第五章 附屬事業項目之容許性─以不當聯結禁止原則檢驗
第二節 不當聯結禁止原則之概念、內涵及討論
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第二節 不當聯結禁止原則之概念、內涵及討論
第一項 不當聯結禁止原則概念內涵及法規展現
第一款 不當聯結禁止原則之定義與作用
不當聯結禁止（Koppelungsverbot）係指行政機關為決定時，應考慮事實
（tatsächlich）或法律的性質，不可將與法律意旨及目的不相關的因素納入考 慮，若其決定不以事實或法律性質為前提，縱使其決定有正當目的，仍為不合事 理的決定（Sachfremde Erwägungen），構成裁量瑕疵41。其功能有二，在主觀法 層面，是保護人民免於行政機關的權力濫用，展現在契約中則是避免因人民的對 待給付與行政機關的給付無實質關聯，而造成人民不適當的負擔42；在客觀法層 面，是防止公權力的出賣，在行政機關與人民的雙務契約中，若沒有法律授權，
則行政機關不得因有經濟上對待給付而作出決定43，是以，不當聯結禁止原則構 成行政機關裁量的界限。
德國聯邦行政程序法第 40 條：「行政機關獲有授權，得依其裁量為決定時，
應符合授權的目的，並應遵守裁量的界限。」44，其目的在於防止國家權力不受 控制地氾濫，要求行政機關在裁量時，須是基於其機關職權且有授權之規定45， 而法條中所稱符合授權目的即為不當聯結禁止原則的體化46。我國行政程序法第
41 Ferdinand Otto Kopp/Ulrich Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl., 2012, § 40 Rn. 63.李惠宗，行政法要 義，六版，2012 年 9 月，頁 134。
42 Mathias Preuß, Zu den Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen subordinationsrechtlicher Verwaltungsverträge unter besonderer Berücksichtigung des Koppelungsverbots, 2000, S. 174.
43 Jan Ziekow, VwVfG, 2006, § 56 Rn. 10.
44 翻譯參考李惠宗，行政法院有關不當聯結禁止原則判決之研究─兼評司法院大法官釋字第 626 號解釋，收錄於：二十一世紀公法學的新課題─城仲模教授古稀祝壽論文集Ⅱ.行政法總論篇，
2008 年 10 月，頁 226。
45 Hans-Günter Henneke, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, 7. Aufl., 2000, § 40 Rn. 50.
46 李惠宗，本章註 44，頁 226。
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10 條47亦有類似規定。
行政的自由性可展現在法規的構成要件及法律效果上，關於考試，或是公務 員、教師及學生之能力、品性考核或高度屬人性等事項，行政機關對構成要件中 不確定法律概念享有判斷餘地48，而在法律效果部分，因行政的多樣性而有彈性 需求，在追求個案正義的考量下，賦予行政機關有裁量權限49。惟若有裁量逾越
（Ermessensüberschreitung）、裁量濫用（Ermessensmißbrauch）及裁量怠惰之情 形，構成行政裁量之瑕疵，則法院得為審查，我國行政訴訟法第 4 條第 2 項及第 201 條50即有明文。其中，裁量濫用係指「行政機關作成裁量處分，牴觸法律授 權之目的，或漏未審酌應斟酌之觀點，或摻雜與授權意旨不相關因素之考量」， 亦包括違反一般法律原則與憲法保障基本權的意旨51。而摻雜與授權意旨不相關 因素之考量會構成裁量瑕疵，即是要求行政機關為決定時要遵守不當聯結禁止原 則。例如，人民向建築主管機關申請建造執照，主管機關以其尚有欠稅為理由而 駁回其申請，由於建築執照之審查在於確保建築安全目的，而此一駁回申請之決 定所考量的因素與該目的並無關聯，故違反不當聯結禁止而有裁量瑕疵52。又例 如，在日本的判例中，兒童遊樂設施認可處分，以阻止土耳其浴之開業為目的53， 亦係考量無關事項而構成裁量瑕疵。
在法規範構成要件的判斷餘地中，行政機關雖享有較大的形成空間，然與裁 量相同，亦可能有適用不適當的情形，當構成明顯判斷瑕疵時，此時法院可介入 加以審查。學理上有提出五點基準，供法院審查時考量：主管機關作成判斷時有
47 行政程序法第 10 條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法授權之 目的。」
48 吳庚，行政法之理論與實用，增訂十二版，2012 年 9 月，頁 123 以下。
49 李震山，行政法導論，修訂十版，2014 年 9 月，頁 288。
50 行政訴訟法第 4 條第 2 項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」、行政訴訟法第 201 條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，
行政法院得予撤銷。」
51 李震山，本章註 49，頁 294、295。
52 陳敏，本章註 28，頁 191。
53 劉宗德，行政裁量之司法審查，收錄於：氏著，行政法基本原理，1998 年 8 月，頁 139。
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無遵守程序法規之規定、對於事實有無認識錯誤或視而不見、是否遵守判斷餘地 的界限、有無悖離評價事物的一般原則，諸如公平、合理等原則、有無將無關之 事物列入考慮54，其中「有無將無關之事物列入考慮」此一審查基準，即是將不 當聯結禁止原則納入考慮，因此，在法規範構成要件中，行政機關的形成空間亦 受到不當聯結禁止原則之拘束。
