第三章 農民工養老保險制度的發展：城鄉二元體制的限制
第二節 《勞動合同法》與《社會保險法》的出臺
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出於降低成本的考量，普遍視農民工養老保險的保險金為額外的負擔。35 平均而言，企業每一年替一位農民辦理養老保險費用約在2000-3000元，相 當於增30%-40%的成本。因此，很多的企業對於農民工養老保險常常會在暗地裡 抵制，這情況在替農民工參保退休養老保險尚未成為企業的主要考量時，企業則 會設法規避繳費責任，並且抱持消極的態度。36
用人單位作為農民工社會養老保險的責任主體，其態度是決定農民工養老保 險制度是否可以有效落實的重要關鍵。但是如上所言，降低成本以獲得價格優勢，
是用人單位節省開支與提昇競爭力的重要手段之一，因此，企業對於農民工的養 老保險參保，出於自身的利益考量則會消極因應。而如果搭配上農民工退休養老 保險參保門檻過高的因素，很多時候超過了用人單位的負擔能力，於是則產生了 用人單位在制度的實施中，出現了單位隱瞞用工數量以逃避繳費的現象。37
而以農民工個人的層面而言，農民工一方面對參保不夠重視，另一方面也對 現行的社會保險制度缺乏信任。而現行的養老制度規定按月享受基本養老金的最 低繳費年限為 15 年，不過農民工的流動頻繁，如果轉移接續的機制無法完整建 立，則很難達到領取標準。故農民工在離開參保地時不願意將保險費放在社保機 構，而選擇退保。反映出農民工對現行社會保險制度的不信任，也反映農民工在 參保方面的短視行為。
其次，農民工的收入普遍較低也是制約農民工養老保險制度建立的主要障礙，
農民工必須要負擔除了養老保險以外的許多費用，所以在現實需要的考量下，養 老保險的累積常常會成為忽略的部分。最後，農民工的流動性大，在城鎮就業的 大多數農民工沒有穩定工作，根據原勞動和社會保障部調查，農民工在一個單位 工作三年以上的只占了 20%-30%，在外出農村勞動力中，有就業位置但是不穩 定的占 40.6%。由於這類農民工沒有專業技能，又面對了工資低、勞動強度大與 就業歧視等，為了尋求更好的工作機會，所以頻繁的流動。此外，因為流動的人 口眾多，使得經辦的社保機構工作量增加，增加了管理的難度。38
第二節《勞動合同法》與《社會保險法》的出臺
中國沿海城市自 2004 年開始了「民工荒」的問題，對於改革開放以來以製 造業為經濟成長引擎的發展模式而言，無疑是一種警訊。中國在第十二個五年計 畫中明確表示了要「堅持把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主 攻方向。構建擴大內需長效機制，促進經濟增長向依靠消費、投資、出口協調拉 動轉變；發展戰略性新興產業，加快發展服務業，促進經濟增長向依靠第一、第 二、第三產業協同帶動轉變；統籌城鄉發展，積極穩妥推進城鎮化，加快推進社
35 楊翠迎、郭金峰，「農民工養老保險制度運作的困境及其理論詮釋」，浙江大學學報（人文社 會科學版），第 36 卷第 3 期（2006 年 5 月），頁 108-116。
36 汪華，「農民工養老保險研究：回顧與前瞻」，湖北社會科學學報，第 3 期（2009 年），頁 68-71。
37 鄧大松、劉昌平，中國社會保障改革與發展報告（北京：人民出版社，2008 年），頁 301-304。
38 陳佳貴、王延中，中國社會保障發展報告 2010，頁 205-210。
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會主義新農村建設，促進區域良性互動、協調發展；並且把建設資源節約型、環 境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點」。39可以看出，中共未來 的發展規劃是引導密集性產業，且會將發展重點放在服務業等第三級產業，並同 時帶動一、二級產業的發展轉型。人力成本的增加也使得政府考慮淘汰高污染的 勞動密集產業，引進節約與對環境友好的產業。因此，在民工荒爆發後，中共官 方也必須要正視農民工的權益保障。
其次，在胡錦濤與溫家寶執政的 10 年期間，中共也將「和諧社會」、「科學 發展觀」列為施政的目標。強調所得重分配、區域均衡發展以及環境友善治理的 重要性。胡溫任內，中共試圖透過社會福利政策的完善以鞏固其政權的合法性，
在「維穩」的統治思維至上的當下，如何推動系列的社會政策與改革試點成為了 社會是否持續穩定發展的關鍵。例如這 10 年期間在勞工養老保險（城鎮職工與 農民工）相關的決定就有：2005 年《關於完善企業職工基本養老保險制度的決 定》（國發(2005)38 號文）、2006 年《關於解決農民工問題的若干意見》（國務院 發﹝2006﹞5 號文）、2007 年《關於推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問 題的通知》（勞社部發﹝2007﹞3 號文）、2007 年《關於進一步擴大做實企業職工 基本養老保險個人帳戶試點工作有關問題的通知》（勞社部發﹝2007﹞6 號文）、
2009 年《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》（國發﹝2009﹞66 號文）等。
