八〇年代的轉變：改革開放時期的政經變遷與舊制度的缺陷

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維持工業部門的資本積累，所特別保障城市職工生活照顧的一個配套措施。而相 對弱勢的農村，因為政府認定其具有農村土地可以維持基本生存，因此並沒有養 老制度的設計。²⁷由於這種城鄉二元結構的成形，農村居民不得不開始向城市移 動，希望謀求更好的生活條件，因此 1958 年中共《中華人民共和國戶口登記條 例》出臺，將農民固定在農業生產之中，限制農民進入城市。城鄉分離的二元經 濟模式至此根深蒂固。²⁸

第三節 八〇年代的轉變：改革開放時期的政經變遷與舊制度的缺陷

必須要說，自中國進入改革開放時期，經濟體制改革（特別是城鎮國有企業）

衝擊了「國家－單位」保障制度的經濟與社會基礎，也是整個 80 年代中國大陸 社會保障制度發展的主軸之一。²⁹在上個年代中，雖然計畫經濟締造了每年平均 高達 10%的經濟成長率，但是到了 1970 年代中期後，投資已經大於產出，計畫 經濟面臨到了自我耗竭（self-consuming）的問題。中共建政後建立起來的「國 家舉辦、企業包攬」的社會保險制度被視為是妨礙企業間公平競爭與造成國家、

企業負擔過重的最主要原因。³⁰

首先經濟改革動搖了傳統退休養老保險的基礎。由於之前所提到的文革變相 造成了企業職工在就業上的「鐵飯碗」，形成職工老化與退休不易的情況，在經 濟改革的階段中共也著手開始討論是否讓國有企業破產的相關問題。從計畫經濟 體制到市場經濟體制的改革過程中，也動搖了原本傳統的退休養老保險體制。國 有企業的改革成為了這個時期的主要重點，主要的內容就是實行政企分開，並且 擴大企業的自主經營權，讓企業自負盈虧。1986 年 12 月 2 日，中國人民大會常 務委員會第十八次會議通過了《中華人民共和國企業破產法（試行）》通知，³¹代

27 80 年代中期之前，中國並無專門對農民設計專門的養老保險，因有土地的因素，所以政府只 負責「五保」問題，即保吃、保穿、保住、保醫、保葬，未成年保教等，屬於低層次的社會 福利。

28 宋雪蓮，「1958 年 戶籍制度建立：沒有戶口計劃經濟無法實行」，中國網，2009 年 9 月 28 日，

http://www.china.com.cn/economic/txt/2009-09/28/content_18620436.htm。戶籍制度的出台，對 於農民移往城市不論在遷徙、工作、居住、教育上都受到了很大的限制與歧視。例如 1958 年 9 月與 1962 年 12 月，有關部門先後規定，對農村縣鎮遷往大中城市及中小城市遷往大城 市的特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等大城市的特別要嚴加控制。

29 中國的經濟改革是自 20 世紀 80 年代初期農村承包責任制所開始的，隨後則進入到了城鎮經 濟體制改革階段，而國有企業改革成為整個經濟體制改革的核心環節。有關中國大陸經濟改 革的制度與歷史介紹，參見吳敬漣，當代中國經濟改革：探索中國經濟順利轉型的秘密（臺 北：麥格羅希爾， 2005），頁 82-123。

30 Susan L Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China. (Berkeley and Los Angeles:

University of California Press, 1993).

31 全國人民代表大會常務委員會，「中華人民共和國企業破產法（試行）」，諮詢網，1986 年 12 月 2 日，http://law.51labour.com/lawshow-21263.html。關於《中華人民共和國企業破產法（試 行）》，在 1984 年就開始討論，1986 年通過，1988 年 11 月 1 日生效。

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表了中國企業破產制度的初步確立，一改過去「萬年國企」的現象。背後的意義 在於宣告了單位保障制對於職工將不再有穩定的保障基礎，因為國企可能會因經 營不善倒閉。可以看出此年代的經濟改革開啟了傳統退休養老制度改革的前進，

因為市場經濟需要的是「社會化」的養老保險制度，傳統的退休養老制度的「非 社會化」因素只能與計畫經濟相配合，無法有效適應經濟改革後的養老保險制 度。

其次是開始了城鎮企業職工養老保險費用社會統籌試點，此舉使原有的企業 保險型退休養老保險向社會統籌型的社會保險轉變。在 80 年代，關於職工退休 金的費用由各單位自行統籌負責的壓力引發出的矛盾日漸嚴重，影響了退休職工 的權益也阻礙了市場經濟體制的改革。故在 1984 年起，廣東省江門市和東莞市、

四川省自貢市、江蘇省泰州市和遼寧省黑山縣率開始進行「國營企業職工退休費 用社會統籌」的改革試點，其後則向全中國各地推廣。³²

政策的目的是改善不同國有企業間養老負擔不均的問題。且此次的改革乃是 社會統籌職工個人不需繳費的現收現付制模式，故內涵只是跳出企業保障的框架，

而回到了文化大革命以前的養老保險社會統籌的方式。³³在 1984 至 1986 年底，

全中國先後有 27 個省的 300 多個市、縣進行試點工作，此時期的退休費用社會 統籌仍停留在地方自發性的試驗，並沒有建立有效的責任分擔機制，且由於試點 的時間太過冗長，且試點的範圍又過於廣泛，因而造成了分散的局面，替後來提 高養老體制統籌層級的工作增添了困難。³⁴

