化」，群言，第 6 期（2013 年）， 15.

(26) 上述戶籍制度的無法突破外，地方政府在建立農民工社保的問題上存在顧慮、制度上的城鄉分割狀況、一些民營企業參保不積極與農民工個人對參保缺乏積極性、城鎮社會保險門檻高，操作缺乏靈活性、農民工對養老保險的信任不足等都是造成參保比率與覆蓋率不高的原因。 51 本文認為養老保險所保障的群體與覆蓋率的多寡可以具體反應養老保險制度的完善與否，更可以被視為評估養老保險基金增長的指標。雖然現今文獻累積了很多討論關於養老保險制度的缺點，但是並沒有很多文獻針對養老保險制度可能整合的方向做出探討。此外，養老保險覆蓋率的多寡除了可以看出當地保險的涵蓋程度，也可以統計出對於退休養老基金的收益情況與未來基金增長預估，這類型的文獻都可以是未來的研究方向。（三）養老保險基金的管理與監督退休養老基金不同於一般資金，具有籌資的強制性、特定對象性與統籌互助性等特性，更是保障全體勞動者年老失去工作能力時的保障，因此對於這龐大的資金管理更顯得重要。根據養老保險基金管理的方式不同，可以將負責管理分為政府集中管理、非 52 政府組織管理（私營公司）與混合模式管理等三類。政府集中管理是由政府部門或是其委託的公共管理部門負責基金的運作，由於有國家的信用和力量作為後盾，因此基金的安全性具有一定的保障。但是由於政府的投資策略較為保守，因此會使基金面臨保值/增值困難，而由於負責保管基金的權利過於集中，也可能產生貪汙腐敗的情況；53而由民間企業管理則是社保部門專門委託例如銀行、信託、基金管理公司、與投資顧問公司等組織，對於社保基金在合法的範圍內進行投資，並規定最低投資收益的基金管理模式。優點是由民營公司投資靈活度較高，具有效率。缺點則是由於管理公司必須收取金額龐大的管理費用，因此基金的收益常常無法「還諸於民」而是被管理費用所抵消；至於混合式的基金管理模式則是根據基金不同部分的不同性質，分別採用政府集中管理、民營企業管理的方式。退休養老基金管理模式的選擇會受到國家政治體制、經濟發展模式、財政收支方式與國家理念的影響。例如大多中央集權體制國家較偏向採用集中管理模式，如中國、新加坡；而聯邦制國家則大多採用私營公司管理，如美國。發展中國家由於經濟體制尚未健全，社會基金的運作監督與管理制度也尚未完善，因此一般較多採用國家集中管理；相對的經濟發達的國家由於基金監管制度完善，大多採. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 51. 52 53. Ch. engchi. i n U. v. http://www.zhongdaonet.com/Newsinfo.aspx?id=878。汪兆旗，「農民工養老保險覆蓋率低的原因分析及對策研究」，西華大學學報（哲學及社會學版），第 28 卷第 3 期（2009 年 6 月），頁 97-99。張思鋒、溫梅紅，社會保障學（西安：西安交通大學出版社，2007 年），頁 272-279。本文在此所舉例的腐敗情事，可以參考上海社保基金案。參閱黃俊鋒，福喜投資是否上海社保基金操盤手，新浪網，2006 年 8 月 25 日， http://finance.sina.com.cn/g/20060825/10182855825.shtml。 16.

(27) 用私營公司管理。實行現收現付制且保障基金主要來自財政稅收的國家，則會選擇採用集中管理模式，例如新加坡的中央公職金；而實行積累制的國家，由於基金的來源來自單位與個人繳費，為了使管理有效率且基金有保值與增值的機會，則會採用集中管理。國家理念的部份，越是強調社會公平的國家往往採用集中管理模式；越是強調效率的國家則是選擇私營公司管理。 54 但是目前的基金運行也面臨到了阻礙，王偉就認為目前的退休養老基金收支難以平衡、且基本養老保險的覆蓋率低，例如農村居民與城鎮個體工商戶與靈活就業人員的投保與繳費也常遇到困難；此外，管理體制上的缺陷、管理的分散、個人帳戶與國家統籌的基金比例失衡等，都是現今中國大陸基金管理所需解決的目標。 55 參、中國大陸勞工養老保險制度本章上一部分介紹了退休養老制度資金的籌集、發放與管理方式，並且說明瞭學者對於各種不同的制度運作之看法與優缺點，此舉有助於理解退休養老制度的基本運作方式，在後續的討論上則會有更全盤的理解。此段則要回顧當前學者對於城鎮企業職工與農民工養老保險制度的相關研究結果。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. ‧. （一）城鎮企業職工養老保險目前關於城鎮企業職工養老保險的研究大致可分為對於城鎮企業職工養老保險的整體評價、養老制度模式的選擇、養老保險金的籌資與發放計算、養老保險的分配與再分配效應與養老保險對於勞動市場的影響等層面。在對城鎮企業職工養老保險的整體評價上，王利平比較了《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發(1997)26號文）與國務院《關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發(2005)38號文）之間的制度差異，並且提出自己的見解。王利平總結了新法規的修改方向，認為新制度中「統一城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保繳費政策，擴大基本養老保險覆蓋範圍」，這種優惠政策只能作為過渡性措施而不宜長期實行。王認為不提高城鎮個體工商戶和靈活就業人員的繳費比例，則養老保險基金的積累會受到一定影響，同時也會產生上述人員對養老保險的社會統籌基金貢獻相對較少，卻享受與企業職工相 56 同的基本養老金待遇的不公平現象，並不符合權利與義務對等的原則。與王利平的結論相似，楊輝、劉斌等人總結了新方案的改革重點，同時指出新方案存在的缺陷，例如沒有明確歷史債務的解決辦法、尚未落實退休年齡的合理調整、缺少對個人帳戶基金投資運營的具體規定，強調必須有效解決歷史債務. n. er. io. sit. y. Nat. al. 54 55 56. Ch. engchi. i n U. v. 張思鋒、溫梅紅，社會保障學，頁 272-274。王偉，「基本養老保險基金財務探究」，經營管理，第 16 期（2012 年），頁 73-74。王利平，「淺談我國城鎮基本養老保險制度的改革—對養老保險2005年方案的解析」，新西部，第12期（2008年），頁87。． 17.