除了整體政策上的走向外，如以政治經濟學的角度分析，本文認為則必須要 正視「第二代農民工的市民化需求」與「城鎮化」對社會保障發展的影響。「第 二代農民工」或是「新生代農民工」一詞首次出現在 2010 年國務院發佈的《關 於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中。40
第二代農民工與第一代農民工的區別方式，主要是第二代農民工出生於 1980 年代後，隨著父母生長在城市中的農民工子女；或是以進城務工年齡區分，
在改革開放後出生分佈約在 18-29 歲之間，具有農村戶籍身分的新一代進城工作 的農民工群體。41根據 2010 年全國總工會《關於新生代農民工問題的研究報告》
顯示，目前第二代農民工的數量已經達到了一億人，占了農民工總數的 60%以 上。42由此可以看出，由於外出打工農民工的數量龐大，且第二代農民工的數量 也在急遽增加，對於農民工社會保障甚至是退休養老問題也就必須提早加以完 善。
有別於第一代農民工的打工因素，第二代的農民工具有相異的特徵。具體表
39 Association for China Economic Studies (ACES) ，「中國大陸十二五規劃綱要全文」，中國大陸 經濟研究學會網站，檢索日期 2013 年 11 月 30 日，http://www.aces.org.tw/?page_id=648。
40 國務院，「關於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見」，求是理論 網，2009 年 12 月 31 日，http://big5.qstheory.cn/zywz/201002/t20100201_20233.htm。
41 陳俊鋒、楊軒，「二代農民工融入城鎮研究的動態與展望」，安徽農業大學學報（社會科學版），
第 21 卷第 4 期（2012 年 7 月），頁 87－91。
42 全國總工會，「關於新生代農民工問題的研究報告」，新華網，2010 年 6 月 21 日，
http://news.xinhuanet.com/politics/2010-06/21/c_12240721.htm。
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現在教育程度、外出打工目的不同、務農經驗與土地情結不同、自我實現方式不 同等層面。43第二代的農民工群體，也因為這些特徵與第一代農民工具有明顯的 差異，對市民化的需求更大於第一代的農民工，也更傾向留在城市，中共當局也 必須要對第二代農民工留在城市的社會福利建設做出準備。
另外，則是「城鎮化」對於破除城鄉二元結構與增進經濟成長的重要性。2013 年的「中央城鎮化工作會議」就提出了城鎮化是解決農業、農村與農民問題的重 要途徑，不僅可以協調區域發展，也可以符合目前擴大內需與促進產業升級的發 展目標。在消除城鄉二元發展與提高生產效率上，城鎮化扮演了重要的角色，其 中最重要的就是推進農業轉移人口的市民化目標。44
可以看出，中共試圖透過城鎮化的手段達到消除城鄉二元結構與提高經濟生 產的目的，故在城鎮化的過程中，政府必須要有效保障農民工群體在住房、子女 教育、醫療保障、養老保險等方面享有與市民相同的待遇，進而達到社會穩定發 展的需要。
因此，在上述的分析脈絡下，縱使中共中央在過去幾年間出臺了許多關於勞 工退休養老保險制度的改革，但主要城市替農民工設立的保險模式僅具備過度性 質，無法有效配合不論是在第二代農民工的增加或是城鎮化的大量社會保險需求。
本文認為，關於勞工退休養老體制改革最重要的決定，是2007 年的《中華人民 共和國勞動合同法》（勞社部發﹝2007﹞65 號文）與2010 年的《社會保險法》。
這兩項條文的出臺，改變了勞工退休養老保險制度，特別是在農民工養老保險制 度上的發展。
（一）《勞動合同法》
《中華人民共和國勞動合同法》於 2007 年第十屆全國人民代表大會常務委 員會第二十八次會議通過，自 2008 年 1 月 1 日起施行。45這是自1950 年代《中 華人民共和國勞動保險條例》發佈以來，至今第一部關於農民工勞動權益的正式 法律。《勞動合同法》規定了「用人單位應當依法建立和完善勞動規章制度，保 障勞動者享有勞動權利、履行勞動義務。在制定、修改或者決定有關勞動報酬、
工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動 定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代 表大會或者全體職工討論」。而整部法規中，與農民工更為相關的法條是第五章
「特別規定」的部份，例如集體合同、勞務派遣、非全日制用工的規定。本節將 部分條文分列如下：
43 楊東、胡孝紅，「中國農二代分類與比較研究」，三峽論壇，第一期（2013 年），頁 70-75。
44 中共中央，「中央城鎮化工作會議在京舉行」，新浪網，2013 年 12 月 14 日，
http://finance.sina.com.cn/china/20131214/192917636234.shtml。
45 中華人民共和國勞動和社會保障部，「中華人民共和國勞動合同法」，中華人民共和國勞動社 會保障部網站，2007 年 6 月 29 日，
45 中華人民共和國勞動和社會保障部，「中華人民共和國勞動合同法」，中華人民共和國勞動社 會保障部網站，2007 年 6 月 29 日，