第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
壹、研究動機
大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其 子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養。
《禮記禮運》
《禮記禮運》大同篇中論及了中國社會保障制度的濫觴。社會保障也逐漸成 為維繫國家社會永續發展與人民生存條件照顧所不可或缺的一環，如「老有所終，
壯有所用，幼有所長，鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養」就可以反映出社會保 障制度對於社會穩定的重要性。退休養老保險制度是指公民或勞動者在年老喪失 勞動能力時所獲得的保障。可以說，退休養老制度是所有勞動者退休時的共同利 益，也是在失去勞動能力時可以受到生活物質照護的保障之一。因此，退休養老 保險制度確實有其研究重要性。
社會保障制度中主要的照顧方式是以保險的手段所呈現，中國大陸的社會保 障制度依照照顧類別的不同，又分為退休養老保險、醫療保險、工傷保險、失業 保險、生育保險等部分，其中又以退休養老保險涉及的影響層面最為廣泛，關係 到所有勞動群體的退休生活保障，也是本文所欲探討的重點。其次，中國大陸完 整的社會保障體制大部分建立在「城鎮職工」的照顧上，至於農村居民則是由集 體與家庭來承擔保障責任，雖然關於農村居民的養老保險改革近年來有著顯著的 調整，但本文僅探討城鎮職工的部份，而不討論農村社會保障體制的變化。而本 文所探討的保障群體則是具有「勞工」性質的城鎮企業職工與農民工養老保險兩 類。
通常用來維繫老年生活的開銷費用，使老年人不會因為在喪失勞動力而無法 獲得薪資時能夠維繫其生活條件的資金，在西方國家中稱作為「年金」（pension），
在中國則稱之為「養老金」。中國自古以農立國，以家庭為基本生產單位，自然村 落與族群社區是社會的基本結構，傳統社會中養老是由家庭負擔。但是後隨著中 國政經社環境的變遷，由家庭負擔養老保險的制度也出現了改變，以家庭為養老 保障基礎的模式已經無以為繼。對養老保障的需求提高最主要原因為生產模式的 改變，也就是所謂的「工業化」。工業化對於傳統的退休養老方式甚至是制度的調 整上都產生了衝擊，以往由家庭所負擔的退休養老功能已經不如以往。例如自中 共建政後，退休養老保障制度依照不同時期的變化而呈現出不同的面貌，文化大
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革命時期的「單位保障」制與 90 年代確立的「社會統統籌與個人帳互相結合」的 養老保險制度，內涵則是由原本的單位負責改為更強調「效率」的國家、企業、
個人共同負擔的制度。由此可以看出中國養老保險制度的改革歷程之變化。
2008 年全球金融海嘯之後，以往以福利國家自居的歐洲各國面臨到財政上的 困頓，已經無法支付如同以往的社會福利。相應的作法則是採取「撙節」措施。
此外，佔社會福利很大一部分比例的退休養老制度，也面臨了改革。例如裁撤公 務員、延長公務員與一般勞工的退休年齡、工作年限加長與所得替代率的調整等，
由過去從搖籃到墳墓的社會保障，調整成為強調效率與個人責任的保障制度。1 本文將目光轉移回中國大陸，雖然中國大陸目前每年的經濟成長率都能夠維 持一定的水準，2012 年的經濟成長率仍有 7.7％的水準。2不過隨著人口結構的改 變（老齡化、少子化），大陸職工的退休人口也逐年增加，也會對大陸的退休養老 保障形成一定程度的壓力。雖然對於中國大陸退休養老保險的研究，目前學界已 經累積豐富的研究成果，例如養老保險整體的運作問題、農民工的養老保險問題 等。不過對於專門探討城鎮職工與農民工等具有勞工性質的養老保險之後的整合 文獻仍然不多，也缺乏最新出臺的文獻比較，如 2011 年出臺的《社會保險法》等。
其次，對於中國大陸各省份的退休養老保險基金的發展運行現況，也缺乏一個較 為完整的歸納，因此，在中國大陸退休養老保險制度尚未完全整合下，本文認為 確實有必要針對中國大陸城鎮職工與農民工退休養老制度的現況加以探討。
此外，中國大陸在 90 年代確立了「社會統籌與個人帳互相結合」（簡稱為統 帳結合）的養老保險制度，新制度符合中國現階段的情況，以制度層面而言稱得 上是一種制度創新。統帳結合中強調「效率」與強調「個人責任」的個人帳戶制，
可能是受到 1980 年代西方新自由主義（Neo-libernalism）下，對於社會福利制度 改革的作法有關。但該制度運行至今，也逐漸陷入瓶頸之中，對於統帳結合制度 的現況與不足有著從新檢視的必要。
