第四章 中國退休養老制度的省份分析
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第四章 中國退休養老制度的省份分析
本章將延續上述的討論，探討中國大陸退休養老制度在《社會保險法》出臺 前後，各地省份在城鎮職工與農民工退休養老辦法上施行的差異。社保法出臺後，
各省具體的作法仍須加以驗證，以期得出農民工是否走出城鄉「二元結構」並在 退休養老保險制度的保障上，獲得與一般市民或城鎮職工相同的待遇，也就是農 民工「市民化」的現象。進而將農民工的保障待遇提升到與城鎮職工相同，達到 兩者的合併施行。
此外，本章也會以「退休養老保險金的收支結餘」做為基礎，分析關於城鎮 職工與農民工退休養老保險目前發展的隱憂。進而以各省的「歷史債務」、「經濟 發展水準」、「勞動力流動」等面向分析養老金區域失衡的原因，以期能夠綜合之 前章節所述，整理出當前中國大陸城鎮職工與農民工養老保險的具體個案省份分 析。
第一節 北京
北京，做為中國的首都與政治經濟中心，改革開放後在經濟與社會的發展一 直都有著快速成長，而伴隨的則是人口的大量增加與社會穩定的考驗。自2005 年以來地區生產總值都保持10%以上的速度增長，其中在第二、第三級產業的增 加幅度最為明顯（參見表4-1）。要維持高度的經濟增長，除了產業結構的完整，
對於勞動人口的有效配置也顯得重要。經濟的發展，必須要輔以適當的社會福利 與財富重分配的機制，才可以讓民眾受惠於整體財富的增長，因此社會保險的完 善與普及就成為北京維護社會穩定發展的重要手段。
從中共十六大到十八大黨代表大會以來，中共中央所出臺的相關政策方向，
都明確表示要建立起完善的社會保障制度。中共十八大也替社會保障制度的改革 與發展方向下了註解，認為要堅持「全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以 增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會 保障體系」。1
1 中共中央，「胡錦濤在中共共產黨第十八次全國代表大會上的報告」，人民網，2012 年 11 月 8 日，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html。
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(1997)26號文）、2005《關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發 (2005)38號文）等，都替之後北京根據本身發展制定出的養老保險法規有著參 24 日，http://www.bjld.gov.cn/LDJAPP/search/fgdetail.jsp?no=10713。‧ 國
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只有 28%是本地農民工。3在北京尚未出臺正式的農民工退休養老保障法案前，
1995 年所公佈的《勞動法》同樣適用於進入城鎮用人單位的農民工，允許參加 基本的養老、醫療、教育、失業、工傷等社會保險。後續出臺的法案內容，都大 致已經朝著重視農民工的社會保障方向前進，對農民工的社會保障工作提出了一 系列的原則與要求。例如 2006 年 1 月國務院出臺《關於解決農民工問題的若干 意見》（國務院發﹝2006﹞5 號文、同年的《國務院關於解決農民工問題的若干 意見》、2008 年《中華人民共和國勞動合同法》以及 2011 年最新出臺的《中華 人民共和國社會保險法》。這些法案主要的方向都是更加重視農民工的養老保險，
並且將農民工的社會保障可以有正式的法律規範與制度化。
2001 年北京出臺並實施了《北京市農民工養老保險暫行辦法》，替北京地區 的農民工退休養老保險制定了專門的制度，而有別於上海、深圳地區的發展方式，
北京有著獨特的農民工養老模式（參見表 4-1）。
《北京市農民工養老保險暫行辦法》規定了北京市行政區域內的國有企業、
城鎮集體企業、外商及港、澳、台商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業，
黨政機關、事業單位、社會團體，民辦非企業單位，城鎮個體工商戶和與之形成 勞動關係、具有本市或外埠農村戶口的勞動者（簡稱：農民工），只要與農民工 形成僱傭的關係，就必須依法參加養老保險。
養老保險費由用人單位和農民工共同繳納，以北京市上一年職工月最低標準 為基數，用人單位繳納 19%，農民工本人繳納 7%－8%。個人繳費記入個人帳戶，
用人單位繳費的一定比例也記入到個人帳戶內，最終實現個人帳戶 11%的比率。
當農民工達到法定的退休年齡時（男性 60 歲、女性 55 歲）則可一次性退領養老 金。基本養老金由兩個部分組成，一個是個人帳戶的儲存，另一個則是累計繳費 計發。當農民工與用人單位終止、解除勞動關係後，養老保險可以辦理續接、轉 移，也可經本人申請、單位同意，一次性領取養老保險費，終止養老保險關係。
