第三章 行政法上之誘因
第三節 附屬事業之概念、內涵與實務運用
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補助貸款利息與投資一部分，此些減少支出部分的誘因或可作為政府政績，或有 法規範或預算程序等的限制，通常較不會有圖利私人的問題，而增加收入部分的 特許權賦予和特許權期間之長短，因即為 BOT 制度將部分風險移轉予私人，由 私人自負盈虧的精神所在，也較不會有給予過多或不適當的情形發生。實務上運 作最有爭議、並為人所詬病的多集中在附屬事業之賦予此一誘因上，如本論文第 一章所提到的交九案，其附屬事業為商場、旅館，且有商場極大化的現象，因此 附屬事業如何賦予始能吸引私人參與公共建設，順利履行公共任務，又能免於圖 利私人的疑慮，為現行實務運作所面臨的困境。以下本文即聚焦於附屬事業討論。
第三節 附屬事業之概念、內涵與實務運用
第一項 實務案例之引發
一、會展中心 BOT 案和交七案
附屬事業如前所述是賦予民間機構對於土地有開發權，將經營附屬事業所產 生的超額報酬挹注於主體事業中，然在 BOT 案件中，何謂附屬事業並不那麼清 楚。在台中國際會議及展覽中心開發興建 BOT 案（會展中心 BOT 案）和台中市 交通用地轉運中心委託民間興建與營運計畫（交七案）案例中，鄉林建設為會展 中心 BOT 案簽約之民間機構，其亦參與交七案，經評定為最優申請人，乃提出 兩案聯合開發計畫書，除了主張在會展中心 BOT 案的契約中聯合開發為政府協 助事項，亦主張兩者依附屬事業容許項目規定可互為附屬事業而得聯合開發125。 在此案例中，轉運站為促參法中的交通建設126，若依照交通部促進民間參與交通 建設附屬事業使用容許項目，會展中心可為轉運站的附屬事業項目，而國際會議
125 參照台中高等行政法院 97 訴字 124 號判決、最高行政法院 99 年裁字 2152 號判決。
126 促參法第 3 條第 1 項：「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：一、
交通建設及共同管道。…」；促參法施行細則第 2 條第 1 項：「本法第三條第一項第一款所稱 交通建設，指鐵路、公路、市區快速道路、大眾捷運系統、輕軌運輸系統、智慧型運輸系統、
纜車系統、轉運站、車站、調度站、航空站與其設施、港埠與其設施、停車場、橋樑及隧道。」
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中心和國際展覽中心為促參法的重大商業設施127，依照經濟部促進民間參與公共 建設附屬事業使用容許項目，其附屬事業容許項目可為大眾運輸業，如此是否即 得以認為兩者為主體事業與附屬事業之關係，容有疑義。
二、交通建設相關案例
同樣是轉運站交通建設 BOT 案的還有交九轉運站與市府轉運站，兩者在設 計上除了轉運站本身外，交九轉運站還有購物中心、影城、國際商務旅館、辦公 室、住宅及停車場，而市府轉運站則有國際觀光旅館、商場、停車場、辦公室128， 是否皆為附屬事業有待釐清。另外，停車場亦為促參法施行細則第 2 條第 1 項規 定的交通建設，實務上有「民間參與台北資訊園區停車場興建及營運案」，除了 停車位外，臺北市政府財政局在設施模擬上有資訊相關產業，例如辦公機能的數 位學習教育中心、創意育成中心，商販機能的資訊書刊、影音軟體城，服務機能 的行動商務設備展售快修中心、退稅櫃台，其他商業服務則包括國際商務會館、
美食廣場和動漫映畫劇場館等129，是否皆為附屬事業，亦須加以探討。
三、社會福利設施相關案例
另外，在社會福利設施部分，實務上有因特許公司柏德公司未能如期取得土 地建築執照，目前契約已終止的「民間參與廣慈博愛園區興建及營運案」，該計 畫分為社福用地、商業用地與公園用地130，其中在社福用地上除了有如老人住 宅、老人長期照護中心與身心障礙者養護中心、兒童及少年福利機構、區民活動
