第三章 農民工養老保險制度的發展：城鄉二元體制的限制
第一節 農民工養老保險發展的政治經濟學邏輯
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第三章 農民工養老保險制度的發展：城鄉二元體制 的限制到以穩定就業基礎的變革
在第二章中，本文認為退休養老制度是以經濟發展戰略為前提，搭配維持社 會穩定的需要所不斷發展的。然而在演進的過程中，因為試點方式與權力下放導 致各地區出臺施行細則的差異，產生了各種不同運作內涵的退休職工基本養老保 險。但我們可以發現，自 1950 年第一個勞動保險法案出臺時，所主要保障的群 體僅為城鎮職工，在不斷汲取資本初始積累的過程中，農民（農民工）的保障反 而被執政當局所遺忘。1直到因為沿海經濟發達省份需要大量的廉價勞動力時，
大量由農村湧入城市就業的「農民工」階層的退休養老保障問題才浮出臺面，成 為政府必須要加以面對的問題。
本章首先探討農民工退休養老保險的沿革。其次則是農民工退休養老保險所 面臨的困境。最後則是 2007 年《勞動合同法》與 2011 年的《社會保險法》出臺 後，對於農民工養老保險的具體改變探討。
第一節 農民工養老保險發展的政治經濟學邏輯
城鎮職工養老保險的發展歷程中，中國大陸因為在建政之初的發展戰略因素，
採用了進口替代的發展策略，在搭配計畫經濟的指導下，必須要針對勞動力加以 控制，導致必須要壓迫農村的勞動力資源以發展整體工業的建設。長期的勞動力 配置與地區間經濟發展不對稱，逐漸形成了城鄉二元經濟發展差距的現象。緊接 中國所採用限制農民移動（跨省）的戶籍制度，也是將農民限縮在原地區的一種 手段，為維持穩定的就業與福利制度的分配，戶籍制度是一套嚴密的人口流動管 控方式。此制度可以避免農村人口移動至城鎮，而糧食、住房與教育等福利也是 依照戶口登記分配，即使有農村人口遷徙到城鎮，也會因為不具有城市戶口而無 法享受城市居民的待遇。2以社會保障的角度觀之，這反而不利於農村或是之後 的農民工退休養老保險制度的建立與普及，反應的是一種制度的排斥。中共的發 展策略一直有偏袒城市的特徵，一方面給予城市居民相當優渥的社會保障與福利，
但是卻不願意城市過度擴張，以免產生城市病或貧民窟的現象。3
1984 年，中國社會科學院《社會學通訊》首次出現農民工的稱呼，隨後便
1 關於農民工原始資本積累的介紹，可參考黃德北，「資本原始積累與中國大陸的農民工」，台灣 社會學研究季刊，第 61 期（2006 年 3 月），頁 109-140。
2 Xin Meng, The Great Migration: Rural-urban Migration in China and Indonesia. (Cheltenham, UK:
Edward Elgar, 2010).
3 R. J. R. Kirkby, Urbanization in China: Town and Country in a Developing Economy. (New York:
Columbia University Press, 1985).
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被廣泛使用。42006 年，中國國務院發佈《國務院關於解決農民工問題的若干意 見》，農民工一詞正式出現在中央行政檔案中，農民工的定義為「農民工是我國 改革開放和工業化、城鎮化進程中湧現的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農村，
主要從事非農產業，有的在農閒季節外出務工、亦工亦農，流動性強，有的長期 在城市就業，已成為產業工人的重要組成部分」。5本文分析了農民工養老保險的 發展歷程，發現農民工的退休養老政策已經由原先的制度性排除、90 年代的納 入但歧視到今天的納入穩定就業者（農民工）的養老保險發展，6標誌著農民工 養老保險已經進入了新的發展階段，而仔細探究其原因則是與2011 年中共發佈
《社會保險法》的變化有關。
除了經濟發展策略導致中國城鄉二元化之外，也有兩種關於中國城鄉二元化 的討論，第一是戶籍制度，第二則是勞動就業制度。7以戶籍制度而言，1957 年 12 月 18 日，中共中央、國務院聯合發出《關於制止農村人口盲目外流的指示》， 要求通過嚴格的戶口管理，控制農村人口大量外流。8後在 1958 年中共又頒佈了
《中華人民共和國戶口登記條例》。9
戶口登記條例第 10 條規定，公民由農村遷往城市必須要有城市勞動部門的 錄用證明、學校的錄取證明或是城市戶口登記機關的遷入證明。確定了戶口遷移 審批制度和憑證落戶制度，以法規的形式限制農村戶口遷入城市。有學者研究指 出，當初的這套法規將戶口登記分為「農業戶口」與「非農業戶口」，且與教育、
醫療、住房或是其他社會福利相掛勾，因此加強了城市與農村地區的差異別使得 不同程度、不同地區、不同規模的戶口之間，產生了階層差異。10有城市戶口的 就可以享受城市的各項福利保障，而沒有的則無法在城市生活與定居，也無法享 受城市的福利保障。換句話說，中共當局在當時的時空環境下，無法替大量人口 流動所可能造成的衝擊進行有效的控制，因此則必須要以戶籍制度將大量的人口 限制在農村中，即使流動也必須要在有控制的情況下流動。
以勞動就業制度而言，1952 年 8 月 1 日政務院發出《關於勞動就業問題的 決定》，指出因為在當時的環境下，國家不可能在短期內吸收整批的農村勞動力 到城市就業，因此必須控制好農民的流動問題。11而在這時期，其實城市的就業
4 高靈芝，農村社會保障概論（青島：中國海洋大學出版社，2007 年），頁 222-223。
5 國務院，「國務院關於解決農民工問題的若干意見」，中國政府網，2006 年 3 月 27 日，
http://www.gov.cn/jrzg/2006-03/27/content_237644.htm。
6 吳介民，「永遠的異鄉客？公民身分差序與農民工階級」，台灣社會研究季刊，第 21 期（2011 年6 月），頁 89。
7 石宏偉，中國城鄉二元化社會保障制度的改革和創新（北京：中國社會科學出版社，2008 年），
頁 149-152。
8 國務院，「關於制止農村人口盲目外流的指示」，人民網，1959 年 2 月 4 日，
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/11/content_2444927.htm。
9 人大常委會，《中華人民共和國戶口登記條例》，人民日報，1958 年 1 月 9 日，
http://www.people.com.cn/item/flfgk/rdlf/1958/111605195801.html。
10 Tiejun Cheng and Mark Selden. “The Origins and Social Consequences of China’s Hukou System,”
China Quarterly, No. 139 (1994), pp. 645-668.
