第二章 中國大陸退休養老制度的變革與歷史進程
第二節 早期大陸退休養老制度的發展：從社會保險過渡到單位保障
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後，各級政府與人事、勞動管理機構試圖要恢復退休養老部門的正常運作，並 主導了大量的重建工作，不過此舉也導致了政府部門直接管理社會保障事業的局 面。而工會在社會保險管理體制中的重要性就退居次要的位置。例如 1985 年，
勞動人事部保險福利局在《關於做好統籌退休基金與退休職工服務管理工作的意 見》提到「實行退休費統籌，是一項專業性強、工作量大的事業，要有專門機構 才能勝任，各級政府 要建立社會保險機構，負責統一徵收、統一開支和統一管 理退休金。」因為這份檔案，各地也紛紛建立了從屬於政府勞動人事行政主管部 門的社會保險管理機構。同年，全國總工會又發佈了《關於加強退休職工管理服 務工作的通知》，要求各級工會組織配合政府有關部門做好退休金統籌統管的試 點和推廣，以保障退休職工退休後的生活。17兩份檔案的內容都顯示了勞動保險 事業的主要負責機構已經由原本的工會轉移到了政府部門。
80 年代形成的社會保險管理體制，在後來的改革開放中也沒有受到太多衝 擊。1991 年國務院的《關於企業職工養老保險制度改革的決定》也表示關於勞 動部和地方各級勞動部門負責管理城鎮企業職工的養老保險工作，勞動部門所屬 的社會保險管理機構，是非營利性的事業單位，經辦基本養老保險、企業補充養 老保險的業務。18簡言之，勞動部門負責管理退休養老保險事務的決策、執行、
監督，成為職工社會保險事業唯一的管理單位。近年來的退休養老保險體制的管 理發展，漸漸朝向「政事分開」的方向前進。國務院 1995 年發佈的《關於深化 企業職工養老保險制度改革的通知》，也認為要實行社會保險行政管理與基金管 理分開、執行機構與監督機構分開的目標。
第二節 早期大陸退休養老制度的發展：從社會保險過渡到單位保障
由於本文採用歷史制度論（Historical Institutionalism）的分析途徑，因此要 找出中國大陸勞工退休養老制度的關鍵制度演變，也就是勞工退休養老制度重要 的突破點（Critical Juncture）。勞工退休養老制度的變遷大約可分為幾個時期：一、60 年代的文化大革命前後。二、80 年代的改革開放時期。三、90 年代統帳 結合至今。此後會針對這三個時期關鍵時間點的演變脈絡對中國勞工退休養老體 制的變遷做出政治經濟的分析。
1949 年 10 月中共建政後，由於經濟發展戰略與社會穩定的需要，必須要正 視社會保障工作建設對於國家發展的重要性。當時所建立的第一部社會保險法規 是政務院在 1951 年所頒佈的《中華人民共和國勞動保險條例（草案）》。19在社
17 立夏，「工運史畫：重陽節漫談退休話題」，勞動報（上海），2013 年 10 月 24 日，
http://www.labour-daily.cn/ldb/node38/node29974/u1ai167644.html。
18 國務院，「國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定」，中國勞動諮詢網，1991 年 6 月 26 日，http://law.51labour.com/lawshow-16126.html。
19 《中華人民共和國勞動保險條例（草案）》，1951 年 2 月 26 日由政務院公布，同年的 3 月 24 日由勞動部公布施行細則。參見政務院，「中華人民共和國勞動保險條例」，新華網，
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/17/content_2347271.htm。
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會主義時期（1949-1978）的中國，基於立國精神與意識型態的因素，共產黨希 望創造一套具有「社會主義」性質的社會保障制度。不過在當時經濟條件的限制 下，勞動保險條例（草案）僅能覆蓋到城鎮地區，並透過「單位」加以落實。換 句話說，勞動保險條例（草案）是專門針對城鎮勞動者所建立的一種社會保障制 度，也是在早期中共國家發展的戰略中，所特地設計的一種城鄉二元分開經營的 社會保障方式。
後在 1953 年《中華人民共和國勞動保險條例（修正）》則是有關於企業職工 社會保險的綜合性法規，包含了養老、疾病、工商、殘疾、死亡、生育等保險內 容。起初適用於職員 100 人以上的國營企業、公私合營、私營、合作經營的工廠、
礦場與附屬單位和鐵路、航運、郵電的各企業單位及附屬單位，工、礦、交通事 業的基本建設單位與國家建築公司。1956 年，《勞動保險條例》又進一步的擴充 到了其它行業，20在這種制度的規範下，職工的養老保險不是一項獨立的社會保 障制度，而是整體勞動保障制度的一個部分，統一籌集勞動保險基金，然後再分 項支付養老、醫療、工傷等在內的勞動保險。
《勞動保險條例》的資金籌集是實行勞動保險制的企業，應該按職工工資總 額的 3%作為勞動保險金，而此項勞動保險金不得在工人與職工的薪資中扣除，
也不得另行徵收。所收繳的保險費用分為兩個部分：30%存入中華全國總工會帳 戶作為勞動保險總基金；70%則存於各企業基層委員會帳戶，作為支付工人與職 工應得的撫卹費、補助費與救濟費之用。在退休年齡與退休金替代率方面，《勞 動保險條例》規定男職工需年滿 60 歲，一般工齡滿 25 年；女職工年滿 50 歲，