而此後如要再次申請參加北京的養老保險，則比照新人辦理。這也是北京第一個 針對農民工群體所設立的養老保險法案，但也由於其獨特的規定，使得北京的農 民工養老保險有著屬於自己的特色。
表 4‑2 北京市基本養老保險規定 北京市
法規名稱 《北京市基本養老保險規定》（2007 年 1 月 1 日實施）
覆蓋範圍 本市行政區域內的企業和與之形成勞動關係的城鎮職工、
城鎮個體工商戶和靈活就業人員 繳費水準
3 呂學靜、陳蕊，「農民工就業與就業促進問題實證研究—以北京市為例」，人口與經濟，第163 期第4卷（2007），頁36－39。
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個人繳費
繳費 基數
城鎮職工以本人上一年度月平均工資為繳費工資基數 繳費
比例
按照 8%的比例繳納基本養老保險費，全額計入個人帳戶 單位繳費 繳費
基數
企業以全部城鎮職工繳費工資基數之和作為企業繳費工資 基數
繳費 比例
按照 20%的比例繳納基本養老保險費(1998 年為 19%) 個人帳戶比例 8%
社會統籌基金比 例
20%
領取條件 1998 年 6 月 30 日以前參加工作，2006 年 1 月 1 日以後符 合按月領取基本養老金條件的被保險人，除按月領取基礎 養老金和個人帳戶養老金外，再發給過渡性養老金；2006 年 1 月 1 日以後達到退休年齡但個人累計繳費年限不滿 15 年的被保險人，不發給基礎養老金；個人帳戶儲存額一次 性支付給本人，同時發給一次性養老補償金，終止基本養 老保險關係；2005 年 12 月 31 日前已經離退休的人員，仍 按照原國家和本市規定的標準發給基本養老金，並執行基 本養老金正常調整辦法
基礎養老金 基礎養老金月標準以本市上 1 年度職工月平均工資和本人 指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿 1 年發 給 1%
個人帳戶養老金 個人帳戶養老金月標準為個人帳戶儲存額除以國家規定的 計發月數
基金管理 基本養老保險基金納入社會保險基金財政專戶，實行收支 兩條線管理
資料來源：作者自行整理自《北京市基本養老保險規定》
由上述可知，北京對於城鎮職工與農民工具有兩套不同的退休養老政策，分 別是《北京市基本養老保險規定》與《北京市農民工養老保險暫行辦法》。關於 兩者的退休養老保險分處於兩套不同的制度上運行，不過隨著社會保障意識的逐 漸發展與完善，將農民工置於「次等公民，次等保障」的作法已經對於社會穩定 發展形成挑戰，因此農民工社會保障併入城鎮職工養老保險，採取相同保障待遇，
已經成為後續發展的目標，也是農民工權益上升的具體表徵。
2010 年 1 月，北京出臺《關於農民工參保有關問題的補充通知》，將農民工 併入了城鎮職工養老保險內，統一農民工養老保險辦法，實行農民工與城鎮職工 平等的養老保險制度，使外地農民工、本市農民工和本市城鎮職工履行同樣的繳
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費義務，享受同等的養老待遇。對於鄉鎮企業、個體工商戶中參保的農民工，按 照城鎮企業職工標準參加養老保險，繳費基數依據其實際工資確定，最低繳費基 數為本市上一年社平工資的 40%，上限為本市上一年社平工資的 300%。單位與 個人負擔的比率與城鎮職工基本養老保險相同，個人為 8%、單位為 20%。
2011 年《社會保險法》出臺後，將農民工的社會保障制度，包含了養老、
醫療、失業、工傷、生育等在繳費範圍、水準、籌資方式與轉移接續上，都做出 了正式的規範，算是集社會保障改革之大成。不過農民工的身分限制在有與單位 簽署勞動合同的農民工，理想的規劃在「穩定就業，並簽有勞動合同」的農民工 可以加入城鎮職工保險，而靈活就業的群體則是安排進入農村保險體系。因此，
以制度面而言，「農民工是否在城鎮具有穩定的工作」、「與企業是否有正式的勞 動關係」，是決定農民工參加城鎮職工養老保險的關鍵。可以看出，社會保險法 出臺後，對於農民工的工作權益與社會保障都有明顯的提昇。取消對於農民工的 二元限制與社會保障既納入又歧視的雙軌社會保障，是未來中國大陸社會養老體 制發展的趨勢。
《社會保險法》具體引發出的效應也在醫療與其它社會保障，例如 2012 年 4 月起，北京農民工可以參加城鎮職工醫療保險。農民工在北京可以參加五險，
繳費基數、個人與單位繳納的養老金費率皆與城鎮職工相同。此舉有利於整合中 國勞工退休養老保險的保險體系破碎與整合困難的問題，故中國的一線城市也就 陸續取消了原先針對農民工所設立的保險方案，將農民工納入城鎮職工的保險體 系。
在北京的發展中，可以看出農民工的退休養老保障制度已經不再像過去的
「既納入又排除」的情況。以穩定就業農民工群體可參加城鎮職工養老保險，並 享有相同待遇的層面而言，農民工的「市民化」趨勢明顯。在中國大陸勞工養老
「既納入又排除」的情況。以穩定就業農民工群體可參加城鎮職工養老保險，並 享有相同待遇的層面而言，農民工的「市民化」趨勢明顯。在中國大陸勞工養老