127 參見促參法第 3 條第 1 項第 11 款：「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益 之建設：…一一、重大工業、商業及科技設施…。」、促參法施行細則第 17 條第 1 項第 3 款、
第 4 款。
128 參見陳玉梅市議員部落 格，哥倆好！市府轉運站與交九比小？ 2009 年 10 月 27 日。
http://blog.udn.com/yumei0750/3441598 （最後瀏覽日期：2014 年 4 月 16 日）
129 臺 北 市 政 府 財 政 局 ， 民 間 參 與 臺 北 資 訊 園 區 暨 停 車 場 興 建 及 營 運 案 簡 報 ， 頁 15 。 http://ppp.pcc.gov.tw/invest/events/download/5_2/2-2.pdf （最後瀏覽日期：2014 年 4 月 12 日）
130 臺北市政府於 2006 年將廣慈博愛院用地劃分為社福、商業與公園用地，整體以 BOT 方式進 行，並通過都委會與內政部都市計畫變更審議。參見環境資訊中心，廣慈開發變更審查未通 過 將成立專案小組，2014 年 2 月 27 日。http://e-info.org.tw/node/97698 （最後瀏覽日期：2014 年 4 月 12 日）
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中心外，尚有重建中心及藝文創作與展售商店，在商業用地則有福德派出所、捷 運出入口、旅館及住商大樓131。整個計畫中，何為附屬事業有待釐清，是否係以 社福用地的設施與否作為附屬事業之區分，即社福用地中的設施皆為主體事業，
而商業用地與公園用地的設施皆為附屬事業，或是另有不同的區分方式，亦須加 以釐清。
而同為社會福利設施的「新北市青年住宅興建營運移轉案」又與傳統的 BOT 案有些差異，全案有 70%作為青年住宅使用，而其餘 30%將規劃為住宅與商業 設施的附屬事業，並以使用權方式出售132。該計畫所稱的附屬事業與公共建設皆 同為住宅，顯示兩者似非以種類為區分，而係以主辦機關主觀認知為附屬事業與 否的劃分，是以，對於附屬事業的判斷究竟有無客觀標準，或係以主辦機關主觀 為主，亦須一併釐清。
四、文教設施相關案例
在文教設施中，「臺北城市文化觀光交流中心及其附屬事業民間參與興建營 運案」因臺北市政府積欠中央健保費被查封部分基地而未為招商，但其規劃仍可 作為參考，該案將分散的基地整合為一個 BOT 計畫，為提高廠商投資意願，規 劃民間機構只出資經營音樂廳，完成後無償將所有權移轉予臺北市政府自行營 運，而民間機構只經營文化觀光中心周邊的附屬事業133。關於附屬事業部分，是 否音樂廳以外的其餘設施皆屬附屬事業，有待探討。
另外，「松山菸廠文化園區興建營運移轉（BOT）計畫案」中，分為古蹟與 歷史建築區域和文化創意產業資源基地，後者採 BOT 方式，開發內容包括文創
131 臺北市議會公報，第 88 卷第 5 期，頁 1645。
132 新北市政府城鄉發展局新聞資訊，BOT 青年住宅正式啟動 新北移居不是夢，2013 年 12 月 2 日。http://www.planning.ntpc.gov.tw/web/News?command=showDetail&postId=292581 （最 後 瀏覽日期：2014 年 4 月 12 日）
133 經濟日報，北市文化觀光中心 bot 案 解套，2008 年 8 月 14 日。
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辦公室、文創主題旅館、文創商場、文創展演設施、附設停車場134，哪些為附屬 事業亦有待研究。
五、運動設施案例
在松山菸廠文化園區興建營運移轉案用地附近的案子是「臺北文化體育園區