一般工齡為 25 年即可退休。退休後由勞動保險基金按照職工退休前的本人工資 基數為標準，替代率為 50－70%。21
關於勞動保險事業的執行與監督，全國總工會為全國勞動保險事業的最高領 導機關，統籌全國勞動保險事業的進行，而中央人民政府勞動部則為最高的監督 機構，負責檢查全國勞動保險業務的執行。截至 1956 年底，全中國被勞動保險 制度覆蓋的職工達到 1600 萬人，實際上有 2300 萬人參與了勞動保險體制中的退 休養老保險，占了全國國營、公私合營、私營企業職工總數的 94%。22
但 1966 年爆發的文化大革命，卻使上述對於社會保險法規建設的發展有了 不一樣的結果。本文認為文化大革命是將 1950 年以來在社會保障建設上所做的 措施徹底破壞的一個事件，也是影響退休養老保險由社會保險轉為「單位保障制」
的一個重要關鍵。文化大革命時，原有的全國總工會被破壞，後勞動部也被撤 銷，23工會系統幾乎處於一種癱瘓狀態，社會保險事業處於無人管理的窘境。職 工社會養老保險管理體制出現倒退，從由政府、工會分工合作的社會化管理模式
20 1956 年的《勞動保險條例》又擴展到了商業、外貿、糧食、金融、民航、石油、水利等行業。
21 關於具體的發放比例則依照職工的企業工齡長短而定，滿 5 年未滿 10 年者，替代率為 50%；
滿 10 年未滿 15 年者，替代率為 60%；滿 15 年與 15 年以上者，則為 70%。
22 余天心，邊緣財政考察（北京：中國財政經濟出版社，1995 年），頁 359。
23 勞動部在 1970 年 6 月被撤銷，勞動業務併入國家計畫委員會勞動局，1975 年 9 月國家設立勞 動總局仍由國家計畫委員會管理。
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倒退成由政府全攬的集權化管理模式。在這種環境背景下，《勞動保險條例》也 無法施行，整個退休養老制度處於失控，大批具備退休、退職條件的企業職工和 國家機關、事業單位職工無法得到妥善安排。後果就是企業單位職工人員不能更 新（退休），機關事業單位人員老化，實際上幹部與職工走上了終身制。24也由 於社會保險管理機構被撤銷或是處於癱瘓狀態，勞動保險金的籌資、管理與發放 使用也被迫終止。
故在 1969 年 2 月，財政部頒發《關於國營企業財務工作中幾項制度的改革 意見（草案）》，《意見》規定「國營企業一律停止提取勞動保險金」、「企業的退 休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業外列支」。此檔案的出臺代表 了對原有職工退休養老保險制度的衝擊，從由企業按比例提取勞動保險金統籌使 用的社會保險形式倒退到在企業營業外列支的企業保險形式，使勞動保險已經失 去了調劑的功能，也由原本國家保障轉為了「單位保障制」。
經由上述，本文認為要探討中共自建政後對於社會福利體制的建設方式必須 要檢視當時整體的政經社環境的情況。中共建政之初採取了重工業化的進口替代 策略。其一是要盡可能的提高農業剩餘的積累，然後將農業的剩餘轉移至工業部 門的發展，形成後進農業國家工業資本的原始積累；其二則是在工業部門發展起 來後所帶動的農業生產效率提昇。25因此，這種發展邏輯反應的是對於農業生產 的高度汲取，一方面壓縮對於農業部門的投資，卻要求必須將農業剩餘轉作為工 業發展運作的資源來源，此時期計畫經濟發展的原則就是犧牲農民來換取高度工 業資本的初始積累。26因此社會福利僅限於城鎮區域內，而忽略了廣大的非城鎮 區域，在經濟上一開始就確立了城鄉二元發展的基調，也衝擊了後續社會保障制 度的發展。
在農村/城市與農業/工業二元發展的原則確立後，也影響了社會保障制度對 於分屬於兩種地區職工的保障變化。在國家高度對農業汲取以補充工業發展的環 境下，工人與農民的待遇都處於過低的情況，但是對於在城市工作的職工而言，
國家會利用社會福利制度的方式來補充其生活保障。例如 1951 年所頒佈的《中 華人民共和國勞動保險條例（草案）》就是明顯的例子，它的主要保障對像是城 市工業部門的職工，可以說《勞動保險條例》是在當時的計畫經濟體制下，為了
24 鄭功成，從企業保障到社會保障－中國社會保障制度變遷與發展（北京：中國勞動社會保障 出版社，2009），頁 295-295。
25 蔡宏政，「中國社會福利體制化的政治經濟學根源」，台灣社會學刊，第 50 期（2012 年 9 月），
頁 129-130。
26 關於原始積累的討論，可參見 Mark Selden and Chih-ming Ka, “Original Accumulation, Equity and Late Industrialization: The Case of Socialist China and Capitalist Taiwan,” World
26 關於原始積累的討論，可參見 Mark Selden and Chih-ming Ka, “Original Accumulation, Equity and Late Industrialization: The Case of Socialist China and Capitalist Taiwan,” World