11 政務院，「關於勞動就業問題的決定」，中國網，1952 年 7 月 25 日，
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市場與就業率也沒有很理想，事實上仍存在許多閒置人力。1952 年城市的失業 人員達到 376 萬人，失業率高達 13.2%。當時的城市化才剛剛起步，城市的就業 缺有限，對於農村眾多剩餘勞動力而言，無法負荷那麼多的進城就業的「盲流」， 因此則必須嚴加控制，以免造成城市原有的就業壓力。121957 年 12 月 13 日，國 務院發佈《關於各單位從農村中招用臨時工的暫行規定》，規定指出各單位一律 不得私自從農村中招募工人和私自錄用盲目流入城市的農民。農業合作社和農村 中的機關、團體也不得私自介紹農民到城市與礦區工作。招用臨時工也必須盡量 在當地的城市中招用，只有在不足的時候才准許在農村中招用。13可以看出，這 法規只安排城市部門的非農業部門人口就業，而排除了農業人口，也不允許農村 人口進入城市就業。
由於戶籍制度與勞動就業制度體制的設計，配合計畫經濟的集體分配發展戰 略，農村與城市之間的二元化在中共建政之初就已經確立。長期下來，中國的退 休養老體制也就順著這種二元體制的脈絡延續下來。關於農民工的社會保障問題，
在國務院發佈《關於解決農民工問題的若干意見》之前，官方一直沒有專門的政 策規定。但雖然沒有專門的政策保障，但是仍然可以按《1950 年代的《中華人 民共和國勞動保險條例（草案）》依法參加基本養老、醫療、失業、工傷等社會 保險。90 年代中央政府出臺的農民工政策基本上關注在人口移動的管理上，例 如1994 年 11 月勞動部頒佈的《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》（勞社 發﹝1994﹞458 號文），規定用人單位元元元如需要跨省招用農村勞動力時，只 能在本地勞動力無法滿足需要時才可實施。農村勞動者必須持有身分證與當地單 位核准的外出人員就業登記卡才能當地就業。但在此檔案中，並無涉及關於遷徙 勞動者保障的規定。14
中共在十六屆三中全會之後，關於農民工平等就業的問題才得到重視，2003 年10 月的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》，提出 建成完善社會主義市場經濟要按照五個統籌的要求，其中第一個就是統籌城鄉發 展，希望能夠經由城鄉發展一體化，把「農民」變成「市民」，全面實現小康，
從根本上解決「三農」問題。
此外，決定也取消對農民進城就業的限制性規定，為農民創造更多就業機會。
逐步統一城鄉勞動力市場，加強引導和管理，形成城鄉勞動者平等就業的制度；
深化戶籍制度改革，完善流動人口管理，引導農村富餘勞動力平穩有序轉移；加 快城鎮化進程，在城市有穩定職業和 住所的農業人口，可按當地規定在就業地 或居住地登記戶籍，並依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務。15由此
http://guoqing.china.com.cn/2012-09/05/content_26746349.htm。
12 石宏偉，中國城鄉二元化社會保障制度的改革和創新，頁 151。
13 國務院，「關於各單位從農村中招用臨時工的暫行規定」，北京市人力資源和社會保障局，1957 年 12 月 13 日，http://www.bjld.gov.cn/LDJAPP/search/fgdetail.jsp?no=1028。
14 勞動部，「農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定」，北京市人力資源和社會保障局，1994 年 11 月 17 日，http://www.bjld.gov.cn/LDJAPP/search/fgdetail.jsp?no=733。
15 中共中央，「中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定(全文)」，人民網，2003 年 10 月 14 日，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65411/4429165.html。
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決定可以看出，農民工的就業權力與社會保障都有了政策上的背書，城鄉勞動者 平等就業的制度也日趨健全。
農村剩餘勞動力向城鎮和非農業轉移是實現經濟現代化的路徑，隨著中共的 人口遷移流動逐漸放鬆，也就有越來越多的農村勞動力離開土地向城鎮務工經商。
農村剩餘勞動力向城鎮和非農業轉移是實現經濟現代化的路徑，隨著中共的 人口遷移流動逐漸放鬆，也就有越來越多的農村勞動力離開土地向城鎮務工經商。