第一章 緒論
第一節 研究動機及研究目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機及研究目的
以往國家履行公共任務多係自身為之，但近年來，以公私協力方式達成公共 任務已為常見的型態，甚至公部門在眾多履行公共任務的手段中還優先考慮民間 參與1。其中，公共建設之興建與營運由於所涉投資金額龐大，在民間參與的情 況可將興建或經營的風險轉由私人承擔，對於因財政困窘而無法提供公共建設的 政府而言不失為一劑良方。然而，民間參與公共建設並非全無問題，越來越多的 BOT──即興建 （Build）、經營 （Operate）、移轉 （Transfer）──案例顯示此一 手段在法制上或運作上有其缺漏或不足之處。不同於以往的外包模式，由於 BOT 興建和經營的風險須由投資者承擔，因此為了吸引民間廠商參與公共建設，政府 會藉由調整招商條件，給予民間機構較為有利的條件，惟這不免就有圖利廠商之 嫌，最為有名的例子莫過於臺北車站交九轉運站開發案（下稱交九案）。
交九案係為加速臺北車站特定用區都市更新計畫，並匯集鐵路、捷運、長途 客運、市區公車等交通設施，使其成為臺北都會區功能最完整的大眾運輸轉運中 心的開發案2。行政院經濟建設委員會自 2000 年 2 月委託財團法人都市更新研究 發展基金會進行交九案之可行性研究及招標文件草案之擬訂，經依臺北車站特定 專用區交九用地開發辦理原則成立之交九用地開發小組審查通過後，由臺北市政 府主辦招商、訂約等事宜，而臺北市政府捷運工程局為招商、興建之承辦機關3。
交九案係依促進民間參與公共建設法（以下簡稱促參法）及大眾捷運法等相
1 如 2002 年 1 月 13 日通過「投資台灣優先具體方案」或是「挑戰 2008-國家重點發展計畫」，皆 強調民間參與優先。
2 臺北市議會公報第 79 卷，第 7 期，頁 1862。
3 張武訓、李侃、林宗銘、周義順，以捷運創造都新開發新價值─交九 BOT 案，捷運技術半年 刊第 33 期，2005 年 8 月，頁 173、174。
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關法規辦理4，於 2001 年 12 月 18 日進行第一次招商，因無投資人投標而流標，
之後調整招商條件如下5：（1）將捷運聯合開發獎勵容積權益金由 7.5 億降為 2.7 億、（2）興建期的土地租金由 3%調降為 1.5%、（3）匝道興建費用（預估 1700 萬元）由權利金減收 850 萬元、（4）協助申請中長期基金、（5）土地及建築物使 用由原本車站相關使用到明確使用組別並增加一般服務業、一般旅館業、觀光旅 館、（6）建築內容除上下月台數維持 54 座外，其餘建築計畫、長途客運轉運站、
高鐵行控中心及辦公室由投資人自主規劃、（7）協助劃設管制區，禁止國道客運 停靠，以避免客運業者退出轉運站使轉運站閒置6、（8）原拆除建成國中舊址由 投資人負擔，現市府已拆除、（9）興建期限改為投資人自提，最遲簽約後二年開 工、四年完工（見【表 1】）。
惟即使招商條件放寬，仍因無投資人投標而流標。主辦機關遂邀集相關政府 機關及第二次購標廠商舉行座談後，再次調整招商條件，於 2003 年 7 月 10 日辦 理第三次招商。在金錢部份的調整：（1）開發權利金由當期土地公告現值四成
（15.89147 億元）降為三成（11.89 億元）、 （2）捷運聯合開發獎勵容積權益金 由 2.7 億再降為 1.28 億、（3）東側大樓共構部分代墊款由 4.5 億降為 3.75 億、（4）