囿於政治經濟與時空環境的限制，中國大陸的退休養老保險的制度有著獨特 的「二元化」發展路徑，結果就是對於城鎮與農村不同的保障群體有著不同的社 會福利政策與保障差異。這種發展脈絡持續進行下去，就會導致社會保險制度「地 方化」的結果，例如將外來人口（農民工）與本地人口（城鎮職工）劃分成不同 的養老保險照顧，反應了目前中國大陸社會保障制度的現況。也因為這種二元化 與地方化的情況，使得中國大陸的退休養老保險制度難以有效的整合。
而農民工的問題自 1980 年代以來也在中國大陸開始浮現。改革開放所帶來的
「民工潮」與之後的「民工荒」現象，都使得農民工的退休養老保險制度需要進 一步的調整與改善。中國大陸在 2011 年出臺的《社會保險法》，本文認為其對於 城鎮職工與農民工的社會保障制度的整合，與改善農民工的養老保險待遇而言是
1 黃漢華、溫怡玲，「用撙節換復甦」，遠見雜誌（臺北），2012 年 6 月，312 期，頁 32-36。
2 中國國家統計局，「國家統計局關於 2012 年國內生產總值（GDP）初步核實的公告」，中國國 家統計局官方網站，2013 年 9 月 2 日，
http://www.stats.gov.cn/tjdt/zygg/gjtjjgg/t20130902_402923828.htm。
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重要的一步，值得進一步的探討。而中國大陸採取「地方分權」的財政體制，不 同地區的財政狀況與經濟發展，也連帶影響到了當地城鎮職工與農民工的退休養 老保險基金的後續發展，本文也必須針對此一問題加以處理。
因此，綜合以上研究動機，本文的研究主旨，是以政治經濟學的角度探討城 鎮企業職工養與農民工養老保險的改革歷程與現況，分析 2011 年《社會保險法》
出臺前後城鎮企業職工、農民工的養老保險制度的發展，以及各地運行的差異性，
針對北京、上海、廣東、河南四省之間退休養老保險基金的發展情形做出歸納並 提出研究建議。
貳、研究目的
勞工退休養老制度是指勞動者因為年老喪失勞動能力時獲得的物質援助，以 保障基本生活權利所做的國家政策。1950 年，政務院決定勞動部和中華全國總 工會在總結革命根據地與解放區社會保險立法的經驗上，制定了《中華人民共和 國勞動保險條例（草案）》。3該條例是中共成立後第一部全國統一的社會保險法 規。依照當時中共的財政狀況，開始只在 100 人以上的國營企業、公私合營、私 營、合作經營的工廠、礦場及附屬單位、鐵路、航運、郵電三個產業的個企業單 位、附屬單位施行。後擴大到工廠、礦場與交通事業的基本建設單位與國家建築 公司。至此，中國城鎮企業職工社會保險的法律制度基本上被建立起來。
1954 年大陸憲法尚未制定前，代行全國人民代表大會職權的中國人民政治 協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》，明確表示了中國政府應該「逐步 實行勞動保險制度」的目標。甚至在 1954 年 9 月，第一屆全國人民代表大會第 一次會議通的《中華人民共和國憲法》第 93 條也提出「中華人民共和國勞動者 在年老、疾病或喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權力。國家舉辦社會保 險、社會救濟和群眾衛生事業，並且逐步擴大這些設施，以保障勞動者享受這種 權利。」4由中共憲法內文可以發現享受社會保障實際上是中國公民的一種憲定 權益，而養老保險事業則成為國家應承擔的憲法上的義務。5
改革開放之前，中國大陸的退休養老保險制度效法原蘇聯、東歐等社會主義 國家所施行強調國家責任的社會保障制度，主要的特點是由中央政府對社會保障 的資源進行直接分配，社會保險管理的社會參與管理的程度較低，保險基金的來 源則是由國家或是企業負擔。因此退休養老的資金一直由國家與用人單位(企業、
單位)負責，職工無需負擔任何養老保險的費用。6後在文化大革命中破壞了起初 建立的制度，將原先由社會負擔的退休養老體制轉為單位負責（單位保障）。單 位保障制對養老保險體制後來的發展有著很大的衝擊，也一改過去「退休養老金 在企業營業外項目列支」的模式，使得新舊企業間對於養老的負擔不平均，老企
3 政務院，「中華人民共和國勞動保險條例」，人民網，1953 年 1 月 26 日，
http://www.jincao.com/fa/12/law12.19.htm。
4 史柏年，中國社會養老保險制度（北京：經濟管理出版社，1999 年），頁 45。
5 鄭功成，中國社會保障制度變遷與評估，（北京：中國人民大學出版社，2002 年）。
6 史柏年，中國社會養老保險制度，頁 21-22。
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業也常因職工人數隊伍過於冗長或是退休人數過多所造成的財政負擔過重而無
業也常因職工人數隊伍過於冗長或是退休人數過多所造成的財政負擔過重而無