第四章 附屬事業提供之合法性─公私協力為可行
第一節 我國公私協力可行性評估制度
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第四章 附屬事業提供之合法性─公私協力為可行
首先，如本論文在第二章所述，自償率的高低與決定是否採行公私協力方式 為公共建設息息相關，雖在自償率小於 1 大於 0 時，公部門有提供誘因使公私協 力為可行之可能性，但誘因之提供並非毫無界限，若經衡量後公私協力實為不可 行然行政機關卻作出可行之決定，則基於此一違法公私協力可行性設定下所提供 之誘因，其合法性自有所疑義。因此，在檢驗附屬事業提供合法性的第一步驟即 須先確立公私協力（甚至是 BOT）可行之決定合法。
第一節 我國公私協力可行性評估制度
第一項 可行性評估之相關法規範
在我國，民間參與政府規劃之公共建設計畫大致可分為計畫形成階段與計畫 招商、執行階段。在計畫形成階段，主辦機關確認興建公共建設具有一定經濟效 益而有進行之必要後，由於公共建設任務的履行並非為高權行為，在此主辦機關 有行為形式選擇自由1，可評估由政府編列預算辦理或是由民間參與的方式為 之。若以民間參與的方式為之，在涉及政府預算補貼或投資時，按促參法施行細 則第 39 條第 1 項規定2，應先辦理可行性評估及先期規劃，並於可行性評估及先 期規劃後，進行公告前的準備工作。在計畫招商、執行階段，主辦機關將該計畫 之興建、營運規劃內容及申請人之資格條件等相關事項公告招商（促參法第 42 條），並設甄審委員會，若招商文件中有載明得進行協商的項目時，於甄審過程 的綜合評選階段，主辦機關將會與入圍申請人進行協商3，並選出最優申請人。
1 程明修，行政行為形式選擇自由，收錄於：氏著，行政法之行為與法律關係理論，二版，2005 年 10 月，頁 323。
2 促參法施行細則第 39 條第 1 項：「主辦機關辦理民間參與政府規劃之公共建設前，應辦理可行 性評估及先期規劃。但未涉及政府預算補貼或投資者，不在此限。」
3 民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第 20 條第 1 項：「主辦機關得視個案需要，於招
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由最優申請人與主辦機關議約並完成簽約，後續依照契約為興建、營運並移轉。
而在此民間參與公共建設計畫的階段中，涉及公私協力可行性的評估機制係 一開始計畫形成階段的可行性評估。可行性評估，按促參法施行細則第 39 條第 2 項規定，指依公共建設特性及民間參與方式，以民間參與之角度，就公共建設 之目的、市場、技術、財務、法律、土地取得及環境影響方面，評估民間投資之 可行性。由於私人行為係以追求利潤為目標，因此在目的評估方面，須考量民間 參與公共建設是否會減損公共建設的服務性與公益性，以及能否達到減輕政府財 政負擔、提升公共服務水準之目的，還是反而會增加社會成本，而與民間參與初 衷相違背4。並且基於私人追求利益的特質，財務可行性為促參計畫可行與否考 量的重點，此處的財務可行性分析是在市場評估及工程技術評估的基礎上，從民 間投資的角度為之，分為本業與附屬事業，本業部分先對評估年期、資本結構、
貸款條件等的基本參數為設定，再以自償率（Self-Liquidating Ratio, SLR）、獲利 指數、折現後回收年限等財務評估指標為財務分析，並對權利金、土地租金、營 運收入、建造成本、貸款利率及營運成本為敏感度分析5，以及對償債比率、負 債權益比及分年利息保障倍數為風險分析6。其中自償能力依據促參法施行細則 第 32 條第 1 項，指營運評估年期內各年現金淨流入現值總額，除以公共建設計 畫工程興建年期內所有工程建設經費各年現金流出現值總額之比例。而現金淨流 入，指公共建設計畫營運收入、附屬事業收入、資產設備處分收入之總和，扣除 不含折舊與利息之公共建設營運成本及費用、不含折舊與利息之附屬事業成本及 費用、資產設備增置及更新之支出後之餘額（促參法施行細則第 32 條第 3 項）。
工程建設經費指「建設期間內之一切相關成本，包括設計作業成本、土地及建物
商文件中載明綜合評審必要時得進行協商。」
4 徐肇章，「民間參與公共建設可行性評估及先期規劃作業手冊」研究報告，行政院公共工程委 員會委託，2001 年 12 月，頁 7。
5 敏感性分析是評估專案現金流量風險的方法之一，透過改變某一項變數，試算專案的新淨現值 金額。參見徐燕山，財務管理，第二版，2011 年 12 月，頁 342-345。
6 私人在為財務可行性分析時，會將風險資本化，且其所採用的參數設定都為較保守的數據。參 見徐肇章，本章註 4，頁 27、28、29、35。