興建期的土地租金再降為當期公告地價的 1.05%、（5）匝道興建若認定符合法令 規定之安全及使用需求，則匝道費用由權利金減收 1700 萬元、（6）付款方式改 為簽約時繳納權利金總額之 20%及委辦費用，簽約後二年繳納共構非捷運設施補 償金 1.5 億元，其餘營運期間二十年分期付款；非金錢部分，管制區劃設從原本 協助事項變為政府應辦事項，此外政府於下列事項提供協助：（1）協助申辦建築 融資、（2）由臺北市政府協助辦理都市計畫變更，爭取比照第三種商業區使用項 目及容積率放寬為 560%，惟須臺北市都市計畫審議委員會審議通過、（3）協助
4 甄選投資開發暨營運台北車站特定專用區交九用地第三次招標文件，2003 年 7 月 11 日，頁 1。
5 參見張武訓、李侃、林宗銘、周義順，本章註 3，頁 179-181 表 3 交九轉運站 BOT 案三次招商 開發條件對照表。
6 林幸加，民間參與投資開發暨營運台北車站特定專用區交九用地之相關課題探討，捷運技術半 年刊第 36 期，2007 年 2 月，頁 223。
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場的附屬巴士接駁站12。不僅如此，唯一的投標廠商日勝生活科技有限公司自行 評估財務的可行性偏低，於投標時的投資計畫書提出地上權住宅轉讓銷售之協助 事項，並列為要求議約事項，後經甄審委員會審查同意「住宅與辦公室」採用「信 託營運方式」辦理，即以轉讓使用權、不移轉所有權的方式為之13，這也使得日 勝生活科技有限公司因住宅之銷售而獲利不少。
由此可看出政府為吸引民間機構參與公共建設，對於招商條件一再的放寬，
給予投資者更為優渥的條件，甚至形成商場功能極大化、轉運站功能極小化的現 象；而在議約時，為了避免破局，政府對於廠商提出的條件原則上亦加以同意，
讓唯一投標廠商日勝生活科技有限公司有更多談判空間，從交九案獲利更多。雖 然轉運站之興建有其必要性，然而演變到給予廠商這麼多的利益，這樣是否合 理？是否有太過圖利特定廠商的問題？蓋運用 BOT 模式的原意是欲借用民間資 源履行公共任務，並減輕政府財政負擔，給予廠商這麼多的利益是否與本欲達成 的目的背道而馳？此即引發本論文撰寫的動機。
此問題涉及公部門履行公共任務的手段選擇，當公部門選擇要以公私協力的 方式為之，在無人參與時，可透過誘因之提供促進私人參與公共建設，此誘因之 種類有哪些？是否所有公部門提供對於私人有利的即為誘因？又在交九案中，為 人最為詬病的是商場極大化、轉運站極小化的問題，而公部門對於如購物中心、
影城或旅館此類附屬事業的提供是否有其界限存在？憲法或法律上有無框架規 定或標準予以操作？總而言之，為使行政機關能順利履行公共任務，誘因的提供
12 參見聯合報，經驗不足 北市府 BOT 案狀況百出，2013 年 3 月 26 日。
http://www.mehas.com.tw/index.php?option=com_content&view=article&id=869:-bot&catid=34:2 012-02-07-03-28-26 （最後瀏覽日期：2013 年 8 月 1 日）；中央日報，BOT 交九 轉運站功能 僅剩 9% 誰放水？2009 年 8 月 14 日，
http://www.cdnews.com.tw/cdnews_site/docDetail.jsp?coluid=108&docid=100869730 （最後瀏覽 日期：2013 年 8 月 1 日）。
13 中華民國監察院調查報告，2010 年 8 月 12 日，頁 13、14。
http://www.cy.gov.tw/AP_HOME/Op_Upload/eDoc/%E8%AA%BF%E6%9F%A5%E5%A0%B1%
E5%91%8A/99/099000358%E8%AA%BF%E6%9F%A5%E5%A0%B1%E5%91%8A%E4%BA%
A4%E4%B9%9D%E8%BD%89%E9%81%8B%E7%AB%99--%E5%A4%96%E7%89%88.pdf
