第三章 農民工養老保險制度的發展：城鄉二元體制的限制
第二節 農民工養老保險的問題與現況
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工基本養老保險的農民工，單位則要繼續為其繳費等。19
可以說 2006 年的這份檔案是中國第一個全面研究解決農民工問題的重要指 導性文件。按照這份檔案的要求，原來的勞動和社會保障部在 2007 年也根據農 民工養老保險的需要制定政策，向國務院的相關部門與專家學者的意見徵求意見 稿。20
2009 年 9 月，國務院頒佈了《關於開展新型農村社會養老保險試點的指導 意見》，決定從 2009 年開始新型農村社會養老保險的制度，這是中國在農村社會 養老保險制度的重大發展。2009 年底，國務院轉發了《城鎮企業職工基本養老 保險關係轉移接續暫行辦法》，辦法規定包含農民工在內的所有參加城鎮企業職 工基本養老保險的人員，其基本的保險關係可以在跨省就業時隨之轉移。且在轉 移的個人帳戶儲存金額的同時，社會統籌的部分也可部分轉移；參保人員在各地 的繳費年限可以合併計算，個人帳戶儲存金額也可累積，農民工亦同。
總而言之，在以上的分析中可以看出，農民工養老保險的發展有其背景因素，
從一開始因為持有土地與國家發展政策被排斥在社會保險之外，到了改革開放後 大量的農民工群體遷徙至城市打工，工作地區與勞動者也開始出現了交集，此時 就採取了「既納入又排除」的方式。直到「民工潮」演變成「民工荒」時，中共 中央才開始正視農民工的社會福利問題，農民工的退休養老保障才有了真正發 展。
第二節 農民工養老保險的問題與現況
中國的農民工養老保險在 2002 年後，由於農民工社會保障缺失所造成的各 種社會問題日漸嚴重，中共官方也開始重視農民工的社會保障權益問題，在失業、
醫療、工傷、生育、養老等都有相當多的政策出臺。
可以說，2002 年後至今，農民工的社會保障才引起了官方的高度重視。不 過在 2002 年官方大幅度的改善農民工的社會保障權益之前，各地區也開始對農 民工的社會保障權益做出了探討，例如北京、上海、廣東（深圳）、河南等。21這 時期，由於各地區在對農民工的社會保障問題上的積極探討，使得農民工造成的 社會問題得到紓緩，但是也由於各地區對於農民工社會保障的作法/模式不同，
故在實際的運作上，仍然面臨許多難題。
以本文所關注的農民工退休養老保險層面而言，退休制度的不統一、轉移與 接續困難、農民工的參保門檻高、統籌的層次低、允許退保等都是農民工退休養 老保險覆蓋率不足的主要原因，而農民工自身對於退休養老保險的認知與短視行 為，也是農民工退休養老保險無法擴展的因素。
19 陳佳貴、王延中，中國社會保障發展報告 2010（北京：社會科學文獻出版社，2010），頁 198-200。
20 中華人民共和國勞動和社會保障部於 1998 年 3 月在原中華人民共和國勞動部基礎上組建，後 根據 2008 年 3 月全國人民代表大會通過的國務院機構改革方案，勞動保障部與人事部合併為 人力資源和社會保障部。
21 關於各地區的具體做法與創新，本文第四章將會詳述。
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2011 年前中國尚未有統一的農民工社會保險，特別是專門針對農民工社會 保障的正式法規。關於各地區的農民工退休養老保險的做法也不一致，各地區大 致依照中央所發佈規定的精神，配合各地需的實際發展狀況與需要，調整自己的 退休養老保障制度的籌集與發放比例，並制定一套保險辦法。其中北京、上海、
廣東（深圳）、河南的作法具有鮮明的特色，依序分別被歸類在「仿城型」（北京 模式）、「擴面型」（廣東模式）與「綜合保險型」（上海模式）（參見表3-1）。22「仿 城型」是指參照「城鎮職工養老保險」制度的做法，為農民工設計了獨立的社會 養老保障制度；「擴面型」是指將農民工的社會養老保險納入到「城鎮職工養老 保險」的框架下予以安排，除了廣東省（深圳）以外，還有河南、陝西、甘肅也 都採用此種模式；「綜合保險型」則是指將農民工的養老、醫療、工傷等多種保 險放在一個制度框架下統一承辦的一種社會保險方式。23
2001 年 9 月 1 日，北京正式頒佈《北京市農民工養老保險暫行辦法》，242006 年 12 月頒發了《北京市基本養老保險規定》。25檔案規定了北京市各類用人單位
（包含城鎮個體工商戶）只要與農民工形成僱傭的關係，就必須依法參加養老保 險。養老保險費由用人單位和農民工共同繳納，以北京市上一年職工月最低標準 為基數，用人單位繳納 19%，農民工本人繳納 7%－8%。個人繳費記入個人帳戶，
用人單位繳費的一定比例也記入到個人帳戶內，最終實現個人帳戶 11%的比率。
當農民工達到法定的退休年齡時（男性 60 歲、女性 55 歲）則可一次性退領養老 金。基本養老金由兩個部分組成，一個是個人帳戶的儲存，另一個則是累計繳費 計發。當農民工與用人單位終止、解除勞動關係後，養老保險可以辦理續接、轉 移，也可經本人申請、單位同意，一次性領取養老保險費，終止養老保險關係。
而此後如要再次申請參加北京的養老保險，則比照新人辦理。
2002 年，上海市政府常務會議通過《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦 法》及 2005 年的《實施細則》。26辦法將農民工的工傷（或是意外）、醫療與養 老合併施行，「一代三險」的合併辦法也讓上海的退休養老模式有了自己的特色。