鑑於傳統退休養老保險制度的單位化特色與國際間對於現收現付制無法適 應未來發展的一些討論，中國也開始調整之後退休養老保險制度的相關改革。

1986 年 4 月第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國經濟 和社會發展第七個五年計畫》，計畫中明確提出要逐步建立適應當前形式需要的 社會保障制度，特別強調要以「社會化」管理為主。³⁵1986 年 7 月由國務院發佈 的《國營企業實行勞動合同制暫行規定》（國發﹝1986﹞77 號文），產生了新的 勞動者「合同制工人」。³⁶《國營企業實行勞動合同制暫行規定》的出臺，打破 了職工的鐵飯碗、終身制，實行城鎮企業職工個人繳納養老保險費用，使養老保 險費用由企業完全負擔轉為用人單位與勞動職工共同分擔的繳費機制。關於合同 制的規定與原先職工在待遇上有很大的差異，原有的職工因為單位保障的因素，

被固定在工作的單位（崗位）中，與單位形成了不可分割的群體，退休的保障也 是由單位所負責。

勞動合同制的出臺，標誌著職工的退休養老基金將由企業（單位）與合同制

32 功成，中國社會保障 30 年，頁 54。

33 所謂的養老保險費用社會統籌係指社會專門機構在一定範圍內統一徵集、統一管理、統一發 放退休金的制度，與傳統的勞動保險金部分調劑的使用不同。

34 鄭功成，中國社會保障 30 年（北京：人民大學出版社，2008 年），頁 58。

35 趙紫陽，「關於第七個五年計劃的報告」，中國共產黨新聞網，1986 年 3 月 25 日，

http://cpc.people.com.cn/BIG5/64184/64186/66679/4493899.html。

36 國務院，「國營企業實行勞動合同制暫行規定」，新華網，1986 年 7 月 12 日，

http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/06/content_2553808.htm。

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工人共同分擔。勞動合同制規定勞動合同制的養老保險費由企業和職工本人分單 繳納，其中企業單位繳納的費用占職工工資總額的 15%左右，職工繳交的養老保 險費用不超過職工工資的 3%。如果養老保險的費用收支無法平衡時，則由國家 給予補貼。而在城鎮企業職工走向社會統籌的同時，中共當局也對機關事業單位 的職工進行養老保險制度改革的試驗。《國營企業實行勞動合同制暫行規定》（國 發﹝1986﹞77 號文）第32 條就規定國家機關、事業單位和社會團體在常年性崗 位上招用的工人，應當比照規定執行。此規定可以被視為對機關、事業單位工作 人員養老金制度改革的濫觴。1993 年則依照《關於企業職工養老保險制度改革 的決定》在海南、上海、遼寧等地開始機關事業單位養老保險制度的改革。

這兩項條文的出臺，是對原來退休養老制度的重大改革，也是由「單位保障 制」向「社會保險制」轉型的重要標誌。雖然當時勞動合同制仍然在為數不多的 企業中施行，職工養老實行的是退休制和社會保險制的雙軌運行，但誠如以上所 言，它為其後企業職工社會養老保險的建立與完善起了新的意義。特別要提到的 是這些改革充其量只是國有企業勞動制度改革的內容之一，並沒有成為一項單獨 的社會保險制度，但所包含的內容卻表示了國家對單位保障制度下傳統的單位退 休養老制度的修正，並積極建立在共同分擔基礎之上的社會化養老保險制度，正 式宣告中國的社會養老保險制度進入了去單位化的進程。³⁷

經由上述的介紹，本文認為中國大陸退休養老制度在 80 年代的改革，主要 是環繞在整個經濟改革的架構上所進行，而經濟的改革又以國有企業的改革為目 標，重點是解決單位（企業）保障制度發展至今所產生的一系列問題。這一階段 的養老保險制度改革基本上採取了由下而上的改革方式（試點），先由各地先試 行，在綜合各地所累積的經驗或是新方法，由中央採納推廣。企業（單位）保障 制的成因在政治上與經濟上都有它所代表的意義。在政治上因為反對舊有制度因 此希望創建新的一套規範，而中國共產黨所信奉的社會主義原則就成為取代舊有 政治制度的準則，其意識型態也就融入到所有制定的政策中；經濟上則是反對資 本主義相關的市場經濟概念，因此普遍出現了高度集中的計畫經濟體制。指令性 計畫代替了自由市場，政府替企業作主。

此外，雖然是由政府替勞動者提供的社會保障，卻被轉嫁到了企業（單位）

身上。企業（單位）保障制使企業走向了自我封閉、政企不分、養成勞動者對企 業的依賴與惰性並且大幅的降低了企業的競爭性。³⁸在這種背景下，企業職工無 法有效率的汰換，長期在工作崗位上也形成了大量的冗員，例如 1978 年全國城

身上。企業（單位）保障制使企業走向了自我封閉、政企不分、養成勞動者對企 業的依賴與惰性並且大幅的降低了企業的競爭性。³⁸在這種背景下，企業職工無 法有效率的汰換，長期在工作崗位上也形成了大量的冗員，例如 1978 年全國城

在文檔中 中國大陸勞工退休養老制度的政治經濟分析 (頁 56-59)