─大型室內體育開發案」（大巨蛋），其為促參法第 3 條第 9 款的運動設施，開 發內容包括巨蛋及附屬設施、商場、文化城（影城）、辦公大樓、一般旅館、停 車空間及其他如台電變電設施、捷運相關設施135，何者為附屬事業有待釐清。
六、重大商業設施案例
而為重大商業設施的「公有中崙市場 BOT 案」，規劃改建後地上 1、2 樓為 臺北市政府所有，作傳統市場使用，而 3 樓為區民活動中心，4 樓到 15 樓則為 商辦大樓，出租供辦公室使用136，後來民間機構又申請變更為一般旅館使用137， 何者為附屬事業亦須加以釐清。
七、農業設施案例
此外，前幾年沸沸揚揚而已終止契約的「民間參與投資經營阿里山森林鐵路 及阿里山森林遊樂區案」，其為促參法中的農業設施，結合三個計畫，採 OT 和 BOT 方式（稱為三合一 BOT 案），包括阿里山森林鐵路（含相關設施）及沿線 場站之營運與維護 OT 案、北門車站多目標使用車站相關設施之興建及營運 BOT 案、沼平車站旁之觀光旅館及其相關附屬設施之興建及營運 BOT 案三個部分
134 臺北市議會公報，第 86 卷第 10 期，頁 3506、3509。
135 臺北市議會公報，第 88 卷第 5 期，頁 1641。
136 財政部推動促參司網頁：http://ppp.pcc.gov.tw/ppp.website/Case/ShowSignedCase.aspx?ID=684
（最後瀏覽日期：2014 年 4 月 13 日）；蘋果日報，中崙市場改建 1 樓「無壁體」，2008 年 10 月 26 日。http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20081026/31083774/ （最 後瀏覽日期：2014 年 4 月 13 日）
137 房 地 產 新 聞 ， 北 市 府 推 動 中 崙 市 場 BOT 案 「 尋 求 多 贏 」， 2014 年 3 月 4 日 。 http://www.mygonews.com/news/detail/news_id/108804/%E5%8C%97%E5%B8%82%E5%BA%
9C%E6%8E%A8%E5%8B%95%E4%B8%AD%E5%B4%99%E5%B8%82%E5%A0%B4BOT%
E6%A1%88%E3%80%8C%E5%B0%8B%E6%B1%82%E5%A4%9A%E8%B4%8F%E3%80%8 D （最後瀏覽日期：2015 年 4 月 25 日）
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138，其中特許公司宏都阿里山公司計畫在北門車站建造森鐵「多功能轉運中心」，
包括商務旅館、主題餐廳、宴會廳、阿里山文物館及鄒族文化展覽館，而阿里山 觀光旅館部分則建五星級的飯店139。在本案中究竟哪些為附屬事業，若是結合多 種方式，其認定上是否有所差異，有所疑義。
從上述案例可知，實務上運作的附屬事業並不那麼清楚，要探討附屬事業賦 予的妥適性時，有必要先定義附屬事業為何，在個案中有哪些設施該當附屬事 業，如此始能對其合法性討論。
第二項 附屬事業之概念與內涵
第一款 附屬事業之判斷標準
一、促參法規定之判斷標準
按促參法施行細則第 31 條第 1 項規定：「本法第二十七條第三項所稱附屬 事業，指民間機構於公共建設所需用地辦理公共建設及其附屬設施以外之開發經 營事業。」由此可知，附屬事業是民間機構在公共建設所需用地之開發經營的事 業，且不屬於公共建設及其附屬設施，故附屬事業須具備三個要件：在公共建設
按促參法施行細則第 31 條第 1 項規定：「本法第二十七條第三項所稱附屬 事業，指民間機構於公共建設所需用地辦理公共建設及其附屬設施以外之開發經 營事業。」由此可知，附屬事業是民間機構在公共建設所需用地之開發經營的事 業，且不屬於公共建設及其附屬設施，故附屬事業須具備三個要件：在公共建設