辦法規定用人單位繳納綜合保險費的基數為上海市上年份工資平均的 60%，按照 12.5%的繳費比率繳納綜合保險費，其中 5%用於養老保險補貼。農民工連續繳 費達到一年可以獲得一份老年補助的憑證，額度為實際繳費基數的 5％。當達到 規定的年齡時（男性 60、女性 50）即可憑證到戶籍所在地的商業保險公司所約
22 汪華，「農民工養老保險研究：回顧與前瞻」，湖北社會科學學報（社會科學版），第 3 期（2009 年），頁 68－71。
23 楊翠迎、郭金峰，「農民工養老保險制度運作的困境及其理論詮釋」，浙江大學學報（人文社 會科學版），第 36 卷第 3 期（2006 年 5 月），頁 108-116；汪華，「農民工養老保險研究：回顧 與前瞻」，湖北社會科學學報，第 3 期（2009 年），頁 68-71。
24 北京市勞動和社會保障局，「北京市農民工養老保險暫行辦法」，法治日報，2001 年 8 月 27 日，
http://www.legalinfo.gov.cn/zt/2004-11/16/content_151162.htm。
25 北京市人力資源和社會保障局，「北京市基本養老保險規定」，北京市人力資源和社會保障局 網站，2006 年 12 月 24 日，http://www.bjld.gov.cn/LDJAPP/search/fgdetail.jsp?no=10713。
26 上海市人力資源和社會保障局，「上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法」，上海網，2002 年 月 22 日，
http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node3124/node3125/node3129/u6ai1130.html。
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定的機構領取老年補貼，可以一次性領回。2003 年，成都也提出了類似的制度。
1998年，廣東省頒佈了《廣東省社會養老保險條例》，是「廣東模式」形成 的標誌，其特徵是將農民工納入城市社會保險體系的社會保障制度，不為農民工 群體另設獨立的制度，也就是所謂的「擴面型」養老保險模式。272000年3月廣東 省又頒發了《廣東省社會養老保險條例實施細則》，細則規定養老保險的被保險 人包含了固定職工、合同制職工、臨時工、農民工、城鎮個體經濟組織的業主和 從業人員、勞務輸出人員、港澳臺商投資企業的內地戶籍員工與外收投資的中國 籍員工，均要在工作地參加社會養老保險。28具體做法是將農民工養老保險納入 城鎮職工養老保險內，與城鎮企業職工執行統一的政策，但是當農民工和企業終 止和結束勞動合同後，社會保險經辦機構會將個人帳戶的資金一次性的發還，並 結束養老保險。目前主要實施這一制度的有廈門、南京、深圳、天津、鄭州等城 市，但在具體做法上又有區別。
以深圳而言，1998年深圳市第二屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議 通過了《深圳經濟特區企業員工基本養老保險條例》，養老保險繳費由政府統一 規定，農民工達到國家規定的退休年齡並實際積累繳費達到15年，就同城鎮職工 享受基本養老保險待遇，按月領取由基礎性養老金與個人帳戶的退休養老金。繳 費基數為職工上年度月平均的60%－300%。企業負擔8%的基本養老金，職工個 人繳費5%，轉移層面，保險不可轉移，只能退還個人帳戶的資金。29
由以上各種模式的探討可知，各地針對中央的原則與精神分別制定了適合自 己當地的農民工退休養老保險，不過在具體的運作上仍然有些不足之處。北京模 式堅持「雙低標準」：繳費基數低、待遇水準低。用人單位還有農民工本身的繳 費負擔相較有所減少，體現了「低門檻進入，低標準享受」的待遇。優點在於對 於農民工的重視，而採取類似於城市的作法也使得養老保險的統籌和銜接較為容 易。但農民工養老保險的繳費總額是基數的26%，最後能轉移的僅有個人帳戶金 額的11%，農民工並沒有享受到社會保險所重視的所得重分配的福利。30
上海模式將工傷、住院醫療與養老補貼合併實施，由雇用民工的企業負責繳 納所有保險費用，並且可以一次性領回。優點在於費用全部由企業承擔，符合農 民工收入相對較低的實際情況，增加農民工的參保意願。費用較低，企業負擔較 輕，有助於實現農民工社會保障的低水準、廣覆蓋。「三險合一」減少了用人單 位和經辦機構的工作量等。不過社會保險項目不全，在社會保障專案上，目前城 鎮職工可享受工傷、養老、醫療、失業和生育五大險種，但根據上海市的農民工
上海模式將工傷、住院醫療與養老補貼合併實施，由雇用民工的企業負責繳 納所有保險費用，並且可以一次性領回。優點在於費用全部由企業承擔，符合農 民工收入相對較低的實際情況，增加農民工的參保意願。費用較低，企業負擔較 輕，有助於實現農民工社會保障的低水準、廣覆蓋。「三險合一」減少了用人單 位和經辦機構的工作量等。不過社會保險項目不全，在社會保障專案上，目前城 鎮職工可享受工傷、養老、醫療、失業和生育五大險種，但根據上海市的農民工