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取得成本、工程成本及建設期間利息成本等」7。因此，自償率即為興建時期所 投資的成本可否透過營運時期加以回收的概念。
第二項 可行性評估於實務之操作
實務上對於可行性評估制度的內涵及其運用有作業手冊可供參考。參照「民 間參與公共建設可行性評估及先期規劃作業手冊」的說明，可行性評估係先就公 共建設性質，擇一促參法第 8 條中規定的民間參與方式（例如 BOT）進行財務 試算，若試算結果該公共建設計畫自償率大於 1，表示興建時期所投資成本可透 過營運時期加以回收；而若自償率小於 1 而大於 0，表示公共建設計畫非完全自 償，但為有條件民間投資可行，此時則再進一步評估其他民間參與方式（例如 OT）、計畫切割及調整附屬事業範圍挹注主體事業、補貼、優惠，提出一合適的 民間參與方案；但若公共建設的自償率小於 0，即表示財務上完全不具有自償能 力，不適合以民間參與方式為之，惟此亦不代表無興辦價值，在公共建設具有經 濟效益的情況下，則可考慮由政府自行辦理8。是以，依照此一作業手冊之說明，
財務可行性是以自償率此一評估指標為初步估算，計算興建期與營運期的成本與 收入，且此成本與收入之計算不僅限於公共建設本身，尚包含附屬事業在內，並 以此作為政府是否須有特定補助或投資等方式，以使公共建設計畫可行之基礎。
此外，在財務可行性評估部分，除了上述計算方式外，尚有一評估方法可作為政 府投資之參考，即政府投資效益分析，此係分析政府對公共建設非自償部分的投 資，可否透過未來開發權利金、經營權利金及土地租金加以回收，惟此僅作為政 府投資的參考依據，並非財務可行性的指標9。
另外，根據「民間參與公共建設可行性評估及先期計畫書作業手冊─委託民 間營運案件（簡要版）」的說明，若民間稅前收益小於合理利潤，可在投資初期
7 徐肇章，本章註 4，頁 30。
8 徐肇章，本章註 4，頁 31、48。
9 徐肇章，本章註 4，頁 63。
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由政府出資或增加附屬事業項目以提高財務可行性，如仍無法使民間稅前收益大 於或等於合理利潤，則可與政府營運之財務效益為比較，在政府經營相較於民間 經營無效益時，運用政府補助等其他措施以提高財務可行性10。此手冊雖係針對 委託民間經營（OT）的案件為說明，惟由於要採用何種民間參與公共建設方式 本係可行性評估可納入評估的事項，因此在可行性評估中，不論何種民間參與方 式其主要的衡量指標並不會有太大差異，差異僅在因 OT 案中個案較為單純，可 由主辦機關自行評估，而毋須委由顧問公司協助規劃11，故上開作業手冊仍有參 考價值，先予說明。由此手冊可知，政府出資或增加附屬事業項目方式係以民間 稅前收益可否達到合理利潤而定，至於政府提供補助以提高財務可行性的方式則 為列後考量，僅有在政府出資與增加附屬事業項目皆無法使民間稅前收益大於或 等於合理利潤時，才有提供補助之可能，且是否補助尚須經過一比較程序，於民 間經營較政府經營具有財務效益時，始可為補助，增加財務可行性。
第三項 小結
綜上所述，我國評估公私協力可行與否之機制為可行性評估，在財務可行性 部分則以自償率此一評估指標為初步估算，計算興建期與營運期的成本與收入，
且此成本與收入之計算不僅限於公共建設本身，尚包含附屬事業在內，若計算結 果具完全自償率或雖非完全自償但為有條件民間投資可行，則可透過政府投資、
補貼等方式，使公私協力具有可行性，且參照 OT 案件的作業手冊說明，政府投 資等方式增加財務可行性並不以計畫達到完全自償率為限，尚須使民間機構具有 合理報酬，而決定政府補助與否還有與政府經營財務效益比較之程序；反之，在 自償率小於 0 或是有條件民間投資試算結果後不可行，則須由政府自行辦理。
從上述來看，對於公私協力是否可行我國在運作上其實已考量了許多因素，
10 行政院公共工程委員會，民間參與公共建設可行性評估及先期計畫書作業手冊─委託民間營運 案件（簡要板），2002 年 10 月，頁 24。
11 行政院公共工程委員會，同前註，頁 2。
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然即使如此，亦不乏有對於特定公共建設不應該以 BOT 方式為之的批評產生，
甚至進一步觀察，提供規模較大的附屬事業，或是提供利潤高但卻有爭議的附屬 事業項目，或許就是實務為了促使 BOT 為可行所發展出的解套方式，然這卻也 衍生出附屬事業的爭議問題。會有此問題發生，或許係因可行性評估機制於制度
甚至進一步觀察，提供規模較大的附屬事業，或是提供利潤高但卻有爭議的附屬 事業項目，或許就是實務為了促使 BOT 為可行所發展出的解套方式，然這卻也 衍生出附屬事業的爭議問題。會有此問題發生，或許係因可行性評估機制於制度