第五章 附屬事業項目之容許性─以不當聯結禁止原則檢驗
第三節 不當聯結禁止原則具體化之嘗試
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產生法規適用錯誤之情形。此外，不當聯結禁止原則的違反亦可能出現在整個法 領域的挑選錯誤，亦即對法規範的涵攝錯誤，此通常又出現在涉及行政罰的領域。
又不當聯結禁止原則應具有憲法位階，理由之一在於其法理基礎為法治國原 則、權利濫用禁止、恣意禁止和比例原則，均具有憲法位階，而當某一原理原則 係由憲法推導而來時，大致肯認其具有憲法位階；並且由於此一原則是繼受於德 國法，在德國多認為具有憲法位階的情況下，除非我國有不同規定或發展而可有 不同解釋，否則對於此種抽象的原理原則傾向和繼受之母國一樣的解釋；又若認 此原則僅具行政法位階，則肯認立法者於制訂規範時可將未具有事理關聯性之事 項納入考慮，如此會有權力濫用之情形，對於人民權利保障與公共利益維護均有 不利的影響，亦不妥當。因此，肯認不當聯結禁止原則具有憲法位階，亦可拘束 立法者的行為。
惟不當聯結禁止原則的判斷標準並非十分明確，展現在具體條文中亦是如 此。在德國，法院對同一案件中的雙務契約「實質關聯」即多有不同認定的情形，
而此對於以契約形成公私合作夥伴關係的合作國家並不十分有利。雖然德國此一 問題已透過限縮違反法律效果的方式而得到部分解決，但對於引發此一問題的關 鍵──實質關聯內涵、判斷標準不明確的部分，卻未見有具體說明。由於本文擬 以不當聯結禁止原則檢驗附屬事業提供的容許性，在判斷標準不明確的情況下並 無法為操作，因此以下即嘗試將此一原則加以具體化，以利後續之判斷。
第三節 不當聯結禁止原則具體化之嘗試
第一項 學說標準的提出與評析
對於不當聯結禁止原則的具體化，有學者基於不當聯結禁止原則的核心即係 要求國家行為應合乎事物本質而為決定，而提出一套判斷事物本質要素的步驟
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118：（1）法規範體系確認。指找出具體問題所在之法體系位置，探求共通法則。
而此法體系位置不僅是大範圍的教育法體系、公務員體系、考試法體系、行政罰 體系等，尚須依所涉及的具體問題再為更精準的限縮，如教師升等案件限縮於教 育體系中的「升等制度體系」；（2）法規範體系目的確定。此步驟係為了將不該 考慮的要素排除而設之標準，而規範目的除了法律已明確規定者外，尚須從客觀 的角度探討之119；（3）法規範體系目的與事物本質要素的「正當」關聯性。此步 驟在於確定「可不可以」列入考慮的要素，應列入考慮而未列入，或是不應列入 考慮而列入，均不具有正當關聯性。而具體問題考慮要素的多寡，則會受規範體 系的目的廣泛或狹隘而有所影響；（4）法規範體系目的與事物本質的「合理」關 聯性。涉及可考慮因素應考慮的「程度」問題，導入比例原則予以審查。
基本上本文肯認學者提出的判斷程序，此先找出法規範體系及目的，再審酌 具體問題所考慮的要素是否合乎事物本質的操作步驟，對於不當聯結禁止原則的 適用上有所助益。惟如前所述，不當聯結禁止原則著重於納入考量的事項「性質 上」是否合乎事物本質，至於考量程度的問題則為比例原則所要處理的，兩者有 所差異，其將比例原則納入不當聯結禁止原則的具體化步驟中，有所不當。其次，
依照其所提出判斷事物本質要素的程序步驟，只要確認所涉具體問題考慮的要素 為法規範體系目的所包含，即認為具有正當合理關聯，然這樣的判斷方式對於關 聯性的認定是否有寬嚴不同的認定標準欠缺說明，又在哪些情況下會被認為具有 關聯，以及在特殊領域是否有不同之認定，均有待釐清，而有再細膩化之必要。
由於個案的累積可使抽象的一般原理原則更為具體，因此本文以下即嘗試透 過對行政法院判決的整理120，並參酌相關司法院大法官釋字，找出實務對不當聯
118 氏並將之稱為「篩子理論」。參見李惠宗，本章註 44，頁 229 以下。
119 此與 Mathias Preuß 看法相同，換言之，是考量法的意志，而非立法者的意志，尚包括由文義、
體系、歷史及目的解釋方式探求法規目的。Vgl. Mathias Preuß, a.a.O. (Fn. 42), S. 181.