上述行政機關在享有法規範賦予的裁量與判斷空間時，須遵守不當聯結禁止 原則，係著眼於行政機關為決定時，不可考量與法規範目的不相關之因素，若將 之納入考量，則與規範意旨不合會造成違法的結果，因此不當聯結禁止原則即是 行政機關在適用法律時所應遵守的界限。
此外，由上述觀察可知，行政機關違反不當聯結禁止原則的情形應不只有一 種，行政機關可能有認識到法規範目的，但卻為達成其他目的而考量與此無關的 因素，亦可能是根本對於法規範目的有所誤認或不了解，而導致將不合乎法規範 目的的事項納入考慮，產生法規適用錯誤之情形。並且若擴大觀察，在適用法律 上，不當聯結禁止原則的違反亦可能出現在整個法領域的挑選錯誤，亦即對法規 範的涵攝錯誤，而此通常又出現在涉及行政罰的領域。例如，海關緝私條例第 37 條第 1 項55為報運貨物進口的處罰規定，主管機關依同項第 4 款「其他違法行 為」處罰虛報貨物原產地的行為人，惟此種情形與同項前三款皆屬「貨物本身」
的錯誤或虛偽不相吻合，應非為該條文所規範，而應為貿易法56的處罰範圍，故 違反不當聯結禁止原則57。又例如主管機關將人民違反營利登記規定，擴大核准
54 吳庚，本章註 48，頁 128。
55 海關緝私條例第 37 條第 1 項：「報運貨物進口而有下列情事之一者，得視情節輕重，處以所 漏進口稅額二倍至五倍之罰鍰，或沒入或併沒入其貨物：一、虛報所運貨物之名稱、數量或 重量。二、虛報所運貨物之品質、價格或規格。三、繳驗偽造、變造或不實之發票或憑證。
四、其他違法行為。」
56 貿易法第 17 條：「出進口人不得有下列行為：…二、未依規定標示來源識別、產地或標示不 實。…」連結到貿易法第 28 條第 1 項：「出進口人有下列情形之一者，經濟部國際貿易局得 予以警告、處新台幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰或停止其一個月以上一年以下輸出、輸入 或輸出入貨物：…六、有第十七條各款所定禁止行為之一。…」
57 李惠宗，適用上不當聯結之禁止─行政法適用上的限制，月旦法學教室，第 79 期，2009 年 5 月，頁 14、15。
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法律規定，因此，此處之目的關聯即指行政處分與可能的損害降低之間應存在相 應的因果關係（adäquater Kausalzusammenhang）。例如停車場建築義務的免除若 是與積欠的稅款償付條件相連結，是不被允許的，但若該義務免除是依法規定，
給付費用去興建鄉鎮市停車場，則是被允許的63，蓋給付費用此一條件的設定，
目的即在於清除行政機關作成行政處分的障礙，具有目的關聯。
德國聯邦行政程序法第 56 條第 1 項規定：「若契約相對人對行政機關負有對 待給付義務，而此對待給付與契約目的一致且有助於行政機關履行公共任務，則 可締結第 54 條第 2 項的行政契約。對待給付在整體情況應相當，且與契約中行 政機關的給付存在實質關聯。」觀察該條文與我國行政程序法第 137 條可知雙務 契約的實質合法性要件有四：具體目的特定、公共任務之履行、對待給付相當性 的要求，以及人民之給付與行政機關給付間有實質關聯。「具體目的特定」指人 民的對待給付必須與契約目的相一致，換言之，對待給付是為了要達到契約追求 的目標，因此，須特定契約的具體目的；「公共任務之履行」係指對待給付須有 助於公共任務的履行，惟並非嚴格要求，只須該對待給付間接有助於公共任務履 行即可64；而「對待給付相當性」是比例原則與禁止過度原則的要素與具體化，
同時也帶有平等的要求；至於不當聯結禁止原則主要的體現在行政機關的給付與 人民的對待給付有實質關聯此一要件上65。
就「人民之給付與行政機關給付間有實質關聯」此一要件而言，德國學者有 認為當契約相對人的對待給付目的有助於行政機關行為合於法律規定或依法行 政原則─即廣義上的公共利益時，則具有實質關聯。例如在上述案例，人民對鄉 鎮停車場興建提供費用，以使主管機關依法得核發免除興建停車場的建築執照，
63 Ferdinand O. Kopp/Ulrich Ramsauer, a.a.O. (Fn. 41), § 36 Rn. 57.
64 Heinz Joachim Bonk, in: Paul Stelkens/Heinz Joachim Bonk/Michael Sachs, VwVfG, 7. Aufl., 2008,
§56 Rn. 53.江嘉琪，公、私混合契約之合法要件及瑕疵之法律效果，中原財經法學，第 11 期，
2003 年 12 月，頁 20。
65 Heinz Joachim Bonk, a.a.O. (Fn. 64), § 56 Rn. 49ff.我國立法理由亦是與德國法同樣的認定，將給 付相當認定為比例原則之表現，而正當合理關聯認定為不當聯結禁止原則之展現。參見台灣 大學法律研究學研究所，本章註 62，頁 123。
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則被認為有實質關聯性，然若是以給付社會基金費用或是使人民轉讓部分土地，
作為建築義務免除的對待給付，由於並無法使主管機關行為合於法律規定，則被 認為與建築法規免除建築義務的目的無關，不存在實質關聯66。
二、其他法領域之規定
除了行政程序法之規定外，不當聯結禁止原則也表現在各別的法領域。在德 國，例如德國聯邦建築法第 11 條第 2 項第 2 句規定，公法的國家建築契約中，
除了行政程序法之規定外，不當聯結禁止原則也表現在各別的法領域。在德 國，例如德國聯邦建築法第 11 條第 2 項第 2 句規定，公法的國家建築契約中，