（最後瀏覽日期：2013 年 11 月 9 日）。
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有其正當性，然提供過多時又有犧牲公共利益、圖利廠商的疑問產生，兩者間如 何找到平衡點即為本文研究的重點。
文獻上對於公私協力及促參領域的研究，雖已不限於早期探討民營化、公私 協力的容許性，而開始著重於研究在促參案件中政府應有的責任與作為，例如須 使公共建設能持續提供且能合乎一定品質的要求─即擔保國家概念，但對於主辦 機關為吸引私人參與公共建設所提供的誘因相關研究著作仍不多，最早的文獻係 關於促參案件主辦機關得以提供誘因的理論依據及誘因種類，為周良惠在 1993 年於《經社法制論叢》發表之〈獎勵民間參與公共建設之合理「誘因」─外部經 濟內部化措施〉一文，其以經濟學上外部經濟內部化的觀點肯認主辦機關於促參 案件得提供誘因吸引民間參與，並將促參案件的誘因置入經濟學上解決外部經濟 內部化的方式為討論，包括政府補貼模式、賦予財產權模式及建立市場化許可制 度14。之後學者陳明燦在 2001 年於《臺北大學法學論叢》所撰〈民間參與公共 建設之法制分析：以「獎勵民間參與交通建設條例」為中心〉15，以及學者謝靜 琪於 2000 年發表的〈民間投資者參與地方公共建設之適當誘因─以宜蘭縣冬山 河水上海濱公園開發案為例〉16均可看出受上開文獻所影響，此兩篇文獻大體上 採用外部經濟內部化之理論及經濟學上的分類方式敘述促參案件之誘因，只是因 前者撰寫於獎勵民間參與交通建設條例（下簡稱獎參條例）增訂之後，是有一併 將當時的獎參條例納入討論，而後者則是納入特定個案為探討。此外，就促參案 件誘因的分類，學者蔡茂寅於 1998 年所發表的〈淺論 BOT 的幾個相關公法問題〉
17一文中亦有提及，不過並不同於上述文章的分類，而是區分特許誘因、土地誘 因、信用誘因和行政誘因為介紹。
14 周良惠，獎勵民間參與公共建設之合理「誘因」─外部經濟內部化措施，經社法制論叢，第 12 期，1993 年 7 月，頁 204、205、208-215。
15 陳明燦，民間參與公共建設之法制分析：以「獎勵民間參與交通建設條例」為中心，台北大 學法學論叢，第 49 期，2001 年 12 月，頁 125-154。
16 謝靜琪，民間投資者參與地方公共建設之適當誘因─以宜蘭縣冬山河水上海濱公園開發案為 例，人與地，第 203、204 期，2000 年 11、12 月，頁 48-58。
17 蔡茂寅，淺論 BOT 的幾個相關公法問題，萬國法律第 102 期，1998 年 12 月，頁 17。
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另對個別種類誘因為討論的文獻亦不多，關於上述交九案中主辦機關為吸引 私人參與公共建設而賦予其購物中心、影城、旅館等附屬事業之經營部分，陳玉 玲於 2002 年撰寫之碩士論文《BOT 附屬事業（批地）對本體事業投資行為之影 響》18有就附屬事業為討論，其從財務觀點分析不同附屬事業對投資人及銀行所 產生的影響，並有將投資人的道德風險納入考量，提供政府在推動 BOT 計畫前 須注意的一些方向，例如點出附屬事業收益若佔本業收益比例太高時，會增加投
另對個別種類誘因為討論的文獻亦不多，關於上述交九案中主辦機關為吸引 私人參與公共建設而賦予其購物中心、影城、旅館等附屬事業之經營部分，陳玉 玲於 2002 年撰寫之碩士論文《BOT 附屬事業（批地）對本體事業投資行為之影 響》18有就附屬事業為討論，其從財務觀點分析不同附屬事業對投資人及銀行所 產生的影響，並有將投資人的道德風險納入考量，提供政府在推動 BOT 計畫前 須注意的一些方向，例如點出附屬事業收益若佔本業收益比例太高時，會增加投