120 本文以司法院法學資料檢索系統搜尋最高行政法院判決，關鍵字為「不當聯結禁止」，從找到 的 201 筆判決中整理。惟大多數法院的判決並未對當事人不當聯結禁止原則的主張表示見 解，以下係就法院有表示意見的為整理。
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結禁止原則的判斷標準。
第二項 不當聯結禁止原則具體化─以實務見解為中心
依照上述學者所提出的標準，是否合乎事物本質應分別就各別法規範領域為 觀察，然一方面由於法規範領域過多，且在各別法規範領域中又可再為細分的情 況下（如前述教育體系又可再細分為升等制度體系），實務判決數量尚不足以就 不同領域為歸納分析，另一方面由於本研究主要目的在於藉由實務判決的整理，
找出法院操作不當聯結禁止原則的共通準則及可能之類型，以具體化不當聯結禁 止原則，作為後續附屬事業項目之檢驗標準，又不同領域間法院的判斷方式仍有 其相似性，因此以下主要即就所整理歸納出的共通準則與類型為介紹，惟在各類 型中，若特定領域法院已累積一定判決數量且該領域有其特殊之處，則仍區分領 域為說明，合先敘明。大致可分為「與法規範目的的關聯性」、「與法規範要件的 關聯性」和「與待證事實的關聯性」三大類型，以下分別說明之。
第一款 與法規範目的的關聯性
由於不當聯結禁止原則考量的係手段與目的的關係，亦即如上述學說提出 的，不當聯結禁止原則要審酌的是：採取的手段所要達成的目的是否為法規範設 定的目的，或是作成決定時所考量的因素是否為法規範目的所設定的要素，因此
「與法規範目的的關聯性」類型為實務判決最大宗的類型，而此一類型主要係以 有助於法規範目的與否作為關聯性的判斷標準，類似於比例原則的適當性原則，
若立法者或行政機關採取之手段有助於法規範目的之達成，則認為其行為合乎事 物本質，具有關聯性。在司法判決中，行政法院對於行政機關行為與立法者行為 在有助於法規範目的的認定上，又有些差異，以下分別說明之。
一、行政機關行為
（一）具有關聯性之案例
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實務上案例有發生在行政機關與人民合作簽訂的大眾捷運系統土地聯合開 發契約，約定行政機關可取得獎勵面積的半數，而有行政機關給付與人民對待給 付是否具有正當合理關聯的爭執。行政法院認為「依大眾捷運法第 5 條及第 7 條規定121，聯合開發之法定目的有：有效利用土地資源、促進地區發展、順利取 得捷運工程用地、籌措捷運工程建設財源、導入民間資金參與都市建設等，而…
聯合開發契約既係上訴人與人民合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗 鄰地區之土地，以達有效利用土地、促進地區發展、籌措捷運工程建設財源等法 定目的，而其中關於由合作雙方各取得獎勵面積半數之約定，顯具有正當合理關 聯，自無違反不當聯結禁止原則可言。（粗體部分為本文所劃記，以下判決亦同）」
（臺北高等行政法院 98 年度訴更二字第 54 號判決參照122）。是以，行政機關與 人民締結行政契約，該契約內容若有助於大眾捷運法關於聯合開發規定的立法目 的，則不違反不當聯結禁止原則。
又行政機關行為不僅包括具體的行為，尚包括抽象的法規訂定行為。關於汽 車運輸業申請購入營業半拖車，因未檢具有效之汽車貨櫃貨運商業同業公會會員 證影本，不符合依公路法第 79 條授權訂定之汽車運輸業管理規則第 23 條第 2 項規定而遭監理站否准其申請之案件，高等行政法院認該規定「除為配合商業團 體法第 12 條強制入會規定外，並寓有對汽車運輸業之營運加以監督管理之功 能，為達成公路法立法目的所需要，並無以法規命令限制汽車運輸業者自由權 利，及逾越法律授權範圍之情事，其手段與目的間具正當合理關聯性，不生不當
121 大眾捷運法第 5 條：「建設大眾捷運系統所需經費及各級政府分擔比例，應依第十二條第一項 規定納入規劃報告書財務計畫中，由中央主管機關報請或核轉型政院核定。前項建設由民間 辦理者，除其他法令另有規定外，所需資金應自行籌措。」；大眾捷運法第 7 條：「為有效利 用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區 土地之開發。（第一項）…大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，
得依有償撥用、協議價購、市地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主 管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。（第三項）…第一項 開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保 證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。（第七項）…」
122 本案最高行政法院 100 年度判字第 712 號判決認定原審於法無不合，然並未明確提及不當聯
122 本案最高行政法院 100 年度判字第 712 號判決認定原審於法無不合，然並未明確提及不當聯